陈锋 | “役”与“政”：清代前期的徭役与差徭

《大清会典事例》书影

1644年清军入关，顺治帝在北京登基，标志着又一个统一王朝的建立。但是，当时的政治格局与各种力量的凝聚与消长，并不意味着清廷可以一统天下。清廷定都北京后，仍面临着大顺军、大西军、南明三股势力的挑战，终顺治一朝，战火连绵不断，正是在各路大军的相继剿杀中，奠定了清王朝的统一帝业。

血与火相交织下的战争，不仅仅是财力物力的消耗和生灵涂炭，因战争而导致的民夫征派也是一个突出的问题。这是由清初战争相继、兵马过往不息、河工城防带来的。即所谓：“王师屡出，河工告急，派粮料、派梢草，转运数百里之外。其一二仅存之孑遗，困于征输，颠仆道路，憔悴家室者，不知其几何”。又有所谓“搬移王眷，会剿逆贼，叠差烦累，日无休息。且蜀道险峻，行李等项俱系背送，皮骨俱穿”。顺治八年（1651）上谕兵部时亦曾概称：“年来四方多故，兵马络绎，差遣繁多，驿递疲困，至今日已极。乃奉差官员全不知地方苦楚，勘合火牌之外，恣意苦索，驿夫不足，派及民夫骚动里甲，甚而牵连妇女，系累生儒，鞭驿官如罪犯，辱州县等奴隶，以致夫逃马倒、罢市止耕，上误公务，下害小民。”顺治帝在这里已经指出了不按“勘合火牌”，滥征役夫的弊端，从而使本已繁重的徭役征发更趋繁重。同年，户部左侍郎王永吉也谈到，徭役的私派滥征，除了与地方有司不体恤下情有关外，如狼似虎的奉差满汉官员“亦不能辞其责”。王氏具体指出江南的情况：“每船一只，要夫五十名，如到十只，便派夫五百名。若到大差，则派夫一二千名、三四千名不等。关锁空院，伺候三五日，大寒大暑与中途逼打赶牵纤而死者不少。州县所以有民夫之派也。此外有陆路用马匹及水陆带长马者，勒抢草豆，稍不遂意，凌辱职官，吊拷衙役，无可奈何。何怪有司借口加派以殃民哉！职见江都县每年私派柴烛供应银六千两，预备马草银三千九百两，预备料豆（银）六千两，预备米银一千两。起派民夫，通县每月约起夫一千七八百名，一年约起夫二万余名，城市门面夫犹不与焉。......由此推之江南各府，又推之闽浙、江广各省，其为扰费何可胜算哉。”

顺治中期以后，随着湖广、云贵等地的用兵，“大兵屡出，百姓未获宁息”，役夫频差，人民更困于转运之苦。顺治十二年（1655），五省经略洪承畴称：“湖南贼氛未靖，官兵驻扎宝庆等处，需用米粮豆谷甚多……即令长沙民人解运，乃水路由三塘街小河赴宝庆，计程七百余里，每船一只止可载米十四五石，中有五十三滩，如船遇滩险，即搬米上岸，过滩复载。若晴明二十日可到，倘或贼阻或阴雨及风不顺，必一月始得抵宝庆。又陆运先自长沙水路运至湘乡，自湘乡县陆路到宝庆计程三百余里，皆大山峻险，肩挑背负人有力者背米不过四五斗，又雇一人代负食米，往回必十二三日，较之水路更甚......民人安得不逃窜死亡？且驱而为盗！……若不早议苏豁，则皮骨俱尽，必至无民：若不早定转运长法，则粮料中断，必致误兵。”次年，洪氏又叹称：“大兵久露于外，休息无期；民人供亿于内，疲困莫支。”顺治十五年（1658），江南道监察御史李粹然更形象地描述：“东连燕赵，西接秦川，官兵之往返，差役之来去，络绎如线。因而有行李，有眷属，其车牛之运行也必矣。初则载行李载眷属，多不过一二十辆而止，官兵差役奉旨牌票，皆系王事，孑民竭厥应承……稍不如意，辱有司，笞书役，鞭挞士民，毙牛坏车，无所不至其极。可温可饱有家毋论矣，穷而至于鳏寡孤独，亦不能免此征派。”顺治十六年（1659），兵科给事中杨雍建又指出“弊政数大端”，其一云：“正赋之外，夫役、匠役有派，河船、马船有派，炮车、铅药、器具有派……此滥派之害”；其二云：“里役不立良法，但轮流值月，上官交际，军旅供应，皆于是乎取之，一遇值月，遂至倾家，此里役无定例之害”；其三云：“用夫不据勘合火牌，凡往来馈送、土木工作，皆妄滥差役。甚有抑勒折价，此处即折，彼处仍复取夫，在在流毒，此用夫无限数之害”。正所谓是：“陆有供应夫马之扰，水有轮派水手之累，寥寥孑遗，兽奔鸟散。”关于此，在清初的有关诗词中也多有描述，可参看。

最为突出的是以“亡丁”累“见（现）丁”。杨素蕴《延属丁徭疏》曾言及西北情况：“明季天下之乱，起于西北，臣乡延属，实首被其害。李自成、张献忠等纵横流毒廿余年，老稚杀戮，少壮掳掠，伤心惨目已不忍言。继崇祯十三年天灾流行，父子相食，几无遗类。计此方之民半死于锋镝，半死于饥馑，今日存者实百分之一，皆出万死而就一生者，是以原野萧条，室庐荒废，自宜君至延绥，南北千里内，有经行数日不见烟火者，惟满目蓬蒿与虎狼而已。计非休息生聚，费国家数十年培养之力，必不能复元气而措安全。乃今积困大害，更有万倍于他处者，丁徭是也。”顺治十五年（1658），户部尚书王弘祚亦称：“自明季荒乱以来，地土荒芜殆尽，人民逃亡过半，以至徭役缺额。”从而导致“以死者累生，而生者复死”的现象。

康熙初年，清廷已经认识到滥征夫役的弊害，并对无偿的征派夫役有所限制，甚至在三藩之乱爆发之后，还屡奉上谕严禁私征滥派，“军需不得私派，夫役不得先期拘禁”。但由于兵力调拨频繁和财政的紧张，对所征夫役仍多不给雇资，一如康熙十四年（1675）湖广道监察御史郝浴所言：“自逆贼煽乱，天讨用彰，诸凡用兵地方……供应转输，民尤倍苦。……水陆输挽，必资民力，路有平险，里有远近，车牛而外，肩挑背负，苦难万状。本省既无脚价，继运又无底期，用兵日久，民力实劳。”直至三藩之乱结束，康熙帝自我检讨时仍说：“吴三桂背恩反叛，天下骚动，伪檄一传，四方响应。八年之间，兵民交困。……师旅疲于征调，被创者未起，闾阎敝于转运，困苦者未苏。且因军兴不给，裁减官员俸禄及各项钱粮，并增加各项银两，仍未复旧。每一轸念，甚歉于怀。”连官员的俸禄都被裁减，遑论差役脚价的支发。

