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Partes: Lopez Murphy Ricardo Hipolito y otros c/ Estado Nacional – Honorable Senado de La Nacion y otro s/ amparo ley 16.986
Tribunal: Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal
Sala / Juzgado / Circunscripción / Nominación: IV
Fecha: 8 de septiembre de 2022
Colección: Fallos
Cita: MJ-JU-M-138468-AR|MJJ138468|MJJ138468
No se advierte vulnerado el ejercicio de las facultades legislativas de los demandantes en la sesión que culminó con la sanción de la Ley N° 27.667, modificatoria del Impuesto sobre Bienes Personales, pues participaron en el tratamiento y votación de la norma cuestionada en el ámbito de la Cámara que integran.
Sumario:
1.-Dada la condición de diputados nacionales, el denunciado incumplimiento de las disposiciones del art. 15 del Reglamento de la Cámara de Senadores de la Nación, en la sesión del cuerpo objeto de reproche, no puede importarles afectación alguna a sus atribuciones como legisladores, por cuanto si bien es cierto que nuestra Constitución Nacional atribuye la titularidad del poder legislativo al Congreso de la Nación como una unidad institucional, no lo es menos que su estructura y funcionamiento responde a la de un sistema bicameral complejo, en el que cada una de las cámaras que lo conforman cumple con su actividad en forma autónoma, de acuerdo a sus respectivos reglamentos, que sólo tienen como límites y encuadramiento a las disposiciones de nuestra Ley Fundamental.
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2.-Sin perjuicio de las particularidades del trámite que culminó con la sanción de la Ley N° 27.667 impugnada, lo cierto es que, en el caso, se advierte el pleno e irrestricto ejercicio de las facultades legislativas de los demandantes, quienes participaron en el tratamiento y votación de la norma cuestionada en el ámbito de la Cámara que integran, y en este entendimiento, y teniendo en cuenta los argumentos sustanciales sobre los que se funda la objeción constitucional de la norma (desacuerdo con las modificaciones introducidas a la ley 23.966, por cuanto establecen un Impuesto sobre Bienes Personales de carácter confiscatorio), oportunamente expuestos y considerados en el recinto parlamentario que integran, no se aprecia vulneración alguna a sus competencias como diputados nacionales.
3.-Lo referente al plazo de tolerancia para la conformación del quórum de las sesiones constituye un aspecto propio del funcionamiento interno de cada cuerpo, que no se encuentra reglado en la Constitución Nacional sino que en sus reglamentos particulares, resultando claro que la supuesta falta en que incurrió la Cámara de Senadores de la Nación respecto de tal cuestión no puede significar una transgresión a la facultades legislativas de los demandantes, diputados nacionales, y que la mera invocación de tal condición resulta insuficiente para reclamar del modo en que lo hicieron, en tanto lo contrario importaría vulnerar la referida autonomía que caracteriza el accionar de cada cuerpo parlamentario.
4.-Corresponde desestimar la acción por falta aptitud procesal de las partes pues la debida acreditación de la legitimación activa exige, ineludiblemente, que los interesados demuestren una afectación concreta y cierta a sus atribuciones como parlamentarios o a sus derechos individuales como particulares, supuesto, este último, que no fue siquiera alegado por los demandantes, motivo por el que no corresponde realizar apreciación alguna al respecto.
5.-Los actores carecen de legitimación pues no acreditaron un daño claro, directo, inmediato de sus prerrogativas legislativas, ni que se hubiera ocasionado un perjuicio hacia sí mismos como individuos.
Fallo:
Buenos Aires, 8 de septiembre de 2022.
VISTO:
El recurso de apelación interpuesto por la parte actora el 4/7/2022, contra la sentencia del 1/7/2022, que rechazó la acción de amparo promovida, sobre la base de la falta de legitimación de los demandantes; y CONSIDERANDO:
1º) Que, el 7/1/2022, los Sres. Ricardo Hipólito López Murphy, Waldo Ezequiel Wolff y Francisco Sánchez Fernández, en su carácter de diputados nacionales, promovieron la presente acción de amparo, en los términos del art. 43 de la Constitución Nacional, contra el Estado Nacional (Honorable Cámara de Senadores de la Nación y Honorable Cámara de Diputados de la Nación), con el objeto de que se declare la inconstitucionalidad de la ley 27.667, que dispuso modificaciones a los arts. 24 y 25 de la ley 23.966, que establecen el mínimo exento y las alícuotas del Impuesto sobre Bienes Personales.
Para fundar su pretensión, sostuvieron, en esencia, que se incurrieron en dos graves irregularidades en el trámite legislativo que concluyó en la sanción de la norma impugnada.
