Visoko sudsko i tu`ila~ko vije}e Bosne i Hercegovine Visoko sudbeno i tu`iteljsko vije}e Bosne i Hercegovine Visoki sudski i tu`ila~ki savjet Bosne i Hercegovine High Judicial and Prosecutorial Council of Bosnia and Herzegovina Javna ustanova centar za edukaciju sudija i tu`ilaca u F BiH Javna ustanova centar za edukaciju sudaca i tu`itelja u F BiH Javna ustanova centar za edukaciju sudija i tu`ilaca u F BiH Public Institution Center for Judicial and Prosecutorial Training of the FBIH Javna ustanova centar za edukaciju sudija i javnih tu`ilaca u RS Javna ustanova centar za edukaciju sudija i javnih tu`ilaca u RS Javna ustanova centar za edukaciju sudaca i tu`itelja u RS Public Institution Center for Judicial and Prosecutorial Training of the RS M O D U L 1 UPRAVNO PRAVO Voditelj modula: Mesud D`ani}, sudija Kantonalnog suda u Biha}u Konsultant: Smiljana Mr{a, sudija Vrhovnog suda Republike Srpske Recenzent: Janko Nini}, sudija Vrhovnog suda Republike Srpske Sarajevo, 2007. godine PREDGOVOR Edukativni modul koji se nalazi pred Vama rezultat je nastavka podr{ke koju Evropska komisija pru`a Visokom sudskom i tu`ila~kom vije}u Bosne i Hercegovine i Centrima za edukaciju sudija i tu`ilaca Federacije Bosne i Hercegovine i Republike Srpske, u cilju na unaprije|ivanja edukacije nosilaca pravosudnih funkcija. Praksa izrade edukativnih modula koji bi trebali na cjelovit i kvalitetan na~in dati prakti~ni prikaz odre|enih zakonskih rje{enja se pokazala veoma uspje{nom. Imaju}u u vidu sugestije i prijedloge profesionalne zajednice Upravni odbori Centara za edukaciju sudija i tu`ilaca Federacije Bosne i Hercegovine i Republike Srpske su odabrali 8 tema, koje su predstavljene u 7 modula, na ~ijoj izradi su radili stru~njaci iz razli~itih oblasti. Ovdje `elimo odati priznanje i zahvalnost ekspertima, konsultantima i recenzentima, ukupno njih 17 iz cijele Bosne i Hercegovine. Oni su svojim radom na izradi ovog edukativnog materijala, pokazali da pravosu|e Bosne i Hercegovine svojim stru~nim kapacitetima mo`e odgovoriti potrebi nosilaca pravosudnih funkcija za kvalitetnim prakti~nim priru~nikom u svakodnevnom radu. Sa nadom da je cilj obezbije|ivanja prakti~nog alata u svakodnevnom rada pravnih stru~njaka, ostvaren realizacijom ovih edukativnih modula, Visoko sudsko i tu`ila~ko vije}e Bosne i Hercegovine i Centri za edukaciju sudija i tu`ilaca Federacije Bosne i Hercegovine i Republike Srpske, zahvaljuju Evropskoj komisiji na finansijskoj podr{ci pru`enoj kroz realizaciju projekta CARDS 2005, bez kojeg izrada ovih edukativnih modula ne bi bila mogu}a. Branko Peri} Predsjednik Biljana Mari} Direktorica Visokog sudskog i tu`ila~kog vije}a Bosne i Hercegovine Centra za edukaciju sudija i tu`ilaca u Republici Srpskoj [ahbaz D`ihanovi} Direktor Centra za edukaciju sudija i tu`ilaca u Federaciji Bosne i Hercegovine UPRAVNO PRAVO 5 SADR@AJ PREDGOVOR ..........................................................................................................................3 UVOD ........................................................................................................................................9 PODMODUL I - UPRAVNI POSTUPAK ......................................................................11 I UVODNE NAPOMENE................................................................................................11 II POJAM UPRAVNOG POSTUPKA ............................................................................13 III NA^ELA UPRAVNOG POSTUPKA ..........................................................................15 IV NADLE@NOST U UPRAVNOM POSTUPKU ..........................................................22 1. Stvarna nadle`nost ....................................................................................................22 2. Mjesna nadle`nost......................................................................................................24 3. Sukob nadle`nosti ....................................................................................................24 V STRANKA U UPRAVNOM POSTUPKU ................................................................25 1. Pojam stranke u upravnom postupku ........................................................................25 2. Zastupanje stranke u upravnom postupku ................................................................27 VI KOMUNICIRANJE ORGANA I STRANAKA I DOSTAVLJANJE PISMENA ......30 1. Podnesci ....................................................................................................................30 2. Pozivanje ..................................................................................................................32 3. Zapisnik i zabilje{ka ................................................................................................33 4. Razgledanje spisa ......................................................................................................34 5. Dostavljanje ..............................................................................................................34 VII ROKOVI U UPRAVNOM POSTUPKU ....................................................................38 VIII ODR@AVANJE REDA ................................................................................................41 IX TRO[KOVI POSTUPKA ............................................................................................41 X PRVOSTEPENI UPRAVNI POSTUPAK....................................................................43 1. Pokretanje postupka i zahtjevi stranaka ....................................................................43 2. Spajanje upravnih stvari u jedan postupak ................................................................43 3. Izmjena zahtjeva ........................................................................................................45 4. Odustanak od zahtjeva ..............................................................................................45 5. Poravnanje..................................................................................................................46 6. Ispitni postupak..........................................................................................................46 7. Skra}eni postupak ......................................................................................................47 8. Poseban ispitni postupak............................................................................................48 9. Usmena rasprava ........................................................................................................48 10. Prethodno pitanje ......................................................................................................49 11. Dokazivanje i dokazna sredstva ................................................................................51 12. Rje{enje i zaklju~ak u upravnom postupku ..............................................................57 13. Rok za podno{enje rje{enja ......................................................................................61 6 XI UPRAVNO PRAVO REDOVNI PRAVNI LIJEKOVI ..................................................................................64 1. @alba u upravnom postupku ......................................................................................64 2. Postupanje po `albi ....................................................................................................66 2.1 Postupak po `albi pred prvostepenim organom ................................................66 2.2 Postupak po `albi pred drugostepenim organom ..............................................68 3. Kona~nost i pravosna`nost upravnog akta ................................................................72 XII VANREDNI PRAVNI LIJEKOVI................................................................................73 1. Obnova postupka........................................................................................................73 2. Mijenjanje i poni{tavanje rje{enja u vezi s upravnim sporom ..................................78 3. Zahtjev za za{titu zakonitosti ....................................................................................78 4. Poni{tavanje i ukidanje rje{enja po pravu nadzora....................................................79 5. Ukidanje i mijenjanje pravosna`nog rje{enja uz pristanak ili po zahtjevu stranke ......80 6. Vanredno ukidanje rje{enja ......................................................................................82 7. Ogla{avanje rje{enja ni{tavim....................................................................................82 XIII PRAVNE POSLJEDICE UKIDANJA I PONI[TAVANJA AKATA ........................83 XIV IZVR[ENJE RJE[ENJA I ZAKLJU^KA U UPRAVNOM POSTUPKU..............84 PODMODUL II - UPRAVNI SPOR......................................................................................89 I UVODNE NAPOMENE................................................................................................89 II POJAM UPRAVNOG SPORA ....................................................................................91 III PREDMET UPRAVNOG SPORA ..............................................................................92 1. Predmet upravnog spora - upravni akt ......................................................................92 2. Upravni akti protiv kojih se ne mo`e voditi upravni spor ........................................94 3. Predmet upravnog spora - nedono{enje upravnog akta ............................................97 4. Imovinskopravni zahtjevi u upravnom sporu ............................................................99 IV NADLE@NI UPRAVNI ORGANI..............................................................................100 1. Pojam organa po ZUS-u ..........................................................................................100 2. Organi uprave i institucije s javnim ovla{tenjima ..................................................100 V NADLE@NOST ZA RJE[AVANJE UPRAVNIH SPOROVA ................................101 1. Stvarna nadle`nost ..................................................................................................101 2. Mjesna nadle`nost....................................................................................................101 3. Sukob nadle`nosti ....................................................................................................102 4. Delegacija mjesne nadle`nosti ................................................................................103 VI POKRETANJE UPRAVNOG SPORA ......................................................................104 1. Kad se mo`e pokrenuti upravni spor........................................................................104 2. Stranke u upravnom sporu........................................................................................106 2.1 Pojam stranke u upravnom sporu ......................................................................106 2.2 Tu`ilac u upravnom sporu..................................................................................107 2.3 Zakonski zastupnici i punomo}nici....................................................................110 2.4 Tu`eni u upravnom sporu ..................................................................................112 2.5 Zainteresirano lice ..............................................................................................113 2.6 Umje{a~ ..............................................................................................................114 UPRAVNO PRAVO 7 VII ODLAGANJE IZVR[ENJA OSPORENOG UPRAVNOG AKTA ........................116 VIII TU@BA U UPRAVNOM SPORU ..............................................................................118 1. Tu`ba - na~in pokretanja upravnog spora ................................................................118 2. Rok za podno{enje tu`be..........................................................................................120 3. Sadr`ina tu`be ..........................................................................................................123 3.1 Elementi tu`be....................................................................................................123 3.2 Razlozi za pobijanje upravnog akta ..................................................................124 3.3 Nove ~injenice i novi dokazi..............................................................................127 IX PRETHODNI - PRIPREMNI POSTUPAK PO TU@BI..........................................128 1. Otklanjanje nedostataka tu`be..................................................................................128 2. Odbacivanje tu`be ....................................................................................................130 3. Obustavljanje upravnog spora ..................................................................................141 3.1 Odustajanje od tu`be ......................................................................................142 3.2 Dono{enje novog upravnog akta ....................................................................142 X REDOVNI POSTUPAK PO TU@BI..........................................................................143 1. Dostavljanje tu`be na odgovo..................................................................................143 XI RJE[AVANJE UPRAVNOG SPORA ........................................................................145 1. Sastav suda ................................................................................................................145 2. Nejavno rje{avanje upravnog spora ..........................................................................145 3. Usmena, javna rasprava............................................................................................147 4. Na~in rje{avanja upravnih sporova............................................................................148 XII SUDSKE ODLUKE U UPRAVNOM SPORU ..........................................................151 XIII ODGOVARAJU]A PRIMJENA ZPP-a U UPRAVNIM SPOROVIMA ..............153 XIV PRAVNI LIJEKOVI U UPRAVNOM SPORU ........................................................155 1. Uvodne napomene ..................................................................................................155 2. Pravosna`nost sudske odluke u upravnom sporu ..................................................156 3. Vanredni pravni lijekovi u upravnom sporu ............................................................156 3.1 Zahtjev za vanredno preispitivanje sudske odluke............................................156 3.2 Ponavljanje postupka..........................................................................................159 3.3 Zahtjev za za{titu zakonitosti ............................................................................163 XV POSTUPAK ZA[TITE SLOBODA I PRAVA POJEDINACA GARANTIRANIH USTAVOM ..................................................................................164 1. Uvodne napomene ..................................................................................................164 2. Za{tita ustavnih sloboda i prava povrije|enih kona~nim pojedina~nim aktom ......164 3. Za{tita ustavnih sloboda i prava povrije|enih radnjom slu`benog, odnosno odgovornog lica ........................................................................................165 XVI POSTUPAK PO IZBORNIM @ALBAMA ..............................................................167 XVII OBAVEZNOST PRESUDA DONIJETIH U UPRAVNOM SPORU ......................169 POPIS LITERATURE..........................................................................................................173 UPRAVNO PRAVO 9 UVOD Upravno pravo mo`e se posmatrati kao grana pravnog sistema i kao grana pravne nauke upravnog prava. Upravno pravo kao grana pravnog sistema obuhvata cijeli sistem specifi~nih upravno-pravnih propisa koji se uglavnom odnose na organizaciju i djelatnosti javne uprave, ovla{tenja, obaveze i odgovornosti nosilaca te djelatnosti (organa i slu`benih lica), dru{tvene odnose koji se ure|uju djelovanjem uprave a posebno prava i obaveze gra|ana i pravnih lica prema kojima djeluje uprava, na kontrolu nad zakonito{}u rada javne uprave, sporove koji mogu nastati iz djelovanja uprave, kao i na pravna sredstva koja se u vezi djelovanja uprave mogu koristiti. Kontrola javne uprave je posljednja zavr{na faza u procesu vr{enja uprave i ona se pojavljuje kao speifi~an vid pravnog nadzora nad radom organa uprave kao organa dr`avne vlasti. Tu kontrolu vr{e predstavni~ka tijela i politi~ko-izvr{ni organi, organi u okviru same uprave, ombudsmani i drugi nadle`ni organa, a od posebnog zna~aja je sudska kontrola uprave. Sudska kontrola se ostvaruje kontrolom zakonitosti upravnih akata u upravnom sporu, i smatra se najvi{im oblikom pravne kontrole uprave. Imaju}i u vidu prethodne napomene, nesumnjivo je da se naziv ovog modula odnosi na izuzetno {iroku oblast, oblast uprave. Rje~ je, dakle, ne samo o organizaciji, nego i vr{enju djelokruga organa uprave, u tako|er {irokoj lepezi upravnih oblasti. Pri tom svakako treba imati u vidu i ukupnu slo`enost organiziranja u ovoj oblasti u odnosu na nivoe organiziranja u Bosni i Hercegovini (BiH), a {to proizilazi iz ustavnih rje{enja utvr|enih Ustavom BiH, Ustavom Federacije BiH (FBiH) i Ustavom Republike Srpske (RS), Statutom Br~ko Distrikta BiH (BDBiH), a u FBiH i ustavima kantona. U tome je, i samo kad je u pitanju ostvarivanje kontrolne funkcije rada uprave (kako upravne, tako i sudske), izuzetno {iroka oblast, tako da bi se svi ovi aspekti te{ko mogli obuhvatiti jednim modulom. Stoga, predmet ovog modula treba prije svega da se odnosi na pitanja upravnog spora koja su ure|ena odredbama zakona o upravnim sporovima koji su u primjeni u Bosni i Hercegovini. Ali kako je upravni spor, spor o zakonitosti kona~nog upravnog akta donijetog u upravnom postupku, u strukturi ovog modula, neophodan je i odgovaraju}i osvrt na pitanja koja se odnose i na upravni postupak, a koja su propisana odredbama zakona o upravnom postuku koji su u primjeni u Bosni i Hercegovoni. Iz iznijetih razloga ovaj modul je podijeljen na dva podmodula: Podmodul 1 - upravni postupak i Podmodul 2 - upravni spor. UPRAVNO PRAVO 11 PODMODUL I - UPRAVNI POSTUPAK I UVODNE NAPOMENE Kategorije Materiju ovog podmodula u Bosni i Hercegovini reguliraju ~etiri zakona i to: Zakon o upravnom postupku ("Sl. glasnik BiH", br. 29/02. i 12/04) Zakon o upravnom postupku ("Sl. novine FBiH", br. 2/98. i 48/99) Zakon o op{tem upravnom postupku ("Sl. glasnik RS", br. 13/02) Zakon o upravnom postupku Br~ko Distrikta BiH ("Sl. glasnik BDBiH", br. 3/00, 5/00, 9/02, 8/03, 8/04. i 25/05) U razmatranju pojedinih procesno-pravnih pitanja i instituta u vezi s upravnim postupkom, u ovom podmodulu polazi}e se od odredbi Zakona o upravnom postupku FBiH i Zakona o op{tem upravnom postupku RS, koji }e se ozna~avati uobi~ajenom skra}enicom ZUP FBiH,, odnosno ZUP RS, a Zakon o upravnom postupku BiH i Zakon o upravnom postupku Br~ko Distrikta BiH ozna~ava}e se skra}enicama ZUP BiH,, odnosno ZUP BDBiH, i u odnosu na te zakone ukaza}e se na pitanja koja pokazuju na razli~itost rje{enja u tim procesnim zakonima. Trajanje Za obradu ovog podmodula potrebna su dva radna dana raspore|ena u vremenski period od 5 do 6 radnih sati. Oblik Predstavljanje ovog podmodula mogu}e je kroz formu priru~nika, objavljivanja na web stranici radi interaktivnog pristupa, kao predavanje, seminari uz prezentaciju u power pointu, a mogu}e ga je prilagoditi i odre|enim kombinacijama edukativnog pristupa uz aktivnost u~esnika kroz vje`be i diskusiju. Ciljevi edukacije Ovim podmodulom obra|uje se upravni postupak koji sadr`i pravila o na~inu rada i postupanja organa uprave i drugih institucija kad rje{avaju o pravima i obavezama ili pravnim interesima stranaka u upravnom postupku. Kako je akt kojim nadle`ni organ rje{ava u nekoj upravnoj stvari upravni akt, koji je i predmet upravnog spora, u kojem se cijeni njegova zakonitost, iz toga i proizilazi cilj ovog podmodula da se sudijama koje vode upravne sporove i stru~nim saradnicima u sudovima uka`e na zna~aj odredaba Zakona o upravnom postupku, da pitanja i instituti u vezi s tim budu jasnija, kako bi se eventualna pogre{na postupanja u postupku rje{avanja upravnih sporova otklonila. 12 UPRAVNO PRAVO Opis Zakonima o upravnom postupku koji su u primjeni na podru~ju BiH, propisana su pravila upravnog postupka kojim se reguliraju nadle`nost, radnje, rokovi, forme radnji koje preduzimaju i akata koje donose organi uprave kada rje{avaju o pravima, obavezama i pravnim interesima pojedinaca, pravnih lica i organizacija kao stranaka u upravnom postupku. Pitanja koja }e biti obra|ena u ovom podmodulu odnose se na odredbe navedenih zakona o upravnom postupku kojima se reguliraju pitanja koja se odnose na upravni postupak, i to na: na~ela upravnog postupka, nadle`nost, stranke u postupku, komuniciranje organa i stranaka i dostavljanje pismena, rokove, tro{kove postupka, prvostepeni upravni postupak, redovne pravne lijekove, vanredne pravne lijekove, pravne posljedice ukidanja i poni{tavanja akata i izvr{enje rje{enja i zaklju~aka u upravnom postupku. U obradi ovih pitanja u ovom podmodulu polazi}e se od rje{enja koja su i sadr`ana u navedenim zakonima o upravnom postupku, tako da je ovaj podmodul podijeljen u 13 poglavlja u odnosu na pojedina pitanja, polaze}i pri tom od same sistematike poglavlja datih u ZUP-u, uz osvrt na eventualne dileme i prikaz sudske prakse, u odnosu na obra|ena pitanja. Mogu}i predava~i/edukatori Voditelj Modula, konsultant i ostali predava~i/edukatori Centra Dnevni red Modula Dnevni red Modula se nalazi kao dio Modula ili }e biti kreiran od strane Centra na bazi potreba za pojedina~ni modul. UPRAVNO PRAVO II 13 POJAM UPRAVNOG POSTUPKA Pravni propisi, pored ostalih podjela, dijele se na materijalno-pravne, kojima se reguliraju odre|eni odnosi izme|u gra|ana i organa vlasti, prava i obaveze gra|ana, prava i obaveze organa itd., i procesno-pravne, kojima se regulira postupanje organa u primjeni materijalnog prava na konkretne slu~ajeve, radnje koje se moraju preduzeti, oblik,, odnosno formu koje se moraju pridr`avati organi i organizacije prilikom dono{enja upravnih akata. Te procesne odredbe nazivamo postupcima. To je skup pravila o radnjama koje se moraju po{tovati prilikom primjene materijalnog prava na konkretni slu~aj. Upravni postupak ~ine sva ona pravna pravila kojima su ure|eni na~ini rada i postupanja organa uprave u rje{avanju upravnih stvari. To je skup pravila kojima se reguliraju nadle`nost, radnje, rokovi, forme akata koje preduzimaju i donose organi uprave kada rje{avaju o pravima, obavezama i pravnim interesima pojedinaca, pravnih lica i organizacija kao stranaka u upravnom postupku. Cilj utvr|ivanja pravila upravnog postupka je da se jednako postupa prema jednakima, otklanjanje bilo kakvog uticaja slu`benih lica na dono{enje upravnog akta, kontrola tog postupka, a time i odgovornost organa, odnosno slu`benih lica za eventualne nezakonitosti. Time se pravilima upravnog postupka osigurava, kao jedno od osnovnih ustavnih na~ela, jednakost gra|ana pred zakonom. Drugi zna~aj je tehni~kog karaktera, a ogleda se u tome {to se nastoji pove}ati efikasnost rada organa koji vode upravni postupak na na~in da se analizom i pore|enjem razli~itih mogu}nosti do|e do odre|enog standarda i taj standard, odnosno varijanta, predvidi kao obavezna za sve ili iste slu~ajeve u budu}nosti. Svi organi koji su ovla{teni da rje{avaju o pravima i obavezama u upravnom postupku, du`ni su pri tom da primjenjuju kako procesne tako i materijalno-pravne propise. Tako npr. da bi se rije{ilo u upravnom postupku o pravu na povrat privremeno napu{tene imovine ili povrat napu{tenog stana, uz pravilnu primjenu pravila postupka moraju se primijeniti i materijalnopravni propisi o pravu na povrat imovine, odnosno stana. Pravila upravnog postupka u tom smislu i obavezuju da sve radnje u upravnom postupku moraju biti i izvr{ene na na~in kako je to pravilima i propisano. Pona{anjem organa protivno propisanim pravilima postupka ~ine se povrede postupka, a koje mogu dovesti do poni{tenja upravnog akta kao nezakonitog. Stoga je i svrha upravnog postupka da se omogu}i pravilna primjena materijalno-pravnih propisa. Ovim se i omogu}ava da gra|ani na objektivan i nepristrasan na~in ostvaraju prava i slobode utvr|ene ustavom. Razlikuju se dvije vrste upravnog postupka: op}i upravni postupak i posebni upravni postupci, npr. carinski, poreski, invalidsko-bora~ki, penzijsko-invalidski i dr. Me|utim, posebni upravni postupak ne mo`e propisivati cjelovit postupak, ve} samo pojedina pitanja postupka, u mjeri u kojoj je to neophodno za izra`avanje specifi~nosti pojedinih upravnih oblasti. Osim toga, poseban postupak u odre|enoj upravnoj oblasti mo`e se propisati zakonom, a ne i podzakonskim propisima, i dopu{ta se u pojedinim pitanjima samo ako je to neophodno za postupanje u odre|enoj upravnoj oblasti. Pravila kojim su propisani posebni upravni postupci obi~no su sadr`ana u propisima koji ure|uju rad nekog organa ili materiju u odre|enoj upravnoj oblasti (carinska slu`ba, porezna uprava, finansijska policija, oblast prostornog ure|enja i dr.). Naj~e{}e se to odnosi na pitanja nadle`nosti organa, rokove, pravna sredstva i sl., a mogu biti i druga procesna pitanja. Op}i 14 UPRAVNO PRAVO upravni postupak ima, u odnosu na posebne postupke, dopunski, odnosno supsidijarni karakter. To zna~i da kada je posebnim zakonom propisan postupak kojim se odstupa od odre|enih odredaba ZUP-a, tada pri rje{avanju upravnih stvari u oblasti na koju se odnosi taj zakon treba postupiti prema odredbama posebnog zakona. Na primjer, ako je posebnim zakonom propisan rok za `albu tri (3) dana, kao kod bespravnog useljenja u stan, ili osam (8) dana, kao u nekim inspekcijskim stvarima, tada va`i taj rok iz posebnog postupka, ili ako je posebnim zakonom na rje{enje finansijske policije propisan rok na `albu od osam (8) dana, a po pravilima op}eg upravnog postupka taj rok je 15 dana, to zna~i da je u konkretnom slu~aju rok za `albu od osam (8) dana, a u svemu ostalom u rje{avanju te upravne stvari postupa se uz supsidijarnu primjenu pravila op}eg upravnog postupka. Prema pravilima upravnog postupka, prije svega du`ni su postupati organi uprave kad u upravnim stvarima rje{avaju o pravima i obavezama ili pravnim interesima stranaka. Organi uprave su organi uprave BiH, entitetski organi uprave kao i odjeli Vlade BDBiH. U FBiH pored federalnih organa uprave to su i kantonalni organi uprave, a u op}inama i gradovima op}inske i gradske slu`be za upravu. U RS osim organa uprave RS, op}inski organi uprave rje{avaju upravne stvari iz okvira lokalne samouprave, kao i povjerene poslove od vlasti RS. Osim organa uprave, kad rje{avaju u upravnim stvarima du`ni su postupati prema pravilima upravnog postupka i drugi dr`avni organi, odnosno organi vlasti. To su predstavni~ka tijela (parlamenti, skup{tine, gradska i op}inska vije}a), njihovi politi~ko-izvr{ni organi, sudovi, tu`ila{tva, pravobranila{tva i drugi organi vlasti. A prema pravilima upravnog postupka du`na su postupati i preduze}a, ustanove i druga pravna lica kad u obavljanju povjerenih javnih ovla{tenja u upravnom postupku rje{avaju u upravnim stvarima o pravima i obavezama gra|ana, kao i pravnih i drugih lica. Sudska praksa: "U slu~aju kada je odre|ena upravna oblast regulirana posebnim zakonom, tada u smislu ~l. 3. Zakona o upravnom postupku ('Sl. glasnik BiH', br. 29/02. i 12/04) dolazi do supsidijarne primjene odredaba Zakona o upravnom postupku, tj. samo u pitanjima koja nisu ure|ena posebnim zakonom." Iz obrazlo`enja: "Prema naprijed citiranim propisima slijedi da u slu~aju ako je posebnim zakonom regulirana odre|ena upravna materija i pravila postupka za odlu~ivanje u toj oblasti, tada organi uprave postupaju prema pravilima postupka reguliranim posebnim zakonom, a samo supsidijarno se primjenjuje Zakon o upravnom postupku." (Sud Bosne i Hercegovine, U-395/05 od 20.04.2006) "Kada je nekim zakonom druga~ije propisano neko pitanje iz upravnog postupka, u takvim slu~ajevima treba shvatiti da je zakonodavac htio samo tu instituciju druga~ije regulisati nego {to je to propisano u Zakonu o op{tem upravnom postupku. Stoga, u svemu ostalom {to nije posebno propisano primjenjuje se Zakon o op{tem upravnom postupku, jer prema tim pitanjima zakonodavac nije imao posebnih razloga da odstupa od op{tih pravila upravnog postupka." (Vrhovni sud Jugoslavije, U`-559/65 od 25.06.1965) "Kada je posebnim zakonom propisan upravni postupak, kojim se odstupa od propisanog u Zakonu o op{tem upravnom postupku, tada se pri rje{avanju upravne stvari mora postupati prema odredbama zakona u kojima su propisane posebne (druga~ije) odredbe postupka." (Savezni vrhovni sud, U`-5634/57 od 01.11.1957) UPRAVNO PRAVO 15 III NA^ELA UPRAVNOG POSTUPKA Da bi se jedan postupak mogao provesti, nu`no je da on po~iva na jednakim pravnim principima, a koji, kad je rije~ o upravnom postupku, zahtijevaju jednako postupanje organa u rje{avanju upravne stvari. Ti principi u upravnom postupku, koji su kao u svim postupcima u su{tini smjernice, ideje vodilje, predstavljaju osnovna na~ela na kojima se i zasnivanju pravila upravnog postupka. Iako su osnovna na~ela u upravnom postupku razra|ena pravilima kroz cjelokupan postupak, zakoni o upravnom postupku, koji su u primjeni u BiH, ve} u prvoj glavi sadr`e odredbe koje su posebno posve}ene osnovnim na~elima upravnog postupka. Osnovna na~ela upravnog postupka su : 1. Na~elo zakonitosti je najva`nije na~elo upravnog postupka, to je na~elo najve}e vrijednosti i kao takvo ono je ustavnog karaktera. Ono se sastoji u obavezi da organi kad postupaju u upravnim stvarima te stvari rje{avaju na osnovu zakona i drugih propisa. Drugi propisi su uredbe, odluke, pravilnici, statuti. To zna~i da svi zakoni moraju da se zasnivaju na ustavu i da budu u saglasnosti s njim, a podzakonski akti moraju biti saglasni sa zakonom. Ovo na~elo se odnosi kako na materijalno-pravne tako i procesno-pravne zakonske propise. Za{tita na~ela zakonitosti, odnosno ocjena zakonitosti upravnog akta, obezbje|uje se putem `albe u upravnom postupku i tu`be u upravnom sporu. 2. Na~elo za{tite prava gra|ana i za{tita javnog interesa {titi stranku u postupku, i ogleda se u omogu}avanju da stranka {to lak{e za{titi i ostvari svoja prava, ali da ta za{tita ne bude na {tetu javnog interesa. Kako }e organ u upravnom postupku omogu}iti strankama da ¨{to lak{e za{tite svoja prava¨, to je fakti~ko pitanje. Ovo pravilo se odnosi na stranke, ali i druge u~esnike u postupku (zastupnike, svjedoke, vje{take), kao, na primjer, kod uskra}ivanja pokazivanja isprave, uskra}ivanja svjedo~enja iz zakonskih razloga, za{tite interesa sopstvenika ili dr`aoca stvari u vezi s uvi|ajem i dr. Ovo na~elo se ogleda kako u primjeni procesnih tako i materijalnih propisa. [to se ti~e javnog interesa on mora biti utvr|en zakonom (npr. odbrana zemlje, javni red i mir, za{tita zdravlja, po{tovanje urbanisti~kih uslova, za{tita kulturnih i historijskih spomenika, penzijsko i invalidsko osiguranje, zdravstvena za{tita). U vezi obaveza koje mogu biti utvr|ene, uslov je da se primijene one mjere koje su po stranku povoljnije, ako se time posti`e svrha zakona, odnosno da se stranci u {to ve}oj mjeri olak{a sno{enje tereta, ali da se ostane u okviru zakona, jer i povoljnije mjere mogu biti samo one koje su zakonom predvi|ene. 3. Na~elo efikasnosti zna~i du`nost organa da kad rje{avaju u upravnim stvarima osiguraju efikasno ostvarivanje prava i pravnih interesa stranaka, a {to zna~i uspje{no, djelotvorno i brzo rje{avanje i bez odugovla~enja vo|enje upravnog postupka. U praksi je prisutno da pojedini organi rje{avaju po zahtjevima stranaka u upravnim stvarima nakon isteka propisanih rokova za rje{avanje (1 do 2 mjeseca), da se neki postupci ne zavr{avaju ni nakon du`eg perioda i da se zna~ajan broj odluka poni{tava u `albenom i sudskom postupku, {to ukazuje na nedovoljno stru~no, odnosno kvalitetno rje{avanje predmeta pojedinih organa, a posljedica toga je neefikasno ostvarivanje prava stranaka. Realiziranju ovog na~ela doprinosi i neophodno pridr`avanje drugih osnovnih na~ela i pravila upravnog postupka, posebno onih koja uti~u na 16 UPRAVNO PRAVO br`e i kvalitetnije rje{avanje upravnih stvari, kao npr. postupak organa koji nije nadle`an za prijem podnesaka, postupak za otklanjanje formalnih nedostataka u postupku, poravnanje, dokazivanje putem javne isprave, propisan rok za izdavanje rje{enja, odnosno rje{enja po `albi, odre|ivanje roka za dono{enje novog prvostepenog rje{enja, zamjena prvostepenog rje{enja povodom `albe, poni{tavanje i mijenjanje rje{enja u vezi s upravnim sporom. Ovo na~elo je vi{e deklarativnog karaktera i za njegovo kr{enje nisu predvi|ene direktne sankcije, ali je mogu}e npr. podnijeti `albu radi nedono{enja rje{enja po zahtjevu i po `albi, odnosno mogu}nost pokretanja upravnog spora radi ¨}utanja administracije¨. Efikasnost se ne mo`e shvatiti, niti ostvarivati ako je u radu organa prisutna povr{nost, administrativna krutost, proizvoljnost, odnosno ako se uskra}uje ili su`ava mogu}nost da stranka ostvari svoja prava i pravne interese. 4. Na~elo (materijalne) istine sastoji se u obavezi organa da utvrdi pravo stanje stvari, i u tom cilju da utvrdi pravilno i potpuno sve ~injenice i okolnosti koje su od zna~aja za dono{enje zakonitog i pravilnog rje{enja (odlu~ne ~injenice). Ovo na~elo je usko povezano s na~elom saslu{anja stranke i slobodne ocjene dokaza. Ukoliko se organ u upravnom postupku ne dr`i ovog na~ela, a to prakti~no zna~i da ~injeni~no stanje nije pravilno i potpuno utvr|eno, tad se radi o povredi odredaba upravnog postupka, i to mo`e biti razlog pobijanja zakonitosti takvog upravnog akta u upravnom postupku i upravnom sporu. Za povredu ovog na~ela predvi|ene su sankcije - akt se mo`e poni{titi, ukinuti ili izmijeniti. Zna~i, mo`e se u upravnom postupku izjaviti `alba, mogu se upotrijebiti vanredna pravna sredstva, a mo`e se pokrenuti i upravni spor. Pravilima upravnog postupka propisana su i izvjesna odstupanja od ovog na~ela - kod poravnanja, kada se radi o dispoziciji volje stranaka i zabrane reformatio in peius (tj. izmjena rje{enja na {tetu `alioca, na podlozi ~injenica koje nisu potpuno dokazane, ali samo onda kada je to utvr|eno propisima), ili ako je ~injeni~no stanje utvr|eno u nekom drugom (ranijem) postupku, pod uslovom da je to ~injeni~no stanje kasnije ostalo nepromijenjeno. 5. Na~elo saslu{anja stranke ogleda se u du`nosti organa da prije dono{enja rje{enja stranci mora dati mogu}nost da se izjasni o svim ~injenicama i okolnostima, koje su va`ne za dono{enje rje{enja. Prethodno izja{njenje stranke doprinosi potpunijem utvr|ivanju pravog stanja stvari, te ostvarivanju i za{titi njenih prava i pravnih interesa. To je pravo kojim se stranka mo`e koristiti ako ho}e. Ako se ona njime ne koristi, rje{enje se mo`e donijeti i bez njenog izja{njenja. Izuzetak od ovog na~ela mo`e se predvidjeti samo zakonom. Takav je slu~aj sa skra}enim postupkom, ali i u nekim drugim procesnim propisima. Ovo na~elo va`i i za drugostepeni organ, ukoliko utvr|uje ~injeni~no stanje koje nije bilo utvr|eno u prvostepenom postupku, a tako|er i prilikom odlu~ivanja o ponavljanju postupka. Ovo na~elo treba razlikovati od izjave stranke koja predstavlja dokazno sredstvo. 