清初的差役派夫之频之烈及相关问题，通过上揭史料已可略见，这里当然谈不上徭役的轻减。不惟如此，清初对征发的夫役，又往往不给雇价，即使给少许雇价以资糊口，在国家财政困难的情势下，兵饷军费尚应接不暇，不得不让地方“设处”，即所谓“搬运、车牛、人工之费，均有州县设处”。这种“设处”当然也是取自民间，也是私征滥派，所以连顺治帝也承认：“运送脚价及各项器用，所费不赀，悉系民间购办，最为苦累。”而且，令地方官设处的雇价、水脚，又因着各种情由成为画饼，一如湖广总督祖泽远所说：“前者湖南各属因用过水脚无抵，喋喋请扰，至今尚未结案。今复不加详议，恐运费仍无凑处。……湖南未靖，师旅繁兴，粮糈一项最为吃紧，缘永、宝、辰、常、沅、靖带，水路俱多险阻，不特措办维艰，而解运更为不易也。职每鳃鳃虑之，节据州县申详，皆以解役苦累为词，亟思补救，殊无良策。”

顺治年间以及康熙朝三藩之乱期间处于一种特殊的兵荒马乱时期，而一切规章制度也尚未完善，无偿的徭役征发是普遍性的，所谓的“轻徭”根本无从谈起。非但如此，由于满族官兵以及奉差官员的蛮横，被派贫民的性命有同蝼蚁，即使是州县官以及一般官吏士绅也难免蒙辱，所以上揭史料有“鞭驿官如罪犯，辱州县等奴隶”，“辱有司，笞书役，鞭挞士民”等语。这里，既有征夫派役的刻不容缓，又反映出满族官兵以胜利者的姿态对被统治族人民的任意欺凌。

户籍制度、人丁编审和赋役制度关系密切。在中国传统社会中，统治者长期将户口作为征收赋税、征发徭役的重要依据，户籍制度是否完善，以及人口的多寡和丁口的征税标准，直接关系到国家的人力资源和财政来源。清初的户籍制度和人丁编审沿用明代的黄册，大学士张玉书在《纪顺治间户口数目》中更明确指出：“我国家户口册，仍前明黄册之制，分旧管、新收、开除、实在四则，以田土从户口分豁上中下三等，立军、民、匠灶等籍，而役之轻重准焉。”由于明末清初的战乱，地荒丁亡的现象十分突出，原有的黄册实际上失去意义，顺治三年（1646），结合《赋役全书》的编撰，诏令天下“编审人丁，凡年老残疾及逃亡故绝者免入”，并称“始定三年编审一次”人丁。顺治四年（1647），在浙东、福建平定后，又较为具体的颁诏：“丁银虽有定额，但生齿凋耗之后年老残疾，尽苦追征，甚至包纳逃亡，赔累户族，殊堪悯恻，自今以后，各抚按官严行有司，细加编审，凡年老残疾并逃亡故绝者，悉与豁免。”在《大清会典事例》中，该年的规定，只有一句话：“顺治四年题准编审人丁，凡年老残疾并逃亡故绝者，悉与豁免。”这个编审令已经有了些具体的内容，但依然含混，主要是特别强调了对“年老残疾”和“逃亡故绝者”予以豁免，至于如何“细加编审”，却没有从制度上作出规定，而且在战乱频仍的情势下，也难以想象，因而，“各地也大都没有真正执行”。顺治五年（1648），清廷再次下令：“三年编审一次，凡三年编审，责成州县印官察照旧例造册，以百有十户为里，推丁多者十人为长，余百户为十甲。城中曰坊，近城曰厢，在乡曰里，各有长。凡造册人户，各登其丁口之数而授之甲长，甲长授之坊、厢、里各长，坊、厢、里长上之州县，州县合而上之府，府别造一总册上之布政司。民年六十以上开除，十六以上增注。凡籍有四，曰军，曰民，曰匠，曰灶，各分上中下三等。丁有民丁、站丁、土军丁、卫丁、屯丁，总其丁之数而登黄册。督抚据布政（司）所上各属之册达之户部，户部受直省之册汇疏以闻。”此令虽然仍是在里甲制的基础上进行，也仍称为“黄册”，但对编审年限、人丁类别、人丁增注与开除年龄、编审方法、上报程序等，都作了详细而具体的规定，值得注意。在此基础上，顺治十一年（1654）又覆准，每届三年编审之期，“逐里逐甲，查审均平，详载原额、新增、开除、实在四柱，每名征银若干，造册报部”如果在编审过程中有“隐匿捏报，依律治罪”。顺治十三年（1656），又将三年编审一次改为五年编审一次，基本上成为乾隆三十七年（1772）下达停止编审令之前的惯例。

清代的人丁编审在实际操作过程中远比上述政策规定复杂得多。笔者在拙文《也谈清初的人丁统计问题》中已经指出：“清初的所谓‘丁'，已经不是单纯意义上的十六至六十岁的男丁，‘丁’的含义，呈现出多样性与复杂性；编审在册的丁额并不代表十六至六十岁的实际男丁人数，而是承纳丁银（赋役）的人丁定额。”拙文在列举了民、卫、灶丁中普遍存在着的“半丁”“分丁”现象后，得出三点结论：第一，清代的人丁编审，除优免人丁外，包括了十六至六十岁的民丁、屯丁、灶丁等，一人即为一丁，按理不应出现“半丁”或“分丁”。登录“半丁”“分丁”的本身，已经说明其不是实际人丁数。第二，江西、福建、广东、浙江四省的人丁编审，因为编审女口，当然不能将其视为“丁数”；而女口亦有“半口”与“分口”，登录的女口，也不是实际的妇女人数。第三，在康熙五十二年（1713）宣布“滋生人丁永不加赋”之前，历次编审所审减或审增的丁额，也不是实际减少或增殖的丁额。如果按十六岁以上添注，六十岁以上开除的原则进行编审，显然不会有几分乃至几厘的人丁。那么，清代前期的人丁编审是按什么方法进行的呢？大致可以归结为三种类型：一是“丁随地派”。一些地区在整丁之外出现的“分丁”即缘于此。二是按户口的多寡或资产的多寡“摊丁”。三是在现有人丁的基础上进行折算编审即“折丁”。三种类型的人丁编审，清楚地表明了清初编审在册的人丁并不是实有人丁数，编审的对象也不限于十六至六十岁的男丁，这仅是就编审方法而言，还没有涉及编审过程中出现的种种弊端。仅此，已经可以说明：一方面，具体的人丁编审与政策条例之间存在着相当大的差距；另一方面，人丁编审只具有“纳粮当差”的财政意义，无补于知悉实有人口数额。

有鉴于人丁编审不能反映实有人口数额，在康熙五十二年（1713）的“滋生人丁永不加赋”的诏谕中已经要求地方官员“将滋生实数奏闻”，透露出了帝王要求了解人口实数的意旨。雍正年间的“摊丁入地”，又为人丁编审与赋税征收的分离打下了基础。乾隆即位以后，又再三要求：“滋生户口，每逢五年，务须据实造报，实力奉行，不得视为具文，脱户漏口”；“直省督抚，于每岁十一月，将各府州县户口增减，缮写黄册具奏”。至乾隆三十七年（1772），终于下令停止了“无裨实政”的人丁编审，其谕称：“编审人丁旧例，原因生齿繁滋，恐有漏户避差之弊，是以每届五年查编造册，以备考核。今丁银既皆摊入地粮，而滋生人户，又钦遵康熙五十二年皇祖恩旨，永不加赋，则五年编审，不过沿袭虚文，无裨实政。况各省民谷细数，俱经该督抚于年底专折奏报，户部核实具奏，付之史馆纪载，是户口之岁增繁盛，俱可按籍而稽，更无籍五年一次另行查办。嗣后编审之例，着永行停止。”停止编审之令下达以后，按照乾隆帝的意思，人口统计赖于各督抚的年底专折奏报，但是时隔三年之后的乾隆四十年（1775），乾隆帝即认为“有司视为具文，大吏亦忽不加察，谷数尚有仓储可核，而民数则量为加增，所报之折及册，竟有不及实数什之二三者，其何以体朕周知天下民生本计之心乎！”于是又下令：“现今直省通查保甲，所在户口人数，俱稽考成编，无难按籍而计。嗣后各督抚饬所属，具实在民数，上之督抚，督抚汇折，上之于朝，朕以时披览，既可悉亿兆阜成之概。”至此，废除人编审之后的人口统计遂与“保甲编户”正式结合起来，以“弭盗安民”为要任的保甲法也从此为清查户口所倚重。