En primer lugar, afirmaron que se infringieron las disposiciones del art. 52 de la Constitución Nacional, en cuanto disponen que corresponde exclusivamente a la Cámara de Diputados de la Nación la iniciativa de las leyes en materia tributaria, toda vez que el proyecto que luego fue la ley 27.667 fue promovido, y tratado liminarmente, por la Cámara de Senadores de la Nación.
Por otro lado, denunciaron que la sesión especial de ese último cuerpo legislativo del 29/12/2021, que culminó con la sanción de la ley impugnada, fue iniciada una vez vencido el plazo de tolerancia de treinta minutos previsto en el art. 15 del reglamento de esa cámara.
Precisaron que la referida sesión fue convocada mediante la Orden del Día 814/21 para las 15 hs.de la mencionada fecha y que, no habiendo obtenido el quorum pertinente dentro del referido plazo de gracia, en lugar de levantar «de inmediato» la sesión como lo exige la citada disposición normativa, la Sra. Presidenta de la Honorable Cámara de Senadores de la Nación decidió aguardar hasta que una senadora facilitara el quorum en forma tardía, dándole comienzo recién a las 15:38 hs.
Sobre la base de tales consideraciones, concluyeron que «no quedan dudas de que el proceder ilícito de las autoridades del Poder Legislativo ha vulnerado las reglas de funcionamiento de dicho poder constitucional, del que formamos parte, frustrando la previsibilidad de la actividad del Congreso, impidiendo nuestra participación lícita en el debido proceso constitucional de formación y sanción de las leyes, restringiendo el ejercicio de los cargos que detentamos, lo que tuvo por resultado un acto con vicio en la voluntad del cuerpo legislativo del que participamos en forma necesaria y cuya producción legislativa es de nuestro interés constitucional y específico, situación que encuadra claramente en la violación a derechos y garantías expresamente reconocidos por la Constitución».
2º) Que, después de declarar su competencia y de que se presentaran los respectivos informes del art. 8º de la ley 16.986, el 1/7/2022, el Sr. juez de grado rechazó la acción, con costas.
Para ello, en primer término, recordó que resultaba un deber de todo magistrado controlar el cumplimiento de los presupuestos procesales que habilitan el ejercicio de la función jurisdiccional. En particular, destacó la rigurosidad con la que debe observarse la configuración de «un caso, causa o controversia que deba ser resuelto por el Poder Judicial», dado que, con el objeto de resguardar el principio de división de poderes, no corresponde a los tribunales de justicia tomar decisiones generales y en abstracto.En este orden de ideas, señaló que la existencia de legitimación procesal constituye un recaudo indispensable para que se verifique tal caso judicial, motivo por el que los litigantes deben demostrar «la concurrencia de la afectación de un interés jurídicamente protegido o tutelado y susceptible de tratamiento judicial».
Sobre tales lineamientos, afirmó que la parte actora no había demostrado debidamente su aptitud para accionar y que, ello así, no resultaba posible tener por acreditada la existencia de una controversia que debiera ser decidida en instancia judicial, motivo por el que correspondía admitir la excepción de falta de legitimación planteada por las demandadas y desestimar el amparo.
En particular, advirtió que «los cuestionamientos legales y constitucionales efectuados por los accionantes tendientes a justificar su legitimación para obtener la nulidad absoluta e insanable y consecuente inconstitucionalidad de la ley en cuestión, resultan de carácter genérico y no aportan elementos probatorios ni demuestran de qué manera les ha provocado un perjuicio concreto», en específico, a su desempeño como legisladores.
A efectos de reforzar su decisión, citó jurisprudencia que consideró aplicable al caso.
3º) Que, contra tal pronunciamiento, el 4/7/2022, los actores interpusieron y fundaron recurso de apelación, que fue concedido ese mismo día y contestado el 13/7/2022 por las demandadas.
Los recurrentes sostienen que el juez de grado se equivoca al sostener que en el sub examine no se configura un caso o causa judicial, en virtud de la falta de legitimación, toda vez que claramente se verificó una afectación a sus atribuciones como legisladores.
En este sentido, señalan que la sentencia no explica el razonamiento efectuado para concluir que no han demostrado que se vea comprometido un interés directo y específico, sino que sólo se limita a reseñar jurisprudencia y doctrina en abstracto.
En particular, manifiestan que su condición de miembros del Poder Legislativo de la Nación los autoriza a reclamar por el debido respeto del proceso de formación y sanción de leyes, pudiendo denunciar cualquier práctica contrariaa la Constitución Nacional o a los reglamentos de las respectivas cámaras. Explican que «la producción legislativa se atribuye al Congreso como un totum, de modo que, no obstante la Cámara a la que pertenezcamos, tenemos un interés directo y un deber constitucional de respetar y hacer respetar la regularidad constitucional de los procedimientos y actos dentro del órgano legislativo al que pertenecemos».
