EU's foranstaltninger inden for miljøvenligt design og energimærkning: Et vigtigt bidrag til større energieffektivitet begrænses af betydelige forsinkelser og manglende overholdelse af lovgivningen

Resumé

EU's ledere har - i lyset af den altafgørende opgave med at forebygge og afbøde virkningerne af klimaforandringerne - forpligtet sig til at nedbringe EU's energiforbrug med 20 % inden 2020 og med 32,5 % inden 2030 (i forhold til prognoserne som fastsat i 2007). Øget energieffektivitet for produkter er et af de vigtigste redskaber til at nå disse mål. Produkter, der er designet til at være mere effektive, kan bidrage til at nedbringe drivhusgasemissionerne og sikre virksomheder og husholdninger betydelige økonomiske besparelser.

Lovgivningen om miljøvenligt design fastsætter mindstekrav til husholdningsprodukters og industrielle produkters energieffektivitet og miljømæssige egenskaber. EU's energimærkning giver forbrugerne oplysninger om produkternes energiforbrug og miljøresultater og hjælper dem med at træffe informerede beslutninger.

I forbindelse med denne revision undersøgte vi, om EU's foranstaltninger inden for miljøvenligt design og energimærkning har bidraget effektivt til at nå EU's energieffektivitets- og miljømål. Vi undersøgte, om Kommissionen forvaltede lovgivningsprocessen på en fornuftig måde og overvågede og rapporterede om de opnåede resultater på passende vis. Vi undersøgte desuden, om Kommissionen havde overvåget og støttet markedsovervågningsaktiviteterne effektivt, og om EU-støttede projekter havde givet anledning til holdbare forbedringer af markedsovervågningen.

Vi konkluderede, at EU's foranstaltninger bidrog effektivt til at nå målene med politikken for miljøvenligt design og energimærkning, men at effektiviteten blev begrænset af betydelige forsinkelser i lovgivningsprocessen og producenternes og forhandlernes manglende overholdelse af lovgivningen.

Politikken omfatter de fleste af de produkter, der har det største energibesparelsespotentiale. Kommissionen brugte hensigtsmæssige og gennemsigtige metoder til at beslutte, hvilke produkter der skulle reguleres for at sikre størst mulig virkning af politikken.

Vi konstaterede imidlertid, at processen for indførelse af produktspecifikke forordninger er langvarig, og at Kommissionen kunne have undgået nogle af forsinkelserne. Derudover betød Kommissionens beslutning om at vedtage foranstaltningerne som en pakke, at reguleringen af produktgrupper, der er klar til at blive reguleret, forsinkes endnu mere. Dette begrænsede politikkens virkning eftersom kravene til produktdesign ikke altid afspejler de teknologiske fremskridt. Hertil kommer, at energimærkningen ikke længere altid hjælper forbrugerne med at skelne mellem produkterne.

Kommissionen har integreret begreber fra den cirkulære økonomi, såsom reparationsmuligheder og muligheder for genanvendelse, i politikken for miljøvenligt design og energimærkning, men kun på ad hoc-basis. Vi bemærkede imidlertid, at produktforordninger vedtaget for nylig viste, at Kommissionen havde været mere opmærksom på disse aspekter.

Hvert år rapporterer Kommissionen om resultaterne af politikken for miljøvenligt design og energimærkning, hvilket giver interessenter og politiske beslutningstagere nyttige oplysninger. Vi konstaterede, at den metode, der anvendes til beregningen af virkningerne på nuværende tidspunkt, er ufuldstændig, eftersom den ikke tager højde for manglende overholdelse af forordningerne, forsinkelser i gennemførelsen og forskellen mellem det reelle energiforbrug og det teoretiske forbrug.

Effektiv markedsovervågning bør spille en afgørende rolle i at sikre, at produkter solgt i EU overholder kravene til miljøvenligt design, og at forbrugerne kan regne med en nøjagtig energimærkning. Det er medlemsstaternes opgave at kontrollere, at de produkter, der sælges, er i overensstemmelse med lovgivningen. De tilgængelige oplysninger viser dog, at producenters og forhandleres manglende overholdelse af lovgivningen fortsat er et stort problem.

Kommissionen letter samarbejdet mellem markedsovervågningsmyndighederne. Informations- og kommunikationssystemet for markedsovervågning, som drives af Kommissionen, bør lette samarbejde ved at gøre det muligt for myndighederne at udveksle inspektionsresultater. Vi konstaterede, at visse funktionelle begrænsninger i databasen gjorde den mindre effektiv. Kommissionen er ved at oprette en produktdatabase, som bl.a. vil lette markedsovervågningen, men databasen er forsinket.

De EU-finansierede projekter, der har til formål at forbedre markedsovervågningen, har skabt resultater, men de har kun givet en midlertidig løsning på et tilbagevendende behov.

Vores beretning fremsætter anbefalinger til Kommissionen, som sigter mod at forbedre politikken for miljøvenligt design og energimærkning. Vores anbefalinger omfatter forbedringer af lovgivningsprocessen med henblik på at sikre mere rettidige og virkningsfulde produktspecifikke forordninger, forbedringer af den måde, hvorpå politikkens virkninger måles og rapporteres, og tiltag til at fremme udvekslingen af oplysninger mellem markedsovervågningsmyndighederne og til at forbedre overholdelsen af politikken.

Indledning

Hvorfor energieffektivitet er vigtig

I 2007 fastsatte EU's ledere, som stod over for den altafgørende opgave med at forebygge og afbøde virkningerne af klimaforandringerne, tre mål, som skulle nås inden 2020¹:

• en reduktion på 20 % af drivhusgasemissionerne (i forhold til 1990-niveauerne)
• en forøgelse på 20 % af energieffektiviteten (i forhold til prognoserne som fastlagt i 2007)
• et mål om, at 20 % af EU's samlede energiforbrug skal dækkes af vedvarende energikilder.

Øget energieffektivitet vil nedbringe drivhusgasemissionerne og bidrage til at bekæmpe klimaforandringer, give betydelige økonomiske besparelser for virksomheder og husholdninger, forbedre luftkvaliteten og hjælpe EU med at mindske sin afhængighed af fossile brændstoffer.

Kommissionens seneste vurdering af medlemsstaternes fremskridt hen imod målene for energieffektivitet² viser, at EU's 2020-mål sandsynligvis ikke vil blive nået. Energiforbruget steg mellem 2014 og 2017. Kommissionens vurdering antyder, at centrale faktorer var økonomisk vækst, lave oliepriser, vejrforhold og den langsomme gennemførelse af energieffektiviseringstiltag i visse medlemsstater. I rapporten konkluderer Kommissionen, at "der er behov for at øge indsatsen, ikke blot for at nå 2020-målene, men også for at skabe det rette grundlag for det næste årti, hvor der vil være behov for et endnu højere ambitionsniveau".

I december 2018³ fastsatte det ændrede direktiv om energieffektivitet målet for energieffektivitet for 2030 til en stigning på 32,5 % i forhold til de prognoser, der blev udarbejdet i 2007. For at nå dette ambitiøse mål er det vigtigt at vedtage målrettede foranstaltninger, der vil sænke energiforbruget.

Øget energieffektivitet kan omfatte en bred vifte af sektorer og områder såsom design og renovering af bygninger med henblik på energibesparelser, forbedring af transportmidler, industriel produktion og design og brug af bedre produkter. Kommissionen skønner⁴, at politikken for miljøvenligt design og energimærkning vil opfylde omkring halvdelen af 2020-målet for energieffektivitet.

Ifølge Eurostat-data fra 2017⁵ udgør husholdningernes energiforbrug omkring en fjerdedel (27,2 %) af det endelige energiforbrug i Europa. Det meste af den energi, der forbruges af husholdningerne (82,5 %), stammer fra ikkevedvarende energikilder. Energimærkningen dækker primært husholdningssektoren. Figur 1 nedenfor viser, at varme og varmt vand tegner sig for størstedelen af husholdningernes energiforbrug fulgt af belysning og apparater samt madlavning.

Kilde: Eurostat, 2017.

Rollen for miljøvenligt design og energimærkning

Miljøvenligt design er integrering af miljøaspekter i produktdesign. Formålet er at forbedre et produkts miljøresultater i hele dets livscyklus. Lovgivningen om miljøvenligt design fastsætter krav om energieffektivitet og andre krav i forbindelse med produktdesign med bedre miljøresultater til følge. Produkter, der ikke opfylder disse krav, må ikke sælges i EU, hvilket gør, at de dårligst præsterende produkter fjernes fra markedet.

EU's energimærkning viser, hvor et apparat ligger på en skala fra A til G med hensyn til energiforbrug. I forbindelse med mærkningen skønnes det årlige energiforbrug for hvert produkt, og tilsvarende produkter rangordnes ifølge deres energieffektivitetsklasse. Dette gør det muligt for forbrugere at træffe informerede beslutninger.