统治者曾屡屡宣称，人丁编审，是“欲知人丁之实数，不在加征钱粮”，或“以周知天下生民之数”，但事实上，人丁编审的主旨则是在于确定和掌握赋役的征派对象，而不在于是否想知道天下到底有多少人口。就户籍制度、人丁编审与人口税（丁银）的关系而言，人丁编审无疑是人口税（丁银）征收的基础。上述也已经指出，清初的人丁，不是实际的人丁数，只是承纳丁银的人丁定额，那么，清初人丁编审的主要意义在于人口税（丁银）的征收。在“摊丁入地”之前，丁银的征收已经呈现出纷杂之像，即：“皇朝户口，初亦有赋役。其制率仍前代，有分三等九则者，有一条鞭征者，有丁随地派者，有丁随丁派者。”丁银的征收标准，各省各地不同，根据《大清会典事例》的记载，可以大致缕述如下：

上列是丁银征收的大致标准，但值得注意的是，“赋役不均”一直是传统的社会的痼疾。“丁银虽有定额，但生齿凋耗之后，年老残疾尽苦追征，甚至包纳逃亡，贻累户族，殊甚悯测。……赋役原有定额，自流贼煽乱之后，人丁逃散，地亩荒芜，奸民乘机透露，良善株累包赔。或有田而无粮，或有粮而无地：或有丁而无差，或有差而无丁。甘苦不均，病民殊甚。”这也就是顺治初年普遍存在的“包纳逃亡”“熟地包荒”问题。顺治八年（1651），江南苏松巡按秦世祯“以江南赋重差烦，征解失宜，民不堪命”为由，特上《兴除八事疏》，要求“田地业主自相丈量，明注印册，以清花诡”。显现出江南实行均田均役的信息。据当时先行实行均田均役的娄县、吴江、常熟等县的情况看，均田均役的办法大致相同，如娄县：“先将该县田地通盘打算，均分若干图，每图应均准熟田若千亩：一图分立十甲，每甲应准熟田若干亩。无论绅衿役民，一并照田编甲，则田必入图，图无亏田，永杜偏枯之弊矣。……夫绅衿役户，向有优免之例，故田多者类皆诡寄避役，其在图承役者，悉属贫民小户，独膺繁苦，今已仰遵朝廷一体当差之旨，并入均图，照田编甲。在钱粮则各自输纳，差徭则各自承应，既不偏枯亦无牵累。”另据赵锡孝《徭役议》称：“何谓均田？统计一县之田分为若干图，图分十甲，每甲均入田若干是也。何谓均役？统一县之田，使各自编甲，或类聚偏甲，以图中第一甲当本图一年之役，至十年而周：或以本图一、六甲当本图上、下半年之役，至五年而周是也。”据说，在这几县中，“惟知娄县李复兴行之最为得宜，各属皆仿而行之。……娄邑自均役以后，流亡复归，荒芜日垦，邻邑外省相继取法”。这种赞誉仅仅是问题的一个方面，事实上，由于绅衿地主拥有许多特权，且在地方上有着盘根错节的势力，均田均役很难如愿进行，随后仍不断有人指出：“因杂差繁苦，未免有亲族人等冒借名户，希图幸免，以致绅衿名下之田半皆影冒。”“三吴田赋十倍于他省，而徭役困苦莫甚于今日，豪强兼并之家，膏腴满野，力能花诡避役，以致富者日富；贫弱无告之民，役累随身，每至流离逋负，将见贫者益贫。”“差役偏重乡民，以役破家者接踵，小户附于大户求为代役，大户役使如奴隶……户役不均，始则病民，终则病国。”所以，康熙元年（1662）、十三年（1674）又令江南苏、松两府再行均田均役之法。康熙二十九年（1690），山东巡抚佛伦又上奏称：“累民之事，第一职役不均，凡绅衿贡监户下，均免杂差，以致偏累小民。富豪之家田连阡陌，不应差徭，遂有奸猾百姓将田亩诡寄绅衿贡监户下，希图避役。应力为禁革，请限二月之内通令自首，尽行退出，嗣后凡绅衿等田地与民一例当差，庶积弊一清，而小民免偏枯之累。”得旨：“绅衿等优免丁银原有定例，其乡绅豪强诡寄滥免，以致赋役不均，积弊已久，该抚所奏，直省应一体行下其事，九卿确议。”遂议定：“直省绅衿田地与民人一例差徭。”至此，均田均役始告一段落。从中亦可见，均田均役是否有效实施，与绅衿地主的优免特权有着直接的关系，只有废除了绅衿地主的优免差徭特权，才能一定程度上清除隐占影冒、赋役不均的弊端。

摊丁人亩后，丁银摊入地亩征收，但凡逢“公事”，如运送兵粮饷鞘、挑挖运河、兴修河工水利、修葺城池、皇上出行，等等，依然有“兵差”“河差”“工差”“皇差”等差徭的征派，这些差徭也可统其名日“夫差”。不过，康、乾、嘉、道时期的差徭征派与清初的徭役滥派已经有很大的不同，从总体上呈现出由纷乱无序走向制度化的轨道。

康熙朝以降，差徭征派与清初最大的不同，是由“无偿”的滥派到“有偿”的征派，大凡征派差役，都有“工价银”的给发，有所谓“凡遇公事，丝毫不以累民”之说。所以，在乾隆三十三年（1768），乾隆帝在接到刑部有关民人“图免本地差役，谋求执照”的案件审理后，感到诧异，特地颁谕，要求直隶总督杨廷璋以及各省彻查。上谕云：“折内有直隶文安县民李仰尼图免本地差役谋求执照一节，殊属可异。现在各省地方丁赋皆有定籍，凡遇公事，丝毫不以累民，并无拨派徭役之事。即以云南进剿缅匪而论，京兵所过，虽不无稍资民力，尚且官为给值，此外复有何事必须驱役平民。况李仰尼籍隶文安，并非驿路经由之地，与兵差更无干涉，今李仰尼肯出私钱图免差役，必系该地方官有藉扰累情事。其所关于民生吏治者甚大，不可不彻底跟（根）究。着杨廷璋详悉查明覆奏，并查通省情形据实奏闻，毋得稍存隐饰。……至各省或尚有因公差派名色及不肖有司借名抑勒阎闾之处，并着传谕各该督抚一体实力查察，将实在情形若何，详悉具折奏闻。”为此，直隶总督杨廷璋上奏称：“臣伏查借差扰民，所关甚大，李仰尼平日所当何差，必得亲讯方知确实。……据（李仰尼）供：在本县承应差徭，系每年修理民埝民堤，并交冬守栅支更，此系民间各自保护本地庄舍田禾，原不想求免，只缘在京卖帘，与赵云鹏买帘相识，因其询问在籍有何差役，故尔言及。又因其声言给照可以免差，故向其求取，后经赵云鹏持照索银，李仰尼即行退悔，答以无银，而赵云鹏即声言如不给银，必贻祸害，是以三次付与钱布荷包，其实照未取回。在县亦无另有别差，地方官并无借差扰累情事等语。臣查岁修民埝民堤以及各村庄于冬月守栅支更等事，皆民间自卫田庐，且俱为农隙时民间办理之事。……并据布政使观音保、按察使周元理详覆，地方丁赋原有定籍，而一州一县不无差役，如地方河道、堤工，除帑工之外，一切民埝、民沟俱应岁修，村庄守栅支更皆用民力，或有过往饷鞘，除派拨兵役看守外，亦得拨夫支更，故绅衿有优免之例，年七十以上，亦许一丁侍养，免其差徭。至直隶办理一切差务，皆蒙皇恩发帑，并无丝毫累民。即如需用车马，俱系按日给价，大小工程，照例开销，或以工代赈，无不动支帑项。地方官实无藉差扰累情事。”杨廷璋既遵谕查明了所谓“图免本地差役，谋求执照”的真相，又说明了一切因公差役都按日给价，大小工程，都照例开销，以工代赈的差夫也是动支帑项。