6. Na~elo slobodne ocjene dokaza sastoji se u ovla{tenju slu`benog lica da po slobodnom uvjerenju, na osnovu savjesne i bri`ljive ocjene svakog dokaza posebno i svih dokaza zajedno, kao i na osnovu rezultata cjelokupnog postupka, odlu~uje koje }e ~injenice uzeti kao dokazane, pri ~emu je slu`beno lice u obavezi da u obrazlo`enju rje{enja navede razloge koji su bili odlu~uju}i pri ocjeni dokaza. Ovo na~elo je povezano s na~elom istine. Da bi se utvrdilo stvarno stanje stvari, slu`benom licu koje vodi postupak mora biti pru`ena odgovaraju}a sloboda u ocjeni dokaza, odnosno njegovom slobodnom uvjerenju. Slu`beno lice izvodi sve potrebne dokaze, koristi sva raspolo`iva dokazna sredstva i njihovu dokaznu snagu, prilikom rje{avanja konkretnih slu~ajeva cijeni slobodno i samostalno, ali ne i proizvoljno i samovoljno. UPRAVNO PRAVO 17 Slobodna ocjena dokaza mora se zasnivati na rezultatima cijelokupnog postupka i na ocjeni svih dokaza izvedenih u tom postupku. Ako tako nije postupljeno, takav upravni akt se mo`e osnovano pobijati u upravnom postupku, i u upravnom sporu, zbog nepravilne primjene procesnih odredaba. Slu`beno lice je u obavezi da u obrazlo`enju rje{enja navede razloge koji su bili odlu~ni pri ocjeni dokaza. Dokazi se, u primjeni ovog na~ela ne mogu stepenovati i rangirati po va`nosti i po dokaznoj snazi pojedinih dokaznih sredstava, odnosno dokaza, ve} svi imaju, na~elno, jednaku snagu. Mo`e im se pridavati ve}a ili manja va`nost, ali to ne proizlazi iz njihovog rangiranja ve} iz prirode samostalne i slobodne ocjene dokaza. Ukoliko su dokazi razli~iti i protivrje~ni jedan drugome, slu`beno lice mora otkloniti te protivrje~nosti tako {to }e obrazlo`iti kojim dokazima vjeruje ili ne vjeruje, koji dokazi su vjerodostojni, a koji nisu. Zato je potrebno valjano i logi~no obrazlo`enje. Zbog ovakve elasti~ne i {iroke zakonske odre|enosti, zadatak slu`benog lica u upravnom postupku je veoma te`ak i odgovoran. 7. Na~elo samostalnosti u rje{avanju proizilazi iz ustavnog na~ela, i sastoji se u pravu i du`nosti organa koji vodi upravni postupak da rje{ava u okviru svoje nadle`nosti i djelokruga, i njim se osigurava samostalnost u radu i odlu~ivanju organa uprave, kao i slu`benom licu, da bez ikakvih uticaja vodi upravni postupak i donosi odluke. Ovo na~elo ne odnosi se samo na organe uprave, ve} i na druge pravne subjekte ovla{tene da odlu~uju u upravnom postupku. Samostalnost organa uprave je funkcionalna samostalnost, za razliku od njihove organizacione samostalnosti, i mo`e biti u okviru ovla{tenja datih zakonom i drugim propisima. Samostalnost organa mo`e biti ograni~ena propisima, kao na primjer, ako se u upravnom sporu poni{ti upravni akt, organ koji ga je donio vezan je pravnim shvatanjem i primjedbama suda iz presude. Osim toga, ovim na~elom osigurava se samostalnost u radu i odlu~ivanju i slu`benom licu, da bez ikakvih uticaja vodi upravni postupak i donosi odluke, njegova samostalnost se odnosi kako na samostalnost u utvr|ivanju relevantnih ~injenica tako i u primjeni propisa na tako utvr|ene ~injenice u konkretnom slu~aju.To zna~i da se ne mogu nare|ivati ili davati smjernice kako u konkretnom predmetu voditi postupak. Ako bi rje{enje bilo donijeto kao poslijedica prinude, ucjene ili pritiska, moglo bi se poni{titi zbog bitne povrede pravila upravnog postupka. 8. Na~elo dvostepenosti (pravo na `albu) proizilazi tako|er iz ustavnog na~ela i izra`ava pravo stranke da mo`e izjaviti `albu nadle`nom organu uprave protiv rje{enja prvostepenog organa, a kad rje{enje nije doneseno u propisanom roku, stranka mo`e izjaviti `albu nadle`nom organu isto kao da je njen zahtjev odbijen. Samo se zakonom mo`e propisati da `alba nije dopu{tena u pojedinim upravnim stvarima (za odre|ene slu~ajeve), ali pod uslovom da je na drugi na~in obezbije|ena za{tita prava i zakonitosti. Protiv rje{enja donesenog u drugom stepenu `alba nije dopu{tena. Time je istaknuto na~elo dvostepenosti u upravnom postupku. Protiv rje{enja drugostepenog organa mo`e se pokrenuti upravni spor, koji se samo zakonom izuzetno, u odre|enim vrstama upravnih stvari, mo`e isklju~iti. 9. Na~elo kona~nosti i pravosna`nosti rje{enja zna~i da je kona~no ono rje{enje, protiv kojeg se ne mo`e izjaviti redovno pravno sredstvo (`alba), a pravosna`no ono rje{enje, protiv kojeg se ne mo`e izjaviti `alba niti pokrenuti upravni spor, a kojim je stranka stekla odre|eno pravo, odnosno kojim su stranci odre|ene neke obaveze. Kona~no i pravosna`no rje{enje mo`e se poni{titi, ukinuti ili izmijeniti samo u slu~ajevima koji su zakonom predvi|eni. Razlikuju se formalna i materijalna pravosna`nost rje{enja. Formalna pravosna`nost zna~i da ne postoji pravna mogu}nost pobijanja rje{enja bilo kojim redovnim pravnim lijekom (ni `albom ni tu`bom u 18 UPRAVNO PRAVO upravnom sporu). Pravo stranke na kori{}enje takvih pravnih lijekova je uga{eno, i stranka je vezana takvim rje{enjem. Materijalna pravosna`nost rje{enja zna~i da se ne mo`e u istoj pravnoj stvari ponovo odlu~ivati, i ona vezuje donosioca upravnog akta, organ uprave da ne mo`e rje{avati u toj upravnoj stvari. Odre|eni pravni odnos pravosna`no je raspravljen i donijeti akt proizvodi svoje djejstvo. Izuzeci od materijalne pravosna`nosti mogu se predvidjeti samo zakonom (vanredna pravna sredstva). 10. Na~elo ekonomi~nosti postupka podrazumijeva obavezu organa koji vodi upravni postupak, da se postupak ima voditi brzo i sa {to manje tro{kova i gubitka vremena za stranku i druga lica koja u~estvuju u postupku, ali ne na {tetu ostvarivanja svrhe postupka. Za razliku od sudskog postupka u kome, po pravilu, dominira raspravno na~elo, upravni postupak se smatra br`im, manje formaliziranim, jeftinijim, a time i ekonomi~nijim. Provo|enje ovog na~ela pravilima upravnog postupka obezbje|uje se npr. vo|enjem skra}enog postupka, kori{tenjem pravne pomo}i, pribavljanjem dokaza po slu`benoj du`nosti, spajanjem vi{e upravnih stvari u jedan postupak, propisivanjem rokova za dono{enje rje{enja i sl. S na~elom ekonomi~nosti u tijesnoj vezi je na~elo efikasnosti. Efikasno voditi i regulirati procesne radnje (ispitni postupak, saslu{anje, pribavljanje potrebnih isprava), zna~i svesti tro{kove na nu`nu mjeru. 11. Na~elo pru`anja pomo}i neukoj stranci sastoji se u obavezi organa koji vodi postupak,da nastoji da neznanje i neukost stranke i drugih lica koji u~estvuju u postupku ne bude na {tetu prava koja im po zakonu pripadaju. Ovo na~elo je u vezi s na~elom za{tite prava gra|ana, ali je ovo na~elo konkretnije i odre|enije postavljeno. Ovim na~elom se propisuje obaveza nadle`nog organa koji vodi postupak da pru`i pomo}, ne svim u~esnicima u postupku, nego samo stranci koja usljed ¨neznanja i neukosti¨ mo`e propustiti ne{to zbog ~ega mo`e trpjeti {tetne posljedice. Slu`beno lice koje vodi postupak du`no je upozoriti stranku na posljedice odre|enog propu{tanja ili nepreduzimanja pojedinih radnji u postupku. Za propu{tanje ove obaveze organa nije predvi|ena sankcija, ali se taj propust cijeni u sklopu cijelokupnog rje{avanja po nekom pravnom lijeku. Naravno da se organ ne mo`e pretvoriti u pravnog zastupnika stranke, posebno kad se radi o vi{estrana~kim upravnim stvarima, ve} se ova obaveza odnosi samo na upozorenje organu. Ovo na~elo pravilima upravnog postupka je propisano kod npr. primanja usmenih podnesaka na zapisnik, otklanjanja formalnih nedostataka u podnesku, naknada, odnosno nagrada svjedocima, vje{tacima i tuma~ima, upozorenja stranke na njena prava u postupku, pouke svjedoku i sl. 12. Na~elo upotrebe jezika i pisma podrazumijeva omogu}avanje ravnopravne upotrebe jezika svih konstitutivnih naroda u BiH i pisma, a stranci koja ne poznaje ni jedan od slu`benih jezika u BiH, da joj se omogu}i da postupak prati putem tuma~a, odnosno prevodioca. Pra}enje toka postupka je pravo stranke kojim se ona mo`e, ali ne mora koristiti. Me|utim, organ treba pou~iti stranku, odnosno drugog u~esnika o upotrebi jezika i pisma, a u zapisniku }e se konstatirati da su stranka ili drugi u~esnik pou~eni o tom pravu i unijeti njihova izjava u vezi s datom poukom, a ako se saslu{anje vr{i preko tuma~a, ozna~i}e se na kojem je jeziku saslu{ani govorio i ko je bio tuma~. Propu{tanje obaveze organa po ovom na~elu predstavlja razlog za obnovu upravnog postupka. Osim osnovnih na~ela u upravnom postupku, od zna~aja su i ostala na~ela upravnog postupka, koja su sadr`ana u pravilima upravnog postupka. Ta dopunska na~ela u upravnom postupku su: ” Oficijelno i privatno (dispoziciono) na~elo - oficijelno na~elo zna~i da organ sam pokre}e upravni postupak, bez potrebe bilo kakve inicijative ili bilo ~ijeg zahtjeva, dok po privatnom na~elu upravni postupak se pokre}e zahtjevom stranke; UPRAVNO PRAVO ” ” ” ” ” 19 Inkviziciono i dispozitivno - inkviziciono na~elo zna~i da slu`beno lice koje vodi upravni postupak, u toku cijelog postupka mo`e upotpunjavati ~injeni~no stanje, a dispozitivno na~elo je ono na~elo prema kojem stranke u upravnom postupku same, vlastitom inicijativom, prikupljaju i izvode dokaze; Na~elo usmenosti i pismenosti omogu}ava kontradiktornost, neposrednost i javnost upravnog postupka, kao i ekonomi~nost i efikasnost tog postupka; Na~elo posrednosti i neposrednosti - kad se sve procesne radnje ne obavljaju pred istim nadle`nim organom, odnosno slu`benim licem, ve} se neki poslovi povjeravaju drugim organima, odnosno drugom slu`benom licu, radi se o na~elu posrednosti, a na~elo neposrednosti zna~i da isti organ, odnosno slu`beno lice koje rukovodi postupkom, a posebno usmenom raspravom, donosi rje{enje na osnovu neposrednog opa`anja; Na~elo javnosti, zna~i da u postupku mogu prisustvovati i lica koja ne u~estvuju u tom postupku i koja mogu pratiti tok i sadr`aj radnji u postupku; Na~elo koncentracije, podrazumijeva da stranke u upravnom postupku moraju, u jednom stadiju postupka, navesti zajedno, tj. odjednom sve ~injenice koje mogu biti od uticaja na rje{enje upravne stvari. Sudska praksa: "Kad stranka ima uvjete da ostvari vi{e prava po propisima mirovinskog i invalidskog osiguranja, a mo`e koristiti samo jedno od tih prava po svom izboru, organ koji rje{ava o toj upravnoj stvari nije ovla{ten o tome odlu~iti po slobodnoj ocjeni, ve} mora omogu}iti stranci da se izjasni o izboru prava koje }e koristiti." (Vrhovni sud FBiH, U-292/99 od 03.11.1999) "Drugostepeni upravni organ, odlu~uju}i po `albi stranke, nije ovla{ten da donosi dopunsko rje{enje o pitanjima o kojima je ovla{ten da rije{i i prvostepeni organ, a koji je to propustio da u~ini, s obzirom na to da bi time po~inio povredu na~ela dvostepenosti upravnog postupka." Iz obrazlo`enja: "Odredbom ~l. 242. st. 1. Zakona o op}em upravnom postupku propisano je da kada drugostepeni organ utvrdi da su u prvostpenom postupku ~injenice nepotpuno i pogre{no utvr|ene, ili da se u postupku nije vodilo ra~una o pravilima postupka koja bi bila od uticaja na rje{enje stvari, on }e upotpuniti postupak i otkloniti izlo`ene nedostatke bilo sam, bilo preko prvostepenog organa, pa ako drugostepeni organ na|e da se na podlozi ~injenica utvr|enih u upotpunjenom postupku stvar mora rije{iti druga~ije nego {to je rije{ena prvostepenim rje{enjem, on }e svojim rje{enjem poni{ti i prvostepeno rje{enje i sam rije{iti upravnu stvar... Me|utim, u konkretnom slu~aju, prvostepeni organ nije meritorno rje{avao o pravu na stan i o pravu na naknadu za eksproprisane objekte, pa tu`eni kao drugostepeni organ nije mogao dopuniti prvostepeno rje{enje, niti je prema odredbi ~l. 242. st. 1. navedenog Zakona, mogao sam meritorno rije{iti stvar, jer je to protivno na~elu dvostepenosti. Kako je, pored navedenog, tu`eni osporenim rje{enjem dopunio prvostepeno rje{enje, po~inio je povredu citirane odredbe, koja predstavlja razlog za poni{taj osporenog akta." (Vrhovni sud BiH, U-1408/89 od 13.10.1989) Iz obrazlo`enja: "Nije osnovan prigovor tu`ioca da je u postupku dono{enja osporenog rje{enja po~injena povreda pravila postupka. Ovo iz razloga {to iz podataka u spisu proizilazi da je u toku postupka tu`ilac saslu{an dana 05.11.2003. godine i 11.03.2004. godine, kada je dao izjavu i kada 20 UPRAVNO PRAVO mu je pru`ena mogu}nost da se izjasni o svim odlu~nim ~injenicama i kada je imao mogu}nost da se o~ituje o nalazu i izvje{taju Odsjeka za kontrolu, koji mu je uru~en dana 19.09.2003. godine, kako to proizilazi iz priloga tu`be koju je tu`ilac dostavio Sudu. Stoga nije ta~no da je po~injena povreda na~ela saslu{anja stranke, niti je po~injena povreda na~ela za{tite prava i sloboda gra|ana, kako to pogre{no tu`ilac u tu`bi tvrdi." (Sud Bosne i Hercegovine, U-1056/05 od 10.11.2006) Iz obrazlo`enja: "... kako to proizilazi iz spisa, carinski organi nisu postupili po na~elu propisanom u ~lanu 10. Zakona o upravnom postupku, tj. ne vidi se da je u prvostepenom postupku stranci pru`ena mogu}nost da se izjasni o svim ~injenicama i okolnostima koje su va`ne za dono{enje rje{enja, a u vezi s ovom odredbom Zakona o upravnom postupku trebalo je voditi ra~una i o odredbi ~l. 5. istog zakona, kojom je propisano da se strankama mora omogu}iti da {to lak{e za{tite i ostvare svoja prava u skladu s Ustavom BiH i Evropskom konvencijom o za{titi ljudskih prava i sloboda." (Sud Bosne i Hercegovine, U-254/05 od 05.06.2006) Iz obrazlo`enja: "Ne stoje navodi iz tu`be da je u postupku povrije|eno na~elo efikasnosti, budu}i da ovo na~elo prema ~l. 6. Zakona o op{tem upravnom postupku ('Sl. list SFRJ', br. 47/86), a u vezi sa ~l. 12. Ustavnog zakona za provo|enje Ustava RS ('Sl. glasnik RS', br. 21/92), koji je bio na snazi u vrijeme vo|enja upravnog postupka, zna~i obavezu upravnog organa da obezbijedi efikasno ostvarivanje prava i interesa pojedinaca i pravnih lica. Efikasno ostvarivanje ovih prava ne zna~i nu`no i kratak rok za otpo~injanje postupka, budu}i da obimnost i slo`enost provedenih dokaza u konkretnoj situaciji zahtijeva odre|enu du`inu postupka, kao i ispitivanja svih relevantnih ~injenica koje su od uticaja na kona~an ishod postupka. U svakom slu~aju, i da je bilo povrede ovog na~ela, Sud je mi{ljenja da takva povreda ne bi bila od bitnog uticaja na ishod postupka..." (Vrhovni sud RS, U-526/98 od 16. 6.2004) "Povreda na~ela saslu{anja stranke i na~ela prava gra|ana i javnog interesa, kao osnovnih na~ela za osiguranje zakonitosti i za{titu prava stranke, uvijek predstavlja te{ku povredu upravnog postupka, a time i na~ela materijalne istine i na~ela zakonitosti, {to je posebno va`no kada na osnovu materijalnog propisa treba stranci utvrditi neke obaveze, ili kad stranka mo`e ostvariti neka prava." Iz obrazlo`enja: "Prema podacima u spisu, osporeni akt nema pouzdano ~injeni~no upori{te u spisu i prvostepeni sud zbog toga nije ni mogao sa sigurno{}u utvrditi {ta je ~injeni~no ta~no, a prema dokumentaciji dostavljenoj uz tu`bu proizilazi da i pravnom predniku tu`ioca nije pru`ena mogu}nost sudjelovanja u postupku, i prvostepeni sud je upravo zbog tih nedostataka u ~injeni~nom stanju i poni{tio osporeni akta u smislu ~l. 29. ZUS-a. Naime, osobito nedopustiva povreda postupka jest kad stranci nije pru`ena mogu}nost sudjelovanja u postupku, {to je ozbiljna povreda na~ela saslu{anja stranke i na~ela za{tite prava gra|ana i javnog interesa, koja su osnovna na~ela za osiguranje zakonitosti i za{titu prava stranke, i njihova povreda uvijek predstavlja te{ku povredu upravnog postupka, a time i na~ela materijalne istine, a sve skupa povredu na~ela zakonitosti, {to je posebno va`no kad na osnovu materijalnog propisa treba stranaci utvrditi neke obaveze, ili kad stranka mo`e ostvariti neka prava, kao u konkretnom slu~aju..." (Apelacioni sud BDBiH, U`-56/04 od 22. 02.2005) UPRAVNO PRAVO 21 "Ako je u upravnom postupku stranci utvr|ena kakva obaveza, ona mora biti propisom izri~ito predvi|ena. Utvr|ivanje obaveze stranci analognom primenom propisa protivno je na~elu zakonitosti." (Vrhovni sud Srbije, Uvp-119/79 22.11 1980) "Kad nije jasan zahtev stranke, organ je du`an da sa strankom raspravi o ~emu se radi, i prema potrebi, stranku pou~i o njenim pravima." (Vrhovni sud Srbije, U-10023/75 od 17.11.1977) "Organ uprave du`an je u postupku eksproprijacije upozoriti stranku (vlasnika objekta), da u slu~aju usvajanja njegovog zahtjeva za eksproprijacijom preostalih objekata, koji su bespravno sagra|eni, mo`e imati {tetne posljedice, npr. ne mo`e dobiti pravi~nu naknadu, stan i dr." (Vrhovni sud BiH, U-2094/89 od 14.12.1989) "U~injena je bitna povreda upravnog postupka kad nije odr`ana usmena rasprava, u slu~ajevima kada se ona mora odr`ati, i kada stranci nije omogu}eno aktivno sudjelovanje u ispitnom postupku." (Vrhovni sud BiH, U`-160/83 od 23.12.1983) "Samostalnost inspektora nije povrije|ena, kad funkcioner koji rukovodi organom inspekcije, izdaje inspektoru nare|enja gdje }e prioritetno obaviti inspekcijski pregled." (Savezni vrhovni sud, U-2647/91 od 25.12.1991) "Drugostepeno rje{enje u upravnom postupku ne mo`e postati kona~no prije nego se uru~i stranci." (Vrhovni sud BiH, U-1217/86 od 13.06.1986) "Rje{enje organa uprave prema kojem je stranka stekla odre|ena prava, odnosno kojim su stranci odre|ene neke obaveze, postaje pravomo}no ako se protiv njega ne mo`e izjaviti `alba, niti pokrenuti upravni spor. To zna~i da ne mo`e postati pravomo}no rje{enje kojim je organ uprave odbio zahtjev stranke (negativno rje{enje), jer takvim rje{enjem stranka ne stje~e nikakvo pravo niti joj se nala`u kakve obaveze." (Vrhovni sud FBiH, U`-117/99 od 17.01.2002) "Nije nastupila materijalna pravomo}nost rje{enja kojim je odbijen zahtjev stranke (negativno rje{enje), jer se takvim rje{enjem ne stje~e nikakvo pravo niti nala`e obaveza za stranku, pa nema smetnji da stranka ponovno podnese isti zahtjev u istoj upravnoj stvari." (Vrhovni sud FBiH U-124/96 od 17.10.1996) "O na~elu ekonomi~nosti upravnog postupka mora se voditi ra~una u toku celog postupka, ali u okviru i uz po{tivanje svih drugih na~ela upravnog postupka." (Vrhovni sud Srbije, U-5507/76 od 06.11.1976) 22 IV UPRAVNO PRAVO NADLE@NOST U UPRAVNOM POSTUPKU Nadle`nost u upravnom postupku mo`e se definirati kao pravo i du`nost jednog organa da rije{i odre|enu upravnu stvar u upravnom postupku. Taj organ se odre|uje zakonom, odnosno drugim propisom. Nadle`nost je zna~ajna kako za organe koji rje{avaju u upravnim stvarima tako i za stranke. Utvr|ena nadle`nost obavezuje, i propisi o nadle`nosti u upravnom postupku su prinudni propisi (ius cogens), {to zna~i da se nadle`nost ne mo`e mijenjati voljom stranaka ili organa. Nijedan organ ne mo`e preuzeti upravnu stvar i sam je rije{iti, niti je prenijeti na drugi organ, osim ako to nije zakonom propisano. Organ je du`an da u toku cijelog upravnog postupka pazi na svoju nadle`nost po slu`benoj du`nosti. U odnosu na stranke, nadle`nost je pravo i obaveza stranke da za rje{avanje upravne stvari zahtjev podnese nadle`nom organu, i zna~i da stranka svoje odre|eno pravo ili ispunjenje obaveze mo`e rije{iti samo kod ovla{tenog organa. Prema pravilima upravnog postupka postoje dvije vrste nadle`nosti: stvarna nadle`nost i mjesna nadle`nost. Oba oblika sa~injavaju nadle`nost nekog organa za rad u odre|enoj upravnoj stvari. Sankcija za povredu odredbi o nadle`nosti je u poni{tenju, odnosno ukidanju rje{enja donijetog u upravnom postupku (razlozi za `albu, ukidanje po pravu nadzora, ogla{avanje rje{enja ni{tavnim). 1. Stvarna nadle`nost Stvarna nadle`nost u upravnom postupku utvr|uje se zakonom na dva na~ina, i to: ” ” po propisima kojima se ure|uje odre|ena upravna oblast (npr. zakonima u oblasti prostornog ure|enja, oblasti prihoda, carina, oblasti unutra{njih poslova sl.), ili po propisima kojima se odre|uje nadle`nost pojedinih organa ( to su propisi kojim se osnivaju organi uprave i ure|uje njihova organizacija). Me|utim, kod utvr|ivanja stvarne nadle`nosti organa u upravnom postupku u FBiH, treba imati u vidu da je Ustavom FBiH utvr|ena podjela nadle`nosti izme|u federalne i kantonalne vlasti, tako da su za rje{avanje u upravnim stvarima u prvom stepenu stvarno nadle`ni federalni organi uprave, kantonalni organi uprave i gradske, odnosno op}inske slu`be, u skladu s propisima kojim je za te organe i utvr|ena njihova nadle`nost. U vezi stvarne nadle`nosti u upravnom postupku, treba ukazati i na funkcionalnu nadle`nost, koja je, u stvari, podvrsta stvarne nadle`nosti. Naime, kad se iz propisa ne mo`e ta~no utvrditi koji je organ stvarno nadle`an za rje{avanje u upravnim stvarima u oblasti koju ure|uje taj propis, u tom slu~aju nadle`an je onaj organ u ~ijem djelokrugu su i upravni poslovi koji ne spadaju u djelokrug drugog organa uprave. U takvim slu~ajevima su nadle`na ministarstva pravde i uprave, odnosno organi ili slu`be za op}e poslove u op}inama. Ova nadle`nost zbog toga se naziva i negativna nadle`nost. Sudska praksa : "Osporeno rje{enje doneseno je uz povredu odredaba ~l. 24. st. 1. Zakona o upravnom postupku, koje obavezuju svaki organ da u toku cijelog postupka pazi na svoju stvarnu i mjesnu nadle`nost." UPRAVNO PRAVO 23 Iz obrazlo`enja: "Prema odredbi ~l. 226. Zakona o upravnom postupku ('Sl. novine FBiH', br. 2/98 i 48/99) o `albi protiv prvostepenog rje{enje organiziacionih jedinica federalnih organa uprave i federalnih ustanova, koje su osnovane van sjedi{ta federalnog organa uprave i federalnog organa uprave sa zadatkom da obavljaju odre|ene upravne poslove iz nadle`nosti federalnog organa uprave i federalne uprave, rje{ava federalni organ uprave i federalna uprava kojoj pripada ta organizaciona jedinica. U konkretnoj upravnoj stvari, kako to proizilazi iz spisa predmeta, o `albi protiv rje{enja prvostepenog organa uprave - Odjela za odbranu C., rje{avala je uprava Odjela za odbranu B., suprotno citiranoj zakonskoj odredbi. Prema tome, tu`ena uprava za odbranu B. nije vodila ra~una o svojoj nadle`nosti, zbog ~ega je osporeno rje{enje doneseno uz povredu odredba ~l. 24. st. 1. Zakona o upravnom postupku, koje obavezuju svaki organ da u toku cijelog postupka pazi na svoju stvarnu i mjesnu nadle`nost." (Vrhovni sud FBiH, U`-91/00 od 10.02.2005) "Ni{tava su rje{enja upravnih organa nosioca osiguranja kojim su kona~no odbili zahtjev nasljednika umrlog osiguranika za isplatu dospjelih a neispla}enih penzija njegovom predniku do dana smrti, jer se ne radi o zahtjevu osiguranika za ostvarivanje prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja, nego o zahtjevu nasljednika kao tre}eg lica za ostvarenje prava iz nasljedno-pravnih odnosa o kojem je nadle`an da odlu~uje sud, ukoliko nosilac osiguranja takav zahtjev ne ispuni dobrovoljno." Iz obrazlo`enja: "Me|utim, u konkretnom slu~aju ne radi se o upravnoj stvari, jer tu`iteljica nije osiguranik tu`enog u smislu odredbi Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, i ne rje{ava se zahtjev o njenim pravima iz penzijskog i invalidskog osiguranja, nego se radi o gra|anskopravnom odnosu u kojem ona kao nasljednica osiguranika zahtijeva od filijale tu`enog da joj doborovljno isplati neispla}ene dospjele penzije iza umrlog osiguranika, koje su i utvr|ene kao njegova zaostav{tina u ostavinskom rje{enju, a koje ona mo`e da zahtijeva i ostvari kod nadle`nog suda. Stoga sud nalazi da organi uprave nisu bili nadle`ni za dono{enje rje{enja o osnovanosti ili neosnovanosti zahtjeva tu`iteljice, jer se ovdje ne radi o upravnoj stvari nego o stvari iz sudske nadle`nosti, pa je tu`eni mogao doborovljno udovoljiti zahtjevu tu`iteljice, ili, ako smatra da je njen zahtjev neosnovan zbog zastarjelosti ili nekog drugog razloga, obavijestiti je o tome da ne}e njen zahtjev dobrovoljno ispuniti, kako bi ona mogla isti ostvarivati putem redovnog nadle`nog suda. S obzirom na izlo`eno, drugostepeni organ je trebao oglasiti prvostepeno rje{enje ni{tavim u skladu s odredbom ~l. 238. st. 1. Zakona o upravnom postupku, jer je u prvostepenom postupku u~injena nepravilnost koja ~ini rje{enje ni{tavim (~l. 264. ta~. 1. ZUP-a) po{to je u upravnom postupku doneseno rje{enje u stvari iz sudske nadle`nosti." (Vrhovni sud FBiH, U-933/99 od 26.07.2000) "Stvarna nadle`nost organa za rje{evanje u upravnim stvarima odre|uje se prvenstveno materijalnim propisima, tj. onima kojima se ure|uje odre|ena upravna materija, a u slu~aju da materijalnim propisima nije izri~ito odre|ena stvarna nadle`nost, treba prema propisima o organizaciji organa, s obzirom na prirodu upravne stvari, utvrditi koji je organ stvarno nadle`an." (Vrhovni sud Jugoslavije, U-1174/58 od 12.04.1958) "Kad je osporeno rje{enje doneseno od strane stvarno nenadle`nog organa takvo }e se rje{enje poni{titi u upravnom sporu bez obzira {to tu`ilac u tu`bi nije posebno istakao taj osnov 24 UPRAVNO PRAVO pobijanja, ako je izrazio nezadovoljstvo osporenim upravnim aktom i tra`io njegovo poni{tavanje, {to podrazumijeva i poni{tavanje zbog povrede propisa o nadle`nosti." (Vrhovni sud FBiH, U-158/99 od 11.08.1999) "Organ nadle`an za prijem podnesaka ne mo`e zaklju~kom podnesak odbaciti zbog nenadle`nosti za prijem kada zna koji je organ nadle`an za prijem i rad po podnesku, jer je to protivno na~elu za{tite prava gra|ana i pomo}i neukoj stranci." (Vrhovni sud FBiH, U-45/95 od 08.10.1997) 2. Mjesna nadle`nost Mjesna nadle`nost je nadle`nost organa uprave prema odre|enom teritoriju. Ona ozna~ava podru~je na kojem organ uprave, kao i drugi organi, mogu obavljati poslove iz svoje stvarne nadle`nosti. I mjesna nadle`nost odre|uje se zakonom i mo`e biti odre|ena propisima o politi~ko-teritorijalnoj podjeli i propisima o organizaciji organa uprave. Prema ZUP-u BiH, mjesna nadle`nost odre|uje se prema sjedi{tu organa, odnosno prema sjedi{tu organizacione jedinice u sastavu organa. Zakonima o upravnom postupku entiteta i BDBiH, za odre|ivanje mjesne nadle`nosti postavljena su dopunska pravila, koja se primjenju ako posebnim propisom nije druga~ije odre|eno. U ovim slu~ajevima kriterij za odre|ivanje mjesne nadle`nosti mo`e biti u zavisnosti od svojstva same upravne stvari, kao {to je npr. za nepokretnost prema mjestu gdje se ona nalazi, ili npr. sjedi{tu stranke kad se odnosi na djelatnost preduze}a, ustanove i sl., a kod vo|enja radnje ili profesionalne djelatnosti prema sjedi{tu ili mjestu obavljanja djelatnosti. A ako se mjesna nadle`nost ni tako ne mo`e odrediti, ona se odre|uje prema mjestu gdje je nastao povod za vo|enje postupka. U vezi mjesne nadle`nosti treba imati u vidu da se prema ZUS-u FBiH ova nadle`nost odre|uje prema propisima o teritorijalnoj podjeli nadle`nosti FBiH, i to: ” ” ” prema Zakonu o federalnim jedinicama -kantonima utvr|ena je mjesna nadle`nost za kantone; prema propisima o teritorijalnoj podjeli op}ina utvr|ena je mjesna nadle`nost za op}inske i gradske slu`be; prema propisima o organizaciji organa, mjesna nadle`nost je utvr|ena za federalne organe po propisima o organizaciji tih organa, za kantonalne organe po propisima o organizaciji kanonalnih organa i za gradske i op}inske slu`be za upravu po propisima o njihovoj organizaciji. Nadle`nost organa u upravnom postupku se u pravilu ne mo`e mijenjati ni voljom organa ni voljom stranaka, osim ako to zakonom nije propisano. U vezi s tim, ali samo za mjesnu nadle`nost, propisana je izuzetna mogu}nost promjene mjesne nadle`nosti u upravnom postupku i to u slu~ajevima delegacije nadle`nosti i sporazumne promjene nadle`nosti. Naime, organ koji je pokrenuo postupak mo`e ustupiti predmet drugom organu ako je taj organ promjenom okolnosti postao mjesno nadle`an i ako se znatno, posebo po stranku, olak{ava postupak (npr. promjena prebivali{ta stranke). To je slu~aj delegacije nadle`nosti. A kad su istovremeno mjesno nadle`na dva ili vi{e organa, nadle`an je onaj organ koji je prvi pokrenuo postupak, i ovi organi mogu se i sporazumjeti koji }e od njih voditi postupak. Jedino u tom slu~aju je mogu}a sporazumna promjena mjesne nadle`nosti. 3. Sukob nadle`nosti I ako je svaki organ uprave du`an po slu`benoj du`nosti paziti na svoju nadle`nost, u radu organa mogu}e su situacije u kojima mo`e do}i do sukoba nadle`nosti, koji mo`e biti pozitivni i neg- UPRAVNO PRAVO 25 ativni sukob nadle`nosti. Kad dva ili vi{e organa smatraju da su nadle`ni za rje{avanje upravne stvari, radi se o pozitivnom sukobu, a kad organ odbija rje{avati upravnu stvar i uputi predmet drugom organu za koji smatra da je nadle`an, a taj organ to odbija, radi se o negativnom sukobu nadle`nosti. Sukob nadle`nosti izme|u organa uprave BiH i institucija BiH koje imaju javna ovla{tenja rje{ava Sud Bosne i Hercegovine, a sukob nadle`nosti izme|u organizacionih jedinica koje se nalaze van sjedi{ta organa uprave BiH rje{ava organ uprave BiH u ~ijem su sastavu te organizacione jedinice. U Republici Srpskoj Ustavni sud RS rje{ava sukob nadle`nosti izme|u sudova i organa dr`avne uprave, kao i sukob nadle`nosti izme|u organa dr`avne uprave i gradskih i op}inskih organa uprave, a izme|u ministarstava, drugih organa dr`avne uprave, preduze}a, ustanova i drugih nedr`avnih subjekata koja vr{e javna ovla{tenja, sukob nadle`nosti rje{ava Vlada RS, dok sukob nadle`nosti izme|u podru~nih jedinica organa uprave i upravnih organizacija rje{ava ministar, odnosno starje{ina koji rukovodi tim organom, odnosno organizacijom. U Br~ko Distriktu Bosne i Hercegovine sukob nadle`nosti rje{ava Apelaciona komisija. U Federaciji Bosne i Hercegovine sukob nadle`nosti rje{ava Vlada FBiH izme|u federalnih organa i ustanova; Vrhovni sud FBiH izme|u organa uprave dva ili vi{e kantona, kao i izme|u federalnih i kantonalnih organa i federalnih i kantonalnih institucija s javnim ovla{tenjima; vlada kantona izme|u kantonalnih organa; kantonalni sud izme|u kantonalnih organa uprave i institucija s javnim ovla{tenjima, izme|u gradskih i op}inskih slu`bi, izme|u gradskih institucija s javnim ovlastima kao i tih institucija i gradskih slu`bi za upravu i gradskih ustanova, izme|u op~inskih slu`bi i institucija s javnim ovlastima s podru~ja dvije ili vi{e op}ina, kao i tih institucija i op}inskih slu`bi; gradona~elnik izme|u gradskih slu`bi i gradskih ustanova, a op}inski na~elnik izme|u op}inskih slu`bi i ustanova. Postupak za rje{avanje sukoba nadle`nosti pokre}e se po prijedlogu organa koji je posljednji odlu~ivao o svojoj nadle`nosti, a mo`e ga pokrenuti i stranka. Protiv rje{enja o sukobu nadle`nosti ne mo`e se izjaviti posebna `alba, niti voditi upravni spor. Sudska praksa: "Protiv re{enja kojim se re{ava sukob nadle`nosti nema mesta posebnoj `albi niti se mo`e voditi upravni spor." (Vrhovni sud Srbije, U-932/65 od 26.11.1966) "Ako je izme|u dva organa nastao pozitivan sukob nadle`nosti za razrez poreza odre|enoj osobi, organ koji je o tome poslednji odlu~ivao ne mo`e izvr{iti svoje re{enje o razrezu poreza pre nego o nastalom sukobu ne odlu~i nadle`ni organ." (Vrhovni sud Srbije, U-9796/71 od 10.03.1972) V STRANKA U UPRAVNOM POSTUPKU 1. Pojam stranke u upravnom postupku Stranka u upravnom postupku je svako lice po ~ijem zahtjevu je pokrenut upravni postupak, ili protiv koga se vodi postupak, ili ko radi za{tite svojih prava ili pravnih interesa ima pravo da u~estvuje u upravnom postupku. Stranka je institut procesnog karaktera. Prema ulozi u upravnom postupku stranka mo`e biti aktivna, pasivna i uzgredna. Aktivna stranka je ona povodom ~ijeg zahtjeva se vodi 26 UPRAVNO PRAVO upravni postupak (kad npr. tra`i izdavanje odobrenja za gra|enje, odobrenja za obavljanje samostalne djelatnosti i sl.). Pasivna stranka je stranka protiv koje se vodi upravni postupak, kao npr. lice protiv kojeg inspekcija vodi neki postupak (nalaganje obustave radova), ili npr. bespravno useljeno lice kojem se nala`e iseljenje iz stana. Uzgredna stranka ili tre}e lice, ili zainteresirano lice ili intervenijent je ona stranka koja u upravnom postupku u~estvuje radi za{tite svojih prava ili pravnih interesa (npr. stanari u zgradi u kojoj neko lice `eli da otvori zanatsku radnju, ili susjedi u postupku izdavanja gra|evinske dozvole i sl.). Sva ta lica imaju tzv. strana~ku sposobnost. Sposobnost da neko mo`e biti stranka u postupku, naziva se strana~kom sposobno{}u. Strana~ka sposobnost u upravnom postupku odgovara pravnoj sposobnosti, koja zna~i da odre|eno lice mo`e biti nosilac prava i obaveza. Op}u pravnu sposobnost (strana~ka sposobnost) imaju sva pravna i fizi~ka lica, kao i udru`enja. Ona se sti~e ro|enjem fizi~kog lica, dok je pravna lica sti~u upisom u registar nadle`nog organa, ili odobrenjem nadle`nog organa, odnosno osnivanjem. U upravnom postupku stranka mo`e biti svako fizi~ko ili pravno lice, a sa svim pravima stranke u tom postupku mogu u~estvovati i dr`avni organi, poslovna jedinica preduze}a, naselja, grupa lica i drugi koji nemaju svojstvo pravnog lica, ali pod uslovom da mogu biti nosioci prava i obaveza o kojima se rje{ava u upravnom postupku. To mo`e biti i sindikalna organizacija ako se u upravnom postupku rje{ava o kakvom pravu ili pravnom interesu zaposlenika, kao i druge dru{tvene organizacije i udru`enja gra|ana. Prava i du`nost stranke u upravnom postupku imaju i ombudsman, nadle`ni tu`ilac i pravobranilac. Procesna sposobnost je sposobnost za samostalno preduzimanje procesnih radnji u postupku. Procesnu sposobnost ima samo stranka koja je poslovno sposobna - to su punoljetna lica. Dakle, za fizi~ka lica procesna sposobnost je uslovljena poslovnom sposobno{}u. Fizi~ka lica koja nemaju poslovnu sposobnost nemaju ni procesnu sposobnost i ne mogu vr{iti radnje u upravnom postupku. To su maloljetna lica, koja nemaju 18 godina `ivota kada se sti~e potpuna poslovna sposobnost, kao i punoljetna lica kojima je oduzeta poslovna sposobnost. Pravna lica kao ni dr`avni organi nisu procesno sposobni. Procesno nesposobne stranke zastupaju i umjesto njih obavljaju radnje u postupku njihovi zakonski zastupnici. Procesna sposobnost je nezamisliva bez strana~ke sposobnosti. Strana~ka legitimacija u upravnom postupku tako|er je uslovljena strana~kom ali ne i procesnom sposobno{}u. Strana~ka legitimacija (legitimatio ad causa) predstavlja odre|enu vezu stranke s konkretnom upravnom stvari - predmetom upravnog postupka. Kad za stranku postoji neki interes koji se sastoji u pravu stranke da zahtijeva, npr. pokretanje postupka izdavanja gra|evinske dozvole, u tom slu~aju se radi o aktivno legitimiranoj stranci, a kad se radi o postupku koji je pokrenut po slu`benoj du`nosti u kojem se name}e neka obaveza kao npr. pla}anje carine, poreza ili dr., u tom slu~aju radi se o pasivnoj strana~koj legitimaciji. Sudska praksa: "U upravnom postupku izdavanja urbanisti~ke saglasnosti svojstvo stranke ima podnositelj zahtjeva - investitor, te njegovi susjedi i druge osobe (fizi~ke ili pravne), ukoliko prema Zakonu o prostornom ure|enju investitor ima obaveze u odnosu na njih i njihova prava." (Vrhovni sud FBiH, U`-165/99 od 03.11.1999) "Supruga umrlog borca ima pravni interes da zahtijeva da se njenom umrlom suprugu utvrdi bora~ka kategorija, a otuda i pravo na podno{enje takvog zahtjeva." Iz obrazlo`enja: "Prvostepenim upravnim aktom odba~en je zahtjev tu`ilje, uz obrazlo`enje da ga je podnijelo lice koje po zakonu za to nije ovla{teno. (...) upravni postupak se pokre}e, pored ostalog UPRAVNO PRAVO 27 i povodom zahtjeva stranke. Da bi zahtjev stranke doveo do pokretanja postupka potrebno je da je njegov podnosilac aktivno legitimisan u doti~noj stvari. Ta aktivna legitimacija podrazumijeva takav odnos podnosioca zahtjeva prema predmetu postupka iz kojeg proizilazi da se u postupku odlu~ivanja rje{ava o nekom pravu ili obavezi stranke ili o nekom njenom pravnom interesu. Takav interes, po stanovi{tu ovog suda ima tu`ilja, jer nije jasno kako bi ona mogla ostvariti pravo na dodatak uz penziju ako niko poslije smrti njenog supruga nije ovla{ten da zahtijeva njegovo razvrstavanje u odgovaraju}u bora~ku kategoriju. U tom pravcu neispravan je stav tu`enog organa u osporenom aktu, uz posebnu napomenu da aktivnu strana~ku legitimaciju za pokretanje postupka ne mogu odre|ivati nikakve instrukcije suprotno zakonu." (Vrhovni sud RS, U-1368/02 od 14.04.2004) "Poslije smrti nosioca stanarskog prava, zahtjev za izvr{enje kona~ne odluke CRPCA mo`e podnijeti ~lan njegovog porodi~nog doma}instva koji je u momentu smrti s njim trajno `ivio i stanovao." (Vrhovni sud FBiH, U`-107/03 od 15.05.2003) "Stranka u upravnom postupku mo`e biti ne samo osoba koja nastupa radi za{tite svojih prava, ve} i osoba koja za{ti}uje svoj pravni interes." (Savezni vrhovni sud, U-4971/57 od 04.10.1957) "Stranka u upravnom postupku ne mo`e izgubiti to svojstvo, samo zbog toga {to se nije pojavila u postupku kod prvostepenog organa, a pojavila se `albom kod drugostepenog organa." (Savezni vrhovni sud, U`-3167/60 od 08.04.1960) "Mjesna zajednica ima svojstvo stranke u upravnom postupku koji se vodi radi izdavanja odobrenja za gradnju javnog puta na njenom podru~ju." (Upravni sud Hrvatske, Us-4423/83 od 14.12.1963) "Stanari u stambenoj zgradi imaju pravni interes da u~estvuju u svojstvu stranke u postupku izdavanja dozvole za adaptaciju zajedni~kih prostorija, pogotovo kad se radi o osporavanju zakonitosti re{enja kojim je adaptacija odobrena." (Vrhovni sud Srbije, Uvp-74/81 od 23.11.1982) "Za razliku od parni~nog postupka u upravnom postupku zakonom nije predvi|ena institucija umje{a~a kao tre}e osobe, koja pored stranaka mo`e sudjelovati u postupku pridru`ivanjem jednoj od stranaka, ako ima pravni interes da stranka kojoj se pridru`ila uspije u tom postupku." (Vrhovni sud FBiH, U-148/92 od 21.05.1997) 2. Zastupanje stranke u upravnom postupku Procesno nesposobne stranke u upravnom postupku zastupaju, i umjesto njih obavljaju radnje u postupku, njihovi zakonski zastupnici. U upravnom postupku razlikuje se vi{e vrsta zastupanja. Zakonsko ili nu`no zastupanje za procesno nesposobnu stranku odre|uje se zakonom ili aktom nadle`nog dr`avnog organa donijetog na osnovu zakona. Maloljetna lica, zastupaju roditelji ex lege. Dakle, roditelji maloljetne djece po sili zakona su njihovi zakonski zastupnici. Ako je maloljetno lice bez roditeljskog staranja, stavlja se pod starateljstvo. 