Miljøvenligt design og energimærkning supplerer hinanden. De har samme politiske mål om:

• at øge energieffektiviteten for produkter og miljøbeskyttelse
• at fremme den frie bevægelighed for energirelaterede produkter i EU
• at formidle oplysninger til forbrugerne, der giver dem mulighed for at vælge mere effektive produkter.

I starten af 1990'erne udviklede Kommissionen krav til den energimæssige ydeevne for anlæg til rumopvarmning og køleskabe og efterfølgende for lysstofbelysning i 1999. Det første direktiv om miljøvenligt design, som blev vedtaget i 2005⁶, dækkede alle energiforbrugende produkter. Det nuværende direktiv⁷ udvidede anvendelsesområdet for energirelaterede produkter yderligere ved at inddrage produkter med indirekte indvirkning på energiforbruget.

Rådet for De Europæiske Fællesskaber vedtog i 1992 det første EU-direktiv om energimærkning⁸, som omfattede de vigtigste husholdningsapparater. Den første EU-mærkning blev indført for køleskabe i 1994 med angivelse af de enkelte modellers energieffektivitetsklasse på en skala fra A til G. Siden er køleskabes energiforbrug faldet med over 60 %⁹. I 2010 indførte Kommissionen "A+"-, "A++"- og "A+++"-energiklasserne, som blev afskaffet under den mærkningsordning, der blev vedtaget for nylig i 2019 (jf. punkt 41). Figur 2 viser udviklingen i EU's energimærkning af køleskabe.

Kilde: Revisionsretten.

Verdensenergirådet har anerkendt EU's politik for miljøvenligt design og energimærkning som vellykket¹⁰. Forbrugerne kender energimærkningen, idet 85 % af europæerne genkender og bruger energimærkningen, når de køber produkter¹¹. Politikken nyder udbredt støtte fra producenter, forbrugere og miljøorganisationer¹². Der gøres specifikt opmærksom på følgende:

• bedre produktdesign, som kan give anledning til højere salgspriser og dermed større indtjening og en større markedsandel for innovative producenter, efterhånden som ineffektive produkter fjernes fra EU-markedet. Kommissionen vurderer, at dette vil skabe omkring en million arbejdspladser inden 2030¹³
• lavere driftsudgifter for virksomheder, når de bruger mere effektive produkter
• lavere energiregninger for forbrugere, der køber produkter, som er mere effektive, hvilket opvejer den højere anskaffelsesudgift.

Kravene til miljøvenligt design og energimærkning fokuserer på energieffektivitet, men de kan også omfatte andre karakteristika. Lovgivningen fastsætter f.eks. grænser for vaskemaskiners vandforbrug og holdbarhedskrav til belysningsprodukter og støvsugere og giver oplysninger om demontering og genanvendelse af støvsugere, cirkulationspumper og billedbehandlingsudstyr. Mange produktmærker omfatter piktogrammer, der giver information om produkternes karakteristika, ydeevne og miljøpåvirkning, såsom vandforbrug eller udsendt støj (jf. figur 3).

Kilde: Revisionsretten.

Reglerne om miljøvenligt design og energimærkning omfatter 14 produktgrupper, mens 11 andre kun er omfattet af krav til miljøvenligt design (jf. figur 4). Der er også indført horisontale foranstaltninger, som dækker elektriske og elektroniske produkters elforbrug i slukket tilstand og standbytilstand.

Kilde: Revisionsretten.

Efter vedtagelsen af EU-handlingsplanen for den cirkulære økonomi i 2015¹⁴ meddelte Kommissionen i 2016, at den havde til hensigt at bidrage yderligere til den cirkulære økonomi ved at gøre produkter mere holdbare og lettere at reparere, genbruge eller genanvende. I en cirkulær økonomi bevares produkters og materialers værdi så længe som muligt, ressourceforbrug og affald minimeres, og ressourcerne holdes inden for økonomien, når et produkt har nået enden på sin levetid, således at de kan bruges igen med henblik på at skabe yderligere værdi.

Markedsovervågningens rolle

Lovgivningen om miljøvenligt design og energimærkning er til gavn for forbrugerne og miljøet, hvis de produkter, der sælges i EU, opfylder betingelserne for miljøvenligt design og energimærkning, og hvis forhandlerne forsyner produkterne med nøjagtig energimærkning med det formål at informere forbrugerne.

Leverandører af produkter, der sælges i EU, skal indgive en overensstemmelseserklæring og forsyne produktet med "CE"-mærkningen¹⁵. Mærkningen beviser ikke, at en tredjepart eller myndighederne har testet produktet uafhængigt. Den viser, at producenten mener, at produktet er i overensstemmelse med alle gældende regler og egnet til lovligt salg. Producenterne er ansvarlige for at sikre, at den energimærkning, de leverer til forhandlere, er nøjagtig.

Kilde: Revisionsretten.

Markedsovervågningen i EU dækker 33 sektorer, herunder miljøvenligt design og energimærkning. Medlemsstaterne er ansvarlige for markedsovervågningen på deres område. De enkelte medlemsstater skal udpege en markedsovervågningsmyndighed og give den tilstrækkelige beføjelser og ressourcer til at varetage sine opgaver. For at sikre, at produkter solgt i deres land opfylder kravene, skal markedsovervågningsmyndighederne foretage tilstrækkelige kontroller i passende omfang.

Kommissionen støtter og fremmer samarbejdet mellem markedsovervågningsmyndighederne ved at arrangere møder, yde vejledning og give undervisning og drive to databaser. Der ydes støtte via EU-budgettet (15 millioner euro i perioden 2009-2018) til projekter, der skal hjælpe med at forbedre markedsovervågningsaktiviteterne i EU vedrørende sektoren miljøvenligt design og energimærkning.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

I denne beretning vurderer vi, om EU's foranstaltninger inden for miljøvenligt design og energimærkning bidrager effektivt til at nå EU's energieffektivitets‑ og miljømål. Vi besluttede at undersøge dette politikområde, fordi det spiller en vigtig rolle i at nå de mål for energieffektivitet, som EU har fastsat, og fordi der med vedtagelsen af en ny lovgivningspakke i 2019 er en stigende interesse for området i offentligheden og blandt interessenter. Vi undersøgte, om Kommissionen forvaltede lovgivningsprocessen på en fornuftig måde og overvågede og rapporterede om de opnåede resultater på passende vis. Vi undersøgte desuden, om Kommissionen har overvåget og støttet markedsovervågningsaktiviteterne, med fokus på driften af de to EU-databaser, og om EU-støttede projekter har medført holdbare forbedringer af markedsovervågningen.

Med henblik på at vurdere, om Kommissionen har foreslået gennemførelsesforanstaltninger i overensstemmelse med de politiske målsætninger, udvalgte vi tre produktgrupper som casestudier:

• centralvarmeanlæg til kombineret rum- og brugsvandsopvarmning og anlæg til rumopvarmning
• køleapparater til husholdningsbrug (køleskabe og frysere)
• elektroniske skærme (fjernsyn og skærme).

Vi udvalgte disse produktgrupper på grundlag af deres primærenergiforbrug og de anslåede besparelser som følge af de indførte foranstaltninger vedrørende miljøvenligt design og energimærkning med henblik på at dække både varmeprodukter og typiske husholdningsapparater.

Vi besøgte Generaldirektoratet for Energi (GD ENER), Generaldirektoratet for det Indre Marked, Erhvervspolitik, Iværksætteri og SMV'er (GD GROW) og Forvaltningsorganet for Små og Mellemstore Virksomheder (EASME). Med henblik på vurdering af virkningen og bæredygtigheden af de EU-støttede projekter til forbedring af markedsovervågningen foretog vi en skrivebordskontrol af ni projekter og analyserede deres resultater. Vi besøgte endvidere markedsovervågningsmyndighederne med ansvar for miljøvenligt design og energimærkning i Frankrig, Luxembourg, Polen og Sverige, som deltog i visse af projekterne. Vi valgte disse medlemsstater, fordi de repræsenterer en forskelligartet blanding af markedsstørrelser samtidig med, at der blev taget højde for den geografiske fordeling. Med henblik på høring af interessenter, der repræsenterer forbrugerne, miljøet og industrien, gennemførte vi desuden interview med Den Europæiske Forbrugerorganisation (BEUC), Forbrugerorganisationernes Europæiske Standardiseringsorganisation (ANEC), Det Europæiske Miljøkontor (EEB) og Home Appliance Europe (APPLiA).

Revisionens resultater vil kunne bidrage til udarbejdelsen af den næste treårige arbejdsplan for miljøvenligt design i perioden efter 2020 og kan få indflydelse på, hvordan Kommissionen forvalter lovgivningsprocessen, og hvordan den støtter markedsovervågningsaktiviteter gennemført af medlemsstaterne.