各省遵旨调查回复的情况也大同小异，间有特殊的说明和细致的列举。如河南巡抚阿哈在概称“赋役之设，自古为然……我朝圣圣相承，洞悉利弊，将丁银派归地粮凡国家差务，皆系发帑办理，并无丝毫扰累间”的前提下，特别指出引人注目的“黄河修防，办料雇夫，历来俱照常给价”。江西巡抚吴绍诗在概称“江西力役丁银，久与田赋并征，并无差徭名色……江西杂派差役，久经革除，一切往来水陆差使及起运接递等项，例应驿站应付者，俱各有额设夫船，如不数用，又例得动支裁存银两雇募应用”外，特别指出，当时“派差给价”，已经是民所共知，“铺户居民亦稔知例有明禁，不肯受其勒派”。并且重点指出了民事差派的用夫情况：“滨临江湖田地专藉圩堤捍卫，向来农隙之时，田主、佃户协同培修，以御夏秋雨水，经管水利之员查催，工竣报明道府勘验，此系小民自卫田亩，与公事差派不同。至民间地保，役贱事多，各处乡间有畏充求免者。江西地保向系里民公举承充，官无抑勒。”民事差派与公事差派不同，既有乡里“地保”的张罗，又有地方官员的监督，基本遵循“民事民办”“民费民出”的原则。这点，后面还有讨论。

江苏巡抚彰宝的遵旨调查比较细致，彰宝要求“江宁、苏州两藩司会同按察司严行查察”，据苏州布政使胡文伯、署江宁布政司江安、粮道姚成烈、按察使吴坛的调查称：

上引奏折十分重要，大要说明了几种情况：一是驿站差徭，特别是“勘合火牌及拨护响鞘”等重要的兵差、役差，有“额设”的夫、船、车马，在固定的开支项目中开支。一般性的差使，则“自行给价雇用”。二是地方上的兴建工程所需要的夫、料，“动帑”（“帑”大多数情况下专指“帑银”“皇帑”，这里指动用地方所存公项）修理，估价给发，一些小的桥梁道路工程，由民间自行料理，主要是由绅衿富户捐资。三是“民间切己”的农田水利，包括小河流的开浚、圩岸的培固、沟洫的疏通，“听民自相为谋”，由民间自行筹办，自行出夫。四是大一点的水利工程，因为不属于国家工程的开支范围，又必须兴办，又“工大费繁”，因此“借帑挑浚，按田验派，分年完纳”，同时又有“编定河夫钱文”，用这些摊派的钱粮雇夫或出夫兴办。这意味着，在原来额定丁银摊入地亩后，又有新的差徭钱摊派。五是村民的“支更守宿”，由绅户齐民轮值，不属于官方的差徭。

上述大要说明，官差由官方出资征派，民差由民间自行办理，而介乎于官差、民差之间，还有一种“半官方”的差役征派形式。这种差役征派，是在额外摊派差役钱后，雇夫或出夫兴办有关工程。

重要的差徭如兵差、皇差、工差以及“以工代赈”等值得特别注意。

至于兵差，笔者在《清代军费研究》中，对正常时期军粮、饷银的运输所规定的差役脚价银定例已经进行了列示，有关省份的给价标准，如表1：

战时的军需物资转输，雇用车辆马驼人夫的“给价”，要比平时高，乾隆年间颁定的《户部军需则例》规定了各项标准，如《陆路运送军粮脚价》规定：“运送军粮，口内口外，以百里为一站，口内每石给车价银一钱五分，口外给车价银四钱。若车辆难行，雇觅马骡驮运，无论口内口外，每石每百里给银三钱。或山路陡险，车马难行，必须人夫背负，均以每米一石，用夫三名，口内每名每站给夫价银五分，口粮米一升，口外每名每站给夫价银八分，口粮米一升。”又如《运送军装军火物料脚价》规定：“凡运送军装、军火等项，沿途地方先尽额设所车、所夫应付，如不敷用，始准雇用民车、民夫。口内口外均以一百里为一站，口内按一百三十斤每站给车价银一钱五分，口外给车脚银四钱。如山路陡险，车辆难行，雇用马骡驮运之地，照运粮例每一百三十斤给马一匹或骡一头，每匹头无论口内口外给加价银三钱。”当然，战时的夫役运送军需的给价标准更为复杂，每次战争也有特殊的个例和随时的奏请更定，战时军需则例并不能完全反映每次战争的给价标准。笔者在《清代军费研究》中已经专列战时“安设驿站和军需物资转输之费”一节行了一些探讨，指出：“战时军需物资的转输是后勤供应的集中体现，除了开通转输线路、理顺转输方式外，主要涉及四个问题：一是官为制备运输工具，二是公用民间运输工具，三是征调役夫，四是支发运送脚价”，并引用了几份档案材料予以说明，可以参考。除引用过的档案材料不再列示外，其他乾隆年间以及嘉道年间的有关档案材料也很能说明问题。

乾隆二十三年（1758），为应付“准回之役”的兵差，河南巡抚胡宝珠专折上奏：“豫省之安阳县入境，至阌乡县出境，计程一千一百余里，乾隆二十年索伦等兵经过，安设十台（乾隆二十一年，察哈尔等兵经过，安设八台站）”，此次依照索伦兵经过事例安设“台站”十台，每台设置营盘，安设账房，并按州县大小、远近，分别雇觅车辆船只、骡马、人夫，其中，车辆和骡马，“每台安车二百八十辆，十台共需雇觅车二千八百辆，更番供应。每车四套，务选壮健骡马，每百里每头匹给银三钱，每辆共给银一两二钱。守候、回空概不支给”。雇用人夫，按照“两马一夫”的标准，“每名日给口粮银四分”。过渡黄河，雇用的民船、船户、水手，“雇用民船一百二十只，船户每名日给工食船价银八分，水手七名，日给工食银四分”。这里说明了台站的安设、车船马骡人夫的雇用及其给价标准，并特别指明，在守候和回空之时，相关价银不予以支发。