28 UPRAVNO PRAVO Staratelja postavlja organ starateljstva i tada maloljetno lice zastupa staratelj. Punoljetna lica li{ena poslovne sposobnosti tako|er zastupa staratelj. Pravna lica procesne radnje u postupku vr{e preko predstavnika ili zakonskog zastupnika. Predstavnik, odnosno zakonski zastupnik pravnog lica odre|uje se njegovim op}im aktom, ako nije odre|en zakonom ili aktom nadle`nog organa donesenog na osnovu zakona. Predstavnik pravnog lica je fizi~ko lice, organ ili ovla{teni ~lan samog pravnog lica. Zakonski zastupnik pravnog lica je poslovodni organ i u upravnom postupku ga zastupa lice koje je navedeno u aktu o osnivanju i upisano u sudski registar kao lice ovla{teno za zastupanje tog pravnog lica. Posebnu kategoriju predstavljaju subjekti koji nemaju svojstvo pravnog lica, pa tim kako nemaju pravnu sposobnost, nemaju ni poslovnu sposobnost. To se, prije svega odnosi na dr`avne organe, organizacije koje nemaju svojstvo pravnog lica, naselje i grupe lica. Dr`avni organi obavljaju radnje u upravnom postupku preko zakonom odre|enog predstavnika, i to - pravobranila{tvo ih zastupa kao njihov zakonski zastupnik u pogledu imovinskih prava i interesa, a u drugim slu~ajevima rukovodilac organa, odnosno lice odre|eno propisima o osnivanju. Organizacije koje nemaju svojstvo pravnog lica zastupa lice koje je odre|eno op}im aktom te organizacije, a naselje, odnosno grupe lica koje nemaju svojstvo pravnog lica, lica koje oni ovlaste, ako posebnim propisima nije druga~ije odre|eno. Teritorijalne zajednice, upravne organizacije i druge subjekte, u skladu sa zakonom, zastupa pravobranila{tvo kao njihov zakonski zastupnik. U skladu s na~elom za{tite prava gra|ana i za{tite javnog interesa, organ koji vodi postupak, ukoliko podaci utvr|eni u upravnom postupku ukazuju na mogu}nost da je stranka procesno nesposobna ili kada primijeti da staralac, kao zakonski zastupnik procesno nesposobnog fizi~kg lica, koje je stranka u postupku, ne vodi dovoljno ra~una o pravima i obavezama {ti}enika, du`an je o tome obavijestiti organ starateljstva. Stranka kao i njen zakonski zastupnik mo`e odrediti punomo}nika, pismeno ili usmeno na zapisnik, za zastupanje u upravnom postupku. Stranka koja nije pismena ili nije u stanju da se potpi{e, na pismenu punomo} umjesto potpisa stavi}e otisak prsta, a ako se takva punomo} izdaje licu koje nije advokat, potrebno je i prisustvo dva svjedoka koja }e se potpisati na punomo}i. Punomo}nik mo`e biti svako lice koje ima potpunu poslovnu sposobnost. Ako se kao punomo}nik pojavi lice koje se bavi nadripisarstvom, organ }e takvom licu zaklju~kom uskratiti dalje zastupanje i o tome }e odmah obavijestiti stranku. Na sva pitanja o punomo}i koja nisu ure|ena pravilima upravnog postupka na odgovaraju}i na~in primjenjuju se odredbe o punomo}i ure|ene pravilima parni~nog postupka. Organ koji vodi postupak, u toku cijelog postupka, du`an je po slu`benoj du`nosti paziti da li lice koje se pojavljuje kao stranka u upravnom postupku mo`e biti stranka u postupku, i da li stranku koja nema procesnu sposobnost zastupa njen zakonski zastupnik, odnosno predstavnik. Smr}u fizi~kog lica, odnosno prestankom pravnog lica prestaje i strana~ka sposobnost, jer tada dolazi do gubitka pravne sposobnosti. Postupak se tada mo`e obustaviti, ali i nastaviti, {to zavisi od prirode upravne stvari. Ako je postupak bio vezan isklju~ivo za li~nost stranke, postupak se ne mo`e nastaviti (vojna obaveza, pravo na starosnu penziju). Nasljednici stranke koja je u toku upravnog postupka umrla, imaju pravo da taj postupak nastave ako se radi o upravnoj stvari u kojoj se rje{avalo o pravu stranke koje prelazi na nasljednike. To pravo se nasljednicima ne mo`e uskratiti i organ je du`an da postupak nastavi s nasljednicima ukoliko se ovi pojave. Isto tako, polaze}i od supsidijarne primjene pravila parni~nog postupka, du`nost je organa da po slu`benoj du`nosti pazi i da li je lice koje se pojavljuje kao punomo}nik ovla{teno za zastupanje, a {to podrazumijeva da pazi da punomo}nik ne prekora~i granice punomo}i. UPRAVNO PRAVO 29 Ako hitnost postupka to zahtijeva, stranci mo`e biti postavljen privremeni zastupnik, koga odre|uje slu`beno lice koje provodi upravni postupak. Privremeni zastupnik se obavezno postavlja ako procesno nesposobna stranka nema zakonskog zastupnika ili se neka radnja treba preduzeti protiv lica ~ije je boravi{te nepoznato a koje nema punomo}nika, ili ako preduze}e, odnosno drugo pravno lice nema zakonskog zastupnika ili punomo}nika, kao i u slu~aju kad se mora izvr{iti neka radnja koja se ne mo`e odgoditi, a stranku nije mogu}e blagovremeno pozvati. U upravnom postupku kad dvije ili vi{e stranaka u istom predmetu istupaju zajedni~ki, ako to nije suprotno posebnim propisima, du`ne su nazna~iti ko }e od njih nastupati kao njihov zajedni~ki predstavnik. Ako to ni po zahtjevu organa ne urade, organ mo`e sam zaklju~kom odrediti zajedni~kog predstavnika ili punomo}nika. Pravilima upravnog postupka predvi|en je u upravnom postupku i institut stru~nog pomaga~a, {to je specifi~nost za upravni postupak, za razliku od drugih postupaka (krivi~ni, parni~ni i dr.) koji to ne poznaju. To je lice koje stranci pru`a samo stru~nu pomo}, a nije ni punomo}nik ni zastupnik stranke. Sudska praksa: "Postupak za ostvarivanje prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja pokre}e se samo na zahtjev osiguranika, kojeg po njegovom pristanku mo`e u njegovo ime podnijeti i njegov poslodavac, odnosno mo`e ga po njegovom zahtjevu i zastupati u ve} pokrenutom upravnom postupku. Stoga je ni{tavo rje{enje (~l. 264. ZUP-a) ako je doneseno bez tako postavljenog zahtjeva osiguranika, odnosno njegovog poslodavca ako osiguranik nije naknadno izri~ito ili pre{utno na njega pristao." (Vrhovni sud FBiH, U-2257/99 od 07.06.2001) "Stranci nije omogu}eno da u~estvuje u postupku, da se kvalificirano izjasni o ~inenicama i okolnostima na kojima treba da se zasniva rje{enje, kao i da ostvari i za{titi svoja prava i pravne interese, u slu~aju kada slu`beno lice koje vodi postupak ne poziva na usmenu raspravu njenog punomo}nika, nego li~no stranku. Ovakav propust slu`benog lica predstavlja aposlutnu povredu pravila postupka zbog koje se mora poni{titi prvostepeno rje{enje." (Vrhovni sud BiH, U-11/95 od 11.08.1989) "Po slu`benoj du`nosti organ je du`an tokom cijelog postupka paziti da li je stranka procesno sposobna za preduzimanje radnji postupka od kojih zavisi ostvarivanje njezinih prava i pravnih interesa, pa kad utvrdi da je stranka procesno nesposobna du`an je preduzeti sve {to je potrebno da je zastupa zakonski zastupnik, a ako ga nema, onda treba stranci postaviti privremenog zastupnika." (Vrhovni sud Jugoslavije, Uis-358/68 od 21.11.1969) "U~injena je povreda postupka ako organ nije po slu`benoj du`nosti pazio da li lice koje se pojavljuje kao stranka u postupku mo`e biti stranka u tom postupku." ( Vrhovni sud Crne Gore, U-107/74 od 17.07.1974) "Povrije|ena su pravila postupka kada procesno nesposobnoj stranci nije bio postavljen privremeni zastupnik u postupku oduzimanja neizgra|enog gra|evinskog zemlji{ta." (Vrhovni sud Makedonije, U-1238/77 od 12.03.1978) 30 UPRAVNO PRAVO "Ako hitnost postupka tra`i, organ je du`an postaviti i privremenog zastupnika da bi procesno nesposobna osoba bila pravilno zastupana." (Upravni sud Hrvatske, Us-3914/80 od 05.03.1981) "Naslednici stranke koja je tokom postupka umrla imaju pravo da nastave postupak deeksproprijacije, jer se radi o upravnoj stvari u kojoj se re{ava o pravu stranke koje prelazi na naslednike." (Vrhovni sud Srbije, U-3445/75 od 16.06.1976) "Nedostaci pismene punomo}i otklanjaju se shodno odredbi ZPP-a o otklanjanju nedostataka u podnesku. Stoga, ako organ uprave smatra da punomo} odvjetnika nije valjana budu}i da ju je dala osoba koja nije ovla{tena da prenosi punomo} na drugu osobu, bio je du`an pozvati punomo}nika kako bi otklonio nedostatke, tj. pribaviti ovla{tenje stranke da punomo} mo`e prenijeti na drugu osobu." (Upravni sud Hrvatske, Us-4601/78 od 14.03.1979) VI KOMUNICIRANJE ORGANA I STRANAKA I DOSTAVLJANJE PISMENA U toku upravnog postupka nadle`ni organ i stranke mogu komunicirati na vi{e na~ina i to putem podnesaka upu}enih organu, pozivanjem, kroz zapisnik, razgledanjem spisa i obavje{tenjem u toku postupka. 1. Podnesci Podneskom se vr{i komunikacija izme|u organa i stranaka na na~in {to stranka podnosi organu razna pismena. Podnesci su zahtjevi, obrasci koji se koriste za automatsku obradu podataka, prijedlozi, prijave, molbe, `albe, prigovori i druga saop}enja kojima se stranke obra}aju organima. Podnesci se, po pravilu, predaju neposredno ili dostavljaju po{tom pismeno, ili se usmeno saop}avaju na zapisnik, a mogu se izjavljivati i telegrafski, odnosno telefaxom. Ako je to po prirodi stvari mogu}e i nije isklju~eno posebnim propisom, kratka i hitna saop}enja mogu se dati i telefonom. Naprotiv, akti koje organ dostavlja stranci - poziv, zaklju~ak, rje{enje, nisu podnesci nego pismena. Podnesci slu`e prije svega, da bi stranka i drugi u~esnici stupili u kontakt s organom koji vodi postupak, bez obzira o kojoj fazi upravnog postupka je rije~. Postoji op}a obaveza nadle`nog organa da primi podnesak, odnosno da uzme na zapisnik usmeno saop}enje, i da o toj predaji izda potvrdu. Ako je podnesak predan nenadle`nom organu neposredno, o tome }e slu`beno lice upozoriti podnosioca i uputiti ga drugom organu. Ako podnosilac i pored toga zahtijeva da se podnesak primi, du`nost je organa da primi podnesak, ali }e zaklju~kom podnesak odbaciti zbog nenadle`nosti i zaklju~ak }e, protiv kojeg je dozvoljena posebna `alba, odmah dostaviti stranci. Ako je nenadle`nom organu podnesak predan po{tom, a nesumnjivo je koji je organ nadle`an za prijem, on ga je du`an bez odlaganja dostaviti nadle`nom organu, odnosno sudu i o tome }e obavijestiti stranku. Ukoliko oragan koji je po{tom dobio podnesak iz samog podneska ne mo`e da utvrdi koji je organ nadle`an za rad po podnesku, bez odlaganja zaklju~kom }e podnesak odbaciti zbog nenadle`nosti i zaklju~ak, protiv kojeg je dozvoljena posebna `alba, odmah }e dostaviti stranci. UPRAVNO PRAVO 31 Za podneske u upravnom postupku nije zakonom predvi|ena forma. Time se olak{ava pravni saobra}aj i omogu}ava njegovo odvijanje sa {to manje formalizma. Ipak, propisani su neki uslovi i pretpostavke u pogledu sadr`ine podneska. Podnesak mora biti ¨razumljiv i sadr`avati sve {to je potrebno da bi se po njemu moglo postupiti¨. Potrebno je da se iz podneska jasno i odre|eno vidi {ta se njime tra`i, predla`e ili izjavljuje. Osim toga, potrebno je da podnesak sadr`i: ozna~enje organa kome se upu}uje, predmet na koji se odnosi, zahtjev, odnosno prijedlog, ko je zastupnik ili punomo}nik ako ga ima, ime i prezime i adresu podnosioca, odnosno zastupnika ili punomo}nika, kao i druge podatke koji zavise od konkretnih uslova i okolnosti. Pri tom, eventualne gre{ke u odnosu na ozna~enje organa, ozna~enje predmeta, i pogre{nog naziva podneska (tu`ba ozna~ena kao `alba ili obrnuto), nisu smetnja prema sudskoj praksi i praksi upravnog postupka, da se postupi po takvom podnesku. U odnosu na obrazlo`enje zahtjeva, korisno je da on bude obrazlo`en, ali nije neophodno da se u podnesku iznosi ~injeni~no niti pravno obrazlo`enje. Me|utim, i u slu~aju kad je podnesak nerazumljiv ili nepotpun, tako da se po njemu ne mo`e postupiti, on se ne mo`e samo zbog toga odbaciti. Du`nost je organa, koji je primio takav podnesak, da u~ini sve radnje koje }e osigurati da se nedostaci otklone, i nalo`i}e podnosiocu da ga ispravi. Ako podnosilac nedostatke u odre|enom roku otkloni smatra}e se da je podnesak od po~etka bio uredan, a ako u ostavljenom roku podnosilac tako ne postupi, pa se zbog toga ne mo`e po podnesku postupati, smatra}e se da podnesak nije ni podnesen, o ~emu }e organ i donijeti zaklju~ak, protiv kojeg je dozvoljena posebna `alba. Sudska praksa: "Podnesak primljen neposredno od strane organa, koji nije nadle`an za prijem podneska, ne mo`e se pravovaljano odbaciti ako podnosilac na to nije upozoren i upu}en organu nadle`nom za prijem podneska." Iz obrazlo`enja: "Iz spisa predmeta proizlazi da je zahtjev tu`ioca u predmetnoj upravnoj stvari primljen neposredno od strane prvostepenog organa, ali da pri tom nije postupljeno prema odredbama ~l. 66. st. 3. Zakona o op{tem upravnom postupku, jer u spisima nema podataka o tome da je tu`ilac upozoren da taj organ nije nadle`an za prijem podneska i da je upu}en nadle`nom organu za prijem. Naprotiv, po tom zahtjevu odr`ano je ro~i{te 22.01.1996. godine i tek tada je punomo}niku tu`ioca saop{teno da taj organ nije nadle`an da postupi po zahtjevu uz istovremenu uputu da ga podnese nadle`nom Op{tinskom sekretarijatu za pitanja boraca i `rtava rata D. (nema ni upozorenja da }e podnesak biti odba~en). Po ocjeni ovog suda, nije bilo osnova da se odbaci zahtjev u predmetnoj upravnoj stvari po naprijed navedenim zakonskim odredbama, a s obzirom na ~injenicu da njegovom podnosiocu prilikom prijema tog pismena nije dato upozorenje o nenadle`nosti prvostepenog organa i ~injenicu da on nije upu}en nadle`nom organu za prijem. U ovakvoj situaciji postupa se po odredbama ~l. 66. st. 4. Zakona o op{tem upravnom postupku, tj. podnesak se bez odlaganja {alje nadle`nom organu - ako se mo`e utvrditi koji je organ nadle`an (kao u ovoj stvari), a stranka se o tome obavje{tava." (Vrhovni sud RS, U-9/97 od 09.12.1997) "Kad organ nije nadle`an za prijem pismenog podneska, odgovorna osoba tog organa du`na je na to upozoriti podnosioca podneska i uputiti ga organu nadle`nom za prijem. Tek onda kad stranka insistira da se njen zahtjev primi, nadle`ni organ }e donijeti zaklju~ak kojim }e odbaciti podnesak zbog nenadle`nosti." (Kantonalni sud Sarajevo, U-666/01 od 21.03.2002) 32 UPRAVNO PRAVO "Organ koji je nadle`an za prijem podnesaka du`an je primiti svaki pisani podnesak koji stranka neposredno podnese u toku radnog vremena." (Vrhovni sud Jugoslavije, U-935/71 od 26.10.1971) "Nije bitno kako je stranka nazvala svoj podnesak, ve} je mjerodavno {ta podnesak sadr`i." (Savezni vrhovni sud, U-2660/58 od 09.12.1958) 2. Pozivanje Pozivanje slu`i da organ kontaktira s onim u~esnicima koji treba da do|u kod organa radi obavljanja odre|ene radnje. Drugi vid kontakta organa s u~esnicima, ako ne treba da do|u, ve} im se samo ne{to saop}ava, jeste dostavljanje. Zbog toga se pozivanje ne mo`e vr{iti radi dostave pismena. Organ koji vodi postupak ovla{ten je pozvati lice ~ije je prisustvo u postupku potrebno, ako ono boravi na podru~ju tog organa. Izuzetno, na usmenu raspravu mo`e biti pozvano i lice koje boravi van podru~ja organa koji vodi postupak, samo ako se time postupak ubrzava ili olak{ava, a dolazak ne prouzrokuje ve}e tro{kove ili gubitak vremena za pozvanog. Za razliku od podnesaka, forma poziva je propisana, pa gre{ka u sadr`ini poziva proizvodi odre|ene pravne posljedice i ~ini poziv nevaljanim. U pismenom pozivu mora se ozna~iti: naziv organa koji poziva, ime i prezime i adresa lica koje se poziva, mjesto, dan i ~as dolaska pozvanog i u kom svojstvu se poziva (kao stranka, svjedok, vje{tak i sl.), te i koja pomo}na sredstva i dokaze pozvani treba da ponese. Osim toga, u pozivu se mora navesti da li je pozvano lice du`no do}i li~no ili mo`e poslati punomo}nika. Kako je pozvano lice du`no odazvati se pozivu, to poziv treba da sadr`i i upozorenje na posljedice neodazivanja pozivu, odnosno neobavje{tavanja organa o sprije~enosti dolaska. U nekim slu~ajevima pozvanim licima omogu}ava se da, umjesto li~nog dolaska, predaju do odre|enog roka pismenu izjavu. U praksi se naj~e{}e radi o izjavama koje se ti~u zahtjeva stranke, a ne o utvr|ivanju ~injenica. Prilikom pozivanja organ }e voditi ra~una o tome da lice ~ije je prisustvo potrebno pozove u vrijeme koje }e ga najmanje ometati u vr{enju njegovog redovnog posla. Niko ne mo`e biti pozvan da do|e u toku no}i, osim ako se radi o hitnim i neodlo`nim mjerama. Opravdana sprije~enost lica da se odazove pozivu mo`e biti bolest ili neki drugi ozbiljni izvinjavaju}i razlog. Ako se pozvano lice ne odazove a izostanak ne opravda, mo`e biti privedeno, a mo`e mu se izre}i i nov~ana kazna. U slu~aju neodazivanja vojnog lica ili slu`benika policije, o tome }e se sa zahtjevom da se pozvano lice dovede obavijestiti komanda, odnosno organ policije. Sudska praksa: "Da bi se smatralo da je stranka uredno pozvana u spisu predmeta mora postojati dokaz da je stranci uredno uru~en poziv. Stoga pravilnim tuma~enjem odredbi ~l. 62. st. 3. i 63, a u vezi sa ~l. 10. Zakona o upravnom postupku ('Sl. glasnik BiH', br. 29/02), proizilazi da se pozivanje faxom ne mo`e smatrati urednim pozivanjem u smislu ~l. 62. st. 3. citiranog zakona. Pozivanjem tu`ioca na raspravu putem faxa tu`iocu nije data mogu}nost da se izjasni o svim ~injenicama i okolnostima koje su va`ne za dono{enje rje{enja, i ovim je u postupku dono{enja osporenog rje{enja povrije|eno na~elo saslu{anja stranke i na~elo za{tite prava i sloboda gra|ana i za{tite javnog interesa, propisano odredbama ~l. 10. i ~l. 5. citiranog zakona." Iz obrazlo`enja: "Iz podataka u spisu i navoda tu`ioca proizilazi da je poziv tu`iocu radi izja{njenja o navodima zahtjeva za naknadnu naplatu dostaljen faxom... Ovakav na~in pozivanja stranke je nepravilan i UPRAVNO PRAVO 33 suprotan odredbama ~l. 62. st. 3. Zakona o upravnom postupku ('Sl. glasnik BiH', br. 29/02 - koji je bio na snazi u vrijeme dono{enja prvostepenog i drugostepenog rje{enja). Navedenom odredbom propisano je da se pozivanje stranke vr{i isklju~ivo pismenim putem, osim ako posebnim propisima nije predvi|en drugi na~in. U konkretnom slu~aju radi se o pozivanju stranke u cilju pru`anja mogu}nosti da se izjasni o svim ~injenicama i okolnostima koje su va`ne za dono{enje rje{enja, a {to je u vezi s na~elom saslu{anja stranke iz ~l. 10. st. 1. citiranog zakona. U takvom slu~aju nije propisan niti dozvoljen drugi na~in pozivanja stranke... Da bi se u smislu citiranih odredbi smatralo da je stranka uredno pozvana u spisu predmeta mora postojati dokaz da je stranci uredno uru~en poziv. Stoga pravilnim tuma~enjem citiranih odredbi proizilazi da se pozivanje faxom ne mo`e smatrati urednim pozivanjem u smislu ~l. 62. st. 3. citiranog zakona... Pozivanje tu`ioca na raspravu putem faxa smatra se neurednim pozivanjem, pa time tu`iocu nije data mogu}nost da se izjasni o svim ~injenicama i okolnostima koje su va`ne za dono{enje rje{enja. Ovim je u postupku dono{enja osporenog rje{enja povrije|eno na~elo saslu{anja stranke propisano u odredbi ~l. 10. citiranog zakona. Osim toga, ovim je povrije|eno i na~elo za{tite prava i sloboda gra|ana i za{tite javnog interesa propisano u odredbi ~l. 5. citiranog zakona, jer su organi uprave i institucije koje imaju javna ovla{tenja kad vode postupak i rje{avaju, du`ni strankama omogu}iti da {to lak{e za{tite i ostvare svoja prava u skladu s Ustavom BiH, Evropskom konvencijom o za{titi ljudskih prava i sloboda i Aneksom 6. Op}eg okvirnog sporazuma za mir u BiH, vode}i pri tome ra~una da ostvarivanje njihovih prava ne bude na {tetu prava drugih osoba, niti u suprotnosti sa zakonom utvr|enim javnim interesom." (Sud Bosne i Hercegovine, U-779/05 od 08.05.2006) 3. Zapisnik i zabilje{ka Organ u upravnom postupku je ovla{ten da o va`nijim radnjama u postupku sa~injava zapisnik, tako da se i putem zapisnika ostvaruje komunikacija organa i stranaka. Zapisnik je va`an slu`beni dokument organa i ima snagu javne isprave, a obavezno se sastavlja o usmenoj raspravi i postigutoj nagodbi stranaka, ali i o uvi|aju, vje{ta~enju, saslu{anju svjedoka, uzimanju izjave stranke, kao i o svim drugim va`nim radnjama u upravnom postupku. Samo zapisnik koji je sastavljen na zakonit, propisan na~in, ima snagu javne isprave. Zapisnik se vodi u toku izvr{enja same slu`bene radnje, mora se voditi uredno, a precrtana mjesta moraju biti ~itljiva i ovjerena od slu`benog lica. Zapisnik sadr`i osim podataka koji se odnosi na organ, slu`beno lice, mjesto, vrijeme, radnju, predmet, te podatke prisutnih stranaka, njihovih zastupnika ili punomo}nika i ta~no i kratko tok sadr`aja radnji, {to ta~nije izjave stranaka, svjedoka, vje{taka i drugih lica u postupku, a po potrebi i njihovim rije~ima. U zapisniku se navode i isprave koje su upotrijebljene u postupku a obavezno sadr`i i sve zaklju~ke koji se donesu u postupku. Propisima mo`e biti odre|eno da se zapisnik u odre|enim stvarima mo`e voditi u obliku knjige ili drugih sredstava evidencije. U zaklju~enom zapisniku ne smje se ni{ta dodavati ni mijenjati. Eventualne dopune unose se u dodatak zapisnika, koji mora biti potpisan kao i zapisnik. Zapisnik prije potpisivanja }e se pro~itati, i u zapisniku }e se konstatirati da nije bilo primjedbi ili ako ih je bilo upisa}e se njihov kratak sadr`aj. Na kraju zapisnik potpisuje slu`beno lice koje vodi postupak, kao i zapisni~ar, ako je bio. Saslu{avano lice potpisuje se ispod dijela zapisnika gdje je upisana njegova izjava. Ukoliko se zapisnik sastoji od vi{e listova, oni }e se ozna~iti rednim brojevima, a svaki list }e na kraju ovjeriti svojim potpisom slu`beno lice. Ako lice koje treba da potpi{e zapisnik nije pismeno, ili ne mo`e da pi{e zbog povrede i sl., potpisa}e ga neko drugo pismeno lice, ali to ne mo`e biti slu`beno lice ni zapisni~ar. U slu~aju da se odbije potpis zapisnika, ili se lice udalji prije zaklju~enja zapisnika, ta ~injenica }e se konstatirati u zapisniku i nave{}e se razlozi zbog kojih je potpis uskra}en. To podrazumijeva da uskra}ivanje potpisa ne proizvodi direktno nikakve posljedice, niti spre~ava dalje vo|enje postupka. 34 UPRAVNO PRAVO Kad u postupku rje{ava kolegijalni organ, o vije}anju i glasanju sastavlja se poseban zapisnik. Njegova svrha, za razliku od obi~nog zapisnika, jeste da se evidentira tok i sadr`ina odlu~ivanja. U taj zapisnik se unose samo podaci o li~nom sastavu kolegijalnog organa, ozna~enje predmeta i kratak sadr`aj onoga {to je rije{eno, kao i eventualna izdvojena mi{ljenja ~lanova kolegijalnog organa. Potpisuju ga predsjedavaju}i kolegijalnog organa i zapisni~ar. Za manje va`ne radnje u postupku slu`beno lice sastavlja slu`benu zabilje{ku, kao npr. o uputi kako stranka treba da ispravi neuredan podnesak, zatim zabilje{ka o kretanju spisa i sl. Sudska praksa: "Ako zapisnik ne sadr`i podatak da je sadr`aj zapisnika stranci pro~itan, ne mo`e se uzeti da je izjavom stranke u tom zapisniku utvr|ena odre|ena ~injenica, ako je stranka tokom postupka osporava." (Vrhovni sud Srbije, U-4605/76 od 22.09.1072) 4. Razgledanje spisa Stranka ima pravo da razgleda i vr{i prepis spisa predmeta. To pravo ima i ombudsman i svako drugo lice koje za to u~ini vjerovatnim svoj pravni interes. Razgledanje spisa se vr{i pod nadzorom slu`benog lica. Me|utim, ne mogu se razgledati svi spisi, kao: zapisnik o vije}anju i glasanju, slu`beni referati i nacrti rje{enja, zatim spisi koji se vode kao povjerljivi, ako bi se razgledanjem mogla osujetiti svrha postupka, ili ako se to protivi javnom interesu ili opravdanom interesu jedne stranke ili tre}ih lica. Ove okolnosti se moraju procjenjivati u svakom konkretnom slu~aju. Zahtjev za razgledanje i prepisivanje spisa mo`e se staviti i usmeno. Protiv odbijanja zahtjeva za razgledanje i prepisivanje spisa dopu{tena je posebna `alba. Sudska praksa: "Kad stranka podnese zahtev za razgledanje i prepis pojedinih spisa, nadle`ni organ mo`e takav zahtev stranke odbaciti samo ako utvrdi da bi se time mogla osujetiti svrha postupka, odnosno da se tome protivi javni interes ili opravdani interes tre}ih lica." (Vrhovni sud Srbije, U-4244/80 od11.06.1981) 5. Dostavljanje Dostavljanje u upravnom postupku je posebna radnja organa u kojoj se vr{i predaja pismenog akta - poziva, rje{enja, zaklju~ka i drugih pismena licu kojem je akt namijenjen, a uz ovjeru same predaje. Dostavljanje je izuzetno va`na radnja u postupku, jer od uredno izvr{ene dostave po~inju te}i pravne posljedice, kako u odnosu na rokove, npr. po~inje te}i rok za `albu na prvostepeno rje{enje, tako i u odnosu na djejstvo akta, npr. od tog momenta organ je vezan svojim rje{enjem i mo`e ga izmijeniti samo pod propisanim uslovima, npr. rje{enje po `albi mo`e izmijeniti samo ako na|e da je `alba osnovana, ili ako je pokrenut upravni spor osporeni upravni akt mo`e zamijeniti dono{enjem novog upravnog akta samo ako na|e da su razlozi tu`be osnovani. Dostavljanje se vr{i slu`benim putem i to putem po{te ili preko posebne slu`be organa (dostavne, kurirske ili zajedni~ke slu`be vi{e organa). Dostavljanje se vr{i radnim danom i to danju. To zna~i da se ne mo`e vr{iti nedjeljom i u dane dr`avnih praznika niti no}u. Strogo i usko tuma~enje pojma ¨dana¨ bi moglo dovesti do problema u praksi, jer u vrijeme zimskih mjeseci, kad su dani kratki, po{ta vr{i dostavljanje i u popodnevim ~asovima. Ovo zna~i da adresat mo`e da odbije prijem pismena i zbog toga ne bi mogao da trpi {tetne posljedice. Od ovog pravila postoje izuzeci. Organ mo`e iz naro~ito va`nih razloga odrediti UPRAVNO PRAVO 35 da se dostavljanje izvr{i u nedjelju i na dan dr`avnog praznika i no}u ako je to neodlo`no potrebno. Koji su to naro~ito va`ni razlozi procjenjuje se u svakom konkretnom slu~aju. Tada adresat ne bi mogao odbiti prijem pismena, na {to bi ga dostavlja~ trebao upozoriti. Redovan na~in dostavljanja je li~no dostavljanje, i ono je obavezno u slu~aju: kad je to izri~ito odre|eno zakonom, kad od dana dostavljanja po~inje te}i rok koji se ne mo`e produ`avati, i kad je li~no dostavljanje naredio organ koji vr{i slu`benu radnju. To zna~i da se slu`beni akt mora dostaviti i predati licu na koje i glasi. Dostavljanje se vr{i po pravilu u stanu, poslovnoj prostoriji ili na radnom mjestu na kome je zaposleno lice kome dostavljanje treba izvr{iti, a advokatu u njegovoj advokatskoj kancelariji. Ako adresat na to pristane, dostavljanje se mo`e izvr{iti i van navedenih prostorija. Tada se ne smatra da je u~injena povreda pravila postupka. Ako se ne zatekne u stanu ili na radnom mjestu ostavi}e mu se, preko odraslog ~lana doma}instva ili radnika koji radi s tim licem, pismena obavijest o tome kad treba da bude u stanu ili na radnom mjestu radi primanja pismena, pa ako je i taj poku{aj dostave bezuspje{an, dostava }e se izvr{iti na na~in propisan za posredno dostavljanje. Dostavljanje se vr{i uru~ivanjem pismena licu na koje glasi, na njegovu adresu boravi{ta ili prebivali{ta. Me|utim, mo`e se desiti da adresat nema ni stan ni poslovne prostorije niti je zaposlen, odnosno da nema stalne adrese, pa se dostavljanje izuzetno mo`e izvr{iti na bilo kojem mjestu na kojem se adresat zatekne. Smatra se da je dostavljanje izvr{eno samoj stranci i ako se pismeno preda zakonskom zastupniku, punomo}niku ili punomo}niku za primanje pismena. Kad se dostava ne mo`e izvr{iti predajom pismena licu kome je namijenjena (a ne radi se o slu~aju obavezne li~ne dostave), koristi}e se posredna dostava. Posredno dostavljenje se vr{i za lice koje se ne zatekne u stanu, predajom pismena odraslom ~lanu doma}instva. To ne moraju biti punoljetna lica, jer to nije propisano, ve} lice koje je u stanju da primi pismeno, potvrdi prijem i preda ga adresatu. U svakom slu~aju ostaje da se urednost takvog dostavljanja raspravlja u svakom konkretnom slu~aju. Ako nema nikog od ~lanova doma}instva, dostavljanje }e se izvr{iti predajom pismena susjedu, ako on na to pristane, a ako se dostava vr{i na radnom mjestu - predajom radniku koji s odsutnim licem radi, ako on pristane da primi pismeno. Dostava advokatu mo`e se izvr{iti i licu zaposlenom u njegovoj kancelariji. Pravno djejstvo dostavljanja u ovim slu~ajevima je jednako kao da je pismeno predato adresatu, a ra~una se da je dostavljanje izvr{eno onoga dana kada je predaja izvr{ena tre}em licu, a ne onda kada se adresat stvarno upoznao sa sadr`ajem pismena. U slu~aju objektivne nemogu}nosti da se primalac pismena upozna s pismenom koje mu se dostavlja kad je on odsutan, a tre}a lica mu ne mogu blagovremeno predati pismeno, dostavljanje se ne}e ni izvr{iti, a pismeno }e se vratiti organu koji ga je izdao uz nazna~enje gdje se odsutni nalazi. Punomo}nika za primanje pismena mo`e postaviti stranka, i njegova uloga je u tome da primi pismeno i bez odlaganja ga dostavi starnci. Ovog punomo}nika mo`e postaviti kao privremenog zastupnika i oragan koji vodi postupak, ako bi neposredno dostavljanje stranci, zakonskom zastupniku ili punomo}niku, znatno odugovla~ilo postupak, a stranka na prijedlog slu`benog lica u odre|enom roku ne postavi punomo}nika za primanje pismena. Punomo}nik za primanje pismena, odnosno privremeni zastupnik }e se obavezno postaviti ako se stranka ili njen zastupnik nalaze u inostranstvu, a nemaju punomo}nika u BiH, a prethodno su upozoreni da sami u odre|enom roku postave punomo}nika. Kad u postupku u~estvuje vi{e starnaka s istovjetnim zahtjevima - procesna zajednica , a nemaju zajedni~kog punomo}nika, stranke su du`ne da ve} prilikom prve radnje u postupku postave zajedni~kog punomo}nika za primanje pismena, a po mogu}nosti onog koji stanuje u sjedi{tu organa. Dok stranke ne prijave zajedni~kog punomo}nika, smatra se da je punomo}nik ona stranka koja je u podnesku prva ozna~ena. Ako to nije mogu}e, onda }e se odrediti bilo koja stranka. Osim toga, kad su stranke iz vi{e razli~itih mjesta, mo`e se odrediti vi{e takvih 36 UPRAVNO PRAVO punomo}nika (po prijedlogu stranke ili po slu`benoj du`nosti). U pismenu koje se dostavlja punomo}niku za primanje pismena ozna~i}e se sva lica za koja se vr{i dostavljanje. Ako se dostavljanje ne mo`e izvr{iti, a nije utvr|eno da je lice kome dostavljanje treba izvr{iti odsutno, dostavlja~ }e pismeno predati nadle`nom organu op}ine na ~ijem se podru~ju nalazi prebivali{te, odnosno boravi{te adresata ili po{ti u mjestu njegovog prebivali{ta, ako se dostavljanje vr{i preko po{te. Na vrata stana, odnosno poslovne prostorije ili radnog mjesta adresata pribi}e se saop}enje o tome gdje se pismeno nalazi, uz ozna~enje razloga ovakvog dostavljanja, kao i dana pribijanja saop}enja i s potpisom dostavlja~a. Te okolnosti bi}e ozna~ene i na samom pismenu. Smatra se da je dostavljanje izvr{eno onda kada je saop}enje pribijenjo na vrata, {to zna~i da svako kasnije o{te}enje ili uni{tenje saop}enja nema nikakvog uticaja na valjanost dostavljanja. Ovdje se u stvari radi o sankcijama za lice koje izbjegava dostavu. O ovakvom na~inu dostavljanja mora biti obavije{ten i organ ~ije se pismeno dostavlja. Ova okolnost mo`e biti bitna zbog preduzimanja odre|enih mjera prema adresatu, ali i zbog ra~unanja rokova. Posebni slu~ajevi dostavljanja su dostavljanje: a. zakonskom zastupniku, punomo}niku i punomo}niku za prijem pismena - obavlja se na na~in dostavljanja kao i stranci; b. organima vlasti, preduze}ima i drugim pravnim licima - obavlja se predajom pismena slu`benom licu, odnosno licu ovla{tenom za prijem pismena; c. dostavljanje ostalim drugim licima (za fizi~ka i pravna lica u inostranstvu, me|unarodne organizacije i lica koja u`ivaju diplomatski imunitet - preko Ministarstva inostranih poslova BiH, licima na izdr`avanju kazne zatvora preko ustanove u kojoj se nalaze, pripadnicima policije, vojnim licima i radnicima zaposlenim u suhozemnom, rije~nom, pomorskom ili vazdu{nom saobra}aju obavlja se prema op}im pravilima, a mo`e i preko organa, odnosno komande ili organizacije u kojoj su zaposleni); d. dostavljanje pismena javnim saop}enjem - obavlja se za lica koja nisu poznata organu, ili koja se ne mogu odrediti isticanjem na oglasnoj tabli organa, a mo`e se objaviti u sredstvima javnog informisanja ili na drugi uobi~ajeni na~in; e. dostavljanje u slu~aju promjene stana - obavlja se na novu adresu o kojoj stranka blagovremeno obavijesti organ, odnosno putem oglasne table ako o promjeni adrese organ nije obavije{ten. Dostavljanje se redovno dokazuje dostavnicom kao pismenim dokazom. Dostavnica je osnovno, ali ne i jedino dokazno sredstvo o izvr{enom dostavljanju. Ako se desi da je nestala, dokazivanje se mo`e izvr{tit i drugim sredstvima. Dostavnica je pismena potvrda o izvr{enoj dostav,i koju potpisuje dostavlja~ i primalac, koji osim potpisa ozna~ava i slovima dan prijema pismena. Dostavlja~ }e na dostavnici konstatirati ako je primalac nepismen, ako odbija da potpi{e, kod posrednog dostavljanja odnos tog lica prema adresantu, o pribijanju saop}enja na vrata i dr. Dostavnica mo`e biti na posebnom obrascu ili uz kovertu. Gre{ke u dostavljanju zbog kojih stranka nije mogla aktivno u~estvovati u upravnom postupku predstavljaju bitnu povredu pravila postupka. U praksi se pojavljuju kako gre{ke u dostavljanju, tako i gre{ke pri uru~ivanju pismena. Tako se ~esto pismena predaju licu koje ga ne mo`e primiti, a pri ispunjavanju dostavnice od dostavlja~a ona je ~esto ne~itka, nejasna, s izostavljenim danom uru~enja i sl. Za dostavljanje va`i pravilo da stranke ne mogu da trpe {tetne posljedice zbog gre{aka u dostavljanju. Ako dostavljanje nije izvr{eno u skladu s pravilima upravnog postupka, smatra}e se da je izvr{eno onog dana za koji se utvrdi da je adresat pismeno stvarno primio. UPRAVNO PRAVO 37 Sudska praksa: "Pravna situacija kada je upravni akt donesen a nema dokaza da je stranci li~no dostavljen, uz o~iglednu okolnost da je stranka saznala za doneseni akt i njegovu sadr`inu, mora se upodobiti li~no izvr{enoj dostavi akta s danom takvog saznanja. Stranke kojima je preuzetim Zakonom o upravnim sporovima priznato pravo da u odre|enim upravnim stvarima pokre}u i vode upravni spor, nisu izgubile to pravo (nisu li{ene toga prava) dono{enjem Zakona o neprimjenjivanju ZUS-a, nego isto ne}e mo}i da ostvaruju za vrijeme neposredne ratne opasnosti ili za vrijeme ratnog stanja, odnosno u periodu va`enja tog zakona, od 15.06.1992. godine do 02.09.1995. godine, uz izuzetak stranaka u upravnim sporovima u kojima `alba nije dopu{tena ili nadle`ni organ po njihovom zahtjevu ili `albi nije odlu~io, koje su i u tom periodu ovla{tene da tu`bom pokre}u i vode upravni spor." (Vrhovni sud FBiH, U-50/95 od 09.04.1997) Iz obrazlo`enja: "…ovaj sud nalazi da tu`ena strana pogre{no tuma~i odredbe ~l. 5. st. 2. Zakona o izvr{enju odluka Komisije za imovinske zahtjeve raseljenih lica i izbjeglica ('Sl. glasnik RS', br. 31/99, 39/00, 65/01, 13/02. i 39/03), tako {to rok za podno{enje zahtjeva ra~una od dana izdavanja odluke. Naime, te zakonske odredbe glase: 'Zahtjev za izvr{enje odluke Komisije kojom se potvr|uje stanarsko pravo mora se podnijeti u roku od 18 mjeseci od dana dono{enja odluke Komisije.' Pod pojmom 'dono{enja', po nalazu ovog suda, ima se razumjeti izdavanje odluke i njena dostava stranci u postupku, jer, po prirodi stvari, stranka ne mo`e ni da zna za postojanje odluke prije nego joj je ona uru~ena, a samim tim prije toga ne mo`e da te~e ni rok za podno{enje zahtjeva za njeno izvr{enje." (Vrhovni sud RS, U-780/03 od 15.03.2006) "Rje{enje koje nije dostavljeno stranci ne obavezuje ni stranku ni organ koji ga je donio. Prema tome, organ mo`e sve do dostavljanja rje{enja stranci izmijeniti rje{enje, pa ga i povu}i, ali poslije dostavljanja organ to vi{e ne mo`e u~initi izvan pravila upravnog postupka." (Vrhovni sud Hrvatske, U-4661/53 