Por tal motivo, indican que cuentan con un «derecho y deber de participar de un procedimiento lícito, que respete las normas reglamentarias que el propio cuerpo se ha dado y que arroje, como resultado, un producto legislativo totalmente adecuado al mandato constitucional». Ello así, concluyen que «la ley sancionada es producto de un procedimiento doblemente viciado y, en consecuencia, nulo», razón por la que «el interés en que se declare la nulidad de un acto legislativo viciado es tan propio y directo de los congresistas como el de votar a favor o en contra de un proyecto en un procedimiento legislativo no viciado».
Por otro lado, arguyen que el magistrado tampoco tuvo en cuenta «la calidad de representantes de los ciudadanos afectados por el procedimiento anticonstitucional», en la medida que «todo ciudadano tiene un interés político en que las autoridades respeten la Constitución – quorum para sesionar- y las reglas reglamentarias específicas», circunstancia que torna evidente que «un miembro del Congreso tiene un interés jurídico subjetivo y legítimo en accionar por ese respeto».
4º) Que, el 5/8/2022, el Sr. Fiscal General opinó que correspondía desestimar el recurso intentado y confirmar la decisión apelada.
5º) Que, del modo en que se encuentra planteada la controversia, corresponde examinar, liminarmente, el acierto de la decisión judicial de la instancia anterior de desestimar la acción por falta de legitimación de los actores.
Cabe recordar, al respecto, que dilucidar la cuestión referida a la aptitud procesal de las partes constituye un presupuesto necesario para que exista un caso o controversia que habilite el ejercicio de la función jurisdiccional, según jurisprudencia del Alto Tribunal (Fallos:322:528 ; 323:4098 ).
A tales efectos, resulta oportuno destacar que la problemática en torno a la legitimación de los miembros del Honorable Congreso de la Nación para solicitar la declaración de inconstitucionalidad de una norma dista de ser novedosa, en tanto ha sido tratada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en diversos precedentes (Fallos: 313:863, 317:335; 322:528; 323:1432 y 324:2381 ; 333:1023 y 339:1223 , entre otros).
Sobre el particular, ha dicho que la mera invocación de la «representación del pueblo con base en la calidad de diputado nacional» no confiere legitimación, «pues el ejercicio de la mencionada representación encuentra su quicio constitucional en el ámbito del Poder Legislativo para cuya integración en una de sus cámaras fue electo y en el terreno de las atribuciones dadas a ese poder y sus componentes por la Constitución Nacional y los reglamentos del Congreso. Tampoco la mencionada calidad parlamentaria lo legitima para actuar en resguardo de la división de poderes ante un eventual conflicto entre normas dictadas por el Poder Ejecutivo y leyes dictadas por el Congreso, toda vez que, con prescindencia de que este último cuerpo posea o no aquel atributo procesal, es indudable que el demandante no lo presenta en juicio» (Fallos 313:863; y 333:1023).
Para complementar esta idea, también precisó que, en tales hipótesis, la falta de comprobación de «un daño claro, directo, inmediato de sus prerrogativas legislativas», o «que se hubiera ocasionado un perjuicio hacia sí mismos como individuos» obsta al reconocimiento de su legitimación (Fallos:323:1432 y 333:1023).
Para mayor claridad, en uno de esos precedentes, indicó que «del análisis del caso no surge la necesaria convicción que demuestre el modo en que el demandante fue inequívocamente privado de ejercer las atribuciones que le asisten como legislador, tanto durante el tratamiento llevado a cabo en las com isiones que tomaron intervención, como en oportunidad de la consideración de los diversos dictámenes que realizó la Cámara de Diputados, de la votación en general del proyecto del dictamen de mayoría y su ulterior tratamiento y votación en particular» (Fallos: 323:1432).
Por consiguiente, en casos como el presente, la debida acreditación de la legitimación activa exige, ineludiblemente, que los interesados demuestren una afectación concreta y cierta a sus atribuciones como parlamentarios o a sus derechos individuales como particulares – supuesto, este último, que no fue siquiera alegado por los demandantes, motivo por el que no corresponde realizar apreciación alguna al respecto-.
6°) Que, sobre la base de tales lineamientos, el recurso intentado no puede prosperar.