乾隆三十四年（1769），为应付“缅甸之役”的兵差，湖南巡抚方世俊奏称：“乾隆十三年钦奉谕旨，派出健锐、火器二营兵丁四千名，分起前往云南进剩缅匪，准部咨令沿途照例应付马匹车辆、廪饩口粮。……湖南自澧州顺林驿起，至沅州府芷江县晃州驿止，共计一十八站，各站程途有六十里、七十里、八十里不等……湖南路多山经，不通车辆，各驿额加马匹不敷，添雇民马应付。军装行李亦于站役不敷之处，添募民夫运送。官兵过渡处所，均令雇备船只。……添雇民夫、民马脚价，以及雇备船只应给船户水手工食，均系按照乾隆三十二年之例核实给发。......总共用银三万九千三百二十二两七钱九分，俱在于司库封贮军需银内动支给发。”这里的“台站”没有另外安设，完全利用原来的驿站，马匹、人夫也是在利用原来额设驿马、站役的基础上，有不敷用的情况才另外雇用民夫、民马、民船，援照之前的成例给发，因此，额外开支的脚价也主要是这一部分，并且在专列的军需银内开支。

以上二例，是兵马过往之地的应差情况，安设台站和雇用差役的情况，远不能和用兵地区相比。用兵地区的情况，兹以乾隆“二次金川之役”为例加以说明。当时，木果木、丹噶、绰斯甲布、丹东吉地“各路”的台站安设与雇夫情况如下：

以上各路共计一百零二站，共需夫四万四千一百名。内除就地雇夫三千名外，实需粮夫四万一千一百名。

大多数台站为用兵期间所开设，台站的夫役，或一二百名，或三四百名不等，但由于些特殊情况，也多有超出此数者，如“桃关为西路、绰斯甲（布）两处交汇出口之地，分运粮米、军火，用夫较多，是以安夫六百名”。“猛固一站，为西、南、中三路总汇之区，应安夫一千名，以资分运。”“破碉至松林口，系新开饷道，接运大营米石，用夫较多，是以每站安夫八百名。”以上的用夫已经达到四万余名，这也只是部分用夫。“二次金川之役”的用夫，据称“自（乾隆）三十六年五月为始，至四十年闰十月为止，各州县雇解及换班人夫约共有五十九万一千三百有零”。其“夫价”银的支发错综复杂，每案的报销也不一致，据第33案奏销，运送火药，“每五十斤用夫一名，口内每名每站支工价银五分”。同时，由于程途遥远，雇用的夫役，除了按日支给工价、口粮外，开始有返程“回空银”和居家“安家银”的支发，按雇用的五十九万一千三百多夫役，“以每名给安家银二两计算，应给发银一百十八万二千六百九十余两”，数额巨大，但实际上“已发银十一万一千五百四十余两，约计节省银一百七万有余”。号称“节省”，实际上是未兑现安家银的承诺。

乾隆五十六年（1791），平定台湾“林爽文之役”，由于是跨海用兵，据“台局（即‘台湾军需总局’）军需第十五案”奏报，“绿营官兵马驼例给人夫之外，将随带军装等项另案五十斤雇夫一名抬送，每夫每四十里给工价银二钱四分，口粮米一升。……台地雇夫，照金川口外例，每夫于正价八分，口粮米一升之外，加给回空银八分”。夫役的待遇，要比内地优厚。而且夫役回空银的给发已经成为基本固定的制度。此后历次战争，夫役回空银的给发大多援案执行。嘉庆元年（1796），暂署四川总督孙士毅奏称：“查金川成案，夫运军粮，正价之外，口内每夫一名，加给回空口粮折银五分，口外八分。历经遵照奏定章程办理在案。此次进剩逆酋（即‘征苗之役’），雇募人夫，分拨各站，用供挽运。川省跬步皆山，各夫负重行远，一日难以转回，必须给予回空，方足以资口食，是以自军以来即照此支发。所有黔川楚三省现在均系一律办理。”

到嘉庆初年的“白莲教之役”期间，已经出现用夫混乱、报销混乱的情况，嘉庆三年（1798）的造报与驳查、准销情况如下：

以上用夫和驼马驮折所用银两数额巨大，不准报销的款项达到一百数十万两之多。经过反复驳查和一再要求“仰恳天恩，俯照魁伦奏案，饬部准销”，但还是有些款项不准奏销，不准奏销之银有七个款目，“共银八万九千五百四十两二钱五分一厘，应请于承办之院司道以下各官及粮员等名下分别捐赔”。

征发兵差，涉及军方和地方，头绪繁多，例价不一，不准报销，令领兵大员特别是地方官员“捐赔”和“分赔”的现象，在乾隆年间已经出现。乾隆三十五年（1770）上逾“兵丁赴滇，一切俱有动支官项，又恐正款不敷，经朕特旨，屡次加赏银两，交沿途各督抚悉心妥办，务期支用，不致稍有拮据，地方官何得尚有更需赔垫之事？甚至多方借口，竟于库项内动款帮贴开销。况兵丁过站时，不过按例雇用夫马，支给盐菜银两，自有一定成规，此外并无额外预备情事。其大道、公馆亦只就各县公所、饭店扫除供用，且属兴兵以来早已办有之地，又何至屡请修理，添建种种，徒滋繁费？”要求各省上报，湖南上报称，因不准报销之兵差银两，湖南各级官员，“三十二年，公捐过银二千八百两，三十三年，公捐过银二万三千七百两，三十四年，公捐过银一万四千四百九十两，计通共捐过银四万九百九十两”。其他办差省份不准报效而需要“公捐养廉银一万余两”。这种现象，到嘉庆初年的白莲教之役趋于严重化，官员“分别捐赔”屡见不鲜。此后亦然，道光二十三年（1843），江西巡抚吴文镕上疏奏明第一次鸦片战争时期，以及此前江西的分赔摊捐情况：“前年英夷不靖，滋扰海疆……节次调派湖北、湖南、四川、广西及江西本省官兵前赴广东、浙江、福建、江苏、安徽等省协剿防堵。......及事竣撤回，由江西境内经过道路绵长，值江省连年被水，柴米食物价俱昂贵，兵丁盐菜口粮及船户人夫脚价饭食，照例开支，委实不敷食用，均不得不酌量加给。……各款统计共用过银十九万九千八百二十三两一分七厘，内有例准开销者，亦有例不准销，而用所必需者。……臣与藩、臬两司公同酌议，所有前项用过兵差等银，同嘉庆四年清查案内未完亏项及道光七年承造直隶剥船案内应捐核减运费，通共计银二十九万三千二百四十四两六钱四分二厘五毫，合无仰恳天恩，准俟挪垫民欠照数补完后，再分作八年，一并接续摊捐归补，每年摊捐银三万六千六百余两。”

官员的摊捐分赔，名义上是摊扣官员的廉俸，事实上将开启地方官员的加征钱粮之门，即如晚清时人所言：“军需则例内载，河南每车百里，给价银一两，先尽额车应付,如额车不敷，始准雇用民车。倘所用车辆较多，必须邻境雇觅及轮番供送，程站较长，有应酌给到站回空、守候等银者，临期许该督确核情形，据实陈奏。……非加倍给赏，未易雇觅。河南向来支办兵差，每三套大车一辆，日给行价钱三千文，二套大车一辆，日给行价钱二千文。如遇雨雪，载途车辆缺少之时，甚有每辆给价四千、五千及六七千文者。除例销银数外，其余皆系州县赔垫，地方因之苦累，交代动多轇轕。……设或州县因办差竭蹶，将被严参，势必各顾考成，剥削闾阎不遗余力，小民困于徭役。”