od 21.11.1959) "Re{enje doneseno u upravnom postupku ne proizvodi nikakav pravni u~inak sve dok ne bude dostavljeno stranci (ne mo`e postati ni izvr{no ni kona~no u upravnom postupku)." (Vrhovni sud Srbije, U`-1383/59 od 12.04.1959) "Kada nema dokaza da je upravni akt li~no dostavljen, a o~igledno je da je stranka saznala za taj akt i njegovu sadr`inu, treba smatrati da je s danom tog saznanja stranci izvr{ena li~na dostava." (Vrhovni sud FBiH, U-50/93 od 09.04.1997) "Kad stranku zastupa punomo}nik sva pismena za stranku obavezno se dostavljaju tom punomo}niku." (Upravni sud BiH, U-1716/81 od 26.11.1981) "Kad vi{e stranaka zajedni~ki istupa s istovjetnim interesom, a nemaju zajedni~kog punomo}nika, niti su ga prijavile organu, smatra}e se kao zajedni~ki punomo}nik za prijem pismena ona stranka izme|u njih koja je na prvom zajedni~kom podnesku prva potpisana ili ozna~ena." (Savezni vrhovni sud, U`-2438/57 od 18.05.1957) 38 UPRAVNO PRAVO "Dostavnica je dokaz o izvr{enom dostavljanju samo kad je u svemu sa~injena u skladu s odredbama ZUP-a." (Vrhovni sud Srbije, U-185/71 od 18.10.1971) VII ROKOVI U UPRAVNOM POSTUPKU Rokovi ~ine vremenski interval unutar kojeg se mora preduzeti neka procesna radnja ili koji mora da istekne da bi se odre|ena radnja mogla preduzeti. Smisao rokova i u upravnom postupku je u vezi s na~elom ekonomi~nosti i efikasnosti. Rokovi slu`e realiziranju razli~itih ciljeva, s tim da se vodi ra~una da budu za{ti}eni kako pravo i pravni interesi pojedinaca i organizacija tako i javni interesi. Prije svega, treba razlikovati materijalno-pravne i procesne rokove. Materijalno-pravni rokovi su oni koji su odre|eni materijalnim propisima, a procesno-pravni rokovi se odnose na mogu}nost preduzimanja odre|enih radnji u postupku. U upravnom postupku najzna~ajnija podjela rokova je podjela na zakonske i slu`bene rokove. Zakonski rokovi su precizno i unaprijed odre|eni zakonom ili drugim propisom, pa ih ne mogu mijenjati slu`bena lica koja vode postupak. To su npr. rok za `albu u upravnom postupku, rok za tu`bu u upravnom sporu, rok za povra}aj u pre|a{nje stanje, rokovi za podno{enje vanrednih pravnih lijekova u upravnom sporu i dr. Me|utim, slu`bene rokove odre|uje, na osnovu zakonskog ovla{tenja, slu`beno lice koje vodi upravni postupak prema okolnostima slu~aja, a zavisno od slu`bene radnje koju treba preduzeti. Slu`beni rokovi mogu se produ`iti, o ~emu odlu~uje slu`beno lice koje vodi postupak, na zahtjev stranke, odnosno zainteresiranog lica uz uslov da je zahtjev, odnosno molba podnesena prije isteka odre|enog roka i da postoji opravdani razlog za tra`eno produ`enje, kao npr. rok za otklanjanje nedostataka u podnesku ili drugi rokovi koji se odnose na upravljanje postupkom. Osim ove podjele, rokovi u upravnom postupku se dijele i na subjektivne i objektivne, prekluzivne i dilatorne, zavisne i nezavisne, i instruktivne rokove. Subjektivni rok je rok koji po~inje te}i od saznanja subjekta u postupku za doga|aj koji je relevantan za njegovo ra~unanje. Taj rok zavisi od odre|enih ~injenica i okolnosti vezanih za subjektivne momente - saznanje stranke, sprije~enost, sticanje mogu}nosti za preuzimanje procesne radnje i sl. i te~e unutar objektivnog roka. A objektivni rok je rok kad je odre|en objektivnim protekom odre|enog vremena od nastupanja relevantne ~injenice nezavisno od subjektivnog roka, i vezan je za odre|enu ~injenicu, kao npr. dostavljanje, predaja podneska, kona~nost rje{enja, izvr{nost rje{enja i sl. Tako, na primjer, objektivni rok za obnovu upravnog postupka je pet godina od dana dostavljanja rje{enja, i po proteku tog roka ne mo`e se tra`iti obnova postupka. Subjektivni rok kod obnove upravnog postupka je 30 dana od dana kad je stranka mogla iznijeti nove ~injenice ili upotrijebiti nove dokaze, i to pravo mo`e ostvariti samo unutar objektivnog roka. Prekluzivni ili peremptorni rok je rok ~ijim protekom se definitivno gubi pravo na preduzimanje procesne radnje koja se u okviru roka mogla izvr{iti.To su u pravilu zakonski rokovi, kao npr. rok za podno{enje tu`be u upravnom sporu, rok za izjavljivanje `albe u upravnom postupku i dr. Dilatorni ili odgodni rokovi su rokovi u kojima se ne mogu preduzimati procesne radnje, kao npr. rok za izjavljivanje `albe u slu~aju "}utanja administracije", rok za prinudno izvr{enje rje{enja tek istekom roka u kojem se obaveza treba izvr{iti i sl. UPRAVNO PRAVO 39 Zavisni ili relativni rok je rok koji se ra~una prema nekoj budu}oj ~injenici, kao npr. rok da `alba po~inje te}i od uredne dostave prvostepenog rje{enja. A nezavisni ili apsolutni rok je onaj kod kojeg je precizno odre|en krajnji termin - posljednji dan roka kada radnja treba da se obavi, tako {to je zavr{etak roka ozna~en kalendarskim danom.To ne mogu biti zakonski nego samo slu`beni rokovi, jer slu`beno lice mo`e odrediti kalendarski dan kao zavr{etak roka. Prema pravilima upravnog postupka svi su rokovi relativno odre|eni. Instruktivni su rokovi u kojim propis upu}uje ili upozorava na to da treba do odre|enog roka izvr{iti odre|ene obaveze u upravnom postupku, kao npr. rok za dostavljanje rje{enja stranci, rok za dono{enje rje{enja i dr. Instruktivni rok mo`e biti rok koji se odnosi i na stranku, kao npr. rok za odre|ivanje zajedni~kog predstavnika, rok za odgovor na `albu, rok za odre|ivanje punomo}nika za prijem pismena. Rokovi se u upravnom postupku ra~unaju na dane, mjesece i godine, a mogu se ra~unati i na sate. Rok odre|en na dane po~inje te}i prvog narednog dana, od dana u koji je dostavljanje izvr{eno, odnosno u koji pada doga|aj od koga treba ra~unati trajanje roka, npr. dostavljanje izvr{eno 10. oktobra, rok od osam dana po~inje te}i 11. oktobra, a isti~e 18. oktobra. Rok odre|en po mjesecima, odnosno godinama zavr{ava onog dana mjeseca, odnosno godine koji odgovara danu kada je npr. izvr{eno dostavljanje, tako, ako rok od mjesec dana po~inje 10. oktobra, on isti~e 10. novembra. Neradni dani, odnosno nedjelje i dr`avni praznici nemaju uticaj na po~etak i tok roka, ali imaju na zavr{etak roka. Ako posljednji dan roka pada u nedjelju ili na dan dr`avnog praznika ili drugi neradni dan, rok isti~e prvog narednog radnog dana. Dan predaje podneska preporu~enom po{tom ili telegrafskim putem, odnosno telefaxom, smatra se kao dan predaje nadle`nom organu, a za vojna lica i lica li{ena slobode dan predaje podneska vojnoj ustanovi, odnosno upravi kazneno-popravne ustanove u kojoj se nalazi lice li{eno slobode smatra se kao dan predaje organu kome je podnesak upu}en. Sudska praksa: "Ako posljednji dan roka za izjavljivanje `albe pada u subotu kada organ kojem se `alba predaje ne radi, taj rok isti~e prvog narednog radnog dana." (Vrhovni sud BiH, U-811/74 od 21.06.1974) "Smatra se da nije preuranjena `alba izjavljena istog dana kada je stranka primila prvostupanjsko rje{enje." (Upravni sud Republike Hrvatske, Us-3112/99 od 17.11.2000) "Ako u postupku u~estvuje procesno nesposobno lice, prema njemu procesni rokovi ne teku sve dok mu se ne postavi staralac." (Vrhovni sud Srbije, U-637/86 od 25.05.1987) "Okolnost da je stranka bila u zabludi o tome koliko dana ima odre|eni mjesec, ne predstavlja opravdan razlog za produ`enje roka." (Vrhovni sud Jugoslavije, Uis-734/66 od 11.11.1966) Povra}aj u pre|a{nje stanje Gubitak prava na preduzimanje procesnih radnji prouzrokuje {tetne pravne posljedice. Da bi se te posljedice otklonile, stranci koja iz opravdanih razloga propusti da u roku izvr{i 40 UPRAVNO PRAVO neku radnju upravnog postupka, na njen prijedlog dozvoli}e se povrat u prija{nje stanje (restitutio in integrum), i postupak vrati u ono stanje u kojem se nalazio prije propu{tanja. Povrat u prija{nje stanje mogu} je samo na prijedlog stranke, a ne po slu`benoj du`nosti, i mo`e se podnijeti u svim fazama postupka. Prijedlog za povrat se mo`e podnijeti: ” ” ” ako postoje opravdani razlozi za propu{tanje roka - to su obi~no posebni slu~ajevi u porodici (smrt ili iznenadna te{ka bolest ~lana porodice i sl.), kao i slu~ajevi elementarne nepogode, zastoja u saobra}aju i sl.; ako je stranka iz neznanja ili o~itom gre{kom podnesak blagovremeno poslala po{tom ili neposredno predala nenadle`nom organu; kad je stranka o~itom gre{kom prekora~ila rok, ali je podnesak ipak primljen od nenadle`nog organa najkasnije za tri dana poslije isteka roka, ako bi stranka zbog zaka{njenja izgubila neko pravo. Prijedlog za povrat u prija{nje stanje podnosi se organu kod kojeg je trebalo izvr{iti propu{tenu radnju, a u roku od osam dana od dana kada je prestao razlog koji je prouzrokovao propu{tanje, odnosno od dana kada je stranka za to saznala. Propisan je i objektivni rok od tri mjeseca od dana propu{tanja, te se nakon isteka tog roka ne mo`e tra`iti povrat u prija{nje stanje. Stranka je u prijedlogu du`na iznijeti okolnosti zbog kojih je bila sprije~ena da u roku izvr{i propu{tenu radnju i da to u~ini vjerovatnim. O prijedlogu se odlu~uje zaklju~kom. U pravilu, prijedlog ne zaustavlja dalji tok postupka. Nadle`ni organ ipak mo`e odlu~iti da privremeno prekine postupak dok zaklju~ak o prijedlogu ne postane kona~an. Zaklju~kom se mo`e prijedlog odbaciti, odbiti ili uva`iti. Nije dozvoljena `alba protiv zaklju~ka kojim se dozvoljava povrat u prija{nje stanje. Ako se prijedlogu udovolji postupak se vra}a u ono stanje u kojem se nalazio prije propu{tanja radnje. Pravno djejstvo ovog instituta je da se poni{tavaju sva rje{enja i zaklju~ci koji su bili donijeti u vezi s propu{tanjem (djejstvo ex tunc). Prema tome, uklanjaju se sve pravne posljedice koje su ta rje{enja i zaklju~ci proizveli od trenutka njihovog dono{enja, a onemogu}ava se njihovo djejstvo za budu}nost. Tako npr. ako je u me|uvremenu rje{enje postalo izvr{no pa je dozvoljen povrat roka za izjavljivanje `albe, nadle`ni organ je du`an poni{titi zaklju~ak o dozvoli izvr{enja. Sudska praksa: "Povrat u prija{nje stanje mo`e se dozvoliti samo zbog opravdanog propu{tanja procesnih, a ne i materijalno-pravnih radnji." (Vrhovni sud Jugoslavije, U-689/72 od 12.10.1972) "Nije opravdan razlog da se stranci dozvoli povrat u prija{nje stanje zbog propu{tenog roka za ulaganje `albe zbog okolnosti {to njezin zastupnik nije na vrijeme ulo`io `albu, budu}i da je prema opsegu punomo}i bio ovla{ten za preduzimanje i takve radnje." (Upravni sud Hrvatske, Us-2950/78 od 10.01.1979) "Kad je u istom podnesku stranke sadr`an njen predlog za povrat u prija{nje stanje zbog propu{tanja roka za podno{enje `albe i sama `alba, prvo }e prvostepeni organ odlu~iti o predlogu za povrat, pa ako on dozvoli povrat, uzima se `alba u postupak." (Vrhovni sud Srbije, U-7281/62 od 12.10.1962) UPRAVNO PRAVO 41 VIII ODR@AVANJE REDA O odr`avanju reda u upravnom postupku du`no je brinuti se slu`beno lice. Prije dono{enja rje{enja u upravnom postupku potrebno je provesti odre|ene radnje (usmenu raspravu, uvi|aj, vje{ta~enje), u cilju utvr|ivanja ~injeni~nog stanja potrebnog za dono{enje odluke, te strankama omogu}iti da ostvare i za{tite svoja prava i interese. Pri tom slu`beno lice ima i ovla{tenja da preduzima odre|ene mjere da se red odr`i. Disciplinska ovla{tenja slu`benog lica su - opomena, ako lice ometa rad ili se nepristojno pona{a prilikom vr{enja radnje u postupku. Du`nost lica koja posjeduju oru`je ili opasno oru|e je da ga predaju. Lice koje i pored opomene i dalje ometa rad mo`e biti udaljeno uz prethodno opozorenje da, ako nema punomo}nika, postavi svog punomo}nika za dalji postupak, a ako to ne u~ini, slu`beno lice mo`e odlo`iti radnju na tro{ak tog lica, a mo`e mu i samo postaviti punomo}nika ako je potrebno. U odnosu na udaljenje svjedoka, vje{taka ili tuma~a ne mo`e se primijeniti mjera postavljanja punomo}nika, ve} se oni potpuno isklju~uju od u~estvovanja u toj procesnoj radnji. Ko te`e naru{i red ili u~ini krupniju nepristojnost (npr. vrije|anje prisutnih, siled`ijsko pona{anje i dr.) mo`e se i pored udaljenja kazniti nov~anom kaznom koja ne isklju~uje krivi~nu, prekr{ajnu, ili disciplinsku odgovornost. Nov~anom kaznom, mo`e biti ka`njeno i lice koje svojim podnescima grubo povrijedi ugled organa ili slu`benog lica koje vodi postupak. IX TRO[KOVI POSTUPKA Vo|enjem upravnog postupka nastaju odre|eni materijalni tro{kovi, kako kod organa koji vodi postupak, tako i kod stranaka i drugih lica koja u~estvuju u postupku. Tro{kovi se dijele na op}e i posebne tro{kove. Op}i tro{kovi su tro{kovi rada organa (smje{taja, odr`avanja, nabavke opreme, sredstava za plate slu`benika i sl.), i to nisu tro{kovi koji ulaze u pojam tro{kova upravnog postupka. U taj pojam ulaze samo posebni tro{kovi, kao izdaci u gotovom novcu, a to su: izdaci za putne tro{kove slu`benih lica, izdaci za svjedoke, vje{take, tuma~e, uvi|aj, oglase i sl., a koji su nastali vo|enjem odre|enog upravnog postupka. Tro{kove upravnog postupka snosi ona stranka koja je izazvala postupak, a na ~iju {tetu je postupak okon~an. Ali tro{kovi za pravno zastupanje nakna|uju se samo ako je takvo zastupanje bilo nu`no i opravdano. Ako je postupak okon~an poravnanjem, a poravnanjem nije rije{eno i pitanje tro{kova, svaka stranka snosi svoje tro{kove. U jednostrana~kim upravnim stvarima sve tro{kove snosi stranka na ~iji zahtjev i u ~ijem interesu se vodi postupak, a tro{kove postupka pokrenutog po slu`benoj du`nosti koji je okon~an povoljno za stranku, snosi organ koji je pokrenuo postupak. Osim toga, svako lice koje je u~estvovalo u upravnom postupku du`no je snositi sve tro{kove koje uzrokuje svojom krivnjom ili obije{}u. Posebne tro{kove predstavljaju i tro{kovi postupka izvr{enja i njih po pravilu snosi izvr{enik, a ako se od njega ne mogu naplatiti, onda ih snosi stranka po ~ijem je prijedlogu izvr{enje provedeno. Stranka je du`na zahtjev za naknadu tro{kova podnijeti prije dono{enja rje{enja kojim se rje{ava upravna stvar, u protivnom gubi pravo na naknadu tro{kova. Svjedoci, vje{taci i tuma~i du`ni su postaviti zahtjev za naknadu, odnosno nagradu pri obavljanju radnje u kojoj u~estvuju, a ako to ne u~ine i pored upozorenja organa, gube to pravo. Iznos naknade utvr|uje se zaklju~kom protiv kojeg je dopu{tena posebna `alba. 42 UPRAVNO PRAVO Organ koji vodi postupak, koji se pokre}e po zahtjevu stranke, mo`e zaklju~kom nalo`iti polaganje odre|enog iznosa za pokri}e posebnih izdataka, npr. vje{ta~enje, dolasci svjedoka, i ako stranka u odre|enom roku ne polo`i taj iznos, organ mo`e odustati od izvo|enja tih dokaza ili postupak obustaviti, osim, ako vo|enje postupka, odnosno njegovo produ`enje zahtijeva javni interes. O tro{kovima se odlu~uje rje{enjem kojim se postupak okon~ava, ili posebnim zaklju~kom, ako je tako odre|enim rje{enjem kojim je odlu~eno o glavnoj stvari. Rje{enjem, odnosno zaklju~kom odre|uje se ko snosi tro{kove postupka, njihov iznos i kome se i u kom roku imaju isplatiti. Stranka mo`e biti oslobo|ena od obaveze pla}anja tro{kova u cjelini ili djelimi~no, ako ne mo`e podnijeti te tro{kove bez {tete po nu`no izdr`avanje svoje porodice i sebe, o ~emu zaklju~kom odlu~uje organ koji vodi postupak, a na prijedlog stranke i na osnovu uvjerenja o imovnom stanju stranke izdatog od nadle`nog organa. Strani dr`avljani imaju pravo na osloba|anje od tro{kova samo pod uslovom uzajamnosti. Protiv zaklju~ka o odbijanju zahtjeva i zaklju~ka o ukidanju osloba|anja od pla}anja tro{kova (ako se u toku postupka promijene okolnosti tako da vi{e ne postoje razlozi za osloba|anje), mo`e se izjaviti posebna `alba. Sudska praksa: "Stranka snosi samo one tro{kove postupka koji su prouzrokovani nekom njenom radnjom ili propustom, ali ne i op{te tro{kove koji su po svojoj prirodi vezani za sam rad organa." (Vrhovni sud Srbije, U-662/69 od 22.05.1970) "Stranci pripadaju tro{kovi za pravno zastupanje samo u slu~aju kada je takvo zastupanje bilo nu`no i opravdano, {to se cijeni u svakom pojedina~nom slu~aju, polaze}i od slo`enosti predmeta i pitanja koja su u tom predmetu raspravljana, te od ocjene je li stranka bila u mogu}nosti da sama s uspjehom {titi svoja prava i interese u tom postupku." (Vrhovni sud BiH, U-870/90 od 20.09.1990) " Zahtjev za naknadu tro{kova u postupku eksproprijacije trebao se podnijeti na usmenoj raspravi i svakako prije dono{enja rje{enja o utvr|ivanju naknade za eksproprisane nekretnine. Advokata kao punomo}nika tu`iteljice, koji nije neuka stranka, slu`beno lice koje vodi postupak nije trebalo upozoriti da ima pravo tra`iti tro{kove u smislu ~l. 112. st. 4. Zakona o upravnom postupku." (Kantonalni sud u Biha}u, 001-0-U-06-0001900 od 24.08.2006) "Posle dono{enja re{enja o glavnoj stvari, o tro{kovima postupka mo`e se odlu~iti samo ako je u re{enju o glavnoj stvari navedeno da }e se o tro{kovima postupka odlu~iti posebnim zaklju~kom." (Vrhovni sud Srbije, U-25/73 od 28.06.1973) "U zaklju~ku kojim se odre|uju tro{kovi postupka izvr{enja, ne mo`e se odrediti pla}anje zatezne kamate u slu~aju zaka{njenja, jer u odredbama ZUP-a, niti drugim propisima nije propisano pla}anje kamate za slu~aj da izvr{enik zakasni s pla}anjem tro{kova izvr{enja." (Upravni sud Republike Hrvatske, Us-8336/98 od 28.07.2000) UPRAVNO PRAVO 43 "Ako ono {to spada u domen vje{ta~enja istodobno spada i u djelokrug radnog mjesta slu`bene osobe organa, u tom slu~aju ta osoba, vje{tak nema pravo na posebnu naknadu za obavljeno vje{ta~enje, jer kao slu`benik organa obavljaju}i vje{ta~enje u okviru djelokruga svog radnog mjesta, istodobno vr{i i svoje redovne slu`bene poslove, i za to prima prema propisima li~ni dohodak (pla}u)." (Upravni sud BiH, U-897/81 od 20.08.1981) "Ukoliko stranka u upravnom postupku ne polo`i potreban iznos u ime predujma tro{kova, organ ne mo`e obustaviti postupak, ako je okon~anje postupka u javnom interesu." (Vrhovni sud Srbije, U-2417/01 od 4.10.2001. godine) X PRVOSTEPENI UPRAVNI POSTUPAK 1. Pokretanje postupka i zahtjevi stranaka Postupak pokre}e nadle`ni organ po slu`benoj du`nosti ili po zahtjevu stranke. Predaja zahtjeva stranke organu ne zna~i da je time postupak i pokrenut. Upravni postupak se smatra pokrenutim bez obzira na njegovo iniciranje, ~im je nadle`ni organ izvr{io ma koju radnju za vo|enje postupka, a to mo`e biti npr. pozivanje svjedoka, odre|ivanje rasprave, uvi|aja i sl. O tome se ne donosi nikakav formalni zaklju~ak. Postupak po slu`benoj du`nosti pokre}e organ kad se radi o rje{avanju stvari u javnom interesu. To je u slu~aju kad je to propisano zakonom ili na zakonu zasnovanom propisu, ili kad organ utvrdi ili sazna da, s obzirom na ~injeni~no stanje, treba pokrenuti upravni postupak radi za{tite javnog interesa. Nadle`ni organ mo`e pokrenuti i voditi upravni postupak na zahtjev stranke, samo kad mu stranka podnese zahtjev, i to u stvarima u kojima je po zakonu ili po prirodi stvari, za pokretanje i vo|enjenje postupka potreban zahtjev stranke. U tim slu~ajevima zahtjev stranke je procesna pretpostavka za pokretanje upravnog postupka i mo`e ga podnijeti samo lice koje ima svojstvo stranke, odnosno koje ima strana~ku sposobnost i aktivnu legitimaciju u konkretnoj upravnoj stvari. Zahtjev je u formalnom smislu podnesak, pa stoga mora biti sastavljen u pismenom obliku i sadr`avati sve formalno-pravne elemente propisane zakonom. Osim toga, zahtjev treba da se odnosi na upravnu stvar, da ona nije ve} pravosna`no rije{ena i da je zahtjev podnijet nadle`nom organu. Postojanje ovih procesnih pretpostavki ispituje nadle`ni organ ve} u tzv. prethodnom postupku, i u tom smislu du`an je po slu`benoj du`nosti preduzeti odgovaraju}e procesne radnje i otkloniti utvr|ene nedostatke, ili }e ako na|e da po zahtjevu stranke nema uslova za pokretanje postupka, zaklju~kom zahtjev odbaciti, kao npr. ako se radi o sudskoj stvari ili je ve} o istoj stvari donesena pravosna`na odluka i dr. 2. Spajanje upravnih stvari u jedan postupak Ako se prava i obaveze stranaka zasnivaju na istom ili sli~nom ~injeni~nom stanju i na istom pravnom osnovu, i ako je organ koji vodi postupak u pogledu svih predmeta stvarno nadle`an, mo`e se pokrenuti i voditi jedan postupak i onda kad se radi o pravima i obavezama vi{e stranaka. Pod istim uslovima jedna stranka ili vi{e stranaka mogu u jednom postupku ost- 44 UPRAVNO PRAVO varivati i vi{e razli~itih zahtjeva. O vo|enju jednog postupka organ }e donijeti zaklju~ak protiv kojeg se mo`e izjaviti `alba, osim ako je zaklju~ak donio drugostepeni organ. Pod spajanjem stvari u jedan postupak smatra se i slu~aj kada se postupak pokre}e prema ve}em broju nepoznatih ili neodredivih lica, ako se radi o bitno istom zahtjevu prema svima njima. U svakom slu~aju, spajanjem vi{e stvari u jedan postupak, svaka stranka samostalno preduzima sve procesne radnje. 3. Izmjena zahtjeva U upravnom postupku stranka mo`e, sve do dono{enja prvostepenog rje{enja, pro{iriti svoj zahtjev ili ga zamijeniti novim. Organ je, ako ne dozvoli izmjenu zahtjeva, o tome du`an donijeti zaklju~ak, na koji je dopu{tena posebna `alba. Sudska praksa: "Ne mo`e se u upravnom postupku odlu~ivati po zahtjevu koji je nejasan ili sadr`i nedostatke, prije nego se omogu}i stranci da te nejasno}e ili nedostatke otkloni i jasno odredi pravi smisao i sadr`aj podnesenog zahtjeva." Iz obrazlo`enja: "... Ako je prvostepeni organ i pored toga smatrao da je tu`io~ev zahtjev nejasan, bio je du`an da postupi u skladu s odredbama ~l. 66. i 67. Zakona o upravnom postupku i pozove tu`ioca, kao podnosioca zahtjeva, da otkloni nedostatke, a ovo pogotovo {to se radi o neukoj stranci, te da se izjasni o svom zahtjevu i jasno ga opredijeli, a ne da sam iznalazi i daje smisao nejasnom zahtjevu. Ni drugostepeni organ nije postupio na naprijed opisan na~in, nego je sam zaklju~io da tu`ilac isklju~ivo tra`i utvr|ivanje postojanja invalidnosti, pa o takvom zahtjevu koji je organ, a ne stranka opredijelio, odlu~io svojim rje{enjem, ~ime je povrijedio navedena pravila upravnog postupka..." (Vrhovni sud FBiH, U-474/99 od 01.02.2001) "Prema pravilima op{teg upravnog postupka, organ nadle`an za pokretanje postupka nije du`an da o pokretanju postupka donosi poseban zaklju~ak. Takva obaveza mo`e biti propisana, kao odredba posebnog upravnog postupka, zakonom kojim se reguli{e pojedina upravna materija." (Vrhovni sud Srbije, U-968/86 od 17.12.1986) "Podno{enje zahtjeva stranke za pokretanje upravnog postupka ne zna~i kako je postupak i pokrenut, nego je postupak pokrenut kad nadle`no tijelo izvr{i prvu radnju radi vo|enja postupka po tom zahtjevu stranke." (Upravni sud Republike Hrvatske, U-388/96 od 22.05.1997) "Zaklju~kom treba odbaciti zahtjev stranke koji se ne odnosi na rje{avanje upravne stvari." (Vrhovni sud BiH, U-107/91 od 14.03.1991) "U upravnim sporovima u kojima je po zakonu ili po prirodi stvari za pokretanje upravnog postupka potreban zahtjev stranke, nadle`ni organ ne mo`e pokrenuti i voditi postupak po slu`benoj du`nosti." (Vrhovni sud Crne Gore, U-111/79 od 20.07.1089) UPRAVNO PRAVO 45 "Nema zakonske mogu}nosti vo|enja upravnog postupka za izdavanje gra|evinske dozvole kad je stranka odustala od svog zahtjrva." (Upravni sud Hrvatske, Us-1163/84 od 07.06.1984) "Postupak za ostvarivanje prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja pokre}e se samo na zahtjev osiguranika (~l. 96. st. 1. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju - 'Sl. novine FBiH', br. 24/98), pa su u tim stvarima ni{tava rje{enja bez zahtjeva osiguranika, osim kad osiguranik na njih izri~ito ili pre}utno pristane." (Vrhovni sud F BiH, U-2257/99 od 07.06.2001) "Stranka ne mo`e izmijeniti svoj zahtjev nakon dono{enja rje{enja u prvom stepenu." Iz obrazlo`enja: "... Tek u `albi protiv rje{enja prvostepenog organa od 12. 6.1996.godine ona isti~e da je njen zahtjev usmjeren u pravcu da joj sjedi{te obavljanja djelatnosti bude u ul. Dvanaest beba bb, u B.L. a ne u ul. Zelengorskoj u B.L. Time je zahtjev u predmetnoj upravnoj stvari izmijenjen, a to pravno nije mogu}e nakon dono{enja prvostepenog rje{enja - s obzirom na odredbe ~l. 130. st. 1. Zakona o op{tem upravnom postupku ('Sl. list SFRJ', br. 47/86 - pre~i{}eni tekst) u vezi sa ~l. 12. Ustavnog zakona za provo|enje Ustava RS ('Sl. glasnik RS', br. 21/92). Ne stoji ni navod tu`ilje da je prvostepeni organ povodom njene `albe mogao da izmijeni svoje rje{enje u skladu s tim novopostavljenim zahtjevom, jer bi to bilo protivno odredbama ~l. 243. st. 1. Zakona o op{tem upravnom postupku." (Vrhovni sud RS, U-417/96 od 06.08.1997) "Upravni organ ne mo`e zaklju~kom odbaciti zahtjev stranke za pokretanje upravnog postupka kad utvrdi da se radi o zahtjevu o kome je ranije pravosna`no odlu~eno negativnim rje{enjem, jer takvo rje{enje nije postalo pravosna`no u materijalno-pravnom, nego samo u formalno-pravnom smislu, te o zahtjevu mora odlu~iti primjenom propisa koji su na snazi u vrijeme dono{enja odluke." (Vrhovni sud BiH, U-378/89 od 05.10.1989) "Kad su postojale pretpostavke za spajanje postupaka za vi{e stranaka, okolnost da o tome nije donesen poseban zaklju~ak nije takva povreda postupka koja bi mogla uticati na rje{enje same stvari." (Upravni sud Republike Hrvatske, Us-13275/93 od 01.09.1994) 4. Odustanak od zahtjeva Tokom cijelog postupka stranka mo`e odustati od zahtjeva, i to podno{enjem pismene izjave ili usmeno na zapisnik. To je izri~it odustanak i stranka mo`e tu izjavu opozvati sve dok organ ne donese zaklju~ak o obustavljanju postupka i ne dostavi ga stranci. Me|utim, odustanak od zahtjeva mo`e biti i pre}utan, {to predstavlja izuzetak od pravila. Pojedine radnje ili propu{tanje stranke mogu se tuma~iti kao odustanak od zahtjeva samo ako je to izri~ito predvi|eno zakonom. Tako npr. ako stranka u odre|enom roku ne podnese dokaz da je pokrenula postupak za rje{avanje prethodnog pitanja, smatra se da je odustala od zahtjeva, ili izostanak stranke s rasprave se ponekad mo`e smatrati odustankom. U odnosu na fazu postupka u kojoj stranka odustane od zahtjeva, razli~ite su i posljedice obustavljanja postupka. Ako stranka odustane od zahtjeva prije dono{enja prvostepenog rje{enja postupak }e se obustaviti, ako je to 46 UPRAVNO PRAVO nakon dono{enja i prijema prvostepenog rje{enja, a prije isteka roka za `albu, organ }e zaklju~kom obustaviti postupak i poni{titi prvostepeno rje{enje, a ako je do odustajanja do{lo nakon podnijete `albe, organ koji rje{ava po `albi zaklju~kom }e obustaviti postupak i poni{titi prvostepeno rje{enje. Me|utim, ukoliko je dalje vo|enje postupka potrebno u javnom interesu, organ nije vezan odustankom stranke od zahtjeva. Sudska praksa: "Stranka mo`e u toku celog postupka odustati od svog zahteva. To zna~i da upravni postupak zbog odustanka stranke od zahteva mo`e obustaviti i drugostepeni organ ako je odustanak od zahteva podnesen pre dono{enja drugostepenog rje{enja." (Vrhovni sud Srbije, U-5280/74 od 20.05.1975) "Stranka mo`e odustati od svog zahtjeva izjavom samo kod organa nadle`nog za vo|enje postupka, a ne i kod nekog drugog organa koji sudjeluje u postupku." (Upravni sud BiH, U-3207/76 od 31.01.1977) Iz obrazlo`enja: "... odredbom ~l. 114. Zakona o upravnom postupku ('Sl. novine FBiH', br. 2/98) propisano je da izdatke u gotovom novcu (u vezi s uvi|ajem, vje{ta~enjem i sl.) snosi stranka po ~ijem je zahtjevu pokrenut postupak, i u tom slu~aju organ koji vodi postupak mo`e zaklju~kom odrediti da stranka unaprijed polo`i potreban iznos za pokri}e tih tro{kova, a ako stranka ne polo`i taj iznos u odre|enom roku, organ mo`e odustati od izvo|enja tog dokaza, odnosno mo`e obustaviti postupak." (Vrhovni sud FBiH, U`-196/02 od 26.09.2002) "Ne mo`e se smatrati kako je stranka pre}utno odustala od zahtjeva (st. 2) ako je u `albi izmijenila zahtjev navode}i druga~ije ~injeni~no stanje, ve} se o izmjeni zahtjeva rje{ava prema odredbama st. 1. ovog ~lanka." (Upravni sud Republike Hrvatske, U-8867/95 od 29.10.1997) 5. Poravnanje Kad u postupku dvije ili vi{e stranaka imaju suprotne interese, upravni postupak se mo`e okon~ati i zaklju~enjem poravnanja, npr. u postupku eksproprijacije, arondacije, poljske {tete. Stranke su gospodari spora - pravilo je rimskog prava de rebus litigiosis et convenire et transigere possumus (o spornim stvarima stranke se mogu poravnati ili odustati od zahtjeva). Poravnanje predstavlja posebnu vrstu ugovora kojim stranke sa suprotnim interesima sporazumno ure|uju sporne odnose povodom kojih se vodi upravni postupak. Ali ono se mo`e zaklju~iti pod uslovom da to nije na {tetu javnog interesa, niti morala, ni na {tetu pravnih interesa tre}ih lica, te da mora biti jasno i odre|eno. Organ je du`an zaklju~iti poravnanje, i tako okon~ati upravni postupak, uvijek kad je to mogu}e. Poravnanje je mogu}e u toku cijelog postupka, kako prvostepenog tako i drugostepenog postupka, sve dok se ne donese rje{enje po `albi. O poravnanju se sastavlja zapisnik, i poravnanje zamjenjuje rje{enje u upravnom postupku, i ima snagu izvr{nog rje{enja donijetog u upravnom postupku. 6. Ispitni postupak U upravnom postupku se kombiniraju raspravno i istra`no (inkviziciono) na~elo, ali je, za razliku od parni~nog postupka, akcent na istra`nom na~elu. Prije dono{enja rje{enja moraju se utvrditi sve odlu~ne ~injenice i okolnosti koje su od zna~aja za dono{enje rje{enja i UPRAVNO PRAVO 47 strankama omogu}iti da ostvare i za{tite svoja prava i pravne interese. To se nakon pokretanja upravnog postupka utvr|uje u tzv. ispitnom postupku, koji se provodi kao skra}eni ispitni postupak, ili posebni ispitni postupak. Cilj ispitnog postupka je ispitivanje i utvr|ivanje svih relevantnih ~injenica za rje{enje upravne stvari i traje sve do dono{enja rje{enja. Slu`beno lice mo`e u toku cijelog postupka upotpunjavati ~injeni~no stanje i narediti izvo|enje svakog dokaza ako na|e da je to potrebno radi razja{njenja stvari. Da bi se olak{ao polo`aj stranke, prema pravilima upravnog postupka, du`nost je slu`benog lica da samo pribavi podatke o ~injenicama o kojima evidenciju vodi organ koji vodi postupak ili drugi organ. I stranka je du`na da ~injeni~no stanje na kojem zasniva svoj zahtjev iznese potpuno, ta~no i odre|eno, da za svoje navode ponudi dokaze i da ih, po mogu}nosti, podnese. Ako tako ne postupi organ }e je pozvati da to u~ini. Slu`beno lice je du`no upozoriti stranku na njena prava u postupku (procesna prava stranke), i ukazati na pravne posljedice njenih radnji ili propu{tanja u postupku, a {to i proizilazi iz osnovih na~ela upravnog postupka - na~ela za{tite prava gra|ana i javnog interesa i na~ela pru`anja pomo}i neukoj stranci. 7. Skra}eni postupak Skra}eni postupak se provodi kad za utvr|ivanje potrebnih ~injenica i okolnosti za rje{avanje nije potrebno obavljanje posebnih radnji. U tim slu~ajevima rje{enje se donosi i okon~ava se upravni postupak kad nije potrebno obaviti npr. raspravu, saslu{anje, vje{ta~enje, pribavljanje isprava, uvi|aj i dr. Rje{avanje u skra}enom postupku primjenjuje se u velikom broju slu~ajeva kad se donose rje{enja o priznavanju odre|enih prava u jednostrana~kim stvarima (urbanisti~ka saglasnost, gra|evinska dozvola, odobrenje za obavljanje samostalne djelatnosti). Skra}eni postupak }e se provesti u slijede}im slu~ajevima: ” ” ” ” ako je stranka u zahtjevu navela ~injenice ili podnijela dokaze koji su dovoljni za utvr|ivanje pravog stanja stvari, ili ako se to stanje mo`e utvrditi na osnovu op}epoznatih ~injenica, ili ~injenica koje su organu poznate; ako se stanje stvari mo`e utvrditi na osnovu slu`benih podataka kojim organ raspola`e a nije potrebno saslu{anje stranke; kad je propisom predvi|eno da se stvar mo`e rije{iti na osnovu ~injenica ili okolnosti koje nisu potpuno dokazane ako su u~injene vjerovatnim, a iz svih okolnosti proizilazi da se zahtjevu stranke ima udovoljiti; kad se radi o preduzimanju u javnom interesu hitnih mjera koje ne trpe odlaganje. Sudska praksa: "Postupak po zahtjevu za povrat stana je postupak u kojem u~estvuju tri strane prema Zakonu o prestanku primjene Zakona o napu{tenim stanovima ('Sl. novine FBiH', br. 11/98, 38/98, 12/99 i 27/99), pa se ne mo`e u skra}enom postupku odlu~iti o tom zahtjevu, jer se u skra}enom postupku ne mogu utvrditi sve materijalne ~injenice vezane za stanarsko pravo i povrat stana, kao ni status sada{njeg korisnika stana." (Kantonalni sud Sarajevo, U-446/99 od 12.10.2000) Iz obrazlo`enja: "Osim toga, odredbama ~l. 139. st. 1. ta~. 