Bemærkninger

Forvaltning af lovgivningsprocessen

Kommissionen prioriterede de produktgrupper, der har det største energibesparelsespotentiale

Direktivet om miljøvenligt design og forordningen om energimærkning indførte generelle rammer for de politiske målsætninger og rollerne og ansvarsområderne for Kommissionen, markedsovervågningsmyndigheder, producenter, forhandlere osv. Inden for disse rammer har Kommissionen beføjelser til at vedtage gennemførelsesforanstaltninger, der fastsætter krav til specifikke produktgrupper med hensyn til miljøvenligt design og energimærkning. I henhold til direktivet om miljøvenligt design skal Kommissionens udvælgelse af produktgrupper med henblik på regulering foregå ud fra tre kriterier: salgets størrelse, aktuel miljøpåvirkning og potentiale med hensyn til forbedring¹⁶.

Vi undersøgte, om Kommissionen prioriterede de produktgrupper, der havde størst potentiale til energibesparelser, i sin arbejdsplan for 2016-2019. Kommissionen foretog en forudgående undersøgelse af over 100 produktgrupper og analyserede 16 af dem. Kommissionen rangordnede derefter produkterne ud fra deres energibesparelsespotentiale. Rangordningen omfattede også en kvalitativ vurdering af andre miljøfaktorer, såsom vandforbrug, anvendelse af råstoffer af kritisk betydning, holdbarhed og mulighed for genanvendelse.

I 2016 meddelte Kommissionen, at den ville undersøge muligheden for at fastsætte særskilte krav til IKT-produkter (informations- og kommunikationsteknologiprodukter) (såsom smartphones og hjemmenetværksudstyr). Det skyldes den rivende udvikling inden for denne sektor og de vanskeligheder, der er forbundet med vurderingen af de potentielle energibesparelser. Kommissionen har planer om at indlede dette arbejde ved udgangen af 2019.

Vi konstaterede, at de eksisterende gennemførelsesforanstaltninger (som omfattede over 30 produktgrupper) dækkede de fleste af de produkter, der har det største energibesparelsespotentiale herunder de produkter, der tegner sig for størstedelen af energiforbruget i husholdningerne og over halvdelen af energiforbruget i industrisektoren og servicesektoren¹⁷.

Betydelige forsinkelser i lovgivningsprocessen har begrænset politikkens effektivitet

Når Kommissionen vedtager gennemførelsesforanstaltninger, er rettidighed i lovgivningsprocessen en vigtig faktor for politikkens succes. Efterhånden som teknologien forbedres, og produkter bliver mere effektive, kan kravene til miljøvenligt design og energimærkning blive forældede, og politikken miste sin virkning.

I de seneste år har de teknologiske fremskridt inden for mange produktgrupper betydet, at mindstekravene til energieffektivitet er blevet forældede, og at de fleste eller alle produktmodeller har ligget inden for de tre øverste energiklasser. Det viser på den ene side, at de produkter, der er tilgængelige på markedet, er blevet mere energieffektive end før, og at politikken har haft positive virkninger. På den anden side er det sværere for forbrugerne at skelne mellem de bedst og de dårligst præsterende produkter, når alle de tilgængelige produkter ligger i de øverste energiklasser, og producenterne tilskyndes ikke i lige så høj grad til innovation. Vi undersøgte lovgivningsprocessen for de tre udvalgte produktgrupper: elektroniske skærme, køleskabe og anlæg til rumopvarmning.

I 2015 besluttede Kommissionen, efter kritisk mediedækning af politikken som følge af angreb på det, der blev opfattet som overregulering fra EU's side, og en meget omtalt retssag om støvsugere¹⁸, midlertidigt at afbryde lovgivningsprocessen for at revidere politikken som helhed. Det forsinkede arbejdet med nye produktgrupper, der blev betragtet som prioriterede (dvs. systemer til bygningsautomation og bygningsstyring, elkedler, håndtørrere, elevatorer, solpaneler og vekselrettere, kølecontainere og højtryksrensere), samt revisionen af de eksisterende foranstaltninger med næsten to år. Det var dog, som forklaret nedenfor, ikke den eneste årsag til forsinkelserne.

Udvikling af energieffektiviseringstiltag er en kompleks og langvarig proces (jf. figur 6), som kræver grundige høringer af interessenter¹⁹. Kommissionen skønner, at en almindelig lovgivningsproces for en produktgruppe varer omkring tre og et halvt år²⁰. Processen begynder ved indledningen af den forberedende undersøgelse og varer, indtil gennemførelsesretsakten eller den delegerede retsakt offentliggøres i Den Europæiske Unions Tidende.

Kilde: Revisionsretten på grundlag af oplysninger fra Europa-Kommissionen.

Vi konstaterede, at processen for de tre analyserede produktgrupper var betydeligt længere end tre og et halvt år. Figur 7 indeholder et eksempel på den reelle lovgivningsproces i forbindelse med revisionen af kravene til elektroniske skærme.

Kilde: Revisionsretten.

Vi konstaterede, at den reelle lovgivningsproces var dobbelt så lang som den teoretiske proces for de analyserede produktgrupper og varede otte år for elektroniske skærme, syv år for anlæg til rumopvarmning og seks år for køleskabe. Kommissionen gentog visse centrale trin og gennemførte f.eks.:

• i forbindelse med elektroniske skærme: tre møder i konsultationsforummet og tre offentlige høringer. Kommissionen underrettede to gange WTO om de foreslåede foranstaltninger om miljøvenligt design og opdaterede konsekvensanalysen to gange
• i forbindelse med køleskabe: to møder i konsultationsforummet og tre offentlige høringer
• i forbindelse med anlæg til rumopvarmning: tre møder i konsultationsforummet og to høringer af andre tjenestegrene.

I modsætning til forberedende undersøgelser vedrører revisionsundersøgelser eksisterende forordninger om produktgrupper, som skal opdateres. De anvender ikke en standardiseret procedure eller metode såsom en fælles struktur og fælles kriterier, hvilket betyder, at analysens dybde varierer mellem produktgrupperne. Den oprindelige revisionsundersøgelse for elektroniske skærme og køleskabe omfattede ikke de oplysninger, som Kommissionen havde brug for til at udarbejde et forslag til retsakt. Kommissionen bestilte derfor yderligere undersøgelser for disse produktgrupper, hvilket forlængede lovgivningsprocessen med fire år.

I 2016 besluttede Kommissionen at vedtage flere gennemførelsesforanstaltninger som en enkelt pakke²¹, hvilket betød, at den vedtog forordninger om flere produktgrupper på én gang. Ifølge Kommissionen bidrager denne tilgang til kommunikationen om flere produktgruppers generelle virkning og viser i højere grad, at politikken skaber væsentlige resultater. Vi konstaterede imidlertid, at det gav anledning til forsinkelser for de produktgrupper, der er klar tidligere, indtil det tidspunkt, hvor hele pakken er klar til vedtagelse, hvilket skaber yderligere forsinkelser i en allerede lang proces.

Flere interessenter og politiske eksperter har påpeget, at forsinkelser betyder forpassede muligheder for at udnytte det store potentiale med hensyn til energibesparelser og begrænsning af miljøpåvirkningen²². Når Kommissionen vedtager forordninger med store forsinkelser, er der desuden en risiko for, at kravene bliver forældede. Her er nogle eksempler:

• anlæg til rumopvarmning: 2013-foranstaltningen om miljøvenligt design indeholdt et mindstekrav til energieffektivitet på 86 % for den mest almindelige type anlæg fra og med 2015. Det var allerede det gennemsnitligt indberettede effektivitetsniveau for alle anlæg til rumopvarmning solgt i EU i 2013
• fjernsyn: De krav til miljøvenligt design, der blev vedtaget i 2009, var baseret på forældede data og forbedrede kun i ringe omfang energieffektiviteten. Evalueringen af direktivet om miljøvenligt design²³ viser, at de fleste produkter allerede opfyldte 2012-kravene i 2010.

For så vidt angår den seneste gennemgang af forordningerne om elektroniske skærme og køleskabe konstaterede vi, at Kommissionen tog højde for dette spørgsmål og opdaterede markedsdataene flere gange i løbet af lovgivningsprocessen. Ikke desto mindre gik der for disse to produktgrupper henholdsvis tre og fem år mellem det tidspunkt, hvor Kommissionen analyserede det seneste datasæt, og den dato, hvor de nye krav trådte i kraft.

Kommissionen er i gang med at forbedre energimærkningen

Alle de produkter, der er omfattet af de relevante forordninger i EU, skal være forsynet med energimærkning. Eftersom mærkningen har til formål at sætte forbrugerne i stand til at træffe mere informerede beslutninger, er det vigtigt, at mærkningen er forståelig.