上已述及，乾隆年间甚少或基本没有差徭银的摊派，所谓“国家差务，皆系发帑办理，并无丝毫扰累闾阎”。嘉庆以降，差徭银开始重新摊征，或由暗派走向显性化，既与吏治的腐败有关，也与地方官员摊捐分赔、设法取偿关联。嘉庆十一年（1806），直隶河间曾因无休止的摊派差徭银，酿成恶性事件，据河间府河间县周流庄村民方云龙、秦端儒、孙异馨、冯鸣玉、高登魁、秦有德的联名呈状称：

知县、吏役、勇役、官兵的催征差徭钱及镇压村民的行径惨不忍睹，而“差徭科敛”也确实频繁，该《呈状》所附半年的“差单”如下所示：

知县差单：

捕厅差单：

该“差徭钱”涉及车马牛和物料，无所不派，大多“折钱”上交，且没有“发价”，直接派办，少许有“发价”，但也仅仅是名义上的，寥寥无几。这种现象，其他省份亦有，道光三年（1823）有人奏称：“晋省为五省通衢，差务络绎，物价倍于他省，向遇雇备过路车马，各州县多归里下承办，借资民力，各出分厘，协济差徭，相安已久。”这份奏折“附片”说得比较隐晦，但从各州县“各出分厘，协济差徭”来看，属于摊征无疑，而从“相安已久”来看，也绝不是道光初年才有此类事情。道光十一年（1831），江南道监察御史周作楫所言，已是直截了当：“直隶地当冲途，差事往来络绎不绝，各州县供应车马，遇有缺乏，不能不借资民力，百姓摊派官差，已非一日。但百姓之车马原以借供差事之用，差事已毕，即可听其领回，于官民两不相妨，乃臣近闻直隶州县派差之弊有不可胜言者：一累于乡保之浮派。每于差事过境之先，纷纷出票，勒派各户车马，十倍于差事之用。除供应差事外，其浮派车马，勒令各户折钱入私。如不折钱，则将车马扣留变卖。此乡保之害也。一累于书差之勒索。当百姓派出车马之后，一经输纳，差事既竣，即算官物，不准领回，百姓吞声而去。而自备车马缴送到官，书差之勒索规钱，刁难更甚，计车辆，须缴钱四五千文，马一匹须缴钱三四千文，方准登簿验收，名为‘缴车马钱’。如无缴钱，则勒扣不收，或以车敝马瘦为词，或以抗违官差加罪，私押差房，百端磨折。此书差之害也。夫百姓之车马原以借资为名，既一借而不还，复浮派而多索，百姓以差事为受累之端，差役以差事为分肥之幸。”

兵差之外，皇差也是一种重要的差徭。皇差包括京差和皇帝巡视各地的差务，直隶等有关省份应办皇家之差，在摊丁入地之前的康熙年间已经开始给发差价，其存在的问题主要是给价不敷，必须另外贴补。如山东道监察御史杨开鼎所说，办理京差需用车辆人夫，“每次或二三百辆，或四五百辆不等”，而“康熙年间官给车价，止定五钱”，所给“官价实属不敷”，乾隆初年，给价标准有所提高，但仍然给价偏低：“每车日给银七钱二分，守候日给银五钱二分，回空日给银三钱六分。车户因官价不敷所用，往往闻风藏匿，以致每逢京差，承办车辆官员百般掣肘。......车户之视为畏途者……价值之赔累实不能堪，盖每逢皇差，所经地方草料等物，价倍京城，而一车四马，所费不下五六钱，且每辆车户一名外，或偕行一二人，以备途次之疾作等事，相为照应，则七钱二分何能敷用？况此辈行役多日，家计所资，又何所出？”不敷的价银，大多有地方贴补。笔者查到一件“历次恭办差务”的清单，从中可以知晓历次派差规模、例价标准、总体耗费以及贴补添赔的具体情况，该清单具有重要的史料价值，特示列如下：

以上列举的差务，所需车马人夫不在少数，一般由“差局”筹议办理，所需要的银两除由司库给发一定的“例价”外，大多由州县添赔，添赔最多的为“木兰大差”，一次木兰大差的添赔银达到七万余两，其他差务数额不等。巡幸热河差务，由“顺天属州县自行赔垫，每州县约需添赔银一千两”。巡幸热河差务，“承办州县尚需各赔银一千两”。巡幸木兰御道差务，“承德府州县尚需赔垫银九千两”，等等。值得注意的是，由官方支发的“例价”银两来源于两个部分：一是“由内务府发给例价”，亦即由皇室支发，属于皇室财政的支出范围：一是由“司库拨给”或“司库津贴”，亦即由地方藩库支发，属于地方财政的支出范围。而添赔或赔垫银两，基本由顺天府和直隶省所属州县承担，这也正是直隶皇差独重、不断摊派差徭钱的根由。

更为重要的，这种差徭钱的摊派，一般典籍记载疏略，地方大员也少有奏报，形成所谓的“外销差费”。对此，嘉庆二十五年（1820），河南道监察御史蒋云宽曾经直陈：“伏查直隶差次费用，名目不一，有难以报销而必须使用者，名曰‘外销差费’，如每遇皇差，一切桥道工程、车马支应等项，虽有经费，不敷支销，往往责令民间供应。此项差费，由司道派之州县，州县派之民里，相沿非一日，而历任总督皆未经据实陈奏。司道因派差未经奏明，遂畏州县之挟制，凡派银两，不敢印札明取，但令差局委员潜通信息，于是州县中之贪劣者，藉此加倍派敛，而司道无如何也。州县以司道未经明派，亦畏绅士之挟制，不敢按地均派，但令书役向里民暗中调拨。于是吏胥中之刁恶者，藉此任意科敛，又倍于州县所派之数，而州县亦无如何也。又乡间办差各处情形不同，省北州县，有旗办三而民办七者，有旗不办而民独办者。省南州县，有绅办三而民办七者，有绅不办而民独办者。至于胥役之家，并不办差，则通省皆然。因而地亩稍多之户，或纳监，或捐职，或挂名衙门，以图免差。强梁者且并其亲戚族党而包揽之，日复一日，以致不办差之户日益多，办差之户日益少。惟地亩最少之良民，竭蹶应差官无虚岁，而州县藉差肥己，又每有增而无减。是所利者官吏，而所累者闾阎，所宽者富绅，而所蹙者穷黎也。伏思此等差务，该省大吏总以不累民间为词，其实阳奉阴违，无非出自派敛。盖缘经费有常，不敷支销，自不得不借资民力。”这些“差费”（差徭钱）的摊派，虽然“相沿非一日”，官知民亦知，但由于未经奏明，显然属于“暗派”，由此导致了“任意科敛”等一系列弊端。因此，蒋云宽认为，“与其暗行派办，不如明定章程，均其徭役，俾有所遵循，齐力奉公，不致偏累穷户”。并且要求“嗣后每遇皇差，令司道核算差费所需，按各属粮租之多寡，酌定出费之等差。详明总督，即用印札饬各属，该各州县照所定差费，明出告示，实贴臣（蒋云宽为直隶人）城乡，无论旗汉绅民，按地匀派，汇解省城，再行给发承办之丞侔佐贰及候补牧令等员分别承领，备办车马桥道、支应工程及一切差务”。这些要求应该是合理的，但未见朱批议驳或奉行。