2 Zakona o upravnom postuku i izri~ito je propisano da organ uprave mo`e po skra}enom postupku rije{iti stvar neposredno ako se stanje stvari mo`e utvrditi na podlozi slu`benih podataka kojima organ raspola`e, a nije potrebno posebno saslu{anje stranke radi za{tite njenih prava, odnosno pravnih interesa. U konkretnoj situaciji, upravni organ je raspolagao slu`benim podacima na osnovu kojih je mogao rije{ti 48 UPRAVNO PRAVO stanje stvari bez pozivanja i saslu{anja stranke u postupku, a pozivanje tu`ioca u tom postupku nije bilo neophodno u svrhu za{tite njegovih prava, odnosno pravnih interesa." (Kantonalni sud u Tuzli, U-157/04 od 15.09.2005) 8. Poseban ispitni postupak Posebni ispitni postupak se provodi kad je to potrebno radi utvr|ivanja ~injenica i okolnosti koje su zna~ajne za rje{avanje stvari ili radi davanja strankama mogu}nosti da ostvare i za{tite svoja prava i pravne interese. To zna~i da posebni postupak treba provesti uvijek kad se upravna stvar ne mo`e rije{iti po skra}enom postupku. U posebnom ispitnom postupaku obavljaju se posebne procesne radnje - odr`avanje usmene rasprave, obavljanje uvi|aja, saslu{anje svjedoka, pribavljanje nalaza vje{taka, pribavljanje odre|enih ~injenica i dokaza o kojima se vodi slu`bena evidencija koju vode drugi organi, i sl. Slu`beno lice koje vodi postupak odre|uje tok postupka i radnje koje treba izvr{iti, odre|uje rokove ako nisu propisani zakonom, odre|uje usmenu raspravu i saslu{anja koja treba provesti, dokaze koje treba izvesti, i odlu~uje o svim prijedlozima i izjavama stranaka i drugih lica u postupku. Stranka ima pravo da u~estvuje u ispitnom postupku, da iznosi ~injenice koje mogu uticati na rje{enje stvari i pobija ta~nost navoda koji se ne sla`u s njenim navodima. Sve do dono{enja rje{enja, stranka mo`e dopunjavati i obja{njavati svoje navode, a ako to ~ini nakon odr`ane rasprave, du`na je da obrazlo`i zbog ~ega to nije u~inila na raspravi. Slu`beno lice koje vodi postupak du`no je omogu}iti stranci da se izjasni o svim ~injenicama i okolnostima koje su iznesene u ispitnom postupku, da se izjasni o prijedlozima i ponu|enim dokazima, da u~estvuje u izvo|enju dokaza i postavlja pitanja drugim strankama, svjedocima i vje{tacima preko slu`benog lica, s njegovom dozvolom i neposredno, te da se upozna s rezultatom izvo|enja dokaza i o tome izjasni. Ako organ donese rje{enje prije nego {to stranci pru`i mogu}nost da se izjasni o svim ~injenicama i okolnostima na kojima treba da se zasniva rje{enje, ta povreda predstavlja osnov za izjavljivanje `albe, a iz istog razloga se mo`e pokrenuti upravni spor. 9. Usmena rasprava Usmena rasprava je jedna od najva`nijih radnji posebnog ispitnog postupka. Njen cilj je utvr|ivanje ~injenica i pru`anje mogu}nosti strankama da brane svoja prava i interese. Ona nije obavezna radnja u posebnom ispitnom postupku u svim slu~ajevima, i nju odre|uje na svoju inicijativu ili na prijedlog stranke slu`beno lice (fakultativno odre|ivanje javne rasprave). Me|utim, odr`avanje usmene rasprave obavezno je u stvarima u kojima u~estvuju dvije ili vi{e stranaka sa suprotnim interesima, i u kojima se ima izvr{iti uvi|aj ili saslu{anje svjedoka ili vje{taka. Po pravilu, usmena rasprava je javna, {to zna~i da usmenoj raspravi mogu prisustvovati i druga lica osim stranaka i drugih u~esnika. Javnost mo`e biti isklju~ena za cijelu raspravu ili samo za njen dio ako to zahtijevaju razlozi morala, javne sigurnosti, ako postoji ozbiljna i neposredna opasnost ometanja usmene rasprave, ako su predmet rasprave odnosi u nekoj porodici ili o onom {to predstavlja slu`benu, poslovnu, profesionalnu, nau~nu ili umjetni~ku tajnu. To se ne odnosi na stranke, punomo}nike i stru~ne pomaga~e. Zaklju~ak o isklju~enju javnosti mora biti obrazlo`en i javno objavljen. Mjesto odr`avanja usmene rasprave je po pravilu u sjedi{tu organa koji vodi postupak, ali se u odre|enim slu~ajevima mo`e odr`ati na mjestu uvi|aja ili na drugom mjestu kad je to potrebno zbog znatnog smanjenja tro{kova ili zbog potpunijeg, br`eg ili jednostavnijeg raspravljanja upravne stvari. Poziv za raspravu se pozvanim licima mora dostaviti, po pravilu, osam dana prije odr`avanja rasprave. Na po~etku rasprave provjerava se postojanje procesnih pretpostavki za njeno odr`avanje. Slu`beno lice koje vodi postupak utvr|uje koja su lica od pozvanih prisutna, a za odsutna lica provjerava urednost njihovog pozivanja. Ako nije pristupi- UPRAVNO PRAVO 49 la stranka koja nije saslu{ana, a nije uredno pozvana, rasprava }e se odgoditi, osim ako je na vrijeme objavljena javnom objavom. Ako raspravi ne pristupi stranka koja je podnijela zahtjev a uredno je pozvana, a mo`e se pretpostaviti da je stranka prijedlog povukla, postupak }e se zaklju~kom obustaviti, i protiv tog zaklju~ka je dozvoljena posebna `alba. Ako se ne mo`e pretpostaviti da je stranka povukla zahtjev ili ako se postupak treba nastaviti u javnom interesu po slu`benoj du`nosti, prema okolnosti slu~aja rasprava }e se provesti bez tog lica ili }e se odgoditi. Rasprava se mo`e provesti i u odsutnosti uredno pozvane stranke protiv koje je pokrenut postupak. Na usmenoj raspravi treba pretresti i utvrditi sve {to je predmet upravnog postupka. Ako je do{lo do odlaganja, u nastavku rasprave slu`beno lice }e iznijeti u kratkim crtama tok sadr`aja prethodne rasprave. O usmenoj raspravi obavezno se sastavlja zapisnik. Sudska praksa: "U~injena je bitna povreda upravnog postupka kada nije odr`ana usmena rasprava, u slu~ajevima kada se ona mora odr`ati, jer stranci nije omogu}eno aktivno u~e{}e u ispitnom postupku." (Vrhovni sud BiH, U`-160/83 od 23.11.1983) "U smislu odredbe ~l. 4. ZUP-a treba smatrati da je stranka neopravdano izostala s usmene rasprave kada, ako je uredno pozvana, do po~etka rasprave nije izostanak opravdan." (Vrhovni sud Srbije, U-11897/64 od 17.09.1965) 10. Prethodno pitanje Prethodno pitanje predstavlja pravno pitanje koje ~ini samostalnu cjelinu, za ~ije rje{avanje je nadle`an sud ili neki drugi organ, a bez ~ijeg prethodnog rje{enja se ne mo`e rije{iti konkretna upravna stvar (npr. pitanje svojine na nepokretnosti u postupku izdavanja dozvole za gra|enje ili pitanja utvr|ivanja pravne valjanosti ugovora o zamjeni stanova u postupku vra}anja imovine ili stana). Budu}i da od rje{avanja prethodnog pitanja zavisi odluka o glavnoj stvari, ono u upravnom postupku ne mo`e ostati neraspravljeno. Organ koji vodi postupak mo`e sam raspraviti prethodno pitanje, za ~ije rje{avanje ina~e nije nadle`an, ili postupak prekinuti dok nadle`ni organ prethodno pitanje ne rije{i. Me|utim, organ je du`an prekinuti upravni postupak kad se prethodno pitanje odnosi na postojanje krivi~nog djela, na postojanje braka, na utvr|ivanje o~instva i kad je to izri~ito propisano zakonom. Protiv zaklju~ka o prekidu postupka dozvoljena je posebna `alba. Kad organ koji vodi postupak sam raspravlja prethodno pitanje, rje{enje takvog pitanja ima pravno djejstvo samo u konkretnoj upravnoj stvari. Prethodno pitanje se raspravlja i o njemu se nikad ne odlu~uje. Zbog toga se raspravljeno prethodno pitanje nikad ne unosi u dispozitiv rje{enja, nego isklju~ivo u obrazlo`enju. Tako ni odluka o prethodnom pitanju ne mo`e postati pravosna`na, budu}i da samo dispozitiv rje{enja sti~e pravosna`nost, i ono se mo`e osporavati u `albenom postupku na rje{enje o glavnoj stvari. Upravni postupak koji je prekinut zbog rje{enja prethodnog pitanja, nastavi}e se nakon {to rje{enje o prethodnom pitanju doneseno od strane nadle`nog organa postane kona~no, odnosno pravosna`no, ako se radi o sudskoj nadle`nosti. Postupak se mo`e nastaviti po slu`benoj du`nosti, osim u slu~aju obaveznog prekida, kad se ocijeni da vi{e nema razloga ~ekati rje{enje prethodnog pitanja kod nadle`nog organa. Ako je organ prekinuo postupak, a postupak za rje{avanje prethodnog pitanja koji se mo`e voditi samo po slu`benoj du`nosti jo{ nije pokrenut kod nadle`nog organa, organ koji vodi upravni postupak tra`i}e da nadle`ni organ pokrene postupak o tom pitanju. Me|utim, ako se upravni postupak pokre}e povodom zahtjeva stranke, mo`e se nalo`iti jednoj od stranaka da, uz upozorenje na posljedice propu{tanja, u odre|enom roku, radi rje{avanja prethodnog pitanja tra`i od nadle`nog organa 50 UPRAVNO PRAVO pokretanje postupka i o tome podnese dokaz. Protiv zaklju~ka u tom slu~aju je dozvoljena posebna `alba, i rok za tra`enje prekida postupka po~inje te}i od dana kona~nosti zaklju~ka. Ako u ostavljenom roku stranka ne podnese dokaz da je podnijela takav zahtjev, a upravni postupak se vodi povodom njenog zahtjeva, smatra}e se da je stranka od zahtjeva odustala, i postupak }e se obustaviti. Me|utim, ako to ne u~ini protivna stranka, organ }e nastaviti postupak i sam }e raspraviti prethodno pitanje. Ovo je logi~no rje{enje, da protivna stranka ne bi namjerno izbjegla svoju obavezu pokretanja postupka za rje{avanje prethodnog pitanja, kako bi upravni postupak bio obustavljen. Sudska praksa: "Organ uprave je vezan pravosna`nom presudom kojom je odlu~eno o pitanju koje se u upravnom postupku pojavljuje kao prethodno pitanje." Iz obrazlo`enja: "Osporenim aktom odbijena je `alba tu`ioca protiv rje{enja Republi~ke uprave javnih prihoda - Podru~ne jedinice B.L. br. 08-413-268/96 od 26.02.1997. godine, kojim je odbijen njegov zahtjev za utvr|ivanje poreza na promet nepokretnosti po ugovoru ~ija pravna valjanost je utvr|ena pravosna`nom presudom Osnovnog suda B.L. br. P-272/96 od 23.10.1996. godine. Iz obrazlo`enja toga akta proizilazi da se on zasniva na sljede}em utvr|enju: da je napred navedeni ugovor ni{tav pravni posao u smislu odredaba ~l. 109. Zakona o obligacionim odnosima, te da na tu ni{tavost Sud pazi po slu`benoj du`nosti i da se na nju mo`e pozvati svako zainteresovano lice; da iz odredaba ~l. 34. Zakona o porezu na imovinu ('Sl. glasnik RS', br. 8/94) proizlazi da poreski organ svojim rje{enjem utvr|uje poresku obavezu na promet nepokretnosti i prava nakon sudske ovjere potpisa ugovora~a na ugovoru, a da to u konkretnom slu~aju nedostaje; da je Republi~ko javno pravobranila{tvo dalo mi{ljenje o ni{tavosti predmetnog ugovora. Po ocjeni ovog suda, (...) pravosna`na presuda iz tog postupka vezuje upravni organ u postupku utvr|ivanja poreza na promet nepokretnosti po ugovoru ~ija je pravna valjanost utvr|ena tom presudom, jer se radi o prethodnom pitanju koje je Sud kao nadle`ni organ rije{io u smislu odredaba ~l. 144. st. 1. Zakona o op{tem upravnom postupku. Mi{ljenje javnog pravobranioca o tome je bez pravnog zna~aja u upravnom postupku. S tim uvezi se ukazuje na to da zakonsku odredbu da se na ni{tavost ugovora 'mo`e pozvati svako zainteresovano lice' treba shvatiti da se to ~ini u odgovaraju}em postupku pred nadl`enim organom od strane pravno legitimisanog lica, a ne mimo toga. Dodaje se i to da predmetna presuda u svemu nadomje{}uje pravovaljani ugovor, pa tako i potpise ugovornih stranaka, ukoliko je ona pravosna`na." (Vrhovni sud RS, U-271/99 od 26.10.1999) "Sta` osiguranja ostvaren kod razli~itih nosilaca osiguranja na teritoriji oba entiteta u Bosni i Hercegovini po zakonu se priznaje, ali u skladu s ugovorom koji zaklju~e navedeni subjekti, te njihov propust da zaklju~e ugovor ne mo`e imati za posljedicu odbijanje zahtjeva osiguranika za ostvarenje prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja po tom osnovu, nego samo prekid upravnog postupka do zaklju~enja ugovora s drugim nosiocem osiguranja." (Vrhovni sud FBiH, U-1777/98 od 05.04.2000) "Zaklju~ak o prekidu postupka zbog re{avanja prethodnog pitanja ima karakter upravnog akta, jer se njime re{ava o pravnom interesu stranke, da se upravni postupak nastavi i o prethodnom pitanju re{i od strane organa koji vodi taj upravni postupak." (Vrhovni sud Srbije, Uvp-II-196/82 od 07.11.1983) UPRAVNO PRAVO 51 "O prethodnom pitanju radi se samo onda ako to pitanje ~ini samostalnu pravnu cjelinu za ~ije je rje{avanje nadle`an sud ili koji drugi organ, a ne i onda kad se radi o dono{enju propisa skup{tine op}ine." (Upravni sud Hrvatske, Us-1229/82 od 20.05.1982) "Ukoliko stranka smatra da upravni organ nije u upravnom postupku pravilno raspravio prethodno pitanje, koje je pravno pitanje iz nadle`nosti suda, mo`e to pitanje re{iti kod suda i ako uspe sa zahtevom mo`e postaviti zahtev za obnovu upravnog postupka." (Vrhovni sud Srbije, U-10701/72 od 14.08.1973) "U postupku administrativnog izvr{enja nema pravne mogu}nosti za prekid postupka radi re{avanja prethodnog pitanja jer se u postupku ne re{ava meritorno odre|ena upravna stvar, po{to je ona ve} re{ena re{enjem koje se izvr{ava, pa se u postupku izvr{enja ne mo`e ni pojaviti kakvo prethodno pitanje koje bi bilo od utecaja na re{enje upravne stvari." (Vrhovni sud Srbije, U4368/67 od 23.10.1968) "Upravni postupak mora se prekinuti kad se prethodno pitanje odnosi na postojanje braka." (Upravni sud BiH, U-2178/80 od 19.12.1980) "La`nost iskaza svjedoka i vje{taka, mo`e se utvrditi i u upravnom postupku ako nema mogu}nosti za krivi~no gonjenje." (Upravni sud Hrvatske,Us-935/82 od 08.07.1982) "Kad organ uprave odlu~i da raspravi neko pitanje kao prethodno pitanje u postupku rje{avanja upravne stvari, a ~ije rje{avanje spada u nadle`nost suda, organ uprave du`an je to pitanje raspraviti i rije{iti prema propisima na temelju kojih bi i sam sud rije{io to pitanje." (Vrhovni sud BiH, U-793/58 od 15.09.1958) 11. Dokazivanje i dokazna sredstva ^injenice koje slu`e kao podloga za dono{enja rje{enja u upravnom postupku utvr|uju se dokazima. To se vr{i odgovaraju}im procesnim radnjama u upravnom postupku koje se nazivaju dokazivanje ili izvo|enje dokaza. Predmet dokazivanja su samo pravno relevantne ~injenice, odnosno one ~injenice koje mogu imati uticaja na rje{enje upravne stvari. Dokazi se, po pravilu, izvode nakon {to se utvrdi {ta je u ~injeni~nom pogledu sporno i {ta treba dokazivati, i izvode se pred organom koji vodi postupak. Me|utim, dokazi se mogu izvoditi i pred zamoljenim organom, putem pravne pomo}i, ali samo ako je dokazivanje pred organom koji vodi postupak neizvodivo, povezano s nesrazmjernim tro{kovima ili velikim gubitkom vremena. Ne}e se dokazivati nesporne ~injenice. Ne treba dokazivati ni op}epoznate tzv. notorne ~injenice (ono {to svaki odrasli, razuman ~ovjek iz obi~nog iskustva zna ili ono {to o odre|enim doga|ajima znaju stanovnici u jednoj dr`avi, regiji ili mjestu), kao i ~injenice ~ije postojanje zakon pretpostavlja (zakonske presumpcije), ali je dopu{teno dokazivati njihovo nepostojanje, ako zakonom nije druga~ije odre|eno. Zakonska pretpostavka je npr. da je dijete nepoznatih roditelja prona|eno na teritoriji jedne dr`ave dr`avljanin te dr`ave. Dokazuju se samo ~injenice, a ne i pravni propisi. Me|utim, ako organ koji vodi postupak ne zna koje pravo va`i u stranoj dr`avi, o tome mo`e tra`iti obavijest od organa uprave nadle`nog za poslove pravosu|a. I od stranke se mo`e tra`iti da podnese javnu ispravu izdanu od nadle`nog stranog organa kojom se potvr|uje koje pravo va`i u stranoj dr`avi. 52 UPRAVNO PRAVO Dokazno sredstvo u upravnom postupku mo`e biti sve {to je podesno za utvr|ivanje stanja stvari, i {to odgovara pojedinom slu~aju, kao {to su: isprave, iskazi svjedoka, nalazi i mi{ljenja vje{taka, uvi|aj i izjava stranke. Isprave su predmeti koji sadr`e pismom zabilje`ene ~injenice ili doga|aje. U odnosu na druga dokazna sredstva, i ako se pravilima upravnog postupka ne vr{i rangiranje dokaznih sredstava, osnovna prednost isprava je u njihovoj ve}oj objektivnosti i pouzdanosti u pore|enju s npr. iskazom svjedoka ili izjavom stranke. Osim toga, isprave obezbje|uju trajniji dokaz o odre|enim ~injenicama i okolnostima, uz smanjenu mogu}nost izmjene njihove sadr`ine. U odnosu na izdavaoca, isprave se dijele na javne i privatne. Javna isprava je ona isprava koju je u propisanom obliku i u granicama svoje nadle`nosti izdao dr`avni organ ili institucija s javnim ovla{tenjima, odnosno drugo pravno lice. Javna isprava mo`e biti prilago|ena elektronskoj obradi podataka. Mikrofilmska kopija, odnosno reprodukcija kopije, izjedna~ena je u postupku dokazivanja s dokaznom snagom javne isprave, ako je izdata od organa vlasti u granicama njihove nadle`nosti ili institucija s javnim ovla{tenjima ili drugih pravnih lica. Javna isprava dokazuje ono {to se u njoj potvr|uje ili odre|uje. To je op}a zakonska pretpostavka o istinitosti sadr`aja javne isprave, pod pretpostavkom da ispunjava propisane uslove. Javnu ispravu mogu osporavati svim dokaznim sredstvima i stranka i organ, a teret osporavanja je na onom ko je osporava. Osporavati se mo`e iz razloga da nije izdana od nadle`nog organa, da u njoj navedene ~injenice nisu ta~ne ili da je isprava neispravno sastavljena. A mo`e se osporavati i `albom. Oborivost dokazne snage javne isprave odnosi se samo na upravnu stvar koja je predmet postupka, jer njeno poni{tenje provodi se samo u postupku odre|enom zakonom i u pravilu kod organa koji je tu ispravu izdao. Poseban vid isprava, koje strankama slu`e za dokazivanje odre|enih ~injenica, su uvjerenja. Razlikuju se dvije vrste uvjerenja: - uvjerenja o ~injenicama o kojima se vode slu`bene evidencije (koja su organi vlasti du`ni izdavati u svim slu~ajevima kad o odre|enim ~injenicama vode slu`benu evidenciju i imaju zna~aj, odnosno dokaznu snagu javne isprave npr. o katastarskom prihodu, ro|enju i sl.); - uvjerenja o ~injenicama o kojima se ne vode slu`bene evidencije (koje nemaju zna~aj javne isprave i izdaju se samo kad je to zakonom odre|eno). Sa uvjerenjima izjedna~ene se i druge isprave - certifikati, potvrde, izvodi i dr. pod uslovom da su izdati na isti na~in kao uvjerenja. Uvjerenje se izdaje na zahtjev stranke. Ako se uvjerenje ne izda u roku od osam dana (za organ koji vodi slu`benu evidenciju), odnosno 15 dana (za organ koji ne vodi slu`benu evidenciju) od dana podno{enja zahtjeva, stranka mo`e izjaviti `albu kao da je njen zahtjev odbijen. Privatne isprave su isprave izdane ili sastavljene od privatnih lica. Za razliku od javne isprave ~ija se ta~nost u cjelini pretpostavlja, privatnom ispravom po pravilu dokazuje se ko je njen potpisnik, dok se sadr`aj isprave cijeni prema na~elu slobodne ocjene dokaza. Primjer: Tu`iocu je rje{enjem Op}ine K. od 22.08.1995. godine odobreno da privremeni poslovni objekt mo`e zadr`ati kao stalni poslovno-ugostiteljski objekt. Rje{enjem prvostepenog organa koje je potvr|eno osporenim aktom nalo`eno je tu`iocu da ukloni taj privremeni gra|evinski obekt - poslovni prostor. Po pravnom stanovi{tu upravnih organa citirano rje{enje od 22.08.1995. godine nema karakter javne isprave u smislu ~l. 4. u vezi sa ~lanom 6. Zakona o priznavanju javnih isprava na teritoriji FBiH. UPRAVNO PRAVO 53 Iz obrazlo`enja: "Iako u ~l. 4. citiranog Zakona u kojem su navedene isprave koje se tretiraju javnim ispravama nisu navedeni upravni akti kao javne isprave, po ocjeni ovog suda takvi akti predstavljaju javne isprave u smislu navedenog zakona kao i Zakona o upravnom postupku. ^lanom 162. Zakona o upravnom postupku dat je pojam javne isprave i posebno je odre|ena njena dokazna snaga. Zavisno od svoje sadr`ine, javne isprave imaju 'potv|uju}i' ili 'odre|uju}i' karakter. Potvr|uju}e isprave sadr`e odre|eno tvr|enje o izvjesnom doga|aju ili svojstvu, pravnom odnosu ili stanju. Kako nemaju neposredno pravno djejstvo spadaju u tzv. materijalne a ne pravne akte. Pojavljuju se u obliku 'uvjerenja', 'potvrda', 'certifikata', 'diploma', 'svjedo~anstava' itd. Odre|uju}e javne isprave sadr`e izvjesnu odluku s pravnim djejstvima, rije~ je dakle o pojedina~nim pravnim aktima autoritativnog karaktera - 'rje{enjima', 'zaklju~cima', 'presudama'. Prema tome, navedeno rje{enje od 22.08.1995. godine predstavlja javnu ispravu u smislu ~l. 4. Zakona o priznavanju javnih isprava na teritoriji FBiH, i kao takva morala se cijeniti u postupku dono{enja prvostepenog rje{enja s obzirom na to da ima veliku dokaznu snagu i slu`i kao potpuni dokaz o onom zbog ~ega je izdata..." (Vrhovni sud FBiH, U`-158/01 od 13.07.2005) "Radna knji`ica je javna isprava i ima dokaznu snagu onoga {to se njom potvr|uje, pa ako se upisani podaci ne sla`u s podacima o sta`u osiguranja iz mati~ne evidencije, to ukazuje da ~injeni~no stanje treba utvrditi u skladu s odredbom ~l. 142. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju (na temelju radne knji`ice i drugih dokaza) a ne samo na temelju mati~ne evidencije." (Vrhovni sud FBiH, U-1920/99 od 06.01.2000) "[tambilj prijemne kancelarije suda na primjerku `albe, s podacima koje je upisao radnik suda, ima zna~aj javne isprave, pa va`i pretpostavka ta~nosti podataka koje sadr`i i samo se pouzdanim dokazima mo`e ta pretpostavka oboriti." (Vrhovni sud BiH, Gvl-27/87 od 29.01.1988) Svjedoci su fizi~ka lica koja su bila sposobna da opaze odre|ene ~injenice o kojima treba da svjedo~e, i koja su sposobna da to svoje opa`anje saop}e. U na~elu, niko nije isklju~en kao svjedok, to mogu biti i maloljetna lica, lica s fizi~kim ili psihi~kim nedostacima (gluhonijema, slijepa ili du{evno oboljela lica). Bitno je da je lice u stanju da opazi odre|ene relevantne ~injenice i da ih reprodukuje pred organom koji vodi postupak, {to se mora cijeniti u svakom konkretnom slu~aju. Slu`beno lice koje u~estvuje u postupku ne mo`e biti svjedok. Ne mo`e se ispitati kao svjedok ni lice koje bi svojim iskazom povrijedilo du`nost ~uvanja dr`avne, vojne ili slu`bene tajne, dok ga nadle`ni organ ne oslobodi te du`nosti. Pojmovi slu`bene, dr`avne ili vojne tajne ure|eni su posebnim propisima. Slu`bena tajna podrazumijeva podatke koje kao takve proglase odre|eni organi ili organizacije na osnovu zakona i drugih propisa. Pri tome je krivi~no ka`njivo i odavanje onih podataka koji bi zbog svog zna~aja mogli dovesti do te`ih {tetnih posljedica za vr{enje odre|ene slu`be. Podaci koji se smatraju dr`avnom tajnom su oni koje kao takve proglasi nadle`ni organ, a na osnovu zakona i drugih propisa. U smislu krivi~nih propisa, to se odnosi na podatke ~ije odavanje mo`e da ugrozi osnovne ekonomske, politi~ke ili vojne interese dr`ave. Vojna tajna se odnosi na one podatke koje kao takve proglasi nadle`ni organ ili su ve} kao takvi progla{eni propisima. Odavanje vojne tajne u smislu krivi~ne odgovornosti odnosi se na podatke ~ije odavanje mo`e ugroziti oru`ane snage i odbranu zemlje. Svjedok je du`an odazvati se pozivu ili opravdati izostanak. Prinudno dovo|enje, naknada tro{kova prinudnog dovo|enja, naknada tro{kova postupka izazvanih izostankom, kao i 54 UPRAVNO PRAVO nov~ana kazna, mjere su koje organ koji vodi postupak mo`e primijeniti prema svjedoku koji se ne odazove pozivu, a uredno je pozvan. Oslobo|ena su dolaska ona lica koja zbog bolesti ne mogu do}i i mogu se saslu{ati u svom stanu ili u bolnici. U upravnom postupku ne postoji op}e osloba|anje od du`nosti svjedo~enja, nego svjedok mo`e izjaviti da ne}e odgovarati samo na pojedina pitanja i to: - ako bi odgovorom izlo`io te{koj sramoti, {teti ili krivi~nom gonjenju sebe ili svoje srodnike i druga lica za koje je to propisano zakonom; - ako bi time povrijedio ~uvanje poslovne, profesionalne , umjetni~ke ili nau~ne tajne; - o onome {to mu je stranka povjerila kao svom svjedoku; - o onome o ~emu se stranka ili drugo lice ispovijedalo svjedoku kao vjerskom ispovjedniku. Svjedok koji neopravdano odbije svedo~enje mo`e biti nov~ano ka`njen i obavezan na naknadu tro{kova do kojih je time do{lo. Saslu{anje svjedoka vr{i se na usmenoj raspravi, i svjedok se obavezno upozorava na du`nost kazivanja istine, kao i na pravne posljedice davanja la`nog iskaza (krivi~no djelo). Prethodna pitanja obuhvataju op}a pitanja o svjedoku, a saslu{anje o samoj stvari vr{i se postavljanjem pitanja o samom predmetu postupka od strane slu`benog lica koje vodi postupak. Ne smiju se postavljati sugestivna (navode}a) niti kapciozna (zbunjuju}a ili zastra{uju}a) pitanja. Po ocjeni slu`benog lica svjedok na kraju mo`e polo`iti zakletvu. Ocjenu dokazne snage iskaza svjedoka vr{i slu`beno lice. Vje{ta~enje je dokazno sredstvo koje se provodi kad je za utvr|ivanje ili ocjenu neke relevantne ~injenice potrebno stru~no znanje, kojim ne raspola`e slu`beno lice koje vodi postupak. Vje{taci su lica koja imaju to potrebno stru~no znanje, i za razliku od svjedoka, mogu biti fizi~ka i pravna lica. Me|utim, ako bi dokazivanje vje{ta~enjem bilo nesrazmjerno skupo, prema zna~aju ili vrijednosti predmeta postupka, ono se ne}e ni provoditi i predmet }e se rije{iti na osnovu drugih dokaznih sredstava (na~elo ekonomi~nosti). Ipak, ako stranka u tom slu~aju zahtijeva vje{ta~enje, i ako pristane snositi tro{kove, ono }e se provesti. O potrebi vje{ta~enja odlu~uje po slobodnoj ocjeni slu`beno lice koje vodi postupak i ono odre|uje vje{taka ili po slu`benoj du`nosti ili na prijedlog stranke. Da bi neko lice bilo odre|eno za vje{taka, uslov je da posjeduje odgovaraju}u stru~nu spremu, a izbor se prvenstveno vr{i izme|u lica koja imaju ovla{tenje od nadle`nog organa za poslove uprave. Prije odre|ivanja vje{taka, po pravilu, saslu{a}e se stranka koja mo`e staviti odre|ene primjedbe ili na stru~nost, ili na nepristrasnost vje{taka i da eventualno tra`i njegovo izuze}e. Odluku o tome donosi slu`beno lice. Vje{tak ne mo`e biti lice koje u~estvuje u postupku, te lice koje bi svojim iskazom povrijedilo kakvu tajnu, a mo`e biti izuzet iz razloga koji va`e i za izuze}e slu`benog lica koje vodi postupak. Stranka mo`e tra`iti izuze}e vje{taka i ako u~ini vjerovatnim okolnosti koje dovode u pitanje njegovo stru~no znanje. Vje{tak se mo`e osloboditi du`nosti vje{ta~enja po posebnim propisima ili iz opravdanih razloga, kao npr. zbog preoptere}enosti poslovima i sl. Vje{tak mo`e uskratiti vje{ta~enje iz istih razloga iz kojih svjedok mo`e uskratiti svjedo~enje. Vje{ta~enje se mo`e vr{iti na usmenoj raspravi ili se o vje{ta~enju mo`e podnijeti pismeni nalaz i mi{ljenje. I prema vje{taku se, zbog neopravdanog odazivanja ili odbijanja, kao i neizvr{enja vje{ta~enja u roku, mogu preduzimati mjere izricanja nov~ane kazne i utvr|ivanje obaveze naknade tro{kova koji su tim prouzrokovani. U slu~aju saslu{anja vje{taka shodno se primjenjuju pravila o svjedoku. Kao posebna vrsta vje{taka su tuma~i, koji poma`u da se u upravnom postupku mo`e komunicirati s u~esnicima postupka koji ne znaju jezik ili pismo na kojem se vodi postupak, ili UPRAVNO PRAVO 55 koja su s odre|enim nedostacima (gluhonijema i sl.), i na njih se shodno primjenjuju pravila upravnog postupka koja se odnose i na vje{take. Uvi|aj se vr{i kad je za utvr|ivanje neke ~injenice ili za razja{njenje bitnih okolnosti, potrebno neposredno opa`anje slu`benog lica koje vodi postupak. O potrebi uvi|aja odlu~uje slu`beno lice na prijedlog stranke ili po vlastitoj inicijativi. Stranka ima pravo prisustvovati uvi|aju, kao i njen punomo}nik i stru~ni pomaga~, bez obzira gdje se on vr{i i o tome mora biti obavije{tena. Uvi|aju mogu prisustvovati po ocjeni slu`benog lica i druga lica. Uvi|aj se mo`e provesti i uz u~e{}e vje{taka, i u tom slu~aju na usmenoj raspravi istovremeno se vr{i dokazivanje s dva dokazna sredstva: uvi|ajem i vje{ta~enjem. Uvi|aj se po pravilu vr{i u mjestu gdje se vodi postupak, ali, po prirodi stvari, uvi|aj na nekretninama, kao i na pokretnim stvarima ako se bez te{ko}a ne mogu donijeti u mjesto gdje se vodi postupak, mora se vr{iti na mjestu gdje se one nalaze. Vlasnici ili dr`aoci stvari, prostorija ili zemlji{ta koje treba treba razgledati, ili u kojima, odnosno na kojima se nalaze predmeti uvi|aja, ili preko kojih je potrebno pre}i, obavezni su da dozvole da se uvi|aj izvr{i. U protivnom, protiv tih lica mogu se primijeniti iste mjere koje se primjenjuju prema svjedoku koji odbije da svjedo~i, a eventualnu {tetu nadoknadi}e im onaj ko prema op}im pravilima bude snosio tro{kove upravnog postupka. Protiv rje{enja donijetog po `albi na zaklju~ak o odre|ivanju tih tro{kova ne mo`e se voditi upravni spor, ve} parnica. Dokazivanje izjavom stranke, i ako se pravilima upravnog postupka ne vr{i rangiranje dokaznih sredstava, najslabije je dokazno sredstvo, jer je stranka zainteresirana za ishod rje{enja upravne stvari. Za pretpostaviti je da }e stranka prvenstveno {tititi svoje interese, ali slu`beno lice mo`e odlu~iti da u~e{}e stranke iskoristi i kao izvor informacija. Zbog toga je ovaj dokaz ograni~en i predvi|en kao supsidijarno dokazno sredstvo. Mo`e se upotrijebiti samo u odre|enim slu~ajevima i to: ako za utvr|ivanje ~injenica ne postoji neposredan dokaz nego indicije, ako se takva ~injenica ne mo`e utvrditi na osnovu drugih dokaza (svjedoka, isprava, vje{taka), ako je upravna stvar malog zna~aja i ako bi pribavljaje drugih dokaza ote`alo polo`aj stranke, kao i u slu~ajevima propisanim zakonom. Treba razlikovati dvije vrste izjava stranke, onu koju stranka daje u cilju za{tite svojih prava kad iznosi sve {to smatra korisnim za pozitivno rje{enje stvari, i one izjave stranke koje se uzimaju kao dokazno sredstvo, kad se stranka pri davanju takvih izjava i upozorava na posljedice davanja la`nog iskaza. Obezbje|enje dokaza. Dokazi se obi~no izvode u posljednjoj fazi postupka, ali kad postoji opravdana bojazan da se dokaz ne}e kasnije mo}i izvesti, ili da }e njegovo izvo|enje biti ote`ano, nastaje potreba da se neki dokaz izvede prije nego je postupak pokrenut, odnosno u toku postupka. Stoga se, radi obezbje|enja dokaza, taj dokaz mo`e izvesti u svakoj fazi postupka, pa i prije nego je postupak pokrenut. Obezbje|enje dokaza vr{i se po slu`benoj du`nosti ili na prijedlog stranke, odnosno lica koje ima pravni interes. Za obezbje|enje dokaza nadle`an je organ koji postupak vodi, kad je postupak ve} pokrenut. Ako postupak nije pokrenut, a postoji potreba obezbje|enja dokaza, nadle`an je organ na ~ijem se podru~ju nalaze stvari koje treba razgledati, odnosno na ~ijem podru~ju borave lica koja treba saslu{ati. O obezbje|enju dokaza donosi se zaklju~ak. Protiv zaklju~ka kojim se odbija prijedlog za obezbje|enje dokaza, dopu{tena je posebna `alba, koja ne prekida postupak. Sudska praksa: "Zakonom se mo`e propisati da se odre|ene ~injenice ne mogu dokazivati odre|enim dokaznim sredstvima, kao {to je to u~injeno Zakonom o osnovnim pravima iz penzijskog i invalidskog osiguranja, da se radni sta` ne mo`e dokazivati putem svjedoka." (Vrhovni sud Makedonije, U-526/91 od 18.06.1991) 56 UPRAVNO PRAVO "Op}epoznate ~injenice su one koje su poznate jednom {irem krugu ljudi, dakle, ne moraju biti svima poznate." (Vrhovni sud Hrvatske, Rev-668/80 od 29.04.1980) "Organ uprave pravilno je postupio {to nije prihvatio kao vjerodostojan dokaz pravomo}no rje{enje o osloba|anju tu`ioca od pla}anja carinskih dad`bina, jer je to rje{enje donio nenadle`ni organ i na temelju neva`e}ih republi~kih zakona." (Vrhovni sud FBiH, U-257/97 od 10.12.1997) "Protiv zaklju~ka organa koji vodi postupak o odre|ivanju uvi|aja na licu mjesta, ne mo`e se izjaviti `alba niti voditi upravni spor, jer se radi o zaklju~ku koji spada u domen upravljanja postupkom i kojim se ne odlu~uje o pravima, obavezama ili pravnim interesima u~esnika u postupku." Iz obrazlo`enja: "Prema odredbama ~l. 220. preuzetog Zakona o op}em upravnom postupku (sada ~l. 218. Zakona o upravnom postupku 'Sl. novine FBiH', br. 2/98) zaklju~kom se odlu~uje, po pravilu, o pitanjima koja se ti~u upravljanja postupkom, kao i o pitanjima koja se ne rje{avaju rje{enjem. Protiv zaklju~ka mo`e se izjaviti posebna `alba (a zatim pokrenuti upravni spor) samo kada je to zakonom izri~ito predvi|eno (~l. 222. st. 1. ZUP-a), a to su oni zaklju~ci kojim se neposredno uti~e na prava obaveze ili zakonom za{ti}ene pravne interese pojedinih subjekata. U konkretnom slu~aju, tu`ilac tu`bom osporava kona~ni zaklju~ak kojim je u postupku eksproprijacije odre|en uvi|aj na mjestu gdje se nalaze nekretnine koje su predmet eksproprijacije, dakle odre|uje izvo|enje jednog dokaznog sredstva kojim bi se, uz ostale dokaze, utvrdilo pravo ~injeni~no stanje i materijalna istina - ~l. 194. do 198. preuzetog ZUP-a (sada ~l. 192. do 196. ZUP-a). To je zaklju~ak o izvr{enju jedne radnje u postupku, ~ije izvo|enje je voditelj postupka ocijenio neophodnim, s obzirom na predmet upravnog postupka, i spada u domen upravljanja postupkom.Takvim zaklju~kom nikada se ne odlu~uje o pravima, obavezama ili pravnim interesima u~esnika u postupku, niti neposredno (pa ni posredno) uti~e na njegova prava, obaveze ili zakonom za{ti}ene pravne interese, i protiv njih se ne mo`e izjaviti ni posebna `alba, niti voditi poseban upravni spor. Protiv takvih zaklju~aka ni preuzeti Zakon o op}em upravnom postupku (a ni Zakon o upravnom postupku) ne predvi|a mogu}nost izjavljivanja posebne `albe." (Vrhovni sud FBiH, U-324/98 od 07.01.1999) "Stranka koja je platila nov~ana sredstva za vje{ta~enje, koje je u cijelosti obavljeno u upravnom postupku, koji se vodi po njenom zahtjevu, nema pravo na povrat upla}enih sredstava." (Vrhovni sud FBiH, U`-196/02 od 26.09.2002) "U postupku priznavanja prava na starosnu penziju stranka ne mo`e dan, mesec i godinu svog ro|enja dokazivati uverenjem o dr`avljanstvu iako se radi o javnoj ispravi, ve} izvodom iz mati~ne knjige ro|enih, koji je zvani~na isprava za tu ~injenicu." (Vrhovni sud Srbije, U-1765/81 od 13.10.1981) "Deca nisu isklju~ena ZUP-om da budu ispitana kao svedoci, jer za svedoka nisu odre|eni nikakvi uveti u pogledu godina `ivota, ve} je ostavljeno organu da ceni je li lice koje ne{to svedo~i sposobno da opazi i da saop{ti relevantne ~injenice za re{enje sporne stvari." (Vrhovni sud Srbije, U-222/64 od 23.05.1964) UPRAVNO PRAVO 57 "Ne mo`e se doneti za stranku negativno re{enje na podlozi iskaza svedoka a da stranci nije omogu}eno u~estvovanje u izvo|enju tih dokaza, niti da se upozna s njima." (Vrhovni sud Srbije, U10704/57 od 26.11.1958) "Predmet ve{ta~enja ne mogu biti propisi koji se na odre|eni slu~aj imaju primeniti, ve} samo propusti lica u pona{anju i primeni tih propisa." (Vrhovni sud Srbije, G`-4259/74 od 02.04 1974) "Organ koji vodi postupak du`an je stranci predo~iti nalaz i mi{ljenje vje{taka i omogu}iti joj da se o njemu izjasni." (Vrhovni sud Jugoslavije, U-1266/65 od 21.05.1966) "Dokazi na kojima se zasniva re{enje moraju se predo~iti stranci, a u obrazlo`enju re{enja navesti na osnovu kojih dokaza je organ utvrdio pravno relevantne ~injenice." (Vrhovni sud Srbije, U-2901/73 od 16.06.1974) "Ako stranka i pored vi{e usmenih i pisanih zahtjeva ne mo`e pribaviti uvjerenje o odre|enim ~injenicama od nadle`nog organa, u takvom slu~aju organ koji vodi postupak sam }e od tog organa pribaviti potrebno uvjerenje." (Vrhovni sud Jugoslavije, U-147/72 od 23.03.1973) 12. Rje{enje i zaklju~ak u upravnom postupku Rje{enje je upravni akt kojim se odlu~uje o predmetu postupka (glavnoj stvari) i meritorno pravno rje{ava upravna stvar, tj. kojim se priznaje ili ne priznaje kakvo pravo, odnosno kojim se utvr|uje kakva obaveza za pojedinca, pravno lice ili drugu stranku. Rje{enje se donosi na podlozi utvr|enih ~injenica u postupku i dono{enje rje{enja je najva`nija faza upravnog postupka. Rje{enja mogu da donose inokosni organi vlasti (ministarstva, slu`be za upravu, uprave i dr.) i kolegijalni organi (predstavni~ki organi i njihova tijela, izvr{ni organi, kolegijalni organi uprave), kao i organizacije i institucije s javnim ovla{tenjima. Rje{enje donosi rukovodilac organa, odnosno sam kolektivni organ, a inokosni ili kolegijalni poslovodni organ ili lice ovla{teno za njegovo dono{enje kad rje{enje donose organizacije i institucije u vr{enju javnih ovla{tenja. Kolegijalni organ rje{enje donosi ve}inom glasova od ukupnog broja ~lanova. Rje{enje mo`e biti prvostepeno i drugostepeno. Rje{enja se mogu dijeliti na vi{e vrsta. Pravno vezana rje{enja su ona kod kojih je ve} unaprijed propisana obaveza dono{enja i kakva }e im biti sad`ina. Kad se ispune uslovi za sticanje nekog prava ili utvr|ivanje neke obaveze, nadle`ni organ }e donijeti odgovaraju}e rje{enje, jer je ve} propisom vezan za njegovo dono{enje, kao npr. ako su ispunjeni uslovi za odobrenje gra|enja onda }e se donijeti takvo rje{enje. Me|utim kod diskrecionih rje{enja radi se o slobodnoj diskrecionoj ocjeni nadle`nog organa da u okviru svog ovla{tenja izvr{i izbor izme|u vi{e mogu}ih rje{enja, a koja su pravno jednaka, npr. rje{avanje o dr`anju i no{enju oru`ja i sl. Kad se rje{enjem rje{ava u potpunosti predmet, radi se o potpunom rje{enju. Djelimi~nim rje{enjem rje{ava se samo o nekim ta~kama u glavnoj stvari koje su dozrele za rje{avanje, i kad je to cjelishodno. Kad rje{enjem nije odlu~eno o svim pitanjima donosi se dopunsko rje{enje. Privremeno rje{enje je rje{enje kojim se do okon~anja postupka mogu rije{iti odre|ena sporna pitanja ili odnosi, i ono se ukida dono{enjem rje{enja o glavnoj stvari, npr. rje{enje o akontaciji penzije i sl. 58 UPRAVNO PRAVO Kad se donose uz saradnju dva ili vi{e organa radi se o tzv. slo`enim rje{enjima. To mogu biti rje{enja uz prethodnu saglasnost, ili saglasnost, ili potvrdu, ili odobrenje drugog organa, ili rje{enje po pribavljenom mi{ljenju drugog organa. Saglasnost, potvrda, odobrenje ili mi{ljenje u ovim slu~ajevima nisu samostalni pravni akti ve} su to samo biti elementi u postupku dono{enja rje{enja kojim se rje{ava upravna stvar. Kad su u dispozitivu poimeni~no navedena lica na koja se rje{enje odnosi radi se o individualnom rje{enju, za razliku od generalnih rje{enja u kojima u dispozitivu nisu poimeni~no navedena lica ve} bitna svojstva tih lica, npr. naredba o obavezi punoljetnih lica odre|enog mjesta da u~estvuju u ga{enju po`ara u tom mjestu i sl. Rje{enja po slu`benoj du`nosti donosi organ kad je to propisano i kad ocijeni to potrebnim radi za{tite javnog interesa. Rje{enje na zahtjev stranke donosi se kad to sama stranka tra`i da bi na temelju odre|enog propisa ostvarila svoje pravo. Konstitutivna rje{enja su kojima se strankama priznaje neko pravo ili se odre|uje neka obaveza ili zabrana, a deklarativnim rje{enjem se samo utvr|uju, konstatiraju ve} postoje}i pravni odnos ili pravna situacija. Rje{enje se po pravilu donosi u pismenoj formi, a samo izuzetno, kad se radi o preduzimanju hitnih mjera za{tite javog reda i mira, za{tite `ivota i zdravlja ljudi i imovine, i u drugim slu~ajevima, kad je to propisano, mo`e se izdati i usmeno rje{enje. Ali i u tom slu~aju stranci se mora na njen zahtjev izdati rje{enje u pismenom obliku, ako zakonom ili drugim propisom nije druga~ije odre|eno. Pismeno izra|eno rje{enje mora potpuno da odgovara rje{enju koje je usmeno saop}eno. Da bi rje{enje bilo zakonito u pogledu forme, ono mora sadr`avati oblik i sastavne dijelove propisane zakonom. U slu~ajevima predvi|enim zakonom ili drugim propisom rje{enje ne mora sadr`avati sve propisane dijelove, a ako se rje{enje obra|uje mehanografski, umjesto potpisa mo`e da sadr`i faksimil ovla{tenog slu`benog lica, kao npr. potvrda utisnuta na pole|ini kupoprodajnog ugovora, ovjerena pe~atom i potpisom slu`benog lica nadle`nog poreskog organa, da je po tom ugovoru na odre|enu osnovicu napla}en porez, ima se smatrati rje{enjem o razrezu poreza i dokazom da je taj iznos pla}en. Rje{enje mora biti oza~eno kao takvo. Samo se posebnim propisima mo`e predvidjeti da rje{enje nosi drugi naziv (dozvola za no{enje oru`ja ili oru`ni list, odobrenje za gra|enje i sl.). Rje{enje obavezno sadr`i: naziv organa, broj i datum, uvod, dispozitiv (izreku), obrazlo`enje, pouku o pravnom lijeku, potpis slu`benog lica i pe~at organa. Uvod (preambula) osim naziva organa sadr`i propis o nadle`nosti, imena stranaka (zakonskih zastupnika ili punomo}nika), karatko ozna~enje predmeta upravnog postupka. Navodi se da li su rje{enje donijela dva ili vi{e organa ili je doneseno uz saglasnost, potvrdu ili pribavljeno mi{ljenje drugog organa ako je rje{avano na taj na~in. Ako je rje{enje donijeto po slu`benoj du`nosti, to se obavezno navodi u uvodu. Dispozitiv je najva`niji dio rje{enja i mora biti kratak i odre|en, a po potrebi mo`e se podijeliti u vi{e ta~aka. On mora sadr`avati odluku o predmetu postupka u cjelini, odluku o svim zahtjevima stranaka o kojima u toku postupka nije rije{eno, odluku o tro{kovima postupka ako ih je bilo, odre|uju}i njihov iznos, ko ih je du`an platiti, kome i u kom roku, a ako se dispozitivom ne rje{ava o tro{kovima, nave{}e se da }e se o njima donijeti poseban zaklju~ak. Kad je rje{enjem