Energimærkningen for anlæg til rumopvarmning demonstrerer f.eks. behovet for klarhed. Kommissionen foretog ikke nogen undersøgelse af forbrugernes forståelse af mærkningen inden vedtagelsen af energimærkningen i 2013. Figur 8 viser det nuværende design for energimærkning af et system til rumopvarmning, som kan være forvirrende for forbrugerne. Ifølge en undersøgelse fra 2016 om energimærkning²⁴ kunne under en tredjedel af respondenterne forstå alle de oplysninger, der fremgik af mærkningen.

Kilde: Forordning (EU) nr. 811/2013.

I sin rapport om revision af det tidligere direktiv om energimærkning (2010/30/EU)²⁵, som er blevet erstattet af den nye forordning om energimærkning, erkendte Kommissionen, at visse dele af flere produktgruppers mærkning var vanskelig at forstå. For at rette op på denne svaghed besluttede Kommissionen at gennemføre forbrugertest i forbindelse med udviklingen af produktspecifik energimærkning for at sikre, at eventuelle piktogrammer og hele mærkningen var forståelig. For produktgrupper såsom anlæg til rumopvarmning (jf. figur 8 ovenfor) vil eventuelle ændringer først være synlige for forbrugerne, når en ny gennemførelsesforanstaltning er vedtaget og trådt i kraft, hvilket kan tage flere år.

I forbindelse med den nye pakke af foranstaltninger, der blev vedtaget i marts 2019, gennemførte Kommissionen imidlertid undersøgelser af forbrugernes forståelse af mærkningen for alle produktgrupper. Kommissionen forelagde resultaterne for medlemsstaternes eksperter, som foreslog en række forenklinger af mærkningen inden vedtagelsen heraf.

Kommissionen konkluderede, at klasse A+, A++ og A+++ var mindre effektive end energieffektivitetsklasse A til G, og besluttede at udfase dem. Disse energiklasser vil blive udfaset i de kommende år, efterhånden som der vedtages ny mærkning for produktgrupperne. Dette er allerede tilfældet for så vidt angår energimærkningsforanstaltningerne, som vil finde anvendelse fra 2021.

Kommissionen skærpede sit fokus på ressourceeffektivitet, men har ikke leveret en værktøjskasse for den cirkulære økonomi

I 2016 meddelte Kommissionen i sin arbejdsplan, at den ville udvikle en værktøjskasse for miljøvenligt design i den cirkulære økonomi som rettesnor for inddragelsen af ressource- og materialeeffektivitet i gennemførelsesforanstaltninger. Det kræver, at der udvikles en standardmetode til vurdering af konsekvenserne for ressourceeffektivitet for flere produktgrupper og en systematisk dybdegående analyse af den cirkulære økonomis potentiale i forbindelse med forberedende undersøgelser.

Kommissionen har taget de første skridt hen imod udviklingen af en værktøjskasse. Den er begyndt at udvikle horisontale standarder for materialeeffektivitet og revidere metoden for miljøvenligt design og energirelaterede produkter. Vi konstaterede, at der var variationer mellem produktgrupperne for så vidt angår indholdet, dybden og omfanget af de eksisterende forberedende undersøgelser og revisionsundersøgelser, der behandler begreber fra den cirkulære økonomi. Det skyldes, at der ved disse undersøgelser ikke blev anvendt en standardmetode, og at Kommissionen måtte bestille yderligere undersøgelser for at indhente de nødvendige oplysninger om aspekter af den cirkulære økonomi. Dette bidrog til de forsinkelser, som er beskrevet i punkt 33.

I sine seneste forslag har Kommissionen i højere grad sat fokus på ressourceeffektivitet. Vi konstaterede, at de undersøgelser, der blev gennemført for at revidere lovgivningen om elektroniske skærme og køleskabe, behandlede flere miljøaspekter ud over energi, såsom affaldshåndtering, tilstedeværelsen af kritiske og sjældne råstoffer, muligheden for genanvendelse og reparation og holdbarhed. Baseret på undersøgelsesresultater og en høring har Kommissionen ladet en række krav vedrørende disse aspekter indgå i sine forslag til retsakter (jf. eksempel i tekstboks 1).

Tekstboks 1

Skabe balance mellem energieffektivitet og begrænsning af madspild

Madspild er et globalt problem, som har været i fokus i de seneste år på grund af de økonomiske og miljømæssige konsekvenser heraf. Omkring 11 % af de fødevarer og drikkevarer, der opbevares i køleskabe, går til spilde som følge af fordærvelse og dårlig planlægning.

Kilde: Revisionsretten på grundlag af en VHK-undersøgelse om optimal opbevaring af fødevarer (2017).

Ifølge en undersøgelse om køleapparater til husholdningsbrug kan bedre design bidrage til at forhindre madspild²⁶, eftersom forskellige typer fødevarer bedst opbevares ved forskellige temperaturer, og køleskabe med flere rum (såsom et rum med kældertemperatur og et rum til afkøling) således kan bidrage til, at fødevarer kan opbevares i længere tid. Undersøgelsen viste, at disse typer køleskabe forbruger mindst 20 % mere elektricitet end det gennemsnitlige køleskab i dag, men at selv en nedbringelse af madspild med to procentpoint ville kompensere for det højere energiforbrug.

På grundlag af disse resultater foreslog Kommissionen en "korrigeret" energieffektivitetsmærkning af disse køleskabe i en bedre klasse for at fremme salget heraf. Europæiske forbrugerorganisationer²⁷ kritiserede denne beslutning og hævdede, at den i for høj grad var baseret på formodningen om, at forbrugerne ville sortere og opbevare deres mad på den rigtige måde. De kritiserede også det forhold, at eftersom korrektionsfaktoren ikke er synlig for forbrugerne, ville de ikke have nøjagtige oplysninger om de ekstra driftsoplysninger inden købet.

Beregninger af virkningerne af miljøvenligt design overvurderer politikkens virkning, selv om der er sket forbedringer på det seneste

Selv om der ikke stilles krav herom i lovgivningen, giver Kommissionen løbende oplysninger til offentligheden om resultaterne af sin politik for miljøvenligt design og energimærkning. Siden 2013 har Kommissionen årligt offentliggjort en rapport om virkningerne af miljøvenligt design (Ecodesign Impact Accounting - EIA) med et skøn over de samlede resultater af politikken for miljøvenligt design og energimærkning i henholdsvis 2020 og 2030. EIA-rapporten indeholder fremskrivninger baseret på en sammenligning af to scenarier: et "business as usual"-scenarie og et ØKO-scenarie. "Business as usual"-scenariet repræsenterer markedsudviklingen uden nogen foranstaltninger inden for miljøvenligt design og energimærkning. ØKO-scenariet er scenariet under hensyntagen til politikkens virkninger siden begyndelsen for de enkelte produktgrupper.

Figur 9 viser, hvordan EIA-rapporten præsenterer resultaterne for én produktgruppe.

Kilde: EIA overview report 2018, VHK for Kommissionen.

Ifølge EIA-rapporten fra 2018 vil virkningerne af produktforbedringerne og energimærkningen siden 1990'erne medføre betydelige fordele i 2020. Det skønnes, at politikken vil sikre:

• energibesparelser på 150 Mtoe (9 % af EU's samlede energi)
• en nedbringelse af drivhusgasemissionerne med 306 Mt CO₂-ækvivalent (7 % af EU's samlede emissioner)
• nettobesparelser for forbrugerne på 63 milliarder euro
• ekstraindtægter for industrien, forhandlerne og installatørerne på 66 milliarder euro.

Ifølge EIA-rapporten forventes resultaterne at stige med over 60 % inden 2030.

Ifølge EIA-rapporten bør ovennævnte estimater følge tre hovedregler: De skal være realistiske, egnet til formålet og baseret på eksisterende foranstaltninger. Vi konstaterede, at visse af de anvendte antagelser sandsynligvis ville give anledning til en overvurdering af virkningen af politikken for miljøvenligt design og energimærkning. Der gøres specifikt opmærksom på følgende:

• EIA-rapporten foretager et skøn over politikkens fremtidige virkninger frem for at evaluere de allerede opnåede resultater. Den tager således også hensyn til lovgivning, som forventes at træde i kraft i en nær fremtid. Effekten af disse reguleringer beregnes på grundlag af den foreslåede ikrafttrædelsesdato. Hvis de krav, der reelt bliver vedtaget, bliver mindre strenge, eller der forekommer forsinkelser, er EIA-tallene således overvurderede.
• Det antages i EIA-rapporten, at forordningen overholdes fuldt ud, og at der ikke er nogen mangler i markedsovervågningen. Kommissionen og andre interessenter²⁸ skønner dog, at manglende overholdelse medfører, at op til 10 % af energibesparelserne går tabt. Vores revision viste også mangler i markedsovervågningen (jf. punkt 55-73).
• EIA-rapporten anvender tekniske oplysninger om produkterne baseret på relevante harmoniserede standard snarere end på reelle forbrugsoplysninger. Disse standarder afspejler ikke altid det reelle energiforbrug under reelle brugsforhold, som forklaret i tekstboks 2.