皇帝巡视各地，特别是引人注目的南巡期间的差务，也非常突出。康熙有六次南巡，乾隆也有六次南巡，每次南巡都有大量的差务派遣和经费耗用。如乾隆三十年（1765）第四次南巡，山东应付南巡回銮，据户部尚书阿里衮题报称：“山东巡抚崔应阶咨称，乾隆三十年春，恭逢皇上、皇太后南巡由水陆回銮，扈从官员坐用江南船只，山东省发过船价并水营雇备纤夫给过口粮银两……扈从官员坐用大小船五百二十八只，每只日给价银钱至七钱不等，共用船价三千六百八十五两二钱五分。又水营十五座，内滕县水营一座，雇备纤夫一万名，预集二日，每名日给银二分二厘，用银四百四十两。又皇上赴徐州，往回守候二日，每名日给银二分二厘，又应差挽纤一日，每名日给银五分，用银五百两，共银一千三百八十两。又德州水营二座，皇后回銮（引者按：三月初九），每处备纤夫四千名，共八千名，预集二日，应差一日，每名日给银九分四厘，共用银七百五十二两。又皇太后（引者按：四月初六日，和皇帝一起）回銮，每处亦雇纤夫四千名，共用银七百五十二两。二共银一千五百四两。其余峄县、济宁、嘉祥、汶上、寿张、阳谷、博平、临清、夏津、武城、恩县等州县共水营十二座，每座雇纤夫一万名，预集二日，应差一日，每名日给银九分四厘，该银九百四十两，共银一万一千二百八十两。通共用过夫价银一万四千一百六十四两，应请在于司库充公项下开销。”据此可知，回銮所用的船只为江南之船，山东需要支出的银两包括船价银、纤夫银和安设运河边的“水营”营盘费用，其中的差夫（纤夫）各有给价标准，所有的“夫价银”一万四千余两，在“司库充公项下开销”。该年南巡的主要目的地江苏应付“一切船只、人夫、马骡、斗草麦面，以及行宫名胜、器具什物、御马舟棚”等项用银，其标准“査照上届成例奏明动支”，即按乾隆第三次南巡（乾隆二十七年）的成案办理，除船只（雇用各项应差船二千三百五十四只）、差夫（包括纤夫、旱夫、杠夫、粮夫）的给银标准各有定例外，有关费用在哪些项目中开支也非常重要。据称：“江宁、淮安、扬州、许州各府共请销银一十二万六千七百九十三两，内动江南司库地丁银六万四千八百一十两零，杂税银九千七两零，耗羡银四万六千七百二十九两零，匣费银六千二百四十五两零。苏州、常州、镇江各府属共请销银四万六千五百三十一两零，内动苏州司库地丁银一万一千五百六十三两零，杂税银四百三十一两零，耗羡银二万九千一百五十两零，匣费银五千三百八十六两零，通共请销银一十七万三千三百二十四两零。”可知，以上所标举的费用在地丁银、杂税银、耗羡银、匣费银中支出（其中，地丁、杂税、耗羡为税收正项银，匣费为盐商摊征的盐务经费银），并没有动用盐商专门为皇帝南巡所报效的银两。

清代的“工差”包括运河、黄河、淮河工差，江浙海塘工差，修葺城池工差，以及民间堤垸工差等，挑浚修筑运河、黄河等工差为官差，修筑堤垸等为民差。官差与民差性质不同，其“给价”的方式也不同。

在清代早期，山东等州县曾经有“河夫帮贴银两”，在田赋钱粮之外“按亩另柜征收”，因为工程频繁，“派累甚多，民苦烦扰”，所以，于雍正十二年（1734）“归人地丁项内摊征”。这比一般所说的“摊丁入地”要晚，既然是“另柜征收”，属于额外加征，有专款专用的意味，与一般的丁银征收并不相同。在河夫帮贴银归入地丁项内摊征后，河夫工差另外给价雇用。署理东河总督兰第锡在谈到运河工差时说：“运河挑工，每年冬月回空过竣，至次年春季重运北上，计期八十余日，向系调集各厅讯兵、浅闸夫，按名分土计工立限。其大挑之年，例拨司道库银一万七千二百余两，为添幕民夫之用。”也就是说在每年冬季的“例挑”疏浚运河时，一般是由额设的讯兵、浅闸夫承担，在“大挑”时，由于工程量加大，才添募民夫。兰第锡上奏的时间正是“轮届大挑”之年，“除额设兵夫计工扣限，例应河员督率力作，不计钱粮外，统计雇募民夫需用工价、器具银一万六千九百四十一两零，循照向例，发交沿河州县雇夫办理”。而运河沿线漕运船只所需要的“关缆人夫”则是经常性的雇用，如淮杨一段运河，惠济、通济、福兴、清江等闸，常需“人夫三四百名至八九百名不等，需费浩繁”，在漕船未到之前，由专门的类似包工头的“夫头”负责招揽，由“漕督分派谙练备弁人员”负责稽核，“视水势之髙低，风色之顺逆，酌定关缆人夫之多寡，照数给价”。

城池的修葺历朝都比较关注，一般历史文献也有大概的记载，鲁西奇曾有专文讨论汉水下游地区府、州、县不同级别的城池修葺，论述细密，可以参考。由于该文主要关注城市的空间形态与内部结构，基本上没有涉及经费的来源与工差的雇用。据档案材料记载，城池以及衙署的修葺，一方面有盐商、士民的捐助，如雍正年间，两淮汉口岸商“陆续报捐修城等项共银十万两”。乾隆年间，江西“通省应修城垣，业经各士民踊跃捐修”。嘉庆年间，“湖北宜昌府属之归州、兴山、巴东三属向无城垣，自教匪滋事以来，连年被扰”，于是，“汉镇商众以楚省为该商等托业之地，兴、归等处又为堵缉川私要隘，情愿将三处城工捐银修筑”。据两淮总商洪箴远等的呈请，“捐银十万两，以备兴、归、巴东三处城工之用”。另一方面，江南各省动用盐务经费中的“匣费”修葺城垣衙署，是比较普遍的现象。江苏，于“裁存江广匣费内，每年拨解江苏藩库银五万两”，以备“城垣要工支用”。安徽“修理城工，例应动支匣费。......蒙城县（城垣兴修）实需工料银三千三十两四钱五分二厘零……动支匣费修理”。安徽“合肥、巢县、含山三县将青阳、官亭二巡检衙署各估需工料银四百九十九两零，柘皋镇巡检衙署估需工料银四百九十三两零……运漕镇巡检衙署…估需工房价修费银四百九十五两零…...于司库存公匣费项下动支给办”。另外，也有动用契税等杂税银两修葺城池的情况。如广东省的契税就用来“修建城垣、城楼、衙署、营房等项”。所有的夫工给价，均从这些款项中支出。