nalo`eno izvr{enje kakve radnje, u dispozitivu }e se odrediti i rok u kome se ta radnja ima izvr{iti. U dispozitivu mora biti navedeno da `alba ne odla`e izvr{enje rje{enja, ako je to zakonom propisano. Obrazlo`enje je dio rje{enja u kojem se navodi sve {to je vezano za tok upravnog postupka i ~injenice na kojima je izveden zaklju~ak na kojem je zasnovana odluka o glavnoj stvari. Postoji potpuno i skra}eno obrazlo`enje. UPRAVNO PRAVO 59 Skra}eno obrazlo`enje sadr`i samo kratko izlaganje zahtjeva stranke i pozivanje na pravne propise na osnovu kojih je upravna stvar rije{ena. Skra}eno obrazlo`enje mo`e biti samo u jednostavnim stvarima u kojima u~estvuje samo jedna stranka, ili u jednostavnim stvarima u kojima u postupku u~estvuju dvije ili vi{e stranaka, ali ni jedna ne prigovara postavljenom zahtjevu, a zahtjev se uva`ava. U ovakvim stvarima rje{enje se mo`e izdati i na propisanom obrascu. U ostalim stvarima mora biti potpuno obrazlo`enje rje{enja. Potpuno obrazlo`enje sadr`i: kratko izlaganje zahtjeva stranaka, izvedene dokaze i utvr|eno ~injeni~no stanje, razloge koji su bili odlu~uju}i pri ocjeni dokaza, razloge zbog kojih nije uva`en neki od zahtjeva stranaka, razloge koji s obzirom na utvr|eno ~injeni~no stanje upu}uju na onakvo rje{enje kako je dato u dispozivu. Obrazlo`enje mora da sadr`i pravne propise na osnovu kojih je rije{ena upravna stvar, te razloge zaklju~aka donijetih u toku postupka na koje nije dopu{tena posebna `alba. Pored toga, ako `alba ne odla`e izvr{enje rje{enja, u obrazlo`enju }e se navesti propis koji to predvi|a. Kad je upravna stvar rije{ena po slobodnoj ocjeni, obrazlo`enje mora da sadr`i propise kojim je to predvi|eno i razloge kojima se organ pri dono{enju rje{enja rukovodio. Razlozi se ne moraju navesti kad je to u javnom interesu zakonom ili drugim propisom izri~ito predvi|eno, ali obrazlo`enje mora da sadr`i propis kojim je organ ovla{ten da rije{i stvar po slobodnoj ocjeni i propis kojim je ovla{ten da ne mora navesti razloge kojima se pri dono{enju rje{enja rukovodio. U uputstvu o pravnom lijeku, kao obaveznom elementu rje{enja, navodi se pravo na `albu, odnosno tu`bu, rok za podno{enje, kome organu, odnosno sudu se podnosi i organ kojem se `alba predaje. Kad u rje{enju nije dato nikakvo uputstvo ili je uputstvo nepotpuno, stranka mo`e postupiti po propisima, a mo`e u roku od sedam dana tra`iti od organa koji je rje{enje donio da dopuni rje{enje. U tom slu~aju rok za `albu, odnosno tu`bu, te~e od dana dostavljanja dopunjenog rje{enja. Iza pouke slijedi potpis slu`benog lica i pe~at organa koji je izdao upravni akt. Sudska praksa: "Pod izrazom 'rje{enje' treba razumjeti ne samo akt koji je donesen u obliku rje{enja, nego i svaki akt upravnog organa kojim se o zahtjevu stranke donosi meritorna odluka o upravnoj stvari." (Vrhovni sud Jugoslavije, U`-1426/59 od 28.11.1959) "Ako stranka u `albi protiv prvostepenog re{enja prigovara samo da tim re{enjem nije odlu~eno o svim njenim zahtevima, a ne prigovara na pravilnost prvostepenog re{enja, tada `albu treba shvatiti kao zahtev za dono{enje dopunskog re{enja." (Vrhovni sud Srbije, Us-5303/78 od 18.12.1979) "Zato {to o obavezi pla}anja kamate porezni organ nije odlu~io u dispozitivu rje{enja ve} pogre{no u obrazlo`enju, stoga o toj kamati mora odlu~iti dopunskim rje{enjem." (Vrhovni sud FBiH, U- 232/97 od 17.09.1997) Sudska praksa: Iz obrazlo`enja: "Prema pravilima upravnog postupka dispozitiv rje{enja mora biti jasan i odre|en, dok je dispozitiv osporenog rje{enja nejasan i nerazumljiv. Iz dispozitiva osporenog rje{enja proizilazi da je tu`eni odlu~ivao o ogla{avanju ni{tavim rje{enja o priznanju prava na me|unarodni `ig 60 UPRAVNO PRAVO broj: 694011, iako takvo rje{enje o priznanju ovog `iga ne postoji, niti se takvo rje{enje donosi, jer kad se radi o za{titi me|unarodno priznatog `iga, zemlje na ~ijim se teritorijama za{tita `iga prote`e, ne donose rje{enje o priznavanju me|unarodnog `iga, pa je nejasno i nerazumljivo na osnovu ~ega je tu`eni zaklju~io da je predmet odlu~ivanja ogla{avanje ni{tavim rje{enja o priznanju prava na me|unarodni `ig…" (Sud Bosne i Hercegovine, U-07/04 od 14.05.2004) Primjer: Osporenim aktom tu`iocu je nare|eno da u roku od 60 dana postoje}i putni prelaz na dvokolosje~noj pruzi dovede u zakonom propisane okvire, uz upozorenje da }e se u protivnom donijeti rje{enje kojim }e biti propisano preduzimanje mjera na eliminaciji sada "divljeg" putnog prelaza na toj lokaciji. Tu`ilac je osporio zakonitost tog akta blagovremeno podnesenom tu`bom. Po provedenom postupku po tu`bi u upravnom sporu sud je tu`bu uva`io i osporeni akt poni{tio, cijene}i da u konkretnom slu~aju nedostatak potpunog dispozitiva osporenog akta ~ini to rje{enje nezakonitim. Iz obrazlo`enja: "Me|utim, iz dispozitiva osporenog akta nije jasno koje radnje treba preduzeti tu`ilac radi otklanjanja nedostataka koje je utvrdio inspektor. Navo|enje da je potrebno da se navedeni putni prelaz na dvokolosje~noj pruzi dovede u zakonom propisane okvire, nije dovoljno jasno odre|enje koju obavezu tu`ilac treba da izvr{i. Istina, u obrazlo`enju osporenog akta, a {to tu`ilac ne osporava, navodi se da je potrebno izgraditi nadvo`njak na postoje}em putnom prelazu, radi bezbjednijeg odvijanja `eljezni~kog saobra}aja, me|utim takav dispozitiv osporenog akta nije dovoljno odre|en, odnosno nije u saglasnosti s odredbama ~l. 196. Zakona o op{tem upravnom postupku ('Sl. glasnik RS', br. 13/02). Tako|er, nije jasno na osovu kojeg propisa je tu`ilac obavezan da gradi nadvo`njak, pogotovo {to se u obrazlo`enju osporenog akta navodi da se nadvo`njak treba izgraditi s ostalim nosiocima tog projekta. Na taj na~in sadr`ina dispozitiva se mo`e ustanoviti samo na posredan na~in, {to ne odra`ava su{tinu i omogu}ava dvosmislenost u zaklju~ivanju. Zbog navedenog, takav nedostatak potpunog dispozitiva ~ini rje{enje nezakonitim, iako je u konkretnom slu~aju obrazlo`enjem obja{njen dispozitiv, premda ono ne mo`e da ga zamijeni. Time je u~injena povreda pravila postupka, odnosno povreda odredaba ~l. 196. Zakona o op{tem upravnom postupku, {to je razlog za poni{tenje rje{enja prema odredbama ~l. 10. st. 1. ta~. 3. ZUS-a, pa je sud na osnovu odredbe ~l. 41. st. 1. i 2. istog zakona tu`bu tu`ioca uva`io i osporeni akt poni{tio, jer su ostvareni razlozi iz tih zakonskih odredaba." (Vrhovni sud RS, broj U-251/03 od 20.09.2006) Sudska praksa: "Organ koji postupa po slobodnoj ocjeni u rje{avanju upravne stvari, mora prije dono{enja rje{enja utvrditi ~injeni~no stanje i dati obrazlo`enje svoje slobodne ocjene da bi se moglo utvrditi da li se kretao u granicama ovla{tenja i u skladu s ciljem u kojem je ovla{tenje dano." (Savezni vrhovni sud, U-203/58 od 11.04.1958) Sudska praksa: "Uputa o pravnom lijeku navedena u osporenom rje{enju je pogre{na i suprotna zakonu, pa ovaj sud nije vezan za pogre{nu uputu, niti iz tog razloga stranka mo`e ste}i pravo da kod suda tu`bom osporava pravilnost i zakonitost kona~nog upravnog akta." (Sud Bosne i Hercegovine, U-19/05 od 31.03.2005) UPRAVNO PRAVO 61 "Kada je stranci dana pogre{na uputa o `albi, treba smatrati blagovremenom `albu koju je stranka izjavila nakon isteka zakonskog roka, ali u roku koji je odre|en rje{enjem, jer stranka zbog pogre{no dane upute ne mo`e u procesnom smislu imati {tetne posljedice." (Vrhovni sud BiH, U-684/87 od 05.02.1987) 13. Rok za izdavanje rje{enja Kad se postupak pokre}e po zahtjevu stranke, ili po slu`benoj du`nosti ako je to u interesu stranke, propisana su dva roka za dono{enje prvostepenog rje{enja. Prvostepeno rje{enje se donosi u roku od 30 dana (u RS mjesec dana - ~l. 206. st. 1) od dana podno{enja zahtjeva stranke, odnosno pokretanja postupka po slu`benoj du`nosti, kad prije dono{enje rje{enja nije potrebno provoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne mo`e donijeti rje{enje bez odlaganja, ako zakonom nije propisan kra}i rok. U svim ostalim slu~ajevima rok je 60 dana (u RS dva mjeseca - ~l. 232. st. 1) od dana podno{enja zahtjeva stranke, odnosno pokretanja postupka po slu`benoj du`nosti, ako je to u interesu stranke. Ukoliko se u tim rokovima ne donese rje{enje i dostavi stranci, stranka ima pravo `albe kao da je njen zahtjev odbijen. Rje{enje se mora dostaviti stranci u originalu ili ovjerenom prepisu, jer tek dostavljanjem rje{enja stranka sti~e pravo na `albu. Gre{ke u imenima ili brojevima, pisanju ili ra~unanju, kao i druge o~igledne neta~nosti u rje{enju ili njegovim ovjerenim prepisima, mogu se u svako vrijeme ispraviti. O ispravci gre{ke donosi se zaklju~ak protiv kojeg je dozvoljena posebna `alba. Sudska praksa: "Propustom da navede izvedene dokaze i utvr|eno ~injeni~no stanje u obrazlo`enju tu`eni i prvostepeni organ uprave su povrijedili pravila postupka (~l. 207. st. 2. i ~l. 242. st. 1. Zakona o upravnom postupku, 'Sl. novine FBiH', br. 2/98)." Iz obrazlo`enja: "Kako proizilazi iz obrazlo`enja osporenog rje{enja, tu`eni je potvrdio obrazlo`enje prvostepenog rje{enja u odnosu na navode `albe ocijeniv{i navode `albe kojima je `alitelj tra`io obezbje|enje adekvatne stambene jedinice do povratka u svoj stan u drugom entitetu neosnovanim, a to saglasno odredbi ~l.242. Zakona o upravnom postupku ('Sl. novine FBiH', br. 2/98). Me|utim, osporenim rje{enjem izostala je ocjena zakaonitosti o`albenog rje{enja u odnosu na ~injeni~no stanje utvr|eno u prvostepenom postupku. Ocjena tu`enog, da je u prethodnom postupku ~injeni~no stanje potpuno i pravilno utvr|eno, pau{alno je data, pa sud nije mogao ocijeniti da je pravilno primijenjen zakon, kako se to navodi u osporenom rje{enju. Naime, za takvu ocjenu tu`enog podaci osporenog rje{enja ne daju nikakve konkretne razloge. Po nala`enju suda, na ovaj na~in, tu`eni je postupio suprotno odredbi ~l. 207. st. 2. Zakona o upravnom postupku, a u vezi s ~l. 242. st. 1. Zakona, jer se radi o stvari iz stava 1. ~l. 242. Zakona o upravnom postupku, budu}i da je propustio u obrazlo`enju rje{enja navesti dokaze i utvr|eno ~injeni~no stanje, kao i druge razloge koji treba da sadr`e obrazlo`enje osporenog rje{enja." (Kantonalni sud u Sarajevu, U-712/99 od 11.10.2001) "U slu~aju neslaganja izme|u dispozitiva i obrazlo`enja drugostepenog rje{enja donesenog po `albi, prvostepeni organ du`an je u ponovnom postupku postupiti po dispozitivu i dijelu obrazlo`enja koji je u skladu s dispozitivom." (Upravni sud Hrvatske, Us-5818/83 od 16.05.1984) 62 UPRAVNO PRAVO "Predstavlja povredu pravila upravnog postupka iz odredaba ~l. 207. st. 2. ZUP-a, ako obrazlo`enje rje{enja ne sadr`i sve podatke iz kojih bi se moglo zaklju~iti da je ~injeni~no stanje pravilno utvr|eno i da je materijalno pravo pravilno primijenjeno." (Vrhovni sud FBiH, U-1440/98 od 29.04.1999) "Ako stranka mo`e protiv upravnog akta pokrenuti upravni spor, ali je postupaju}i po pogre{noj uputi protiv tog akta izjavila `albu, rok za pokretanje upravnog spora te~e joj od dana kad joj bude dostavljeno rje{enje kojim se `alba kao nedopu{tena odbacuje, a mogla bi upravni spor pokrenuti i ne ~ekaju}i rje{enje o odbacivanju `albe." (Upravni sud Hrvatske, Us-47/79 od 25.07.1979 "Dono{enje rje{enja u roku podrazumijeva i dostavu rje{enja stranci, a ne samo izradu rje{enja." (Vrhovni sud BiH, U-2973/87 od 07.04.1988) "Kad prvostepeni organ nije u propisanom roku donio i stranci dostavio rje{enje po njezinom zahtjevu, smatra se kao da je njezin zahtjev odbijen, pa u takvom slu~aju stranka ima pravo `albe ako je ona ina~e mogu}a (stav 3. ovog ~lana), tj. ako postoji organ vi{eg stepena i ako nije isklju~eno pravo `albe." (Vrhovni sud Makedonije, U-117/82 od 11.10.1982) "Zahtjev tu`iteljice da se u mati~noj knjizi vjen~anih izvr{i upis braka s drugim licem, a ne onim na koje je upis izvr{en, ne predstavlja zahtjev za ispravku upisa, nego zahtjev za utvr|enje postojanja braka s drugim licem, a za odlu~ivanje o takvom zahtjevu nije nadle`an organ uprave, nego sud." Iz obrazlo`enja: "Ispravka se mo`e tra`iti samo onda ako se radi o tzv.'tehni~kim gre{kama', a to su gre{ke u imenima, brojevima, pisanju ili ra~unanju, kao i druge o~igledne neta~nosti (~l. 219. st. 1. preuzetog ZUP-a), a kada se radi o uvjerenjima i drugim ispravkama koja izdaju dr`avni organi o ~injenicama o kojima se vodi slu`bena evidencija i koja se moraju izdavati saglasno podacima slu`bene evidencije, a koja imaju zna~aj javne isprave, a takav zna~aj ima i izvod iz mati~ne knjige vjen~anih, isprava bi se mogla tra`iti samo u slu~aju ako izdati izvod nije u skladu s podacima slu`bene evidencije iz mati~ne knjige vjen~anih." (Vrhovni sud FBiH, U- 54/96 od 07.05.1997). "Stranka ima pravo posebne `albe protiv zaklju~ka kojim se ispravlja doneseno rje{enje, ali se ta `alba mo`e odnositi samo na zaklju~ak o ispravci gre{ke, a ne mo`e se uzeti kao povod da se `albom pobija i samo rje{enje." (Upravni sud Hrvatske, Us-3262/77 01.02.1978) "Privremeno rje{enje se donosi na podlozi podataka koji postoje u ~asu njegovog dono{enja i samo privremeno ure|uje sporna pitanja ili odnose do zavr{etka prvostepenog upravnog postupka, te nije smetnja da se nakon utvr|enog ~injeni~nog stanja u tom postupku donese trajno rje{enje kojim }e se stranci priznati ve}i obim prava ili na druga~iji na~in regulirati sporni odnos od samog po~etka (i za period tretiran privremenim rje{enjem), zavisno od rezultata dokaznog postupka." UPRAVNO PRAVO 63 Iz obrazlo`enja: "Prvostepeno rje{enje predstavlja privremeno rje{enje doneseno na osnovu ~l. 217. st. 1. preuzetog Zakona o op}em upravnom postupku, kojim se privremeno ure|uju sporna pitanja ili odnosi na podlozi podataka koji postoje u ~asu njegovog dono{enja, pa se nakon okon~anja upravnog postupka i kona~no utvr|enih ~injenica donosi trajno rje{enje. Iz iznesenih razloga ovaj sud nalazi da osporenim rje{enjem, kojim je osna`eno prvostepeno rje{enje, nije odlu~eno na {tetu tu`ioca, jer su upravni organi donijeli svoje rje{enje na osnovu potpuno i pravilno utvr|enih svih odlu~nih ~injenica u ovoj upravnoj stvari i uz pravilnu primjenu materijalnih propisa na koje su se pozvali rje{enjima. Zato je tu`ba tu`ioca primjenom ~l. 42. st. 2. preuzetog Zakona o upravnim sporovima odbijena kao neosnovana." (Vrhovni sud FBiH, U- 248/96 od 02.05.1996) Zaklju~ak je druga vrsta akta u upravnom postupku, kojim se upravlja postupkom, za razliku od rje{enja, kojim se odlu~uje o stvari. Zaklju~kom se odlu~uje o svim pitanjima koja se ti~u postupka, kao i o onim pitanjima koja se ne ti~u postupka, nego se kao sporedna pojave u vezi s provo|enjem postupka, a ne rje{avaju se rje{enjem. O pitanjima koja se ti~u upravnog postupka zaklju~kom se odlu~uje npr. o odbacivanju podneska zbog nenadle`nost, o prijedlogu za povrat u prija{nje stanje, o odbacivanju zahtjeva za pokretanje postupka, o obustavi postupka ako stranka odustane od zahtjeva, o prekidu postupka, o isklju~enju javnosti i dr. O sporednim pitanjima zaklju~kom se odlu~uje npr. o izuze}u slu`benog lica, vje{taka ili zapisni~ara, o izricanju nov~ane kazne, o naknadi tro{kova svjedocima, vje{tacima i tuma~ima, o odbijanju zahtjeva za razgledanje spisa i dr. Zaklju~ak donosi slu`beno lice koje vr{i onu radnju postupka pri kojoj se pojavilo pitanje koje je predmet zaklju~ka. Zaklju~ci su, po pravilu, sa~injeni u vidu zabilje{ke u spisu i saop}avaju se usmeno, a obavezno pismeno kad to zahtijeva lice koje mo`e ulo`iti `albu ili ako se mo`e tra`iti da se zaklju~ak odmah izvr{i. On naj~e{}e ne predstavlja upravni, ve} akcesorni akt. Zaklju~ak koji se izdaje pismeno sadr`i: uvod, dispozitiv, obrazlo`enje i pouku o pravnom lijeku. Protiv zaklju~ka se mo`e izjaviti `alba samo ako je to zakonom izri~ito odre|eno. Sudske praksa: "Zaklju~ak predstavlja upravni akt samo kad odlu~uje o nekom pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke." (Upravni sud Hrvatske, Us-893/80 od 11.04.1980) "Zaklju~ak o zahtjevu lica koje nije u~estvovalo u postupku da mu se dozvoli u~estvovanje u postupku u svojstvu stranke slu`beno lice koje vodi postupak mo`e donijeti samo u toku postupka, do dono{enja prvostepenog rje{enja. Nakon dono{enja prvostepenog rje{enja to lice mo`e izjaviti `albu protiv rje{enja, a u koliko je propustilo rok za `albu, mo`e na osnovu ~l. 249. ta~. 9. Zakona o op}em upravnom postupku tra`iti obnovu postupka protiv kona~nog rje{enja." Iz obrazlo`enja: "... zaklju~ak u smislu ~l. 139. ZUP-a mo`e se donijeti samo u toku postupka a ne i poslije dono{enja prvostepenog rje{enja... Ukoliko bi se prihvatilo da se zaklju~ak o priznavanju odre|enom licu svojstva stranke mo`e donositi i poslije dono{enja prvostepenog rje{enja u tom slu~aju onemogu}ilo bi se drugim licima, koja se u tom rje{enju tretiraju kao stranke, da osporavaju zaklju~ak, jer ga mogu osporavati samo u `albi protiv rje{enja o glavnoj stvari, a niti bi 64 UPRAVNO PRAVO ovakvom licu mogli osporavati svojstvo stranke u obnovi postupka, jer je ve} o tome odlu~eno donesenim zaklju~kom." (Vrhovni sud BiH, U-229/89 od 01.06.1989) XI REDOVNI PRAVNI LIJEKOVI 1. @alba u upravnom postupku U upravnom postupku se razlikuju redovni i vanredni pravni lijekovi. Redovni pravni lijek je samo `alba. @albom se omogu}ava preispitivanje prvostepenih odluka donijetih u upravnom postupku, kojim podnosilac `albe nije zadovoljan, pa je pravo na `albu jedno od osnovnih ustavom garantiranih prava gra|ana i jedno od osnovnih na~ela postupka. Time je uspostavljeno na~elo dvostepenosti u upravnom postupku. Da bi se `alba pravovaljano mogla izjaviti ona mora biti dozvoljena, blagovremena i izjavljena od ovla{tenog lica. Protiv prvostepenih upravnih akata donesenih u upravnom postupku, po pravilu, mo`e se izjaviti `alba. Me|utim, izuzetno `alba nije dozvoljena kada je to u pojedinim upravnim stvarima zakonom propisano, ali pod uslovom da je za{tita prava i zakonitosti osigurana na drugi na~in (npr. upravni spor ili drugi upravni postupak). Protiv svih rje{enja protiv kojih nije dozvoljena `alba mo`e se pokrenuti upravni spor. Kojem se organu mo`e izjavljivati `alba na prvostepeno rje{enje u upravnom postupku, to po pravilu odre|uju materijalni propisi u odre|enoj upravnoj oblasti, a to se mo`e odrediti i propisima o organizaciji organa u pojedinoj upravnoj oblasti (oblast poreza, carina, unutra{njih poslova i dr.). Op}i rok za podno{enje `albe je 15 dana od dana dostavljanja upravnog akta stranci. Me|utim, posebnim zakonom mogu biti propisani kra}i ili du`i rokovi kao posebni rokovi. Prvi dan roka za `albu je prvi naredni dan, od dana prijema rje{enja, i u svemu se u vezi s tim primjenjuju odgovaraju}a pravila upravnog postupka koja se odnose na podneske. @alba podnesena po isteku roka smatra se neblagovremenom, pa se kao takva rje{enjem odbacuje. Ukoliko rje{enje uop}e nije doneseno, `alba se mo`e izjaviti kao da je o zahtjevu negativno odlu~eno. To je institut "}utanja administracije" kod kojeg je u stvari pravnom fikcijom "}utanje" izjedna~eno s odbijanjem zahtjeva stranke. Kako je `alba u formalnom smislu podnesak, to ona mo`e biti u pisanom obliku ili usmeno izjavljena na zapisnik kod nadle`nog organa, te mora biti razumljiva, potpuna i bez formalnih nedostataka. Obavezni elementi `albe su broj i datum rje{enja koje se pobija, organ koji je donio rje{enje i u kom pogledu je stranka nezadovoljna rje{enjem. A neobavezan element bi se odnosio na obrazlo`enje `albe, budu}i da se `alba ne mora posebno obrazlo`iti. Zbog toga, u pogledu `albenih razloga dovoljno je da `alba ukazuje u kom pogledu je stranka nezadovoljna izdanim rje{enjem, a bez navo|enja pravnog osnova kojim se akt osporava. Takva `alba ne}e biti neuredna i drugostepeni organ je mora cijeniti u odnosu na bitne povrede pravila upravnog postupka, pogre{no i nepotpuno utvr|eno ~injeni~no stanje i pogre{nu primjenu materijalnog prava. U `albi se mogu iznositi nove ~injenice i dokazi, ali je `alitelj u `albi du`an obrazlo`iti zbog ~ega ih nije iznio u prvostepenom postupku. Ako u postupku u~estvuju dvije ili vi{e stranaka sa suprotnim interesima, a iznesene su nove ~injenice i dokazi, organ mora dati mogu}nost protivnoj stranci da se o tome izjasni, i du`an je dostaviti svakoj stranci prepis UPRAVNO PRAVO 65 `albe, koje se o tome mogu izjasniti u roku koji ne mo`e biti kra}i od 8 niti du`i od 15 dana. @alba se predaje neposredno ili se {alje po{tom organu koji je donio prvostepeno rje{enje. Legitimaciju za izjavljivanje `albe imaju stranke (njihovi zakonski zastupnici, odnosno punomo}nici) po ~ijem je zahtjevu i pokrenut upravni postupak ili protiv kojih se vodi postupak, kao i lica koja su radi za{tite svojih prava ili pravnih interesa imala pravo da u~estvuju u postupku. @albu mogu izjaviti tu`ilac, pravobranilac i drugi dr`avni organi kad su zakonom na to ovla{teni protiv rje{enja kojim je povrije|en zakon u korist pojedinca ili pravnog lica a na {tetu javnog interesa. @alba izjavljena od neovla{tenog lica je `alba koju je izjavilo lice koje nema strana~ku ili procesnu sposobnost i strana~ku legitimaciju. @alba po pravilu ima suspenzivno djejstvo, i propisno izjavljena `alba odla`e izvr{enje akta koji se `albom osporava. To odlaganje traje sve do dostavljanja stranci drugostepenog rje{enja. Od ovog pravila propisani su i izuzeci i to, kako u toku roka za `albu, tako i kad je `alba propisno izjavljena. @alba ne odla`e izvr{enje rje{enja ako je to posebnim zakonom propisano, zatim kod preduzimanja hitnih mjera u javnom interesu koje se ne mogu odlagati, i ako bi odlaganjem nekoj od stranaka bila nanesena nenadoknadiva {teta. @alba je devolutivni pravni lijek, jer odluku po njoj donosi drugostepeni organ. Izuzeci od devolutivnog djejstva su kad je prvostepeni organ ovla{ten da sam rije{i `albu i da je ne dostavlja drugostepenom organu. Ako stranka odustane od `albe, postupak po `albi obustavlja se zaklju~kom. Primjer: Osporenim aktom odba~ena je kao neblagovremena `alba tu`ilaca izjavljena "zbog pogre{no utvr|enog ~injeni~nog stanja povr{ine zemlje u k.o. L. op{tina L.." U obrazlo`enju je navedeno da su rje{enja koja se tom `albom osporavaju uru~ena tu`iocima 31.01.2003. godine, a da je `alba protiv istih izjavljena 04.02.2003. godine. Tu`ioci tu`bom protiv osporenog akta tvrde da nisu izjavili `albu protiv navedenih rje{enja, ve} da su tim tra`ili obja{njenje u vezi s povr{inom nekretnina navedenih u tim rje{enjima, a {to je tu`eni organ pogre{no smatrao `albom. Po provedenom postupku po tu`bi sud je tu`bu uva`io i osporeni akt poni{tio. Iz obrazlo`enja: "Tu`ioci su istakli da oni nisu izjavili `albu protiv naprijed navedenih prvostepenih rje{enja. U takvoj pravnoj situaciji, kad je kao u konkretnom slu~aju rje{avano prije nego su preduzete mjere na planu otklanjanja nedostataka tog podneska (`albe) u smislu ~l. 56. ZUPa, radi izja{njavanja o kakvom se podnesku radi, nije se moglo pravovaljano odlu~iti o blagovremenosti podnesene `albe. Zbog ovakvih nedostataka osporenog akta, Sud nije mogao ispitati njegovu zakonitost s aspekta pogre{ne primjene materijalnog prava i pogre{no i nepotpuno utvr|enog ~injeni~nog stanja, pa je tu`bu uva`io i osporeni akt poni{tio, kako bi se u ponovnom postupku otklonili uo~eni propusti i nedostaci i donijela nova na zakonu zasnovana odluka..." (Vrhovni sud RS, U-524/03 od 04.10.2006) Sudska praksa: "[pediter po odredbama upravnog postupka nije u postupku carinjenja robe uvoznika njegov punomo}nik, niti punomo}nik za prijem pismena, te je prvostepeni carinski organ dostavljaju}i svoje rje{enje, kojim je obavezao uvoznika na pla}anje carine i drugih uvoznih dad`bina, {pediteru umjesto uvozniku izvr{io nepropisno dostavljanje, zbog ~ega nije mogao ra~unati po~etak roka za `albu tu`iocu - uvozniku od dana dostavljanja rje{enja niti odbaciti njegovu `albu protiv istog kao neblagovremenu." (Vrhovni sud FBiH, U-2336/99 od 05.05.2000) 66 UPRAVNO PRAVO "U upravnom postupku stranka se ne mo`e unaprijed odre}i prava na `albu." (Upravni sud Hrvatske, Us-108/86 od 30.12.1987) "Nema pravo `albe lice koje u postupku nema polo`aj stranke - kad postupak nije pokrenut po njegovom zahtjevu, niti se protiv njega vodi postupak, a nema ni pravnog interesa da u~estvuje u postupku." (Vrhovni sud BiH, U-2765/88 od 20.07.1989) "Pravo stranke na `albu u upravnom postupku ocjenjuje se po propisima o `albi koji su bili na snazi na dan dono{enja rje{enja, a ne prema propisima koji su bili na snazi u vrijeme dostave rje{enja koje se pobija `albom." (Vrhovni sud Hrvatske, U-7027/71 od 04.10.1971) "O `albi stranke protiv rje{enja kantonalnog organa uprave, koje zamjenjuje ugovor o kori{tenju stana, stvarno je nadle`an federalni organ uprave iz odgovaraju}e upravne oblasti, jer se radi o primjeni federalnog zakona." (Vrhovni sud FBiH, U-1693/00 od 05.04.2001) "O `albama protiv prvostepenih upravnih akata kantonalnih agencija za privatizaciju donesenih u upravnom postupku na temelju javnih ovla{tenja u provo|enju privatizacije preduze}a (privrednih dru{tava) stvarno su nadle`na da odlu~uju resorna kantonalna ministarstva na temelju ~l. 226. st. 2. ZUP-a, u okviru upravnog nadzora nad vr{enjem javnih ovla{tenja povjerenim tim agencijama, sa svim ovla{tenjima koja po ZUP-u ima drugostepeni organ, a ne federalni organ uprave, bez obzira na to da li su prvostepena rje{enja donesena na osnovu federalnog propisa, kako je to propisano u odredbama ~l. 224. st. 4. ZUP-a." (Vrhovni sud FBiH, Uv-18/00 od 15.02.2001. i Uv-76/01 od 24.05.2001) "Rok za `albu za lice koje radi za{tite svojih prava i pravnih interesa ima pravo u~estvovanja u postupku (zainteresovano lice), te~e od dana kada mu je dostavljeno prvostepeno re{enje, ukoliko je u~estvovao u prvostepenom postupku. Ukoliko zainteresovano lice nije u~estvovalo u prvostepenom postupku, `albu mo`e podneti samo u roku koji va`i za stranku po ~ijem je zahtevu doneseno prvostepeno re{enje, odnosno o ~ijem je pravu re{eno." (Vrhovni sud Srbije, U-887/79 od 12.06.1979) "Dopuna `albe mora biti podnesena u `albenom roku, pa stoga organ koji odlu~uje o `albi nije du`an uzeti u razmatranje ~injenice i dokaze koje je stranka iznijela u dopuni `albe podnesenoj nakon isteka roka za podno{enje `albe." (Upravni sud Hrvatske, U-2559/77 od 11.10.1977) 2. Postupanje po `albi 2.1 Postupak po `albi pred prvostepenim organom @alba se izjavljuje drugostepenom organu putem prvostepenog organa i to neposredno ili po{tom, a mo`e se izjaviti i usmeno na zapisnik pred prvostepenim organom. Kad primi `albu nadle`ni prvostepeni organ je du`an ispitati da li je ona dozvoljena, blagovremena i da li je izjavljena od ovla{tenog lica, i ako nisu ispunjeni ti uslovi `albu }e, ne upu{taju}i se u meritorno odlu~ivanje, zaklju~kom odbaciti. Protiv zaklju~ka kojim je `alba odba~ena stranka ima pravo `albe. UPRAVNO PRAVO 67 Nakon toga, ako `alba ne bude odba~ena, odnosno ako je dozvoljena, blagovremena i izjavljena od ovla{tenog lica, prvostepeni organ mo`e postupiti na vi{e na~ina. Prije svega, mo`e ocijeniti da je `alba opravdana i da bez provo|enja novog ispitnog postupka, donese novo prvostepeno rje{enje kojim u cjelini rje{ava druga~ije i kojim zamjenjuje svoje prvobitno rje{enje, a koje je predmet `albe. Ako ocijeni da provedeni postupak nije bio potpun, a da je to moglo uticati na rje{enje stvari, prvostepeni organ uva`avanjem `albe mo`e dopuniti ve} provedeni postupak, i stvar rije{iti druga~ije dono{enjem novog rje{enja, kojim zamjenjuje rje{enje koje se pobija `albom. Postupak }e se dopuniti i ako se u `albi iznose takve ~injenice i dokazi koji bi mogli uticati na druga~ije rje{enje stvari, ako je `aliocu morala biti data mogu}nost da u~estvuje u postupku koji je prethodio dono{enju rje{enja, a ta mu mogu}nost nije bila data, ili mu je bila data a on je propustio da je iskoristi, pa je u `albi opravdao to propu{tanje. Osim toga, ako je rje{enje doneseno u skra}enom postupku, a trebalo je provesti poseban ispitni postupak, prvostepeni organ nakon provo|enja posebnog ispitnog postupka mo`e uva`iti `albu i donijeti novo rje{enje umjesto rje{enja koje se pobija `albom. Protiv novog rje{enja u ovim slu~ajevima stranka ima pravo `albe. Ako prvostepeni organ koriste}i svoja ovla{tenja nije odbacio `albu, niti je zamijenio svoje prvostepeno rje{enje, du`an je bez odlaganja, a najkasnije u roku od 8 dana (odnosno 15 dana prema ~l. 238. st. 1. ZOUP RS) od dana prijema `albe, uz spis prvostepenog predmeta `albu dostaviti nadle`nom organu na rje{avanje. Primjer: Rje{enjem prvostepenog organa utvr|eno je da je H.H., koji je umro, bio nosilac stanarskog prava i da se stan tu`iteljici vra}a u posjed kao ~lanu njegovog porodi~nog doma}instva. Po `albi davaoca stana na kori{tenje prvostepeni organ je poni{tio to rje{enje i utvrdio da tu`iteljica nije bila ~lan porodi~nog doma}instva H.H., nosioca stanarskog prava na tom stanu, te odbio zahtjev tu`iteljice za vra}anje posjeda tog stana, dok je privremenom korisniku istog prestalo pravo kori{tenja stana uz obavezu iseljenja u roku od 15 dana od prijema rje{enja. @alba tu`iteljice protiv novog rje{enja prvostepenog organa osporenim aktom je odbijena, i tu`iteljica je podnijela tu`bu protiv kona~nog upravnog akta, koju je sud po provedenom postupku u upravnom sporu uva`io i osporeni akt poni{tio. Iz obrazlo`enja: "Rad prvostepenog organa po `albi, regulisan je odredbama ~l. 219. do 223. Zakona o op{tem upravnom postupku... Iz ovih zakonskih odredaba proizilazi da se prvostepeni organ mo`e upustiti u `albene navode, otklanjaju}i gre{ke koje je u~inio u prvostepenom postupku. S obzirom na devolutivno djejstvo `albe (na~elo dvostepenosti u rje{avanju), odluka po `albi se u tom slu~aju mo`e odnositi samo na pozitivnu odluku po `albi. Smisao je ovakvog zakonskog rje{enja da se postigne ekonomi~nost i efikasnost u vo|enju upravnog spora. Me|utim, ovo je mogu}e samo u jednostrana~koj upravnoj stvari, i ne mo`e se primijeniti kao u konkretnom slu~aju u vi{estrana~koj upravnoj stvari, pogotovo {to je novim rje{enjem odlu~eno na {tetu tu`ilje, jer je poni{tenim rje{enjem njenom zahtjevu bilo udovoljeno. Prvostepeni organ je u su{tini postupio po odredbama ~l. 221. ZUP-a, jer je na{ao da je provedeni postupak bio nepotpun... I u slu~aju primjene ove zakonske odredbe, postoji ograni~enje za dono{enje odluke po `albi od strane prvostepenog organa kada se radi o vi{estrana~koj upravnoj stvari. Zbog navedenog u~injene su povrede pravila postupka, {to je razlog za poni{tenje osporenog akta, prema odredbi ~l. 10. ta~. 3. ZUS-a, zbog ~ega se zakonitost osporenog akta nije mogla ispitati..." (Vrhovni sud RS, U-391/03 od 04.10.2006) 68 UPRAVNO PRAVO Sudska praksa: "Po `albi protiv rje{enja koje glasi na ime fizi~kog lica, izjavljenoj od strane preduze}a ~iji je vlasnik i ujedno direktor to isto lice, ne mo`e se pravovaljano odlu~iti prije preduzimanja mjera radi otklanjanja nedostataka tako izjavljene `albe." Iz obrazlo`enja: "Prvostepeno rje{enje u predmetnoj upravnoj stvari glasi na ime fizi~kog lica D`.D. @albu protiv toga rje{enja je izjavilo preduze}e koje se u ovom upravnom sporu pojavljuje u ulozi tu`ioca, s tim da je `alba potpisana od strane D`.D., kao direktora toga preduze}a. U uvodnom dijelu osporenog akta stoji da se predmet rje{ava po `albi DM 'K' iz ^., a u njegovom obrazlo`enju se navodi da je 'pobijanim rje{enjem prvostepeni organ `alitelju D`.D. utvrdio akontaciju poreza na prihode, od samostalne djelatnosti za 1998 godine... u mjese~nom iznosu od 480.00 dinara...' Dakle, imamo situaciju da je po `albi rje{avano prije nego su preduzete mjere na planu otklanjanja nedostataka u tom podnesku u smislu odredaba ~l. 68. Zakona o op{tem upravnom postupku. Naime, bilo je neophodno pozvati D`.D. da se jasno izjasni da li je `albu izjavio u svoje ime ili u ime naprijed navedenog preduze}a, pa tek nakon njegovog izja{njenja, odlu~iti po tom pravnom sredstvu - meritorno ili odbacivanjem `albe, zavisno od toga da li je ona izjavljena od ovla{tenog ili neovla{tenog lica. NAPOMENA: ^lan 68. Zakona o op{tem upravnom postupku ('Sl. list SFRJ', br. 47/86) odgovara ~lanu 56. istoimenog sada va`e}eg zakona ('Sl. glasnik RS', br. 13/02)." (Vrhovni sud RS, U-567/98 od 07.03.2000). "@alba izjavljena od neovla{tene osobe mora se odbaciti bez utvr|ivanja pravovremenosti `albe." (Upravni sud Hrvatske, Us-6296/89 od 14.06.1990) "Kada akt prvostepenog organa nije donesen u formi rje{enja, a kojim je meritorno odlu~eno o zahtjevu stranke, onda se ne mo`e odbaciti `alba protiv tog akta, kao nedopu{tena, samo zbog toga {to pobijani akt nije donesen u formi rje{enja." (Vrhovni savezni sud, U`-1426/59 od 28.02.1959) "Za rje{avanje `albe nadle`an je organ koji je nadle`an u vrijeme dono{enja rje{enja o `albi, tj. organ koji je nadle`an u vrijeme kad se o samoj stvari rje{ava, a ne organ koji je bio za to nadle`an u vrijeme dono{enja prvostepenog rje{enja." (Savezni vrhovni sud, U`-5144/58 od 20.09.1959) "Kad prvostepeni organ u izvr{enju prvostepenog rje{enja kojim je djelimi~no poni{teno prvostepeno rje{enje donese novo rje{enje i u dispozitivu tog rje{enja navede i one ta~ke iz ranijeg svog rje{enja koje nisu bile sporne i koje su postale pravosna`ne, ne mo`e se zakonitost tih ta~aka pobijati `albom protiv novog prvostepenog rje{enja, bez obzira {to je pouka o pravnom lijeku dana u tom rje{enju generalno za rje{enje u cjelini." (Vrhovni sud BiH, U-936/87 od 05.02.1987) 2.2 Postupak po `albi pred drugostepenim organom Odlu~ivanje po `albi, u su{tini je, u nadle`nosti drugostepenog organa. Me|utim, prije upu{tanja u meritorno rje{avanje `albe, odnosno ocjene zakonitosti i pravilnosti prvostepenog UPRAVNO PRAVO 69 rje{enja, drugostepeni organ }e po slu`benoj du`nosti, po prijemu `albe, prije svega ispitati da li je ona dozvoljena, blagovremena i izjavljena od ovla{tenog lica. Ako nisu ispunjene te procesne pretpostavke, a prvostepeni organ nije takvu `albu odbacio, `albu }e drugostepeni organ rje{enjem odbaciti. Me|utim, ako je prvostepeni organ zaklju~kom takvu `albu odbacio, pa je i na taj zaklju~ak ulo`ena `alba, drugostepeni organ }e prvo uzeti u razmatranje tu `albu, pa ako utvrdi da je ona pravilno odba~ena, tad }e rje{enjem `albu odbiti, a ne}e ni uzimati u razmatranje `albu izjavljenu na zaklju~ak o glavnoj stvari. U slu~aju da prvostepeno rje{enje o odbacivanju `albe bude poni{teno, drugostepeni organ }e nakon toga rije{iti `albu izjavljenu na rje{enje o glavnoj stvari. Kad ocijeni da su ispunjene formalno-procesne pretpostavke, `albu protiv prvostepenog rje{enja drugostepeni organ mo`e odbiti, poni{titi prvostepeno rje{enje u cijelosti ili djelimi~no, izmijeniti prvostepeno rje{enje i oglasiti rje{enje ni{tavim. Drugostepeni organ `albu }e odbiti: - kad utvrdi da je postupak koji je prethodio rje{enju pravilno proveden i rje{enje pravilno i na zakonu zasnovano, a `alba neosnovana. To podrazumijeva da ne postoji nikakva formalna niti materijalna povreda zakona; - kad smatra da je u prvostepenom postupku bilo nedostataka, ali da su oni takve prirode da nisu mogli uticati na rje{enje upravne stvari. Radi se nebitnim nedostacima koji nisu od su{tinskog zna~aja i to treba drugostepeni organ da procjenjuje u svakom konkretnom slu~aju; - kad smatra da je prvostepeno rje{enje zasnovano na zakonu, ali ne iz onih razloga koji su u rje{enju navedeni, nego iz drugih razloga. To zna~i da je dispozitiv pobijanog rje{enja zakonit i pravilan, ali da postoje nedostaci u rje{enju, {to }e ih drugostepeni organ otkloniti iznose}i razloge koji opravdavaju dispozitiv. Ako je prvostepeno rje{enje donio nenadle`an organ, drugostepeni organ }e po slu`benoj du`nosti poni{titi prvostepeno rje{enje i predmet dostaviti nadle`nom organu. Norme o nadle`nosti su imperativnog karaktera, pa njihova povreda predstavlja razlog za poni{tavanje rje{enja. Povodom `albe drugostepeni organ }e prvostepeno rje{enje u cjelini ili djelimi~no poni{titi ako utvrdi da su u prvostepenom postupku: - ~injenice nepotpuno i pogre{no utvr|ene, - povrije|ena pravila postupka koja su bitno uticala na rje{avanje stvari, - ako je dispozitiv pobijanog rje{enja nejasan ili je u suprotnosti s obrazlo`enjem `albe. U ovim slu~ajevima drugostepeni organ }e upotpuniti postupak i otkloniti nedostatke sam, preko prvostepenog organa ili kojeg zamoljenog organa. Ako na|e da se na temelju ~injenica utvr|enih u upotpunjenom postupku stvar mora rije{iti druga~ije nego {to je rije{eno prvostepenim rje{enjem, on }e svojim rje{enjem poni{titi prvostepeno rje{enje i sam rije{iti stvar. A ako cijeni da }e br`e i ekonomi~nije nedostatke prvostepenog postupka otkloniti prvostepeni organ, prvostepeno rje{enje }e poni{titi i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak. Pri tom, drugostepeni organ }e rje{enjem ukazati prvostepenom organu u kojem pogledu treba upotpuniti postupak. Prvostepeni organ je du`an u svemu postupiti po drugostepenom rje{enju, novo rje{enje je du`an donijeti bez odlaganja, a najkasnije u roku od 30 dana od dana prijema predmeta. 