For at bestemme apparaters energieffektivitet forlader politikken for miljøvenligt design og energimærkning sig på standarder udarbejdet af standardiseringsorganisationer, som indeholder vedtagne definitioner af tekniske begreber og målemetoder. Når en europæisk standardiseringsorganisation har udstedt en standard, og Kommissionen har offentliggjort dens titel og en henvisning hertil i Den Europæiske Unions Tidende, bliver standarden en "europæisk harmoniseret standard" og således en del af EU-lovgivningen.

Hvis der ikke foreligger en harmoniseret standard, kan ældre standarder, internationale standarder eller andre relevante metoder bruges til at måle energiforbruget, men det kan give andre resultater, og lovgivningen bliver vanskelig at anvende og håndhæve. Det er årsagen til, at harmoniserede standarder, som er troværdige, nøjagtige og reproducerbare og repræsenterer reelle brugsforhold, er vigtige.

Endelig er beregninger af virkningerne af miljøvenligt design en prospektiv undersøgelse, der har til formål at evaluere en politiks fremtidige virkninger, snarere end de reelle resultater, der er opnået på en given dato. Det gør beregningsprocessen følsom over for visse variationer i parametrene, såsom fremtidige inflationsrater eller energipriser. I 2019 reviderede Kommissionen sine antagelser for de fremtidige energipriser, der blev brugt til beregninger af virkningerne. Det gav anledning til et kraftigt fald i de estimerede nettobesparelser for EU-forbrugerne i 2020: De forventede årlige besparelser for de enkelte husholdninger faldt fra 473 euro til 286 euro.

I en uafhængig undersøgelse³¹ blev det påpeget, at EIA-tallene er baseret på scenarier, og der blev gjort et forsøg på at sammenholde energibesparelser i henhold til beregningen af virkningerne og de energibesparelser, der blev konstateret i Tyskland for visse produktgrupper. Ifølge undersøgelsen var de besparelser, der blev observeret i den virkelige verden, betydelige, men betydeligt lavere end fremskrivningerne i beregningen af virkningerne: 2-15 gange eller 1,7-11,6 gange, afhængigt af beregningsgrundlaget og produktgruppen. Undersøgelsens omfang og metode gør det måske ikke muligt at foretage en direkte sammenligning med de tal, EIA rapporterede, men undersøgelsen viser en risiko for, at besparelserne er overvurderede.

Eftersom EIA-rapporten er den eneste kilde til oplysninger om det bidrag, som politikken for miljøvenligt design og energimærkning yder til 2020-målet for energieffektivitet, risikerer en overvurdering af resultaterne at give de politiske beslutningstagere unøjagtige input. I den seneste rapport om fremskridtene frem til 2018 hen imod 2020-målene for energieffektivitet rapporterede Kommissionen ikke længere om politikkens virkning. Det er uklart, om Kommissionen vil gøre det i de kommende rapporter.

Markedsovervågning

Producenters og forhandleres manglende overholdelse af lovgivningen om energimærkning og miljøvenligt design begrænser fordelene ved politikken

Markedsovervågning henhører under medlemsstaterne enekompetence. De skal overholde EU's forordning om markedsovervågning³². Markedsovervågningsmyndighederne er ansvarlige for at sikre, at produkter solgt i deres land er i overensstemmelse med forordningen. Selv om visse NGO'er, der beskæftiger sig med forbrugerbeskyttelse, har gennemført inspektioner i butikker og nogle produktprøvninger, har de ikke beføjelser til at håndhæve forordningen, hvilket henhører under markedsovervågningsmyndighederne.

Når butikkerne ikke viser energimærkningen korrekt, finder forbrugerne det vanskeligere at træffe deres beslutning på et informeret grundlag. Ukorrekt mærkning kan vildlede forbrugerne og få dem til at købe produkter med et større energiforbrug eller en lavere ydeevne end påstået. Repræsentanter for industrien har opfordret til bedre håndhævelse af forordningen³³ med henblik på at drage fordel af politikken.

Siden 2009 har EU-finansierede markedsovervågningsprojekter finansieret inspektioner i butikker og laboratorietest for at kontrollere, om produkterne overholder kravene til miljøvenligt design og energimærkning, og om de er forsynet med den korrekte energiklasse. Projekterne viste, at manglende overholdelse af lovgivningen er et stort problem. Arten og omfanget af manglende overholdelse varierer afhængigt af den kontrollerede produkttype og den anvendte inspektionsmetode (projektresultaterne fremgår af figur 10). Disse projekter var ofte målrettet mod produktmodeller, der med større sandsynlighed ikke overholdt lovgivningen, og derfor kan de andele af manglende overholdelse som vises nedenfor, ikke ekstrapoleres til alle produktgrupper eller til EU-markedet som helhed.

Kilde: Revisionsretten på grundlag af de relevante endelige rapporter fra EU-finansierede projekter.

Med udgangspunkt i resultaterne af EU-projekterne og yderligere oplysninger fra medlemsstaterne anslog Kommissionen³⁴ i 2019, at omkring 10-25 % af produkterne på markedet ikke var i overensstemmelse med kravene, og at ca. 10 % af de potentielle besparelser går tabt på grund af manglende overensstemmelse. Kommissionen kunne ikke fremlægge en opdelt oversigt over disse tal. Tabet svarer til Sveriges og Ungarns samlede årlige elforbrug. Tabet af energibesparelser som følge af manglende overholdelse anslås til 174,8 TWh/år frem imod 2020, hvilket omtrent svarer til Sveriges og Ungarns samlede årlige elforbrug, som ligger på 170 TWh/år, baseret på Eurostat-data fra 2017. En anden undersøgelse udført af Det Forenede Kongeriges ministerium for miljø, fødevarer og landdistriktsspørgsmål (Defra) i 2011 anslog tabet af energibesparelser som følge af³⁵ producenternes og forhandlernes manglende overholdelse til 6,2 %, men gjorde opmærksom på, at der var tale om et meget forsigtigt skøn.

Effektiv håndhævelse af forordningen vil kunne bidrage til at begrænse sådanne tab. En undersøgelse gennemført af en gruppe af markedsovervågningsmyndigheder³⁶ skønnede, baseret på data indsamlet i perioden 2011-2013, at én euro investeret i markedsovervågning medførte 13 euro sparet som følge af større energieffektivitet. Undersøgelsen konkluderede, at afkastet af investeringen var tilstrækkeligt højt til at bekræfte, at markedsovervågning kunne være omkostningseffektiv. Hvis markedsovervågningen f.eks. blev gennemført optimalt af alle nordiske lande (Island, Finland, Norge, Sverige og Danmark), med ekstra omkostninger på 2,1 millioner euro, ville det give anledning til en årlig energibesparelse på 168 GWh, hvilket ville sikre forbrugerne besparelser for et beløb på 28 millioner euro om året for de 13 undersøgte produktgrupper. Ifølge en anden undersøgelse³⁷ ville nettofordelen ved et stærkere markedsovervågningssystem beløbe sig til omkring 164 millioner pund på et årti i Det Forenede Kongerige alene. Andre undersøgelser har vist, at markedsovervågningen og prøvningen kan foregå på en systematisk, effektiv og omkostningseffektiv måde³⁸.

EU har givet markedsovervågningsmyndighederne redskaber, som har haft begrænset virkning for miljødesign og energimærkning

For at forbedre overholdelsen af lovgivningen om miljøvenligt design og energimærkning bør markedsovervågningsmyndighederne udføre effektiv markedsovervågning. Forordningen om markedsovervågning fastsætter ikke krav til niveauet af markedsovervågningsaktiviteter, blot at markedsovervågningsmyndighederne skal foretage "passende" kontrol i et "passende" omfang. Medlemsstaterne skal fastsætte, gennemføre og løbende ajourføre deres markedsovervågningsprogrammer og underrette Kommissionen om disse programmer.

Ifølge rapporter indgivet til Kommissionen ligger antallet af kontrollerede produkter fra under 20 til over 100 000 om året pr. medlemsstat. Disse tal er vanskelige at fortolke, eftersom "inspektion" er et bredt begreb. Afhængigt af medlemsstaten kan en inspektion være enten en enkelt eller en kombination af følgende kontroller:

• en visuel inspektion i en butik eller online (f.eks. for at se, om mærkningen vises, eller om produktet er forsynet med CE-mærkning)
• kontrol af et produkts dokumentation (f.eks. for at se, om produktdatabladet indeholder de relevante henvisninger til forordningen og de nødvendige tekniske oplysninger)
• en laboratorietest af et produkt for at kontrollere dets overensstemmelse med kravene til miljøvenligt design, såsom energiforbrug og nøjagtige oplysninger på mærkningen.