En efecto, en primer lugar, nótese que, dada su condición de diputados nacionales, el denunciado incumplimiento de las disposiciones del art. 15 del Reglamento de la Cámara de Senadores de la Nación, en la sesión llevada a cabo por ese cuerpo el 29/12/2021, no puede importarles afectación alguna a sus atribuciones como legisladores. Ello, por cuanto si bien es cierto que nuestra Constitución Nacional atribuye la titularidad del poder legislativo al Congreso de la Nación como una unidad institucional, no lo es menos que su estructura y funcionamiento responde a la de un sistema bicameral complejo, en el que cada una de las cámaras que lo conforman cumple con su actividad en forma autónoma, de acuerdo a sus respectivos reglamentos, que sólo tienen como límites y encuadramiento a las disposiciones de nuestra Ley Fundamental (cfr. arts. 44 y 66; Bidart Campos, German J. «Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino», ed. Ediar, 2009, tomo II-A, p. 502/505; Gelli, María Angélica.»Constitución de la Nación Argentina. Comentada y concordada», ed. La Ley, Bs As., 2003, p. 508; y Menem, Eduardo. «Derecho Procesal Parlamentario», ed. La Ley, 2012, p. 210).
Como afirmara Story en su renombrada obra sobre la constitución norteamericana, sobre la base de la que se articuló la estructura orgánica de nuestro poder legisferante (cfr. Estrada, José M. «Curso de Derecho Constitucional», Ed. Científica y Literaria Argentina, 1927, tomo III, p. 190/191), no se trata más que de dos cámaras «distintas e independientes» (Story, Joseph. «Comentario Abreviado a la Constitución de Estado Unidos de América». Ed. Oxford University Press México, 1999, p. 36).
Por consiguiente, toda vez que lo referente al plazo de tolerancia para la conformación del quórum de las sesiones constituye un aspecto propio del funcionamiento interno de cada cuerpo, que no se encuentra reglado en la Constitución Nacional sino que en sus reglamentos particulares, resulta claro que la supuesta falta en que incurrió la Cámara de Senadores de la Nación respecto de tal cuestión no puede significar una transgresión a la facultades legislativas de los demandantes, diputados nacionales, y que la mera invocación de tal condición resulta insuficiente para reclamar del modo en que lo hicieron, en tanto lo contrario importaría vulnerar la referida autonomía que caracteriza el accionar de cada cuerpo parlamentario.
Por otro lado, a una solución análoga corresponde arribar respecto de la alegada aptitud procesal de los accionantes en razón de que la norma no habría tenido su origen en la Cámara de Diputados de la Nación, toda vez que tampoco se advierte afectación alguna a sus atribuciones como parlamentarios. Al respecto, sin perjuicio de las particularidades del trámite que culminó con la sanción de la ley impugnada (cfr. art.52 de la Constitución Nacional), lo cierto es que, en el caso, se advierte el pleno e irrestricto ejercicio de las facultades legislativas de los demandantes, quienes participaron en el tratamiento y votación de la norma cuestionada en el ámbito de la Cámara que integran – activamente en el caso del coactor López Murphy, formulando las objeciones de fondo que estimó pertinentes, ninguna vinculada a cuestiones procedimentales- (confr. Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados de la Nación, año 2021, 12ª reunión, 2ª sesión ordinaria de prórroga (especial), 12/12/2021, págs. 39/40 y 62). En este entendimiento, y teniendo en cuenta los argumentos sustanciales sobre los que se funda la objeción constitucional de la norma (desacuerdo con las modificaciones introducidas a la ley 23.966, por cuanto establecen un Impuesto sobre Bienes Personales de carácter confiscatorio; cfr. Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados de la Nación, op. cit. p. 39/40, y escrito de inicio, pto. III.5.c), oportunamente expuestos y considerados en el recinto parlamentario que integran, no se aprecia vulneración alguna a sus competencias como diputados nacionales.
7º) Que, en consecuencia, toda vez que los actores no acreditaron un «daño claro, directo, inmediato de sus prerrogativas legislativas, ni que se hubiera ocasionado un perjuicio hacia sí mismos como individuos [ni siquiera alegada esta última hipótesis, valga reiterar]» (Fallos: 322:528 y 333:1023), asiste razón al Sr. juez de grado en cuanto consideró que carecen de legitimación y que no se verifica un caso, causa o controversia que deba ser resuelto por el Poder Judicial (Fallos: 322:528; 323: 4098; y 344:575).
Lo expuesto en modo alguno significa un pronunciamiento sobre el fondo de la cuestión, examen que se encuentre vedado por la falta de caso judicial.
En mérito a lo expuesto, y de conformidad con lo dictaminado por el Sr. Fiscal General, SE RESUELVE: Rechazar el recurso y confirmar el pronunciamiento apelado, con costas (art. 68, primer párrafo, del CPCCN).
El Sr. juez de Cámara Marcelo Daniel Duffy no suscribe la presente por hallarse en uso de licencia (art 109, RJN).
Regístrese, notifíquese -al Sr. Fiscal General al domicilio electrónico constituido- y devuélvase.
JORGE EDUARDO MORÁN
ROGELIO W. VINCENTI