70 UPRAVNO PRAVO Drugostepeni ogan prvostepeno rje{enje }e povodom `albe poni{titi i ako utvrdi da su u prvostepenom rje{enju: - pogre{no ocijenjeni dokazi, - iz utvr|enih ~injenica izveden pogre{an zaklju~ak o ~injenicama, - pogre{no primijenjen materijalni propis, - ako je na osnovu slobodne (diskrecione) ocjene trebalo donijeti druga~ije prvostepeno rje{enje. U ovim slu~ajevim drugostepeni organ }e poni{titi prvostepeno rje{enje i sam rije{iti upravnu stvar. Prvostepeno rje{enje }e se povodom `albe poni{titi, i drugostepeni organ }e sam rije{iti upravnu stvar, i u slu~aju ako je u istoj upravnoj stvari ve} jednom poni{teno prvostepeno rje{enje, a posebno ako prvostepeni organ nije po svemu postupio po drugostepenom rje{enju. Ove razloge ne sadr`i u odgovaraju}im odredbama (~l. 243. st. 1) Zakon o op{tem upravnom postupku RS. Prvostepeno rje{enje }e drugostepeni organ povodom `albe izmijeniti kad utvrdi da je ono pravilno, kako u odnosu na utvr|ene ~injenice, tako i u pogledu primjene materijalnog prava, ali da se cilj zbog kojeg je rje{enje doneseno mogao ostvariti i drugim sredstvima koja su povoljnija za stranku. Prvostepeno rje{enje se mo`e povodom `albe izmijeniti i kad postoje razlozi za izmjenu rje{enja u korist `alioca i mimo zahtjeva postavljenog u `albi (reformatio in melius), a u okviru zahtjeva postavljenog u prvostepenom postupku. U ovom slu~aju drugostepeni organ pri izmjeni prvostepenog rje{enja polazi}e od zahtjeva postavljenog u prvostepenom postupku, vode}i ra~una da se izmjenom prvostepenog rje{enja u korist `alioca ne povrijede prava drugog lica. Povodom `albe rje{enje se ne mo`e izmijeniti na {tetu stranke, osim u slu~aju kad se ono izuzetno mo`e poni{titi ili ukinuti po pravu nadzora, vanredno ukinuti ili oglasiti ni{tavim (reformatio in peius). Drugostepeni }e organ povodom `albe oglasiti rje{enje ni{tavim, ako utvrdi da je u prvostepenom postupku u~injena nepravilnost koja ~ini rje{enje ni{tavim. Takva rje{enja se mogu, i ako to spada u vanredne pravne lijekove, ogla{avati ni{tavim u svim stadijima upravnog postupka, pa time i u postupku povodom `albe na prvostepeno rje{enje. Rje{enje o `albi drugostepeni organ mora donijeti i dostaviti stranci {to prije a najkasnije u roku od 30 dana (u RS 2 mjeseca - ~l. 232. st. 1) od dana predaje `albe. Kra}i rok za dono{enje drugostepenog rje{enja mo`e se propisati posebnim propisom. Sadr`aj drugostepenog rje{enja u odnosu na njegove sastavne dijelove treba da odgovara sad`aju prvostepenog rje{enja. Me|utim, u obrazlo`enju drugostepenog rje{enja moraju se ocijeniti i svi navodi `albe. Ako su prvostepenim rje{enjem pravilno ocijenjeni navodi koji se iznose i u `albi, ti se razlozi ne moraju ponovo izlagati u drugostepenom rje{enju, nego je dovoljno samo pozvati se na njih. Dostavljanje drugostepenog rje{enja vr{i se strankama po pravilu preko prvostepenog organa, ali to mo`e u~initi i drugostepeni organ po slobodnoj ocjeni. Kad drugostepeni organ primi `albu protiv nepostoje}eg akta, u slu~aju tzv."}utanja administacije" (kad prvostepeno rje{enje u propisanim rokovima uop}e nije doneseno) zatra`i}e da prvostepeni organ da razloge zbog kojih rje{enje nije doneseno u roku. Ako su razlozi opravdavaju}i nalo`i}e se prvostepenom organu da u roku od 30 dana donese prvostepeno rje{enje, a ako to ne u~ini ili ne da razloge, drugostepeni organ }e zatra`iti spise predmeta od prvostepenog organa i sam rije{iti upravnu stvar dono{enjem upravnog akta, na koji stranka nema pravo `albe, ali mo`e pokrenuti upravni spor. UPRAVNO PRAVO 71 Sudska praksa: Iz obrazlo`enja: "... uvjerenja zaista postoje u spisima predmetne upravne stvari, a na ta uvjerenja se tu`ilac poziva i u `albi na prvostepeno rje{enje. U osporenom aktu predmetna uvjerenja se ne pominju, niti se tu`eni organ na bilo koji na~in o njima izja{njava, pa je na taj na~in po~injena povreda pravila upravnog postupka iz ~l. 245. Zakona o op{tem upravnom postupku ('Sl. list SFRJ', br. 47/86), a uvezi sa ~l. 12. Ustavnog zakona za provo|enje Ustava RS ('Sl. glasnik RS', br. 21/92), koji je bio na snazi u vrijeme dono{enja prvostepenog, a i osporenog akta. Ovo neizja{anjavanje je od bitnog uticaja na kona~no razrje{enje predmetne upravne stvari, te se zbog toga osporeni akt ne mo`e ispitati u dijelu koji se odnosi na utvr|enu obavezu pla}anja doprinosa za PIO i doprinosa za zdravstveno osiguranje, kao i pripadaju}ih kamata." (Vrhovni sud RS, U-587/01 od 28.04.2004) "Drugostepeni organ du`an je odbaciti `albu lica koje nema pravo na `albu, ako je to propustio prvostepeni organ." (Vrhovni sud BiH, U-2765/88 od 06.12.1989) "To {to se organ pogre{no pozvao na odredbu propisa ne predstavlja razlog zbog kojeg bi trebalo prvostepeno rje{enje poni{titi, ako je stvar meritorno pravilno rije{io." (Savezni vrhovni sud, U`-1972/59 od 30.04.1959) "Pogre{no ozna~eni ili neozna~eni datum rje{enja ne predstavlja bitnu povredu postupka zbog koje treba rje{enje poni{titi." (Vrhovni sud FBiH, Uvl-19/97 od 13.01.2000) "Pravilno je postupio drugostepeni organ kad je oglasio ni{tavim prvostepeno rje{enje kojim je po zahtjevu stranke utvr|ena samo ~injenica postojanja tjelesnog o{te}enja u odre|enom procentu, a nije odlu~io i o pravu stranke na nov~anu naknadu za to o{te}enje, jer, prema ~l. 1. Zakona o upravnom postupku, samo rje{avanje o pravima, obavezama ili pravnim interesima stranke u upravnoj stvari mo`e biti predmet upravnog postupka, i upravnog akta, a ne i postojanje ili nepostojanje odre|enih ~injenica." (Vrhovni sud FBiH, U-1804/99 od 09.02.2000) "Kad drugostepeni organ sam utvr|uje neke ~injenice koje prvostepeni organ nije utvrdio, odnosno kad izvodi dokaze koje prvostepeni organ nije izvodio, du`an je pri tome po{tivati na~elo saslu{anja stranke." (Savezni vrhovni sud, U`-6030/58 od 29.12.1958) "Prethodno pitanje re{ava se u prvostepenom postupku pa drugostepeni organ koji re{ava o `albi nije ovla{ten da prekine `albeni postupak radi re{avanja tog pitanja." (Vrhovni sud Srbije, U-4553/68 od 22.01.1969) "Ako je `alba izjavljena samo protiv dijela prvostepenog rje{enja kojim je odlu~eno o jednoj pravnoj cjelini, drugostepeni organ ne mo`e uva`iti `albu i poni{titi prvostepeno rje{enje u cjelini." (Vrhovni sud BiH, U-955/87 od 16.01.1987) 72 UPRAVNO PRAVO "Drugostepeno re{enje kojim je izmenjeno prvostepeno re{enje pravno deluje unazad od momenta s kojim je bila nastala pravna va`nost prvostepenog re{enja." (Vrhovni sud Srbije, U-8102/56 od 27.04.1957) "Drugostepeni organ ne mo`e u obrazlo`enju rje{enja pau{alno konstatirati da je u prvostepenom postupku ~injeni~no stanje 'potpuno i pravilno' utvr|eno bez navo|enja svoje ocjene kako je izveo takav zaklju~ak." (Kantonalni sud Sarajevo, U-712/99 od 11.10.2001) "Kada je prvostepeno re{enje zasnovano na o~igledno nepravilnoj oceni dokaza, drugostepeni organ du`an je povodom `albe poni{titi re{enje i stvar re{iti u skladu s pravilnom ocenom dokaza." (Vrhovni sud Srbije, U-8268/66 od 15.11.1966) "Drugostepeni organ kada rje{ava po `albi i sam provodi ispitni postupak, du`an je dr`ati se pravila upravnog postupka koji vrijedi za prvostepeni postupak." (Savezni vrhovni sud, U`-4815/56 od 25.09.1956) "Ako je svrsishodnije, u hitnim slu~ajevima, drugostepeni organ mo`e odlu~iti da svoje rje{enje dostavi izravno strankama." (Upravni sud BiH, U-1217/86 od 13.06.1986) 3. Kona~nost i pravosna`nost upravnog akta Upravni akt protiv kojeg se ne mo`e izjaviti redovno pravno sredstvo u upravnom postupku je kona~an. To je u slu~aju kad je okon~ano rje{avanje upravne stvari, i protiv donijetog rje{enja u upravnom postupku ne mo`e se izjaviti `alba, kao redovan pravni lijek, zbog toga {to nije dozvoljena ili {to `alba nije u roku izjavljena ili je okon~an `albeni postupak dono{enjem drugostepenog rje{enja. Kona~no mo`e biti kako prvostepeno tako i drugostepeno rje{enje. Prvostepeno rje{enje postaje kona~no danom dostavljanja stranci ako `alba nije dozvoljena, a ako je dozvoljena, istekom roka za `albu ako `alba nije izjavljena. Drugostepeno rje{enje je uvijek kona~no danom dostavljanja stranci. Samo protiv kona~nog rje{enja mo`e se pokrenuti upravni spor. Rje{enje u upravnom postupku je pravosna`no ako se protiv njega ne mo`e izjaviti `alba, niti pokrenuti upravni spor. Razlikuju se formalna i materijalna pravosna`nost. Rje{enje kojim se ne sti~e pravo za odre|eno lice je formalno pravosna`no, a materijalno pravosna`no je ono rje{enje kojim je neko lice steklo odre|ena prava, odnosno kojim su stranci odre|ene neke obaveze i ono se ne mo`e slobodno opozvati. Ovu pravosna`nost ne mogu ste}i rje{enja kojima je odbijen zahtjev za ostvarivanje odre|enih prava. Po pravilu, pravosna`nost se odnosi na rje{enje, ali pravosna`ni bi mogli biti i samo oni zaklju~ci protiv kojih je dozvoljena posebna `alba. Sudska praksa: "Zaklju~ak o odbacivanaju zahtjeva, po proteku roka za `albu, ako `alba nije izjavljena, sti~e formalnu pravosna`nost." (Vrhovni sud RS, U- 305/97 od 16.05.2000) UPRAVNO PRAVO 73 "Ne mo`e se odbaciti ponovni zahtjev za pokretanje postupka deeksproprijacije iz razloga {to je raniji zahtjev odbijen rje{enjem, jer je to rje{enje postalo pravosna`no samo u formalno-pravnom, ali ne i u materijalno-pravnom smislu. Pravo na deeskproprijaciju ranije ekspropriranih nekretnina ne zavisi od okolnosti kada je i po kojem zakonu izvr{ena eksproprijacija, a niti je uslovljeno dono{enjem Zakona o restituciji." (Vrhovni sud FBiH, U-1723/01 od 07.02.2002) XII VANREDNI PRAVNI LIJEKOVI Vanredna pravni lijekovi u upravnom postupku su: 1. Obnova postupka 2. Mijenjanje i poni{tavanje rje{enja u vezi s upravnim sporom 3. Zahtjev za za{titu zakonitosti 4. Poni{tavanje i ukidanje rje{enja po pravu nadzora 5. Ukidanje i mijenjanje pravosna`nog rje{enja uz pristanak ili po zahtjevu stranke 6. Vanredno ukidanje rje{enja 7. Ogla{avanje rje{enja ni{tavim 1. Obnova postupka Obnova postupka je vanredan pravni lijek, koji se mo`e koristiti ako je okon~an upravni postupak rje{enjem ili zaklju~kom protiv kojeg nema redovnog pravnog lijeka. To je po svojim obilje`jima najva`niji vanredni pravni lijek u upravnom postupku. Do obnove postupka mo`e do}i u slu~aju: kad je redovni postupak okon~an drugostepenim rje{enjem, ili je okon~an rje{enjem protiv kojeg nije dozvoljna `alba, kao i kad je okon~an rje{enjem protiv kojeg nije izjavljena `alba. Razlozi za obnovu postupka su: 1. nove ~injenice i novi dokazi koji nisu bili poznati u vrijeme dono{enja rje{enja; 2. ako je rje{enje doneseno na osnovu la`ne isprave ili la`nog iskaza svjedoka, vje{taka ili je posljedica krivi~nog djela; 3. ako se rje{enje zasniva na presudi koja je kasnije pravosna`no ukinuta; 4. ako je rje{enje povoljno za stranku donijeto na osnovu neistinitih navoda stranke kojim je organ koji je vodio postupak bio doveden u zabludu; 5. ako se rje{enje zasniva na nekom prethodnom pitanju a nadle`ni organ je kasnije to pitanje rije{io u bitnim ta~kama druga~ije; 6. ako je u dono{enju rje{enja u~estvovalo slu`beno lice koje je moralo biti izuzeto; 7. ako je rje{enje donijelo slu`beno lice nadle`nog organa koje nije bilo ovla{teno za njegovo dono{enje; 74 UPRAVNO PRAVO 8. ako kolegijalni organ nije bio propisno sastavljen ili ako za rje{enje nije glasala propisana ve}ina; 9. ako licu koje je trebalo u~estvovati u postupku u svojstvu stranke nije bila data mogu}nost da u~estvuje u postupku; 10. ako stranku nije zastupao zakonski zastupnik; 11. ako nije data mogu}nost licu u postupku da se slu`i svojim jezikom, Obnova postupka mo`e se pokrenuti po zahtjevu stranke, organa koji je donio rje{enje, nadle`nog tu`ioca i ombudsmana, a o tome uvijek rje{ava onaj organ koji je donio rje{enje koje je postalo kona~no u upravnom postupku. U RS nije predvi|ena mogu}nost da ombusman koristi ovo pravno sredstvo. Obnova postupka mo`e se tra`iti u subjektivnom roku od 30 dana (u RS mjesec dana) i objektivnom roku od pet godina. Subjektivni rok se odnosi na stranku i nadle`nog tu`ioca. Za stranku objektivni rok po~inje te}i od dana dostavljanja rje{enja za koje tra`i obnovu postupka, a za organ taj rok po~inje te}i od dana dono{enja rje{enja. Ako stranka nije u~estvovala u postupku, a imala je to pravo, objektivni rok po~inje te}i od dana kad joj je dostavljeno rje{enje, nezavisno od toga kad je rje{enje dostavljeno strankama u tom postupku. Stranka mo`e tra`iti obnovu postupka u roku od 30 dana (u RS mjesec dana) od dana kada je do{la u mogu}nost da tra`i obnovu, odnosno od dana saznaja za razloge obnove, ili dana kad je mogla iznijeti nove ~injenice i nove dokaze i upotrijebiti novi akt, odnosno od dana kad je rje{enje dostavljeno stranci, od povrede onemogu}avanja da u~estvuje u postupku, povrede zakonskog zastupanja i upotrebe jezika. Obnovu postupka mo`e izuzetno pokrenuti organ po slu`benoj du`nosti i to kad je rje{enje doneseno ili se temelji: - na osnovu la`ne isprave, ili la`nog iskaza svjedoka, ili vje{taka ili kao posljedica kakvog krivi~nog djela; - na presudi donijetoj u krivi~nom postupku, a ta presuda je kasnije pravosna`no ukinut; - na nekom prethodnom pitanju, a nadle`ni organ je to pitanje kasnije rije{io druga~ije. Prijedlog za obnovu postupka koji podnosi stranka dostavlja se organu koji je rje{avao u prvom stepenu ili organu koji je donio rje{enje kojim je upravni postupak okon~an. Prijedlog mora biti u~injen vjerovatnim. Kao i u drugim postupcima, i u ovom postupku prethodno se ispituje postojanje procesnih pretpostavki za obnovu postupka u konkretnom slu~aju, odnosno da li je prijedlog blagovremen, izjavljen od ovla{tenog lica i da li je zasnovan na okolnostima koje su u~injene vjerovatnim, i ako neki od tih uslova nisu ispunjeni nadle`ni organ }e zaklju~kom prijedlog odbaciti. Ako su navedene procesne pretpostavke ispunjene, nadle`ni organ }e ispitati da li istaknuti razlozi koji se navode za ponavljanje postupka pru`aju dovoljno osnova za dono{enje druga~ijeg rje{enja. Ako za to ne pru`aju dovoljno osnova prjedlog za ponavljanje postupka rje{enjem }e biti odbijen, a ako pru`aju dovoljno osnova za dono{enje druga~ijeg rje{enja, nadle`ni organ }e zaklju~kom dozvoliti obnovu postupka, i odredi}e u kom obimu }e se on ponoviti. Novo meritorno rje{enje donosi se na podlozi podataka utvr|enih u ranijem i ponovljenom postupku. Ukoliko se ranije rje{enje poni{ti, novo rje{enje djeluje retroaktivno, a ako se ranije rje{enje ukine, novo rje{enje djeluje unaprijed (ex nunc). Protiv zaklju~ka o odbacivanju prijedloga ili dozvoli obnove postupka, kao i rje{enja donesenog u ponovljenom postupku, dozvoljena je `alba samo ako su donesena od prvostepenog organa, a ako ih je donio drugostepeni organ protiv njih se mo`e pokrenuti upravni spor. UPRAVNO PRAVO 75 Prijedlog za obnovu postupka, po pravilu, ne odga|a izvr{enje rje{enja za koje se tra`i obnova postupka. Ali ako nadle`ni organ cijeni da bi prijedlog mogao biti uva`en, mo`e zastati s izvr{enjem rje{enja. Sudska praksa: "U slu~aju kad prvostepeni organ uprave ne postupi u smislu ~l. 255. Zakona o upravnom postupku, odnosno kad poni{ti rje{enje koje je bilo predmet obnove postupka, a da nije ni{ta odlu~io o stvari koja je bila predmet obnove postupka, tako da o toj glavnoj stvari (o zahtjevu tu`ioca za izdavanje urbanisti~ke saglasnosti) nije donio nikakvu odluku, time je onemogu}io sud da ispita to rje{enje, {to predstavlja bitnu povredu pravila postupka u vezi sa ~lanom 35. st. 2. Zakona o upravnom postupku." Iz obrazlo`enja: "Me|utim, nakon {to je dozvolio obnovu postupka prvostepeni organ je bio du`an da u smislu ~l. 255. Zakona o upravnom postupku na podlozi podataka pribavljenih u prija{njem i u obnovljenom upravnom postupku donese rje{enje o stvari koja je bila predmet obnove postupka. Drugim rije~ima, trebao je da meritorno rije{i glavnu stvar i u obnovljenom postupku, tako {to }e ili ostaviti na snazi prija{nje rje{enje koje je bilo predmet obnove ili ga zamijeniti novim rje{enjem. Tek u ovom drugom slu~aju, tj. u konkretnom slu~aju ako ocijeni da se zahtjevu za izdavanje urbanisti~ke saglasnosti ne mo`e udovoljiti, s obzirom na sve okolnosti konkretnog slu~aja, organ u tom slu~aju mo`e prija{nje rje{enje poni{titi ili ukinuti. U ovom slu~aju prvostepeni organ uprave o~igledno nije tako postupio, nego je poni{tio rje{enje koje je bilo predmet obnove postupka, a da nije ni{ta odlu~io o stvari koja je bila predmet obnove postupka. Tako da o toj glavnoj stvari nije donio nikakvu odluku, ~ime je onemogu}io Sud da ispita to rje{enje, {to predstavlja bitnu povredu pravila postupka zbog ~ega je temeljem ~l. 43. st. 3. i ~l. 38. st. 3. u vezi sa ~l. 35. st. 2. Zakona o upravnom postupku odlu~eno kao u dispozitivu ove presude". ( Vrhovni sud FBiH, U`-177/00 od 03.03.2005. godine). "Novi dokazi moraju se odnositi na ~injenice koje su postojale u vrijeme ranijeg odlu~ivanja u postupku ~ija se obnova tra`i, a ne i na ~injenice koje su poslije nastupile (pogor{anje ili pobolj{anje zdravstvenog stanja) nakon donesene odluke u ranijem postupku." (Vrhovni sud BiH, U`-59/84 od 28.04.1984) "Postojanje la`nog iskaza vje{taka utvr|uje se u krivi~nom postupku, a samo ako nije mogu}e pokrenuti i voditi krivi~ni postupak (zbog zastarjelosti i sl.) mo`e se utvrditi i u upravnom postupku." (Upravni sud BiH, U-4188/78 od 14.12.1978) "Neta~an iskaz svedoka nije razlog za obnovu upravnog postupka, jer se takva situacija ne mo`e poistovetiti s la`nim iskazom svedoka." (Vrhovni sud Srbije, U-5808/80 od 26.02.1981) "Za obnovu postupka na osnovu ta~. 4. ~l. 246. ZUP-a potrebno je da budu kumulativno ispunjeni uslovi: da su navodi stranke dani u postupku neistiniti, da je stranka to znala i postupila tako u namjeri stvaranja zablude kod organa koji vodi postupak, da se radi o rje{enju povoljnom za stranku i da je organ to rje{enje donio na podlozi neistinitih navoda stranke u postupku." (Vrhovni sud FBiH, U-168/97 od 04.11.1998) 76 UPRAVNO PRAVO "Sama okolnost da stranka koja je trebala a nije sudjelovala u upravnom postupku, dovoljan je razlog za obnovu postupka." (Upravni sud Hrvatske, Us-226/80 od 16.12.1980) "Obnova upravnog postupka po slu`benoj du`nosti mo`e se pokrenuti samo kada je to u javnom interesu." (Savezni vrhovni sud, U`-1470/62 od 29.03.1962) "Objektivni rok od pet godina za ponavljanje postupka okon~anog rje{enjem na osnovu kojeg su nepokretnosti suvlasnika postale dru{tvena svojina upisom u zemlji{noj knjizi, po~inje da te~e od momenta provo|enja rje{enja u zemlji{noj knjizi za suvlasnike kojim rje{enje nije dostavljeno." Iz obrazlo`enja: "... rje{enje je provedeno u zemlji{nim knjigama nakon {to je postalo izvr{no 16.08.1966. godine, a ~asom provo|enja u zemlji{nim knjigama koje su javne knjige omogu}eno je svim zainteresovanim licima da saznaju da je predmetno zemlji{te pre{lo u dru{tvenu svojinu na osnovu ovog rje{enja. Rok od pet godina za obnovu postupka u pogledu ostalih suvlasnika i svih zainteresovanih lica u ovom predmetu mo`e se ra~unati samo od momenta provo|enja rje{enja u zemlji{nim knjigama. Stoga je pravilno zaklju~io tu`eni organ da je prijedlog tu`ioca od 21.05.1987. godine za obnovu postupka neblagovremeno podnesen, jer je proteklo vi{e od pet godina od dana kada je navedeno rje{enje provedeno u zemlji{nim knjigama (rje{enje provedeno 1967. godine)" (Vrhovni sud BiH, U-1015/89 od 19.10.1989) "Objektivni rok od pet godina za obnovu upravnog postupka za stranku po~inje te}i od dana kada joj je dostavljeno rje{enje po kojem se obnova tra`i, a za nadle`ni organ od dana dono{enja rje{enja." (Vrhovni sud Jugoslavije, U`-2466/64 od 24.04.1964) "Prijedlog za obnovu upravnog postupka mora se odbaciti kada je o~igledno da stranka nije u~inila vjerojatnim okolnosti na kojima se prijedlog temelji." (Upravni sud Hrvatske, Us-6789/81 od 27.10.1982) "Ako se promijeni stvarna nadle`nost organa poslije dono{enja rje{enja kojim je upravni postupak okon~an u odnosnoj upravnoj stvari, onda obnovu postupka vodi onaj organ na kojeg je pre{la nadle`nost organa koji je u ranijem postupku donio kona~no rje{enje." (Vrhovni sud FBiH, U-400/97 od 24.12.1997) "U zaklju~ku kojim se dopu{ta obnova upravnog postupka, bilo po predlogu stranke ili po slu`benoj du`nosti, organ je du`an navesti zakonski razlog za obnovu i okolnosti iz kojih se izvodi postojanje tog razloga." (Vrhovni sud Srbije, U-10154/57 od 14.06.1957) "Pravno stanovi{te iznijeto u presudi suda u nekom drugom upravnom sporu, u konkretnom slu~aju, nije nova ~injenica ili novi dokaz na osnovu kojeg bi se dozvolila obnova okon~anog upravnog postupka u smislu ~l. 249. st. 1. ta~. 1. Zakona o upravnom postupku." UPRAVNO PRAVO 77 Iz obrazlo`enja: "Iz podnijetog prijedloga tu`ioca za obnovu postupka proizilazi da se taj prijedlog zasniva na razlozima iz ~l. 249. st.1. ta~.1. Zakona o upravnom postupku ('Sl. novine FBiH', br. 2/98, i 48/99), tj. iz razloga ako se sazna za nove ~injenice, ili se na|e ili stekne mogu}nost da se upotrebe novi dokazi koji bi, sami ili u vezi s ve} izvedenim i upotrebljenim dokazima, mogli dovesti do druga~ijeg rje{enja, da su te ~injenice, odnosno dokazi bili izneseni ili upotrijebljeni u ranijem postupku. Kao nove ~injenice, odnosno dokaze tu`ilac smatra pravno stanovi{te izneseno u presudi ovog suda koja je objavljena u dnevnoj {tampi, a iz kojeg stanovi{ta je saznao da u vrijeme carinjenja robe po UCD br. 25261, od 31.12.1997.godine, tu`eni nije mogao po zakonu naplatiti posebnu pristojbu u iznosu od 3.395,00 KM. Po ocjeni ovog suda, pravno stanovi{te iznijeto u presudi Suda u nekom drugom upravnom sporu, u konkretnom slu~aju, nije nova ~injenica ili novi dokaz na osnovu kojeg bi se dozvolila obnova okon~anog upravnog postupka, u smislu ~l. 249. st. 1. ta~. 1. Zakona o upravnom postupku. Iz navedenih razloga i po nala`enju ovog suda u konkretnom slu~aju nisu ispunjeni uvjeti iz ~l. 249. st. 1. ta~. 1. Zakona o upravnom postupku za obnovu okona~nog upravnog postupka, pa su organi uprave pravilno odbili prijedlog tu`ioca za obnovu upravnog postupka, zbog ~ega je tu`bu kao neosnovanu valjalo odbiti temeljem ~l. 38. st. 2. Zakona o upravnim sporovima." (Vrhovni sud FBiH, U-4373/01 od 03.06.2004) "Nema uvjeta za ponavljanje upravnog postupka kad je postupak okon~an nagodbom, niti se nagodba mo`e pobijati u upravnom postupku, ve} samo odgovaraju}om tu`bom kod nadle`nog suda." (Upravni sud Republike Hrvatske, Us-4697/94 od 30.12.1997) "U obnovljenom postupku koji je pokrenut po slu`benoj du`nosti, ne mo`e se donijeti drugo rje{enje prije nego {to se omogu}i stranci da se izjasni o ~injenicama i okolnostima na kojima treba da se zasniva novo rje{enje." (Vrhovni sud Makedonije, U-1814/78 od 27.12.1978) "Vo|enje upravnog spora nije zapreka za pokretanje obnove postupka." (Upravni sud Republike Hrvatske, Us-629/00 od 03.11.2000) "Pri meritornom rje{avanju upravne stvari u obnovljenom upravnom postupku, organ uprave je du`an cijeniti dokaze na temelju kojih je u prija{njem postupku doneseno rje{enje i naknadno pribavljene nove dokaze u obnovljenom postupku, u skladu s pravilima iz ~l. 9. ZUPa, te na temelju tako utvr|enih odlu~nih ~injenica (utvr|enih u prija{njem i obnovljenom postupku), prija{nje rje{enje ostaviti na snazi, odnosno poni{titi ga ili ukinuti." (Vrhovni sud FBiH, U-543/01 od 07.06.2001) "Kad je stranka svoj predlog za obnovu postupka zasnovala na jednom od zakonskih razloga za obnovu, pa taj predlog bude odbijen, u `albi protiv tog re{enja stranka ne mo`e isticati neki drugi zakonski razlog za obnovu postupka. Za taj drugi razlog stranka mo`e podneti novi predlog za obnovu postupka, ako za to ispunjava zakonske uvete." (Vrhovni sud Srbije, U-4516/72 od 03.11.1972) 78 UPRAVNO PRAVO 2. Mijenjanje i poni{tavanje rje{enja u vezi s upravnim sporom Organ protiv ~ijeg je rje{enja blagovremeno pokrenut upravni spor mo`e, ako uva`ava sve zahtjeve tu`be, poni{titi ili izmijeniti svoje rje{enje iz istih razloga iz kojih bi ga sud mogao poni{titi, ali pod uslovom da se tim ne vrije|a pravo stranke u upravnom postupku ili tre}eg lica. Zbog toga je ovo vanredno pravno sredstvo poseban vid samokontrole organa koji je donio kona~an upravni akt. Novo rje{enje organ }e donijeti u roku koji je sud odredio za davanje odgovora na tu`bu, a mo`e se donijeti sve do okon~anja upravnog spora, i organ ga dostavlja stranci i sudu kod kojeg je pokrenut upravni spor. Sudska praksa: "Organ protiv ~ijeg je rje{enja pokrenut upravni spor mo`e do okon~anja tog spora poni{titi prvostepeno rje{enje u smislu navoda tu`be, a iz razloga iz kojih bi sud mogao takvo rje{enje poni{titi, ali pod uvjetom da se time ne vrije|a pravo stranke u upravnom postupku ili pravo tre}eg lica." (Savezni vrhovni sud, U`-6763/58 od 28.11.1958) 3. Zahtjev za za{titu zakonitosti Zahtjev za za{titu zakonitosti je vanredan pravni lijek koji se mo`e podnijeti samo protiv pravosna`nog rje{enja donijetog u upravnom postupku, protiv kojeg se ne mo`e voditi upravni spor, a protiv kojeg nije osigurana sudska za{tita ni izvan upravnog spora. Upravni spor se izuzetno ne mo`e voditi ako je izri~ito to zakonom propisano, ako je sudska za{tita osigurana izvan upravnog spora i ako neposredno na osnovu ustavnih ovla{tenja odlu~uju predstavni~ka tijela i Predsjedni{tvo BiH, odnosno predsjednik i potpredsjednik entiteta.U svim tim slu~ajevima kad se ne mo`e voditi upravni spor, a nema ni druge sudske za{tite, nadle`ni javni tu`ilac ima pravo podnijeti zahtjev za za{titu zakonitosti. Za podno{enje zahtjeva kumulativno treba da su ispunjeni slijede}i uslovi: - da se radi o rje{enju kojim je rije{ena neka upravna stvar, odnosno da rje{enje ima obilje`ja upravnog akta; - da se protiv tog rje{enja ne mo`e voditi upravni spor;, - da na drugi na~in nije osigurana sudska za{tita; - da se radi o pravosna`nom rje{enju do kojeg je do{lo zbog nemogu}nosti kori{tenja pravnih lijekova; - da nadle`ni tu`ilac smatra da je konkretnim rje{enjem povrije|en zakon. Ovaj vanredni pravni lijek mo`e podnijeti samo nadle`ni tu`ilac, on je jedini procesno legitimirani subjekt za njegovo podno{enje, a inicijativu javnom tu`iocu mo`e podnijeti stranka, kao i druga zainteresirana lica, ako smatraju da im je pravosna`nim rje{enjem povrije|eno neko pravo ili pravni interes. Nadle`ni tu`ilac podnosi zahtjev za za{titu zakonitosti po slu`benoj du`nosti, ako smatra da je rje{enjem povrije|en zakon, i to bez obzira da li je ta povreda na {tetu ili u korist stranke. Rok za podno{enje ovog zahtjeva je 30 dana (u RS mjesec dana, ~l. 247. st. 2), od dana kada je rje{enje dostavljeno nadle`nom tu`iocu, a ako mu nije dostavljeno rok je tri mjeseca od dana dostavljanja pravosna`nog rje{enja stranci. O zahtjevu za za{titu zakonitosti rje{ava organ koji je nadle`an da rje{ava o `albi protiv pobijanog rje{enja, odnosno drugostepeni organ, a kad takvog organa nema, rje{ava onaj organ koji vr{i nadzorna prava prema organu koji je donio rje{enje. To su naj~e{}e politi~ko-izvr{ni organi, odnosno vlade. Nadle`ni organ kad primi zahtjev za za{titu zakonitosti, ako su prethodno ispunjene pro- UPRAVNO PRAVO 79 cesne pretpostake, zahtjev mo`e uva`iti kao osnovan i pobijano rje{enje ukinuti ili odbiti zahtjev kao neosnovan. Protiv rje{enja donesenog po zahtjevu za za{titu zakonitosti ne mo`e se izjaviti `alba, niti se mo`e voditi upravni spor. Sudska praksa: "Protiv pravosna`nog re{enja donesenog u upravnoj stvari u kojoj se ne mo`e voditi upravni spor, a sudska za{tita nije osigurana izvan upravnog spora, po zahtevu javnog tu`ioca za za{titu zakonitosti ne odlu~uje Vrhovni sud u upravnom sporu, ve} odgovaraju}i organ uprave, a ako takvog organa nema odlu~uje izvr{ni organ." (Vrhovni sud Srbije, Uzz-20/80 od 31.07.1980) "Ni protiv rje{enja donesenog po podignutom zahtjevu za za{titu zakonitosti prema ~l. 262. ZUP-a (sada ~l. 259) nije dozvoljeno vo|enje upravnog spora." (Vrhovni sud Jugoslavije, U`-2566/63 od 14.06.1963) 4. Poni{tavanje i ukidanje rje{enja po pravu nadzora Poni{tavanje i ukidanje rje{enja po pravu nadzora je vanredni pravni lijek koji se smatra tipi~nim oblikom slu`benog nadzora, jer za njegovu primjenu nije neophodan zahtjev stranke ili nekog drugog pravnog subjekta. Predmet poni{tenja i ukidanja mogu biti samo kona~na rje{enja protiv kojih se ne mo`e izjaviti `alba, bez obzira da li je o upravnoj stvari rje{avano po slu`benoj du`nosti ili povodom zahtjeva stranke. Po pravu nadzora mo`e se poni{titi i ukinuti i kona~no rje{enje koje je postalo pravosna`no, dok zaklju~ci ne mogu biti predmet poni{tavanja ili ukidanja po ovom pravnom lijeku. U kori{tenju ovog pravnog sredstva, nadle`ni organ donosi rje{enje o poni{tavanju rje{enja po slu`benoj du`nosti, na zahtjev stranke, tu`ioca ili ombudsmana, a rje{enje o ukidanju po slu`benoj du`nosti, ili na zahtjev tu`ioca, ili ombudsmana. U RS nije predvi|eno da zahtjev mo`e podnijeti ombudsman. Obaveza je organa da donese rje{enje povodom podnijetog zahtjeva, u protivnom dolazi do mogu}nosti kori{tenja pravnih sredstava zbog "}utanja administracije". Nadle`ni organ za poni{tavanje i ukidanje rje{enja po pravu nadzora je u pravilu vi{i organ, odnosno drugostepeni organ, a kad takvog organa nema, to je onaj organ koji vr{i nadzorna prava prema organu koji je donio rje{enje. Naj~e{}e su to vlade. Razlozi za poni{tavanje i ukidanje rje{enja po pravu nadzora su procesno-pravne prirode. Po pravu nadzora kona~no rje{enje u upravnom postupku mo`e se poni{titi iz razloga: - ako je rje{enje donio stvarno nenadle`an organ; - ako je u istoj stvari ranije doneseno pravosna`no rje{enje kojim je ta upravna stvar druga~ije rije{ena; - ako je rje{enje donio organ bez saglasnost, potvrde, odobrenja ili mi{ljenja drugog organa, a to je potrebno po zakonu ili drugom propisu na osnovu zakona; - ako je rje{enje donio mjesno nenadle`an organ; - ako je rje{enje doneseno kao posljedica prisile, iznude, ucjene, pritiska ili druge nedozvoljene radnje. Rje{enje se po pravu nadzora mo`e ukinuti samo ako je njime o~igledno povrije|en materijalni propis. U upravnim stvarima u kojima u~estvuju dvije ili vi{e stranaka sa suprotnim interesima, rje{enje se mo`e ukinuti samo po pristanku zainteresovanih stranaka. Za poni{tenje i ukidanje rje{enja po pravu nadzora, rokovi su prekluzivne naravi, koji po~inju te}i od kona~nosti rje{enja koje se poni{tava, odnosno ukida. Rje{enje koje je posljedi- 80 UPRAVNO PRAVO ca iznude, prinude, pritiska i druge nedozvoljene radnje, mo`e se u svako doba poni{titi. Kad se radi o mjesnoj nenadle`nosti rok za poni{tenje rje{enja je jedna godina, a u svim ostalim slu~ajevima rok je pet godina od dana kona~nosti rje{enja. Za ukidanje rje{enja po pravu nadzora rok je godina dana od dana kada je rje{enje postalo kona~no u upravnom postupku. Nadle`ni organ donosi rje{enje o poni{tavanju, ukidanju ili odbijanju zahtjeva, i ono je kona~no u upravnom postupku. Protiv njega se ne mo`e izjaviti `alba, ali se mo`e pokrenuti upravni spor. Iz sudske prakse: "Kona~no rje{enje u upravnom postupku ne mo`e se ukinuti po pravu nadzora zbog nepravilno i nepotpuno utvr|enog ~injeni~nog stanja u tom rje{enju, nego samo ako je, polaze}i od ~injeni~nog stanja utvr|enog u istom, njime o~igledno povrije|en materijalni zakon." (Vrhovni sud FBiH, U-2441/99 od 22.03.2000. i U-751/99 od 05.04.2000) "Rje{enje koje je kona~no u upravnom postupku mo`e se ukinuti po pravu nadzora samo kada je njime povrije|en, ne samo materijalni zakon, ve} i drugi materijalni propis donesen na temelju zakona." (Vrhovni sud Hrvatske, U-3556/70 od 10.11.1970) "Organ ne mo`e svoje rje{enje poni{titi ili ukinuti po pravu nadzora, ve} samo drugostepeni organ, odnosno drugi zakonom odre|eni organ koji je ovla{ten da obavlja nadzor nad radom organa koji je donio rje{enje." (Savezni vrhovni sud, U`-64/58 od 04.04.1958) "Organ uprave ne mo`e po pravu nadzora poni{titi ili ukinuti svoje rje{enje." (Vrhovni sud FBiH, U-23/96 od 17.09.1996) "Izvr{no vije}e mo`e u vr{enju upravnog nadzora poni{titi ili ukinuti kona~no rje{enje samo u onim upravnim oblastima gdje je prema posebnim propisima drugostepeni organ u odnosu na republi~ki organ uprave." (Upravni sud Hrvatske, Us-3525/88 od 19.01.1989) "Nadle`ni organ mo`e po pravu nadzora poni{titi ili ukinuti kona~no re{enje iz razloga odre|enih u ~l. 263. ZUP-a (sada ~l. 260), ali ne mo`e i meritorno odlu~iti o zahtevu stranke koji je predmet re{enja." (Vrhovni sud Vojvodine, U-1668/79 od 21.12.1979) "Kod odlu~ivanja o postojanju razloga za ukidanje kona~nog prvostepenog rje{enja po pravu nadzora, drugostepeni organ nije ovla{ten provjeravati i mijenjati ~injeni~no stanje koje je utvrdio prvostepeni organ u svom rje{enju, ve} samo cijeniti kako je na to ~injeni~no stanje primijenjen materijalni propis na osnovu kojeg je rije{ena upravna stvar." (Vrhovni sud FBiH, U-2441/99 od 22.03.2000) 5. Ukidanje i mijenjanje pravosna`nog rje{enja uz pristanak ili po zahtjevu stranke Ukidanje i mijenjanje pravosna`nog rje{enja uz pristanak ili po zahtjevu stranke je vanredan pravni lijek u upravnom postupku kojim se omogu}ava da se naknadno otklone nepravilnosti u primjeni materijalnog prava u pravosna`nom rje{enju, a koje nisu otklonjene UPRAVNO PRAVO 81 redovnim pravnim lijekom u upravnom postupku - `albom, niti u upravnom sporu - tu`bom, kao ni nekim drugim vanrednim pravnim lijekom. Za kori{tenje ovog instituta moraju kumulativno biti ispunjeni uslovi, i to: - da je rje{enje pravosna`no i da organ koji ga je donio smatra da je u rje{enju nepravilno primijenjen materijalni propis; - da stranka koja je pravosna`nim rje{enjem stekla neko pravo, kao i ako je rje{enje nepovoljno za stranku, pristane na njegovo ukidanje ili mijenjanje; - da se ukidanjem ili mijenjanjem pravosna`nog rje{enja ne bi vrije|alo neko pravo tre}eg lica i da primjena ovog instituta nije protivna zakonu ili drugom propisu, niti zakonom utvr|enom javnom interesu. Postupak za kori{tenje ovog vanrednog pravnog lijeka mo`e se pokrenuti inicijativom organa koji je donio pravosna`no rje{enje, odnosno po slu`benoj du`nosti, i na zahtjev stranke. Po pravilu, organ }e taj postupak pokrenuti po slu`benoj du`nosti, ako smatra da je npr. stranci pravosna`nim rje{enjem priznato neko pravo koje nije trebalo priznati. Za primjenu ovog instituta bitan je pristanak stranke, kako u slu~aju kad bi ukidanje ili izmjena pravosna`nog rje{enja bila povoljnija za stranku, npr.kad bi se stranci priznalo neko pravo, tako i u slu~aju kad bi to bilo nepovoljno za stranku, npr. kad bi se time ukinulo ili smanjilo neko pravo stranke. Stranka }e zahtjevom tra`iti pokretanje postupka kad smatra da su joj pravosna`nim rje{enjem utvr|ene ve}e obaveze nego {to je trebalo, npr. porezna obaveza, kra}i rok izvr{enja obaveze i sl., a do toga je do{lo zbog nepravilne primjene materijalnog prava. Ako nadle`ni organ utvrdi da po zahtjevu stranke nema potrebe za njegovu intervenciju, du`an je o tome obavijestiti stranku. Ova obavijest nema karakter upravnog rje{avanja. Za kori{tenje ovog vanrednog pravnog lijeka nije propisan nikakav rok. Primjenom ovog instituta pravosna`no rje{enje mo`e se ukinuti ili izmijeniti u cijelosti ili djelimi~no, i to se vr{i novim rje{enjem koje djeluje samo ubudu}e pro futuro (ex nunc). @alba protiv novog rje{enja dozvoljena je samo kada je to rje{enje donio prvostepeni organ. Ako je prvostepeno rje{enje kona~no ili je rje{enje donio drugostepeni organ, protiv njega se mo`e pokrenuti upravni spor. Sudska praksa: "Odredbe st. 1. ovog ~lana ZUP-a mogu biti osnov za izmjenu pravosna`nog rje{enja kojim je stranka stekla neko pravo, samo ako organ koji je donio rje{enje smatra da je njime nepravilno primijenjen materijalni zakon, i to pod uslovom da stranka