民间修筑河堤、垸堤、塘堤等的工差，其用夫与给价，或是否给价，比较复杂，各地的情况也不一致，即使同属一县，也不相同。如湖北光化县的新镇堤，乾隆年间“以土为之，屡修屡圯”，嘉庆年间改为石堤，因为“计长七百五十丈有奇，码头二十二处”，所需经费于“阖镇房租”内抽提，然后派夫派工。胡公堤则是“居民输工修筑”，只出力役，没有经费筹措和工价支给。江西堤垸的修筑，既有田赋的加征，也有动用“盐规”银两的情况，据江西巡抚海明称：“南昌府属丰城县滨临大江，居吉安、赣州、南安、袁州、临江五府之下游，众水奔注，地势低洼，民间田庐全资东西两堤垸捍御。原应统建石堤，始能经久。缘东岸堤长八十里，西岸堤长四十里，石工需费浩繁，向来将土堤岁加培修，就险要之处陆续改建石堤，经前任抚臣胡宝琮奏明，每年通县粮田派征银一千六百五九两零，以为岁修土堤之用。又于盐规充公项下，岁拨银一千五百两，存贮驿盐道库，以为改建石堤之费。”湖北的堤堰修筑，又有盐商的捐助银两。嘉庆十二年（1806）上谕：“堤垸保卫田庐，关系紧要，今汪志伊（湖北巡抚）目睹汉阳等州县均有未涸田亩，未筑堤塍，并据呈报，江陵县一百余垸，因万成堤溃口，田亩尽沉水底，监利县一百余垸，情形相同，天门县七十二垸，全数被淹，此外汉阳、潜江、荆门、公安、应城等州县民间连名具呈，或请堵塞开疏，或请减则豁粮，不下数十起，自应亟筹勘办，以兴水利而卫民田”，要求在“岸商匣费”中动款修建。据湖北巡抚同兴奏称，“湖北素称泽国汉阳、安陆、荆州、荆门等府州属俱滨临江汉，胡港支河众水环绕，军民田庐全赖堤塍保障”，所以，在嘉庆上谕之后，“淮商捐银五十万两，为疏浚河道、建筑堤闸之用”。一次捐银五十万两属于盐商的大额报效，这些银两除用于支发工料、办工员役薪水饭食、差夫工价外，剩余十五万两左右，“发交岸商按月一分生息”，然后用每年是生息银两支付“堤河善后工程”的费用。

嘉庆年间，曾发生过京山县民“呈控县书杨大中等苛派修河人夫，勒折钱文”的案件，从这个案件中可以知晓，京山“山湖交错，西南滨临襄河，前明嘉靖年间筑有堤塍道，上接钟祥，下达天门、潜江两县……所定修筑章程，系阖县三十一里山湖民人无论岁修、决口，以湖乡为主出夫三分，山乡为辅协帮一分，谓之‘山一湖三’，每夫一工，折钱三十文。每年岁修，由各堤长、圩业将应修堤塍段落呈县勘估，造册详府，委员复勘，转详司道衙门立案，核计工程大小，按照粮册均匀摊派夫工，内有山湖绅衿并荒芜山地、摊沙湖田，向来免派夫工，另造免册，由县钤印，发交工书出示晓谕，并每里点差一名，协同堤长照单催收夫钱，赴工完缴，县书并不经手。……又控称，粮总邓周万、工书杨大中等串通舞弊，粮册抽漏大户，夫册移水作山，每两正银派夫十六工之多，每工派钱文，后竟增至五六十文”。每年修筑堤塍的物料、夫价均是从田地中加抽，并存在着湖乡与山乡蒙混乱抽的现象。

“以工代赈”，是兴举各种大工的重要手段，普遍存在于城工、河工等事案中。如直隶的城工，户部尚书海望称，“直隶各州县城垣多有残缺，修筑之议，原应次第举行”，但由于筹措经费维艰，一直难以顺利进行，在“雨泽稀少，民食维艰”之时，有赈济银两的派发和拨协，利用这部分银两“预为筹画以工代赈，似属有益”。也就是说，赈济银两转作修筑城垣的经费而“以工代赈”，一方面，城垣赖此得以修筑，另一方面，“按日散给钱文……少壮之人得以赴工就食，所余工价，兼可赡其家口”。又如河南的河工，乾隆四十七年（1782）多次发布上谕：“豫省工程所用人夫既多，自不得不借资邻省，但山东与豫省境壤毗连，较为切近，且该省附近之曹州等府属被水居民现在觅食维艰，急需以工代赈，况将来曲家楼漫口合龙，俾下游民居早就奠安，断无不踊跃从事之理，自应多为雇觅。”在山东以工代赈夫工不足的情况下，又再次发布上谕，要求直隶灾民赴工：“直省协济豫工挑筑人夫，其饱暖者惮于远涉，贫寒者苦无安家，非预给工价不足以动其趋利之心，现于大名、广平等府属酌量代雇夫五千名，每名借给安家盘费银三两，先于直省司库动支，将来仍俟豫省解交藩库归款。”直隶灾民似乎比较挑剔，“非预给工价不足以动其趋利之心”，所以有了“安家盘费银”的借支。同时，乾隆认为，在江南“被灾歉收地方召募较易”，雇值“较直隶更为便宜”，因此令江南督抚“代为雇募”。

甚至在堤塍的修筑中也实行过以工代赈。堤塍大多属于民间兴修，一般不会存在以工代赈，但在两种情况下以工代赈得以实施：一是利用盐商的捐银，一是利用赈济银两的拨款。道光十五年（1835），湖广总督讷尔经额奏称：“楚北滨临江汉州县，向赖堤塍保卫田庐，近年因江底日高，每至伏秋大汛，水过堤顶，不免浸溢为患。…自六月上旬至七月中旬止，共涨水十余次，潜江、钟祥、京山、荆门、沔阳、汉川六州县临江堤岸，先后漫决九处工段，自数十丈至三百余丈不等。......查民堤应归民办，惟工段较多，需费甚巨，该业民叠造水患，正赋尚难输将，势难摊派敷用，而国家经费有常，亦不敢再请借帑。查有道光十三年抚恤余剩银十万一百余两，钦奉谕旨准为湖北省挑河修堤之用。前于兴挑汉阳、汉川、石首、潜江等县支河及修筑蒲圻、嘉鱼等县堤塍案内，业已先后用过银八万八百余两，尚存银一万九千余两，应请动用兴修。其不敷银两，现据汉岸商人呈称，该商人等虽已连年捐输，而本年销售日见畅旺，情愿再捐银十万两，以助工需。臣等因工程情形紧要，即令先行集费，一面委员会同各该州县赶紧勘估兴修，以工代赈。工竣后仍由臣等督同藩司核实验收。”这里说得很清楚，“民堤应归民办”，但损毁堤塍太多，叠造水患，“正赋尚难输将，势难摊派敷用”，不得已的情况下，除动用前此“抚恤余剩银”（即赈济余剩银）外，另外动用湖北盐商的捐款而以工代赈。道光二十年（1840）上谕称：“湖北公安、监利二县本年被水成灾……该二县各有漫渍老堤，均系民工，应归入岁修案内随同户粮派土兴修，工费较巨，无从征收。请将例得抚赈银两移作修堤之用，即可以工代赈。......所有公安、监利二县例应抚恤加赈折谷银九万三千七百余两，除四穷无告等项，仍行散放外，其余准其查照成案，移作修堤之用，以工代赈。”湖北公安、监利县的老堤亦属于民堤，按说应该“随同户粮派土兴修”，但由于“工费较巨，无从征收”，不得将“抚赈银两移作修堤之用”。而从“查照成案，移作修堤之用，以工代赈”来看，显然是一种惯例。

以工代赈的特殊意义在于，灾民赴工得到口粮和工价，得以渡过灾荒，一些重要的工程利用赈济银两得以兴修。一转移间，一银二用，各得其所。