De forskellige typer inspektioner tjener forskellige formål. Kontrol af tilstedeværelsen af mærkning i butikkerne bidrager til at sikre, at forbrugerne informeres korrekt om egenskaberne for det produkt, de ønsker at købe. Politikken for energimærkning kan ikke være effektiv, hvis ikke mærkningen vises. Dokumentkontrol kan påvise manglende overensstemmelse med oplysningskrav og identificere produkter, der kan kræve laboratorietest. Vi konstaterede, at der var store forskelle mellem de medlemsstater og myndigheder, Revisionsretten besøgte, for så vidt angår type og omfang af inspektioner og dokumentkontrol, som det fremgår af tekstboks 3.

Ifølge Kommissionen er laboratorietest den eneste metode til at kontrollere, om et produkt opfylder kravene til energieffektivitet og ydeevne, og om energimærkningen er korrekt³⁹. Prøvning kan være omkostningsfuldt, afhængigt af det udvalgte produkt og det anvendte laboratorium og kan spænde fra hundredvis til tusindvis af euro pr. produkt. I mange tilfælde køber markedsovervågningsmyndighederne produktet og betaler for laboratorietesten. Med henblik på bekræftelse af en mistanke om manglende overholdelse skal tre enheder af et produkt prøves. Det kan blive omkostningsfuldt i forbindelse med dyre produkter som fjernsyn, kedler eller køleskabe. Vi konstaterede, at antallet af udførte laboratorietest også varierede mellem de besøgte markedsovervågningsmyndigheder, som det fremgår af tekstboks 4.

Figur 11 giver et overblik over laboratorietest udført af markedsovervågningsmyndighederne og indberettet til Kommissionen for 2016.

Kilde: Revisionsretten på grundlag af medlemsstaternes markedsovervågningsrapporter

Kommissionen støtter markedsovervågningsmyndighederne, hvilket mere specifikt betyder, at den:

• fremmer organiseringen af "administrative samarbejdsgrupper", som er et netværk af markedsovervågningsmyndigheder, der mødes to gange om året for at udveksle erfaringer og viden
• offentliggør retningslinjer og bedste praksis for markedsovervågning generelt og for hver enkelt produktspecifik forordning
• i samarbejde med markedsovervågningsmyndigheder offentliggør konsoliderede ofte stillede spørgsmål med svar på almindelige problemstillinger, som markedsovervågningsmyndighederne oplever i forbindelse med specifikke produkter
• driver to databaser med henblik på formidling af relevante oplysninger, jf. figur 12
• yder støtte til projekter, der arbejder for at styrke markedsovervågningen.

De to databaser, som Kommissionen driver, har til formål at lette samarbejdet⁴⁰ mellem markedsovervågningsmyndighederne og støtte deres arbejde som beskrevet i figur 12.

Kilde: Revisionsretten.

Kommissionen og medlemsstaterne har erkendt, at der er betydelige mangler og uoverensstemmelser i de data, som rapporteres i ICSMS. Vi identificerede følgende mangler:

• Otte medlemsstater registrerer ikke oplysninger om deres aktiviteter inden for miljøvenligt design og energimærkning. Markedsovervågningsmyndighederne vil systematisk skulle indsende rapporter om deres aktiviteter via ICSMS fra og med 2021.
• Det er vanskeligt at søge efter resultaterne for en specifik produktmodel. Producenterne bruger ofte forskellige produktidentifikationsnumre på forskellige markeder, og databasen angiver ikke det eller de tilsvarende identifikationsnumre. Det er derfor ikke altid muligt at bruge testresultater om en tilsvarende model, fordi de ikke kan identificeres.
• Markedsovervågningsmyndighederne har forskellige praksisser for indberetning af deres inspektionsresultater. Nogle registrerer f.eks. kun modeller, der ikke er i overensstemmelse med den gældende lovgivning, mens andre deler alle deres resultater. Visse myndigheder kategoriserer deres inspektioner i en generisk kategori som "miljøvenligt design" eller "energimærkning" frem for i en kategori, der svarer til den specifikke produktregulering. Det gør det sværere at finde resultaterne.
• Der er ingen på forhånd fastsatte felter til at skelne mellem manglende overensstemmelse i dokumentationen og f.eks. ukorrekt energiforbrug eller ukorrekt energiklasse. Oplysningerne om produkter, der ikke opfylder kravene, gør det derfor ikke muligt for markedsovervågningsmyndigheden at identificere, hvilken type manglende overensstemmelse der er tale om.
• De laboratorietestrapporter, der uploades af markedsovervågningsmyndighederne, er ikke standardiserede og uploades på det oprindelige sprog uden oversættelsesfunktion. Markedsovervågningsmyndighederne uploader ikke altid testrapporter, selv om de har angivet, at der er foretaget en afprøvning.

Siden 2016 har Kommissionen arbejdet sammen med medlemsstaterne om at ajourføre den måde, hvorpå data indberettes i ICSMS inden for miljøvenligt design og energimærkning. Dette havde ikke på tidspunktet for udarbejdelsen af denne beretning (efteråret 2019) givet anledning til ændringer i systemets design.

De enkelte markedsovervågningsmyndigheder kan beslutte, i hvilket omfang de vil bruge de oplysninger, der er tilgængelige i ICSMS, til støtte for deres aktiviteter. Markedsovervågningsmyndigheden med ansvar for overvågning af lovgivningen om miljøvenligt design i Frankrig, som vi besøgte, konsulterede aldrig de oplysninger, som andre markedsovervågningsmyndigheder registrerede i ICSMS. De andre markedsovervågningsmyndigheder, vi besøgte, fortalte os, at de sjældent brugte databasen til at undersøge eller træffe korrigerende foranstaltninger i tilfælde af manglende overensstemmelse konstateret af andre medlemsstater, som påvirkede deres eget marked. De brugte desuden ikke oplysningerne til at undgå dobbeltkontrol af givne produkter. I visse tilfælde kan den nationale lovgivning forhindre markedsovervågningsmyndighederne i at bruge andres oplysninger til at træffe korrigerende foranstaltninger på deres marked - det var tilfældet for Polen og Frankrig (medmindre det skete som led i en EU-kampagne).

I henhold til forordningen om energimærkning skal leverandører, fra og med den 1. januar 2019, registrere oplysninger i EPREL-produktdatabasen, når de markedsfører en ny model. Kommissionen skulle have gjort databasen tilgængelig for markedsovervågningsmyndighederne og offentligheden⁴¹, men havde ikke gjort det på revisionstidspunktet.

EU-finansierede markedsovervågningsprojekter er nyttige, men giver en midlertidig løsning på et tilbagevendende behov

Kommissionen konkluderede i 2015, at niveauet af markedsovervågningsaktiviteter er lavt i de fleste medlemsstater⁴², og at der er behov for øget samarbejde. Inden for det seneste årti har Kommissionen ydet støtte til ti projekter inden for markedsovervågning af miljøvenligt design og energimærkning via tilskud under programmerne Intelligent Energi i Europa og Horisont 2020 med et samlet budget på 19,5 millioner euro og et EU-bidrag på 15 millioner euro. Visse af disse projekter⁴³ blev forvaltet af markedsovervågningsmyndighederne.

Vores analyse bekræfter disse projekters positive resultater. De gjorde det muligt at finansiere specifikke prøvningskampagner for produktgrupper, der er dyre at afprøve, og som markedsovervågningsmyndighederne generelt ikke ville have afprøvet selv. Projekterne adresserede behovet for et større antal inspektioner og laboratorietest og fremmede EU-samarbejdet. Derudover skabte de retningslinjer for bedste praksis og uddannelsesmoduler, der hjalp markedsovervågningsmyndighederne med at udvikle deres viden og ekspertise, herunder inden for nye områder, såsom forebyggelse af omgåelse af reglerne.

Det fremgår ikke klart af de tilgængelige oplysninger vedrørende markedsovervågningsaktiviteter i EU, om markedsovervågningsaktiviteterne uden for EU-projekterne er blevet forbedret som følge af projekterne. De tilgængelige markedsovervågningsprogrammer er ret korte, men ingen af markedsovervågningsmyndighederne har rapporteret om ændringer eller forbedringer af deres arbejde som følge af deres deltagelse i EU-projekter, eller om en stigning i antallet af laboratorietest gennemført uden for EU-projekter. Eftersom der løbende er ydet EU-støtte til disse aktiviteter siden 2012 - som det fremgår af det fakta, at når ét projekt afsluttes, indledes et andet - er der en risiko for, at medlemsstaterne regner med EU-finansiering til at varetage deres markedsovervågningsopgaver på området. EU-projekterne giver således en midlertidig løsning på et tilbagevendende behov.

Konklusioner og anbefalinger

Vi vurderede, om EU's foranstaltninger inden for miljøvenligt design og energimærkning bidrager effektivt til at nå EU's energieffektivitets- og miljømål. Vi konkluderede, at EU's foranstaltninger havde bidraget effektivt til at nå målene med politikken for miljøvenligt design og energimærkning, men at effektiviteten blev begrænset af betydelige forsinkelser og producenternes og forhandlernes manglende overholdelse af lovgivningen.

Vi konstaterede, at gennemførelsesforanstaltningerne omfatter de fleste af de produkter, der har det største energibesparelsespotentiale, og som tegner sig for stort set hele energiforbruget i husholdningerne og over halvdelen af energiforbruget i den industrielle sektor og servicesektoren. Kommissionen brugte desuden hensigtsmæssige og gennemsigtige metoder til at prioritere, hvilke produktgrupper der skal reguleres eller revideres (punkt 24-27).

Lovgivningsprocessen er langvarig, hvilket dels skyldes forordningernes tekniske kompleksitet og behovet for grundig høring af interessenterne. Vi konstaterede dog, at visse forsinkelser kunne undgås. Store forsinkelser begrænser politikkens virkning, eftersom kravene til miljøvenligt design ikke længere er i trit med de teknologiske fremskridt, og energimærkningen ikke længere hjælper forbrugerne med at skelne mellem produkterne. Som følge af Kommissionens beslutning om at vedtage foranstaltningerne som en pakke vedtager den ikke længere produktspecifikke forordninger, når de er klar (punkt 28-37).

Vi konstaterede, at Kommissionen er i gang med at forbedre energimærkningen, men at det vil tage nogle år, før ændringerne bliver synlige for forbrugerne (punkt 38-42). Kommissionen har inddraget begreber fra den cirkulære økonomi i sine seneste forslag. De vurderes og integreres stadig på ad hoc-basis, men Kommissionen er begyndt at udarbejde en standardmetode til vurderingen (punkt 43-45).

Kommissionen bør for at forbedre lovgivningsprocessen:

1. definere og anvende en standardmetode til revisionsundersøgelser for at fjerne behovet for yderligere undersøgelser
2. udvikle en standardiseret metodologisk ramme for at medtage krav til den cirkulære økonomi, som skal anvendes under forberedende undersøgelser og revisionsundersøgelser, således at resultaterne heraf kan præsenteres tidligt i høringsprocessen
3. vedtage gennemførelsesforanstaltninger, når de er klar, og ikke først når en pakke er færdig
4. især for så vidt angår produkter, der er baseret på teknologier i rivende udvikling såsom IKT, mere regelmæssigt vurdere markedsdata for at sikre, at energieffektivitetskrav og energimærkninger, der ikke længere er relevante, ajourføres hurtigt.

Tidshorisont: december 2021

Beregninger af virkningerne af miljøvenligt design er en gennemsigtig aktivitet, der giver interessenter og politiske beslutningstagere nyttige data om resultaterne af politikken for miljøvenligt design og energimærkning. Vi konstaterede dog, at den metode til beregning af virkningerne af miljøvenligt design, der anvendes på nuværende tidspunkt, overvurderer resultaterne af politikken. Virkningerne af manglende overholdelse tages ikke i betragtning, og det gør forsinkelser i gennemførelsen heller ikke. Beregningerne af virkningerne er baseret på forskellen mellem to langsigtede scenarier og påvirkes af forskellen mellem det reelle energiforbrug og de undertiden urealistiske skøn på basis af harmoniserede målestandarder (punkt 46-53).

Kommissionen bør:

1. forbedre skønnene i forbindelse med beregningerne af virkningerne, navnlig ved at tage højde for manglende overensstemmelse, forsinkelser i gennemførelsen og afvigelser mellem energiforbruget baseret på harmoniserede standarder og det reelle forbrug
2. vurdere muligheden for at evaluere resultaterne af politikken ved hjælp af en stikprøvebaseret metode til måling af slutbrugernes reelle energiforbrug med henblik på at forbedre EIA-modellens nøjagtighed
3. kvantificere politikkens bidrag til 2020-målene for energieffektivitet i evalueringsrapporten om de fremskridt, som medlemsstaterne har gjort

Tidshorisont: december 2021

Baseret på de tilgængelige oplysninger konstaterede vi, at producenters og forhandleres manglende overholdelse af lovgivningen fortsat er et stort problem. Relativt få produktmodeller blev afprøvet i laboratorier, og de medlemsstater, vi besøgte, brugte ikke resultater fra andre medlemsstater til at gennemføre håndhævelsesforanstaltninger. Dermed nyder forbrugerne ikke samme beskyttelse i hele Europa (punkt 55-69).

Den vigtige rolle, som Kommissionen spiller i at fremme samarbejdet, hjælper markedsovervågningsmyndighederne med at varetage deres opgaver. ICSMS-databasen, som drives af Kommissionen, muliggør samarbejde ved udveksling af markedsovervågningsmyndighedernes inspektionsresultater. Der er dog brug for forbedringer for at øge effektiviteten. Der var forsinkelser i Kommissionens etablering af EPREL-databasen, som endnu ikke var tilgængelig for markedsovervågningsmyndighederne på tidspunktet for revisionen. De EU-finansierede projekter har skabt resultater, men det er uklart, om de har givet anledning til væsentlige ændringer i den måde, hvorpå markedsovervågningen foregår (punkt 65-73).

Kommissionen bør for at forbedre markedsovervågningsaktiviteterne og fremme udveksling af oplysninger mellem markedsovervågningsmyndighederne:

1. sikre forbedringer af ICSMS for at fremme samarbejdet mellem markedsovervågningsmyndighederne, f.eks. ved at give mulighed for hurtig identifikation af tilsvarende modelnumre ved forbindelse med EPREL

Tidsramme: december 2020

2. tilbyde onlineundervisning til markedsovervågningsmyndighederne efter anmodning for at fremme brugen af ICSMS som hjælpemiddel i deres arbejde

Tidsramme: december 2020

3. vurdere markedsovervågningsmyndighedernes anvendelse af bedste praksis for markedsovervågning som identificeret via EU-støttede projekter, herunder udførelse af omkostningseffektive inspektioner.

Tidsramme: april 2022

Vedtaget af Afdeling I, der ledes af Nikolaos Milionis, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 4. december 2019.

På Revisionsrettens vegne

Klaus-Heiner Lehne
Formand

Glossar

Beregninger af virkningerne af miljøvenligt design: En metode til overvågning og rapportering af virkningerne af foranstaltninger inden for miljøvenligt design og energimærkning på energiforbrug, arbejdspladser, teknologisk udvikling og industriens indtægter.

Energieffektivitet: Forholdet mellem et systems eller apparats output og energiforbrug.

Energiklasse: En af syv kategorier (fra A til G) som angiver et produkts energieffektivitet.

Energimærkning: Oplysninger om energiforbrug og energiklasse, som skal gives i forbindelse med salget af et hvilket som helst produkt, der er omfattet af en energimærkningsforanstaltning.

Genanvendelighed: Et affaldsmateriales potentiale til at blive oparbejdet og/eller genanvendt.

Holdbarhed: Udstyrs eller materialers evne til at modstå slitage, tryk eller beskadigelse og dermed forblive funktionelt uden uøkonomisk vedligeholdelse eller reparation.

Markedsovervågning: Overvågning og prøvning foretaget af offentlige myndigheder af det omfang, i hvilket produkter er i overensstemmelse med den gældende lovgivning, såsom krav om miljøvenligt design og energimærkning.

Markedsovervågningsmyndighed: En national instans, der er ansvarlig for at kontrollere, at produkterne på medlemsstatens marked er i overensstemmelse med den gældende lovgivning, såsom krav om miljøvenligt design og energimærkning.

Miljøvenligt design: Inddragelse af miljøaspekter i et produkts design for at sikre gode miljøresultater i hele produktets levetid.

Mulighed for reparation: Et produkts potentiale til at blive gjort funktionsdygtigt igen.

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af dens revisioner vedrørende EU-politikker og -programmer eller forvaltningsspørgsmål i forbindelse med specifikke budgetområder. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Afdeling I - Bæredygtig brug af naturressourcer, der ledes af Nikolaos Milionis, medlem af Revisionsretten. Revisionsarbejdet blev udført under ledelse af Phil Wynn Owen, medlem af Revisionsretten, med støtte fra attachéerne Olivier Prigent og Ramona Bortnowschi, ledende administrator Helder Faria Viegas, opgaveansvarlig Frédéric Soblet, viceopgaveansvarlig Diana Voinea og revisorerne Arfah Chaudry, Nicholas Edwards, Joanna Kokot og Roberto Resegotti. Zuzanna Filipski og Mark Smith ydede sproglig støtte.

Fra venstre mod højre: Olivier Prigent, Diana Voinea, Nicholas Edwards, Frédéric Soblet, Ramona Bortnowschi, Arfah Chaudry, Phil Wynn Owen.

Slutnoter

¹ Kommissionens websted om 2020-målene. Jf. også Revisionsrettens særberetning nr. 18/2019 - Drivhusgasemissioner i EU: Rapporteringen er god, men der er behov for mere viden om fremtidige reduktioner.

² 2018-vurdering af medlemsstaternes fremskridt hen imod de nationale 2020-mål for energieffektivitet og hen imod gennemførelsen af direktivet om energieffektivitet som krævet i henhold til artikel 24, stk. 3, i direktivet om energieffektivitet 2012/27/EU, COM(2019) 224 final, 2019.

³ Direktiv EU/2018/2002.

⁴ Meddelelse fra Kommissionen, Arbejdsplan for miljøvenligt design for 2016-2019, COM(2016) 773.

⁵ Eurostat-data, 2017.

⁶ Direktiv 2005/32/EF.

⁷ Direktiv 2009/125/EF.

⁸ Direktiv 92/75/EØF.

⁹ Forberedende revisionsundersøgelse, 2016.

¹⁰ Energy Efficiency Policies around the World: Review and Evaluation, s. 48, Verdensenergirådet, 2008.

¹¹ Study on the impact of the energy label - and potential changes to it - on consumer understanding and on purchase decisions, LE London Economics and IPSOS, oktober 2014.

¹² Joint Industry letter on Ecodesign, maj 2018, åbent brev til kommissionsformand Juncker fra 55 NGO'er, september 2018.

¹³ EIA overview report 2018, januar 2019.

¹⁴ COM(2015) 614/2.

¹⁵ Forkortelsen står historisk for "Conformité Européenne".

¹⁶ Artikel 15, stk. 2, i direktiv 2009/125/EF.

¹⁷ Ecodesign Impact Accounting - Overview report 2018, s. 8, VHK, januar 2019.

¹⁸ Dom af 8. november 2018, sag T-544/13, Dyson Ltd mod Kommissionen. En producent af poseløse støvsugere til hjemmet indbragte et søgsmål med påstand om annullation af Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 665/2013 med den begrundelse, at den vildleder forbrugerne med hensyn til støvsugeres energieffektivitet, fordi prøvningsstandarderne som omhandlet i forordningen ikke var tilstrækkelige. Retten annullerede forordningen.

¹⁹ Jf. Revisionsrettens særberetning nr. 14/2019 - "Deltag i debatten!": Kommissionens offentlige høringer inddrager borgerne, men de opsøgende aktiviteter er mangelfulde.

²⁰ Nye energieffektivitetsmærker, Europa-Kommissionen, 2019.

²¹ Kommissionens websted om miljøvenligt design.

²² Save the Ecodesign energy-labelling package. Joint letter to the European Commission, Joint Industry Letter on Ecodesign, The Ecodesign Directive (2009/125/EC) European Implementation Assessment, Europa-Parlamentets Forskningstjeneste, november 2017.

²³ COM(2015) 345 final.

²⁴ Elke Dünnhoff: "Comprehensibility of the Energy Label for space heaters and water heaters and of the new Efficiency Label for old space heaters in Germany. Results of two focus groups and a representative consumer survey", Mainz, 14. december 20167.

²⁵ Rapport fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet om revision af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2010/30/EU af 19. maj 2010 om angivelse af energirelaterede produkters energi- og ressourceforbrug ved hjælp af mærkning og standardiserede produktoplysninger, COM(2015) 345 final.

²⁶ Preparatory/review study for household refrigeration, VHK, 2016; additional research, VHK, 2017.

²⁷ ECOS, EEB, Coolproducts, rreuse, topten, ifixit Europe, Position on the Commission’s proposals to revise the Ecodesign & Energy Labelling measures on domestic refrigeration, 2018.

²⁸ Kommissionen, CLASP, ECOS, EEB og Topten (2017), Closing the "reality gap" - ensuring a fair energy label for consumers, s. 9; Impact Assessment of the compliance & enforcement regime of the Energy-Using Products (EuP) & Energy Labelling Dir., Defra, 2009.

²⁹ STEP project - Closing the "reality gap" - ensuring a fair energy label for consumers, CLASP, ECOS, EEB, Topten, juni 2017.

³⁰ Jf. Definition of Circumvention, ANTICSS, 2018.

³¹ Öko-Institut e.V. and ifeu - Institut für Energie- und Umweltforschung Heidelberg (2017). Living up to expectations? Monitoring the effects of Ecodesign and energy labelling in Germany, ECEEE, 2017.

³² Forordning (EF) 765/2008.

³³ Joint-industry letter on Ecodesign, 2018.

³⁴ Nye energieffektivitetsmærker, Kommissionen, 2019.

³⁵ Impact Assessment of the compliance & enforcement regime of the Energy-Using Products (EuP) & Energy Labelling Dir., Defra, 2009

³⁶ The Nordic Ecodesign Effect Project, Estimating benefits of Nordic market surveillance of Ecodesign and energy labelling, Troels Fjordbak Larsen, 2015.

³⁷ Impact Assessment of the compliance & enforcement regime of the Energy-Using Products (EuP) & Energy Labelling Dir., Defra, 2009

³⁸ Jf. f.eks.: ATLETE I, Appliance Testing for Energy Label Evaluation Publishable result-oriented report, 2011; ATLETE II, Appliance Testing for Washing Machines Energy Label & Ecodesign Evaluation, publishable result-oriented report, 2014.

³⁹ COM(2015) 345 final.

⁴⁰ Artikel 24 i forordning (EU) 765/2008 om principperne for samarbejde mellem medlemsstaterne og Kommissionen.

⁴¹ Artikel 12 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2017/1369 om opstilling af rammer for energimærkning og om ophævelse af direktiv 2010/30/EU.

⁴² COM(2015)345 final.

⁴³ European Eco-design Compliance Project (ECOPLIANT), Energy Efficiency Compliant Products (EEPLIANT I og II), Anti-circumvention of Standards for Better Market Surveillance (ANTICSS).

Tidslinje

Kontakt

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1
Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2020

MEDDELELSE OM OPHAVSRET

© Den Europæiske Union, 2020.

Den Europæiske Revisionsrets politik for videreanvendelse gennemføres ved Den Europæiske Revisionsrets afgørelse nr. 6-2019 om den åbne datapolitik og videreanvendelse af dokumenter.

Medmindre andet er oplyst (f.eks. i individuelle meddelelser om ophavsret), er det af Revisionsrettens indhold, der ejes af EU, licenseret i henhold til Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Det betyder, at videreanvendelse er tilladt med korrekt angivelse af kilde og ændringer. Brugeren må ikke fordreje dokumenternes oprindelige betydning eller budskab. Revisionsretten er ikke ansvarlig for eventuelle konsekvenser af videreanvendelsen.

Yderligere rettigheder skal cleares, hvis specifikt indhold afbilder identificerbare privatpersoner, f.eks. billeder af ansatte i Revisionsretten, eller omfatter tredjeparts værker. Hvis der opnås tilladelse, erstatter denne tilladelse ovenstående generelle tilladelse, og den skal klart anføre eventuelle begrænsninger i brugen.

Tilladelse til at gengive indhold, der ikke ejes af EU, skal eventuelt indhentes direkte hos indehaveren af ophavsretten. Software og dokumenter, der er omfattet af industriel ejendomsret, såsom patenter, varemærker, registrerede design, logoer og navne, er ikke omfattet af Revisionsrettens videreanvendelsespolitik og licens.

EU-institutionernes websteder på europa.eu-domænet har links til websteder uden for europa.eu-domænet. Da Revisionsretten ikke har kontrol over disse websteder, anbefales det at kontrollere deres politik for beskyttelse af privatlivets fred.

Anvendelse af Den Europæiske Revisionsrets logo

Den Europæiske Revisionsrets logo må ikke anvendes uden Den Europæiske Revisionsrets forudgående samtykke.

Sådan kontakter du EU

Personligt
Der findes flere hundrede Europe Direct-informationscentre i hele EU. Find dit nærmeste center på: https://europa.eu/european-union/contact_da

Pr. telefon eller e-mail
Europe Direct er en tjeneste, der besvarer spørgsmål om EU. Kontakt Europe Direct:

• på gratisnummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (visse operatører tager betaling for disse opkald)
• på følgende nummer: +32 22999696 eller
• pr. e-mail: https://europa.eu/european-union/contact_da

Sådan finder du oplysninger om EU

Online
Oplysninger om EU er tilgængelige på alle EU’s officielle sprog på Europawebstedet: https://europa.eu/european-union/index_da

EU-publikationer
Du kan downloade eller bestille EU-publikationer gratis eller mod betaling på: https://op.europa.eu/da/publications.
Du kan bestille flere eksemplarer af de gratis publikationer ved at kontakte Europe Direct eller dit lokale informationscenter (se https://europa.eu/european-union/contact_da).

EU-ret og relaterede dokumenter
Du kan nemt få adgang til EU’s juridiske oplysninger (herunder al EU-ret siden 1952) på alle officielle EU-sprog på EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

Åbne data fra EU
EU’s portal for åbne data (http://data.europa.eu/euodp/da) giver adgang til datasæt fra EU. Dataene kan downloades og genanvendes gratis til både kommercielle og ikkekommercielle formål.