pristane na izmjenu, i ako se time ne vrije|aju prava i tre}ih lica." (Vrhovni sud Crne Gore, U-869/78 od 18.05.1979) "Pristanak stranke da se ukine ili izmijeni pravosna`no rje{enje na temelju kojeg je stekla neko pravo ne mo`e se pretpostaviti ve} treba biti izri~it i dobiven samo od te stranke." (Vrhovni sud Hrvatske, U-9714/69 od 19.03.1970) "Akt kojim je nadle`ni organ negativno odlu~io o zahtevu stranke za ukidanje ili izmenu pravosna`nog re{enja po ovom osnovu ZUP-a, nema karakter upravnog akta, ve} se radi o obave{tenju kojim se stranka obave{tava da organ ne nalazi potrebu da se po njenom zahtevu ukine ili izmeni pravosna`no re{enje." (Vrhovni sud Srbije, U-112/79 od 09.01.1980) 82 UPRAVNO PRAVO 6. Vanredno ukidanje rje{enja Vanredno ukidanje rje{enja je vanredni pravni lijek u upravnom postupku do ~ije primjene dolazi u slu~aju izvanrednih situacija kad se te{ko ugro`ava va`an javni interes. Do primjene ovog instituta mo`e do}i: - ako je to potrebno radi otklanjanja te{ke i neposredne opasnosti po `ivot i zdravlje ljudi, javnu sigurnost, javni mir i poredak ili javni moral; - ako je to potrebno radi te{kog poreme}aja u privredi; - ako se to ne mo`e uspje{no otkloniti drugim sredstvima kojima bi se manje diralo u ste~ena prava. Predmet ovog vanrednog pravnog lijeka su rje{enja koja su u upravnom postupku izvr{na. Radi se o rje{enjima koja su zakonita, ali ~ije izvr{enje je u sukobu s javnim interesima. Naj~e{}e su to slu~ajevi ukidanja nekih zakonito ste~enih prava stranaka, kao npr. ru{enje gra|evinskog objekta. Stoga, rje{enje po sadr`aju mora biti takvo da bi njegovim izvr{enjem do{lo do te{kog ugro`avanja va`nog javnog interesa, kao npr. ako bi skladi{te zapaljivog materijala u prizemlju neke stambene zgrade moglo predstavljati neposrednu opasnost po `ivot i zdravlje i sigurnost stanara te zgrade, izvr{no rje{enje o odobrenju rekonstrukcije prizemlja te zgrade moglo bi se ukinuti primjenom ovog vanrednog pravnog lijeka. Nadle`ni organ postupak pokre}e i rje{enje donosi samo po slu`benoj du`nosti, odnosno samo u javnom interesu, a inicijativu ili predstavku za pokretanje tog postupka mogu dati i drugi subjekti. Kori{tenje ovog vanrednog sredstva nije vremenski ograni~eno. Vanredno ukidanje rje{enja mogu vr{iti i prvostepeni i drugostepeni organ. Za dono{enje rje{enja o vanrednom ukidanju nadle`an je organ koji je donio izvr{no rje{enje, s tim da, ako je izvr{no rje{enje donio prvostepeni organ, njega mo`e ukinuti i drugostepeni organ, a ako takvog organa nema onda nadzorni organ. Ako vanredno ukidanje rje{enja vr{i prvostepeni organ, na to rje{enje dozvoljena je `alba, a ako je rje{enje o ukidanju donio drugstepeni organ, protiv njega se mo`e pokrenuti upravni spor kod nadle`nog suda. Novo rje{enje djeluje samo unaprijed (ex nunc). Me|utim, stranka koja ukidanjem rje{enja pretrpi {tetu ima pravo na naknadu samo stvarne {tete. To zna~i da nema pravo na {tetu po osnovu izmakle dobiti, niti pravo na neimovinsku {tetu. Ako se ne postigne sporazum, po zahtjevu za naknadu {tete nadle`an je sud koji bi po ZUS-u rje{avao i upravni spor o zakonitosti rje{enja kojim je ukinuto izvr{no rje{enje, a o visini naknade {tete sud bi rje{avao po op}im pravilima o naknadi {tete, uzimaju}i u obzir sve okolnosti konkretnog slu~aja. Sudska praksa: "Za ocjenu pitanja bi li izvr{enjem rje{enja nastala te{ka opasnost po `ivot i zdravlje ljudi nije potrebno da je takva opasnost nastala nekom neposredno izvr{enom radnjom, ve} je dovoljno da bi izvr{enjem rje{enja postojala objektivna mogu}nost ugro`avanja `ivota i sigurnosti ljudi." (Savezni vrhovni sud, U`-5398/57 od 19.10.1957) 7. Ogla{avanje rje{enja ni{tavim Ogla{avanje rje{enja ni{tavim je vanredni pravni lijek koji se primjenjuje prema onim upravnim aktima koja sadr`e te{ke povrede zakona. Ona kao takva ne mogu ste}i pravosna`nost, mogu se ukinuti u svakom stadiju postupka i to bez vremenskog ograni~enja. Ni{tavim }e se oglasiti rje{enje: UPRAVNO PRAVO 83 - ako je doneseno iz sudske nadle`nosti, - ~ije bi izvr{enje prouzrokovalo neko krivi~no djelo, - ~ije izvr{enje nije mogu}e, - ako je rje{enje donio organ bez zahtjeva stranke, - ako nepravilnost rje{enja po izri~itoj zakonskoj odredbi predstavlja razlog ni{tavosti. Na razloge ni{tavosti pazi se po slu`benoj du`nosti, i to svaki organ koji u postupku dobije takvo rje{enje. Rje{enje se mo`e u svako doba proglasiti ni{tavim po slu`benoj du`nosti ili na prijedlog stranke ili tu`ioca ili ombudsmana, a inicijativu svako mo`e dati nadle`nom organu. Za dono{enje rje{enja o progla{avanju rje{enja ni{tavim nadle`an je organ koji ga je donio ili drugostepeni organ, a ako ga nema, onaj organ koji vr{i nadzorna prava prema organu koji je donio rje{enje. Rje{enje o ogla{avanju rje{enja ni{tavim ima retroaktivno djejstvo, djeluje ex tunc. Protiv tog rje{enja ili rje{enja kojim se odbija prijedlog stranke, tu`ioca ili ombudsmana dozvoljena je `alba, a ako nema organa koji rje{ava o `albi mo`e se pokrenuti upravni spor kod nadle`nog suda. U RS nije predvi|eno da i ombudsman mo`e podnijeti prijedlog. Sudska praksa: "Ni{tavo je rje{enje kojim je odbijen zahtjev nasljednika umrlog osiguranika za isplatu dospjelih a neispla}enih penzija do dana njegove smrti, jer se ne radi o zahtjevu za ostvarivanje prava iz penzijskog osiguranja koji se rje{ava upravnim aktom, nego o zahtjevu nasljednika kao tre}eg lica za ostvarivanje prava iz nasljedno-pravnih odnosa (gra|ansko-pravnih odnosa) o kojima odlu~uje nadle`an sud ako nosilac osiguranja dobrovoljno ne isplati neispla}ene penzije." (Vrhovni sud FBiH, U-933/99 od 26.07.2000) "Ni{tavo je rje{enje kojim je nalo`ena predaja zemlji{ta umrlome, jer izvr{enje tog rje{enja uop}e nije mogu}e." (Upravni sud Hrvatske, Us-927/84 od 09.05.1984) "Ni{tavo je rje{enje doneseno u upravnom postupku kojim se samo utvr|uje postojanje ili nepostojanje odre|enih ~injenica, a ne rje{ava se o pravu, obavezi ili pravnom interesu u upravnoj stvari (~l. 1. ZUP-a), jer samo ta subjektivna prava ili obaveze mogu biti predmet upravnog postupka i upravnog akta." (Vrhovni sud FBiH, U-1804/99 od 09.02.2000) "Zakonom o prestanku primjene Zakona o napu{tenim stanovima ('Sl. novine FBiH', br. 11/98) ogla{eni su ni{tavim upravni akti doneseni na osnovu propisa navedenih u ovom zakonu." (Kantonalni sud Sarajevo, U-702/00 od 16.01.2001) XIII PRAVNE POSLJEDICE UKIDANJA I PONI[TAVANJA AKATA Ako se rje{enje poni{tava ili ogla{ava ni{tavim, poni{tavaju se i pravne posljedice koje je takvo rje{enje proizvelo. To zna~i da poni{tavanje ili ogla{avanje rje{enja ni{tavim djeluje retroaktivno, unazad (ex tunc), odnosno od njegovog samog dono{enja do poni{tavanja ili 84 UPRAVNO PRAVO ogla{avanja ni{tavim. Iz ovog proizilazi da pravno djejstvo je isto i za poni{tavanje rje{enja i za progla{avanje rje{enja ni{tavim. Me|utim, ako se rje{enje ukida, pravne posljedice koje je proizvelo to rje{enje ostaju na snazi (ex nunc), ali ono dalje ne mo`e proizvesti nikakve pravne posljedice. Zbog toga je ukidanje rje{enja mnogo bla`i oblik od poni{tavanja ili ogla{avanja rje{enja ni{tavim. Sudska praksa: "Propust drugostepenog organa, koji se sastoji u tome {to je prvostepeno rje{enje poni{tio umjesto da ga oglasi ni{tavim, ne predstavlja bitnu povredu pravila upravnog postupka zbog koje bi u upravnom sporu drugostepeno rje{enje trebalo poni{titi, jer je zakonom izjedna~en pravni zna~aj poni{tavanja rje{enja s pravnim zna~ajem ogla{avanja rje{enja ni{tavim u odnosu na pravne posljedice koje su takva rje{enja proizvela." (Vrhovni sud FBiH, U- 2421/99 od 07.06.2000). XIV IZVR[ENJE RJE[ENJA I ZAKLJU^KA U UPRAVNOM POSTUPKU Upravni akti (rje{enja i zaklju~ci) mogu se izvr{iti tek kad postanu izvr{ni. Prvostepeno rje{enje postaje izvr{no: - istekom roka za `albu ako `alba nije izjavljena, - dostavljanjem stranci ako `alba nije dozvoljena, - dostavljanjem stranci ako `alba ne odla`e izvr{enje, - dostavljanjem stranci rje{enja kojim se `alba odbacuje ili odbija, - istekom roka za izvr{enje radnje odre|enog u dispozitivu rje{enja. Zaklju~ak donijet u upravnom postupku postaje izvr{an ako se protiv njega ne mo`e izjaviti posebna `alba, ili posebna `alba ne odla`e izvr{enje, a zatim i saop}enjem i dostavljanjem stranci. Ako `alba odla`e izvr{enje, zaklju~ak postaje izvr{an ako `alba nije izjavljena istekom roka za `albu, a ako je izjavljena dostavljanjem stranci rje{enja kojim se `alba odbacuje ili odbija. Dostavljanjem stranci zaklju~ka koji je donio drugostepeni organ, taj zaklju~ak postaje izvr{an, kao i istekom roka za izvr{enje radnje odre|ene zaklju~kom. Izvr{enje je posljednja faza u upravnom postupku. Rje{enje koje je donio organ u upravnom postupku, ako se ne izvr{i, ne ostvaruje svrhu zbog koje je doneseno. Upravni akti doneseni u upravnom postupku izvr{avaju se tek onda kad postanu izvr{ni. Prvostepeno rje{enje postaje izvr{no i to: istekom roka za `albu ako `alba nije izjavljena, dostavljanjem stranci ako `alba nije dozvoljena, dostavljanjem stranci ako `alba ne odla`e izvr{enje, dostavljanjem stranci rje{enja kojim se `alba odbacuje ili odbija i istekom roka za izvr{enje radnje odre|enog u dispozitivu rje{enja. Drugostepeno rje{enje kojim je izmijenjeno prvostepeno rje{enje postaje izvr{no kad se dostavi stranci. Me|utim, u nekim slu~ajevima ne dolazi do izvr{enja, npr. ako je rje{enjem zahtjev stranke odbijen, jer se nema {ta izvr{iti. Do izvr{enja ne dolazi ni kad se u jednostrana~kim upravnim stvarima rje{enjem udovoljava zahtjevu stranke, kao npr. izdato odobrenje za otvaranje zanatske radnje ili gra|evinska dozvola i sl. A kad su upravnim aktom stranci utvr|ene odre|ene obaveze ona ima mogu}nost sama da ih UPRAVNO PRAVO 85 dobrovoljno izvr{i, a ako ih ne izvr{i, nadle`ni organ }e putem prinude provesti to rje{enje. Do izvr{enja }e do}i samo kad stranka ne}e da dobrovoljno u odre|enom roku izvr{i svoju obavezu. Izvr{ava se, po pravilu, upravni akt koji je donesen radi ostvarivanja prava ili interesa stranaka, ili radi izvr{avanja njihovih obaveza. Izvr{enje upravnih akata, u stvari, provodi se radi ostvarivanja nov~anih potra`ivanja (koja se sastoje u odre|enim davanjima u novcu) ili nenov~anih obaveza (izvr{avanje ili uzdr`avanje od vr{enja neke radnje). Za izvr{enje upravnih akata radi ispunjenja nov~anih obaveza nadle`an je sud, i sudsko izvr{enje provodi se po pravilima sudskog izvr{nog postupka. Ipak, sve ~e{}e prema posebnim propisima organi uprave izvr{avaju i nov~ane obaveze. Naj~e{}e je to u oblasti poreza i doprinosa, gdje je posebnim zakonom propisan i poseban postupak prinudne naplate poreza i doprinosa, ali i u drugim oblastima. Me|utim, izvr{enje radi ispunjenja nenov~anih obaveza izvr{enika provodi se u upravnom postupku administrativnim putem. Dakle, izvr{enje upravnog akta radi izvr{enja nenov~anih obaveza izvr{enika je administrativno izvr{enje, koje provode organi uprave po pravilima upravnog postupka. Administrativno izvr{enje provodi prvostepeni organ koji je rje{avao u prvom stepenu, ukoliko posebnim propisom nije odre|en drugi organ za izvr{enje rje{enja. Ako izvr{enje provodi nadle`ni drugi organ, on izvr{enje zasniva na rje{enju na kojem je stavljena klauzula izvr{nosti, koju uvijek stavlja prvostepeni organ. Predmet izvr{enja po pravilu je prvostepeno rje{enje, a drugostepeno samo ako je tim rje{enjem izmijenjeno prvostepeno rje{enje i upravna stvar druga~ije rije{ena. U administrativnom izvr{nom postupku u~esnici su organ koji provodi izvr{enje, izvr{enik i tra`ilac izvr{enja. Izvr{enje se provodi po slu`benoj du`nosti, kad to nala`e javni interes, ili na prijedlog stranke. Formalno procesna pretpostavka za provo|enje izvr{enja je zaklju~ak o dozvoli izvr{enja, koji prethodno donosi organ nadle`an za provo|enje izvr{enja. Tim zaklju~kom se utvr|uje da je rje{enje koje se ima izvr{iti postalo izvr{no i odre|uje se na~in izvr{enja i sredstva kojima }e se izvr{enje provesti. Protiv zaklju~ka o dozvoli administrativnog izvr{enja dozvoljena je `alba drugostepenom organu, koja ne odla`e izvr{enje, osim, ako je posebnim propisom ili samim zaklju~kom odre|eno da `alba odla`e izvr{enje tog zaklju~ka. Za rje{enje koje je doneseno po slu`benoj du`nosti, nadle`ni organ je du`an donijeti zaklju~ak o dozvoli izvr{enja najkasnije u roku od 30 dana od dana kad je rje{enje postalo izvr{no, ako posebnim propisom nije druga~ije odre|eno. Administrativno izvr{enje se provodi i na osnovu zaklju~ka koji je postao izvr{an, na isti na~in kako se provodi izvr{enje na osnovu izvr{nog rje{enja. Zaklju~eno poravnanje u upravnom postupku ima snagu izvr{ne isprave. Izvr{enje na osnovu poravnanja mo`e se provesti samo protiv lica koje je u~estvovalo u poravnanju. U tom slu~aju ako se radi o nov~anoj obavezi, izvr{enje }e se provesti sudskim putem, a ako je u pitanju izvr{enje nenov~ane obaveze, izvr{enje }e se provesti administrativnim putem. U postupku administrativnog izvr{enja mo`e se izjaviti `alba, koja se odnosi na samo izvr{enje i njom se ne mo`e pobijati pravilnost rje{enja koje se izvr{ava. Izjavljena `alba ne odla`e zapo~eto izvr{enje. Ako postupak za izvr{enje nije ni zapo~et prije ulaganja `albe, izjavljena `alba bi u tom slu~aju odlagala izvr{enje. @alba se izjavljuje drugostepenom organu. U administrativnom izvr{enju upravnog akta mo`e do}i i do protivizvr{enja. Protivizvr{enje se mo`e pokrenuti samo ako je do izmjene ili poni{tenja rje{enja do{lo poslije zavr{enog postupka izvr{enja, kori{tenjem pravnih sredstava u upravnom postupku, po tu`bi u upravnom sporu ili je to izvr{eno u toku izvr{enja presude u upravnom sporu. Izvr{enik ima pravo da zahtjevom za protivizvr{enje tra`i da mu se vrati ono {to je oduzeto, odnosno da se uspostavi ono stanje koje proizilazi iz novog rje{enja. O zahtjevu rje{ava organ koji je donio zaklju~ak o dozvoli izvr{enja. Osim toga, izvr{enik mo`e tra`iti naknadu {tete pri~injene neza- 86 UPRAVNO PRAVO konitim administrativnim izvr{enjem, i u parnici kao i u upravnom sporu protiv kona~nog rje{enja na osnovu kojeg je provedeno administrativno izvr{enje. Administrativno izvr{enje upravnog akta provodi se na dva na~ina: preko drugih lica i prinudnim putem. Izvr{enje preko drugih lica provodi se zavisno od toga da li obavezu izvr{enika mo`e izvr{iti i drugo lice, ako je izvr{enik ne izvr{i ili ne izvr{i u cijelosti. Kao npr. ako izvr{enik ne izvr{i obavezu ru{enja bespravno izgra|enog objekta. O tome da }e se obaveza izvr{iti na tro{ak izvr{enika putem drugog lica, nadle`ni organ je obavezan prethodno pismeno opomenuti izvr{enika. Ako izvr{enik ne izvr{i svoju obavezu ni u roku odre|enim zaklju~kom o opomeni, izvr{enje se mo`e provesti putem drugog lica. Izvr{eniku se mo`e nalo`iti da unaprijed polo`i iznos potreban za podmirenje tro{kova izvr{enja. Kad se radi o nenov~anoj obavezi izvr{enika, koja se sastoji u obavezi ne~injenja ili obavezi preduzimanja radnje, a koja se ne mo`e izvr{iti preko drugih lica (nezamjenljiva obaveza), administrativno izvr{enje se provodi prinudnim putem. U odnosu na sredstva prinude razlikuju se dva izvr{enja putem prinude: posredna prinuda i neposredna prinuda. Posrednom prinudom djeluje se na volju izr{enika da izvr{i svoju obavezu putem posrednih sredstava, nov~anih kazni, sve dok to ne u~ini, a kad se izvr{enje obaveze sastoji u ne~injenju. Izvr{enje putem neposredne prinude bi}e provedeno ako njena primjena u konkretnom slu~aju nije propisima isklju~ena i ako se izvr{enje nenov~ane obaveze ne mo`e provesti ni posrednom prinudom, a radi se o obavezi izvr{enika koja se mo`e provesti neposrednom prinudom. Neposredna prinuda mo`e se manifestirati u fizi~koj prinudi u raznim oblicima i uz obavezno asistiranje policije. Fizi~ka prinuda mora biti usmjerena prema izvr{eniku da izvr{i svoju obavezu, npr. smje{taja u zdravstvenu ustanovu lica oboljelog od zarazne bolesti i sl. Administrativno izvr{enje se u odre|enim slu~ajevima mo`e odlo`iti i obustaviti. Izvr{enje }e se obustaviti, i to po slu`benoj du`nosti, ako je obaveza ve} izvr{ena, ako izvr{enje nije bilo dozvoljeno, ako je izvr{enje provedeno prema licu koje nije bilo u obavezi, ako tra`ilac izvr{enja odustane od svog zahtjeva i ako je izvr{ni naslov ukinut ili poni{ten. Zaklju~kom }e se istovremeno poni{titi i ve} provedene radnje izvr{enja. Administrativno izvr{enje }e se odlo`iti ako se utvrdi da je u pogledu izvr{enja obaveze dozvoljen po~ek, ili je umjesto privremenog rje{enja koje se izvr{ava doneseno rje{enje o glavnoj stvari, a koje se razlikuje od privremenog rje{enja. Osim toga, ako organ koji provodi izvr{enje cijeni da je to opravdano, do odgode izvr{enja mo`e do}i i u slu~aju obnove upravnog postupka, kao i u slu~aju kad je pokrenut upravni spor. Izvr{enje radi obezbje|enja Radi obezbje|enja izvr{enja mo`e se dozvoliti administrativno izvr{enje rje{enja, i prije nego ono postane izvr{no. To je izuzetak od osnovnog pravila da se izvr{ava rje{enje koje je postalo izvr{no, i mo`e se dozvoliti samo u slu~aju ako bi bez toga moglo biti osuje}eno ili znatno ote`ano izvr{enje rje{enja nakon {to ono postane izvr{no. Ako izvr{enje radi obezbje|enja predla`e stranka, kad se izvr{enje provodi samo na prijedlog stranke, tu opasnost ona mora u~initi vjerovatnom. A ako to ~ini organ po slu`benoj du`nosti, ~injenice i okolnosti iz kojih proizilazi ta opasnost, moraju biti sadr`ane u zaklju~ku. Protiv zaklju~ka donijetog, kako na prijedlog stranke, kao i po slu`benoj du`nosti, dozvoljena je posebna `alba, koja ne odla`e provo|enje izvr{enja. Izvr{enje radi obezbje|enja mo`e se provesti administrativnim putem, ili sudskim putem, zavisno od toga da li je u pitanju izvr{enje radi ispunjenja nov~anih ili nenov~anih obaveza. UPRAVNO PRAVO 87 Privremeni zaklju~ak o obezbje|enju Privremeni zaklju~ak o obezbje|enju je drugi oblik obezbje|enja administrativnog izvr{enja rje{enja, koji predstavlja jo{ ve}e odstupanje od osnovnih na~ela izvr{nog postupka, nego {to je izvr{enje radi obezbje|enja. U ovom slu~aju radi se o dono{enju privremenog zaklju~ka u cilju obezbje|enja izvr{enja obaveze o kojoj nije ni doneseno nikakvo rje{enje, dakle i prije dono{enja rje{enja o toj obavezi. To mo`e biti u toku postupka, pa ~ak i prije pokretanja upravnog postupka. Za dono{enje ovog zaklju~ka potrebno je da postoji obaveza stranke ili je ona u~injena barem vjerovatnom, i da postoji opasnost da }e stranka sprije~iti ili znatno ote`ati izvr{enje svoje obaveze. Privremenim zaklju~kom o obezbje|enju, po pravilu, odre|uju se mjere koje treba da osiguraju budu}e izvr{enje. Protiv zaklju~ka mo`e se izjaviti posebna `alba koja ne odla`e izvr{enje. Mo`e se provesti administrativnim i sudskim putem, kao i izvr{enje radi obezbje|enja. Sudska praksa: "Izvr{enje rje{enja mo`e se dozvoliti samo u odnosu na lica o ~ijim pravima i obavezama je tim rje{enjem odlu~eno, a i ne prema tre}im licima." (Vrhovni sud BiH, U1611/71 od 15.07.1971) "Ako je izvr{enje u odre|enoj upravnoj materiji regulisano posebnim propisima, kao {to su porezi ili doprinosi, onda se administrativno izvr{enje rje{enja u toj materiji provodi na na~in propisan tim posebnim propisima." (Vrhovni savezni sud, U-2461/78 od 21.03.1978) "Prema ZUP-u predmet izvr{enja mo`e biti samo re{enje koje ima karakter upravnog akta, kojim je re{eno o nekoj upravnoj stvari. Prema tome, re{enje kojim je nekom licu dato na kori{tenje zemlji{te iz dru{tvene svojine nije upravni akt, i ako je doneseno u formi re{enja, ve} akt poslovanja, pa takvo re{enje ne mo`e biti predmet administrativnog izvr{enja putem organa uprave." (Vrhovni sud Srbije, U-1643/69 od 14.05.1969) "Kad je prije isteka roka od pet godina donesen zaklju~ak o dozvoli izvr{enja, a izvr{enje nije izvr{eno, nema mjesta primjeni ~l. 270. st. 7. ZUP-a (~l. 267. st. 2. ZUP-a FBiH), ve} treba prisilnim putem provesti izvr{enje prema donesenom zaklju~ku." (Upravni sud Republike Hrvatske, Us-627/99 od 09.12.2000) "Istekom roka od pet godina, nakon kojeg se ne mo`e tra`iti izvr{enje rje{enja, to rje{enje ne postaje ni{tavo u smislu odredbi ZUP-a o progla{enju rje{enja ni{tavim kao da njegovo izvr{enje 'uop}e nije mogu}e'." (Upravni sud Hrvatske, Us-3028/92 od 05.10.1992) "Organ nadle`an za administrativno izvr{enje rje{enja koje je doneseno po slu`benoj du`nosti, du`an je kada to rje{enje postane izvr{no, {to prije donijeti zaklju~ak o dozvoli njegovog izvr{enja, posebno kad se tim rje{enjem preduzimaju upravne mjere za{tite dru{tvenih interesa." (Upravni sud BiH, U-724/79 od 13.04.1979) "Ako se po zahtjevu stranke ne donese zaklju~ak o dozvoli izvr{enja, radi se o '}utnji uprave'." (Upravni sud Hrvatske, Us-772/81 od 11.11.1981) 88 UPRAVNO PRAVO "U postupku administrativnog izvr{enja ne mo`e se preispitivati zakonitost izvr{nog rje{enja i na taj na~in mijenjati prava i obaveze utvr|ene tim rje{enjem." (Vrhovni sud BiH, Uvl- 7/85 od 24.05.1985) "Neprovedba radnje odre|ene zaklju~kom o dozvoli izvr{enja rje{enja radi njegovog izvr{enja ne smatra se '}utnjom administracije', ve} takvo propu{tanje predstavlja 'nezakonitu radnju' prema odredbama Zakona o upravnim sporovima." (Upravni sud Hrvatske, Us-1865/79 od 28.11.1979) "@albu protiv zaklju~ka o dozvoli izvr{enja ne mo`e izjaviti lice koje nije bilo stranka u upravnom postupku u kojem je doneseno re{enje koje se izvr{ava." (Vrhovni sud Srbije, U-116/74 od 20.12.1974) "Postojanje obaveze ili barem vjerovatnosti da }e obaveza nastati, nije dovoljno da se donese privremeni zaklju~ak o osiguranju, ve} je potrebno da postoji i drugi uslov - da realno postoji opasnost da }e lice na koje se to odnosi, na neki na~in osujetiti ili znatno ote`ati izvr{enje svoje obaveze, ukoliko i kada ona bude utvr|ena." (Savezni vrhovni sud, U`-7914/59 od 23.01.1960) "Re{enje upravnog organa kojim se du`niku nala`e da u odre|enom roku plati odre|eni iznos na ime komunalne naknade predstavlja izvr{nu ispravu za sudsko izvr{enje." (Vrhovni sud Srbije, Gzz- 11/91 od 04.06 1991) "Kad je naknadno poni{teno prvostepeno izvr{no rje{enje o iseljenju ~lanova porodi~nog doma}instva nosioca stanarskog prava i predmet vra}en na ponovni postupak, preuranjeno je protuizvr{enje sve dok se ne donese kona~no rje{enje o zahtjevu na osnovu kojeg je doneseno i ve} izvr{eno rje{enje." (Vrhovni sud BiH, U-2161/75 od 09.11.1975) "Postojanje spora kod redovnog suda radi ukidanja prava slu`nosti koje je ustanovljeno upravnim aktom nije razlog za obustavu ili odlaganje administrativnog izvr{enja tog akta." (Vrhovni sud BiH, U-1775/88 od 24.10.1988) UPRAVNO PRAVO 89 PODMODUL II - UPRAVNI SPOR I UVODNE NAPOMENE Kategorije Materiju ovog podmodula u Bosni i Hercegovini reguliraju ~etiri zakona i to: Zakon o upravnim sporovima Bosne i Hercegovine ("Sl. glasnik BiH", br. 19/02), Zakon o upravnim sporovima ("Sl. novine FBiH" br. 9/05), Zakon o upravnim sporovima ("Sl. glasnik RS" br. 109/05) Zakon o upravnim sporovima ("Sl. glasnik BDBiH" br. 4/00. i 1/01) Obra|ena pitanja u ovom podmodulu odnose se na odredbe navedenih Zakona kojim se reguliraju pitanja koja se odnose na upravni spor, i to: pojam i predmet upravnog spora, nadle`nost za rje{avanje upravnih sporova, razloge pobijanja upravnog akta, pravo pokretanja upravnog spora, stranke u upravnom sporu, odlaganje izvr{enja upravnog akta, tu`bu, postupak po tu`bi, osnovna na~ela postupka u upravnim sporovima, rje{avanje upravnih sporova, sudske odluke u upravnom sporu, supsidijarnu primjenu ZPP-a u upravnim sporovima, pravne lijekove u upravnom sporu, postupak za{tite sloboda i prava pojedinaca garantiranih ustavom, postupak po izbornim `albama i obaveznost presuda donijetih u upravnom sporu. U razmatranju pojedinih procesno-pravnih pitanja i instituta u vezi upravnog spora, da bi se izbjeglo nepotrebno optere}enje teksta s odredbama iz ~etiri navedena procesna zakona koja se primjenjuju u BiH, u ovom podmodulu polazi}e se od odredbi Zakona o upravnim sporovima FBiH i Zakona o upravnim sporovima RS, koji }e se ozna~avati uobi~ajenom skra}enicom ZUS FBiH, odnosno ZUS RS, a Zakona o upravnim sporovima BiH i Zakon o upravnim sporovima Br~ko Distrikta BiH ozna~ava}e s skra}enicama ZUS BiH, odnosno ZUS BDBiH, odnosno za sve skra}enicom ZUS, i u odnosu na te zakone ukaza}e se na pitanja koja pokazuju na razli~itost rje{enja u tim procesnim zakonima. Trajanje Za obradu ovog podmodula potrebna su dva radna dana raspore|ena u vremenski period od po 5 do 6 radnih sati 90 UPRAVNO PRAVO Oblik Priru~nik, kompletan materijal objavljen na web stranici radi interaktivnog pristupa, kao predavanje, seminari uz prezentaciju u power pointu, uz aktivno u~e{}e u~esnika seminara Ciljevi edukacije Unapre|enje teoretskih i prakti~nih znanja iz ove oblasti za u~esnike u edukaciji, u vo|enju i upravljanju postupkom u rje{avanju upravnih sporova, dono{enju sudskih odluka, kako procesnih , tako i onih kojima se meritorno rje{ava upravna stvar sudskom odlukom, kako bi se u vezi s tim otklonila eventualna pogre{na postupanja. Opis Novim Zakonima o upravnim sporovima koji se primjenjuju na podru~ju BiH, u odnosu na rje{enja u ranijim zakonima do{lo je do zna~ajnih promjena koje se odnose na uvo|enje i u upravnom sporu novih procesno-pravnih rje{enja koja imaju za cilj da se postupak i u ovoj oblasti br`e i efikasnije provodi. Sve su to promjene koje se odnose i na novi parni~ni postupak koji je u supsidijarnoj primjeni i u postupku upravnih sporova, ali i zna~ajne promjene u pitanjima specifi~nim za upravni spor, a odnose se na: nova procesna ovla{tenja zainteresiranog lica, postupak i rokove kod podno{enja tu`be zbog "}utanja administracije", nadle`nost sudova u upravnim sporovima, odlaganje izvr{enja upravnog akta, institut mije{anja u upravnom sporu, na~in rje{avanja i odlu~ivanja u upravnim sporovima, pravne lijekove, na obavezu suda za pokretanje disciplinskog postupka protiv slu`benog, odnosno odgovornog lica, i dr. U obradi ovih pitanja u ovom podmodulu polazi}e se od rje{enja koja su sadr`ana u novim zakonima o upravnim sporovima, kao i od rje{enja novih parni~nih zakona koji su u supsidijarnoj primjeni u upravnom sporu, a pri tom i uz osvrt na ranija rje{enja koja su novim zakonima o upravnim sporovima izmijenjena. Bitno je identificirati pitanja i dileme i raspravljati o primjeni novih procesnih rje{enja u ovoj oblasti i pri tom kroz ujedna~avanje sudske prakse tra`iti adekvatna i zakonita rje{enja za dileme i pitanja s kojim se sudije susre}u u radu na rje{avanju upravnih sporova. Ovo su i ciljevi ovog podmodula. Ovaj podmodul obra|en je u XVII poglavlja kojima je i podijeljen na pojedina pitanja, polaze}i pri tom od same sistematike navedenih Zakona o upravnim sporovima, uz osvrt na eventualne dileme i prikaz sudske prakse, u odnosu na obra|ena pitanja. Mogu}i predava~i/edukatori Voditelj modula, konsultant i ostali predava~i/edukatori Centra Dnevni red Modula Dnevni red Modula se nalazi kao dio Modula ili }e biti kreiran od strane Centra na bazi potreba za pojedina~ni modul. UPRAVNO PRAVO II 91 POJAM UPRAVNOG SPORA Upravni spor je spor o zakonitosti kona~nog upravnog akta, kojim je u obavljanju upravne djelatnosti rije{eno o izvjesnom pravu ili obavezi, odnosno neposrednom li~nom interesu fizi~kih i pravnih lica ili drugih stranaka u kakvoj upravnoj stvari. Naime, kad se, po okon~anju upravnog postupka, donese kona~an upravni akt, nezadovoljna stranka ima pravo da, pod odre|enim uslovima, zahtijeva da sud ispita zakonitost donesenog kona~nog upravnog akta, s kojim ona nije zadovoljna. U tom smislu je upravni spor produ`etak upravnog postupka. Me|utim, upravni spor mo`e nastati i u slu~aju kad upravnim aktom do|e do povrede zakona u korist pravnog lica ili gra|anina, kad upravni spor mo`e pokrenuti i zakonom ovla{teni organ. Upravni spor, kao spor o zakonitosti upravnog akta, ne bi se mogao shvatiti kao klasi~ni spor u gra|ansko-pravnom smislu. U upravnom sporu me|u strankama se radi o sporu da li je odre|eni kona~an upravni akt sa stanovi{ta pravilnosti neposredne primjene propisa u rje{evanju upravne stvari, u tom smislu zakonit ili nije, {to ispituje i utv|uje nadle`ni sud. Time je upravni spor, kao procesno-pravni institut u pravnom sistemu Bosne i Hercegovine, kao {to je to u svim savremenim pravnim sistemima, izuzetno zna~ajan oblik sudske kontrole rada izvr{ne, odnosno upravne vlasti. Tako se ovim oblikom sudske kontrole neposredno i podsti~e da upravna vlast zakonito radi, a {to je od zna~aja za vladavinu prava i pravnu sigurnost. U upravnom sporu sud ispituje da li je pravilno proveden upravni postupak i osporenim upravnim aktom pravilno primijenjeno materijalno pravo u rje{avanju upravne stvari, i to je upravni spor o zakonitosti upravnog akta. Me|utim, u upravnom sporu, o ~emu }e kasnije biti rije~i, sud i meritorno odlu~uje o upravnoj stvari, i tad se radi o upravnom sporu pune jurisdikcije. Institucija upravnog spora kod nas nije nova. Sudska kontrola zakonitosti upravnih akata putem upravnog spora, uvedena je jo{ Zakonom o upravnim sporovima FNRJ iz 1952. godine, od kada se ovaj institut koristi u svim republikama biv{e SFRJ, pa time i u BiH. U su{tini noveliranim i novim zakonskim rje{enjima koja su u primjeni u BiH, zadr`ana su sva obilje`ja upravnog spora iz ranije va`e}ih i noveliranih zakona o upravnim sporovima, a promjene koje su unesene u sada va`e}e propise kojim je ure|en upravni spor, odraz su novog dru{tvenog ure|enja i ure|enja vlasti u BiH. Upravni spor vodi sankcionisanju i korigovanju nezakonitog rada pri dono{enju upravnih akata. On se time pokazuje kao sredstvo garancije prava i pravnih interesa gra|ana i drugih pravnih subjekata kad se o njima rje{ava u upravnim stvarima. Upravni spor time odra`ava i ja~a povjerenje u sud kao organ pravne za{tite i kontrole zakonitosti rada organa uprave. Sudska praksa : "Rad suda u upravnom sporu, u pravilu, svodi se na rje{avanje zakonitosti upravnog akta i na poni{tavanje tog akta ako se utvrdi da je protivan zakonu, a sve u granicama zahtjeva tu`be." (Savezni vrhovni sud, U-167/52 od 15.03. 1952) "U upravnom sporu ne mo`e se tra`iti poni{tavanje upravnog postupka, jer se upravni spor vodi samo protiv upravnog akta, pa procesne radnje ne mogu biti predmet upravnog spora." (Savezni vrhovni sud, U-188/52 od 17.04. 1952) 92 UPRAVNO PRAVO III PREDMET UPRAVNOG SPORA 1. Predmet upravnog spora - upravni akt Upravni spor se mo`e voditi samo protiv upravnog akta i to upravnog akta koji je donesen u drugom stepenu, kao i prvostepenog upravnog akta, ako protiv tog akta zakonom nije dopu{tena `alba u upravnom postupku. Dakle, upravni spor se mo`e voditi protiv kona~nog upravnog akta, a ne protiv akata uprave koji nisu upravni akti. Pod upravnim aktom, prema pravilima koja su propisana ZUS-om, podrazumijeva se akt kojim organi uprave i upravne ustanove, kao i institucije s javnim ovla{tenjima, rje{avaju o izvjesnom pravu ili obavezi pojedinca ili pravnog lica u nekoj upravnoj stvari. Upravni akt definiran pravilima koje i propisuje ZUS, odnosno ispitivanje njegove zakonitosti, i jeste predmet upravnog spora. Stoga, bitna obilje`ja upravnog akta, koja bi morala uvijek biti kumulativno ispunjena da bi upravni akt mogao biti predmet upravnog spora, su: a. da se radi o autoritativnom pojedina~nom pravnom aktu Donosilac akta odlu~uje na osnovu utvr|enih ovla{tenja i prema drugom subjektu u upravnom postupku istupa autoritativno, ima ja~u pravnu poziciju, prema strankama u postupku istupa jednostrano, s manjom ili ve}om nadre|eno{}u, i pri tom doneseno rje{enje je pravno obavezuju}e. Stoga i pravno djejstvo koje nastaje rje{enjem u upravnom postupku, nastaje jednostranom odlukom donosioca akta, a ne saglasno voljama subjekata u konkretnom upravno-pravnom odnosu; b. da se odnosi na rje{avanje u upravnoj stvari o nekom konkretnom pravu ili obavezi pojedinca ili pravnog lica, odnosno druge stranke Rje{avanje upravne stvari je materijalno pravno obilje`je upravnog akta, budu}i da se upravni akt i donosi radi rje{avanja upravne stvari. Upravna stvar je konkretna pojedina~na situacija pojedinog lica koju je nu`no autoritativno rije{iti neposrednom primjenom materijalnog propisa u upravnom postupku. Ona se odnosi na neko pravo, obavezu ili pravni interes pojedinca, pravnog lica ili drugih stranaka. A konkretnost zna~i da predmet upravnog spora mo`e biti samo konkretan individualni akt kojim se rje{ava o izvjesnom pravu ili obavezi stranke, pa se zbog toga i ne mo`e voditi protiv op}ih akata organa uprave - pravilnika, naredbi, uputstava i dr.; c. da je donesen u upravnom postupku od strane nadle`nog organa, odnosno institucije koja vr{i javna ovla{tenja, tj. da ima donosioca U krug donosioca upravnog akta prije svega spadaju organi uprave i upravne institucije i ustanove, ali pored njih to su i institucije kojima su zakonom ili drugim propisom povjerena javna ovla{tenja u rje{avanju odre|ene upravne stvari u okviru svoje djelatnosti, kao {to su javne ustanove, javne korpracije, javna preduze}a, privredna dru{tva i druga pravna lica kojima je povjereno vr{enje javnih ovla{tenja; d. da se radi o kona~nom upravnom aktu Kona~nost, kao element upravnog akta, je procesno-pravni institut koji zna~i da se protiv akta ne mo`e u upravnom postupku izjaviti `alba kao redovan pravni lijek, UPRAVNO PRAVO 93 odnosno da se radi o drugostepenom aktu, ili izuzetno prvostepenom protiv kojeg nije dozvoljena `alba. Sudska praksa: "Obavijest upravnog organa da nema uslova za pokretanje upravnog postupka ima karakter upravnog akta (zaklju~ka iz ~l. 125. st. 2. Zakona o op}em upravnom postupku)." Iz obrazlo`enja: "Iz osporenog akta prvostepenog organa od 02.10.1986. godine proizilazi da prvostepeni organ nalazi da nema zakonskih uslova za vo|enje upravnog postupka po zahtjevu tu`ioca od 17. 6.1986. godine, jer da je po istovjetonom zahtjevu tu`ioca iz 1980. godine vo|en postupak i isti je pravosna`no okon~an. Slijedi dakle, da je zahtjev tu`ioca rije{en u skladu sa ~l. 125. st. 2. Zakona o op}em upravnom postupku, pri ~emu obavijest prvostepenog organa o tome ima karakter zaklju~ka donesenog u skladu s ovim ~lanom. Kako zaklju~ak donesen primjenom citiranog ~lana ima karakter upravnog akta, to se ne mo`e prihvatiti stanovi{te tu`enog da osporena obavijest nije upravni akt, te da se ne mo`e pobijati u `albenom postupku…" (Vrhovni sud BiH, U-137/89 od 10.08.1988) "Za pokretanje upravnog spora protiv jednog akta, nije odlu~no da li je taj akt donesen od strane subjekta koji je u dr`avnom, privatnom ili mje{ovitom vlasni{tvu. Odlu~no je da li se radi o takvom aktu koji je donijet u kakvoj upravnoj stvari, a kojim se rje{ava o izvjesnom pravu ili obavezi odre|enog pojedinca ili pravnog lica, kako je to definisano odredbom ~l. 6. ZUS-a." Iz obrazlo`enja: "Sud je u pobijanom rje{enju zauzeo pravni stav da osporeni akt nije upravni akt prema definiciji datoj u odredbi ~l. 6. Zakona o upravnim sporovima ('Sl. glasnik RS', br.12/94), jer da nije donesen u vr{enju javnih ovla{tenja, a ni u upravnoj stvari. Istakao je da ga je donio nadle`ni organ preduze}a koje je organizirano kao akcionarsko dru{tvo, pa da kao takvo nema javno ovla{tenje za postupanje u upravnoj stvari, jer da mu ono nije dato zakonom, a ni odlukom Skup{tine grada utemeljene na zakonu… Za pokretanje upravnog spora protiv jednog akta, nije odlu~no da li je taj akt donesen od strane subjekta koji je u dr`avnom, privatnom ili mje{ovitom vlasni{tvu. Odlu~no je da li se radi o takvom aktu koji je donijet u kakvoj upravnoj stvari, a kojim se rje{ava o izvjesnom pravu ili obavezi odre|enog pojedinca ili pravnog lica, kako je to definisano odredbom ~l. 6. ZUS-a. Akt koji je tu`bom osporen, je po mi{ljenju ovog suda donijet u upravnoj stvari jer je njime rije{eno o izvjesnom pravu, odnosno obavezi, konkretno o obavezi pla}anja telefonskog ra~una ~iju visinu je tu`ilja osporila. Ta~no je da na izri~it na~in zakonom nisu povjerena javna ovla{tenja tu`enom, kao nedr`avnom subjektu, {to mo`e stvoriti nedoumice u pogledu vr{enja upravnih javnih ovla{tenja. Me|utim, tuma~enjem odredaba Zakona o javnim slu`bama, Zakona o PTT uslugama, op{tim uslovima za vr{enje PTT usluga, proizlazi da su ta ovla{tenja data tu`enom. Ovo proizlazi iz ~injenice da je tim aktima propisan postupak u pogledu odlu~ivanja po zahtjevu za reklamaciju telefonskih ra~una, na~in odlu~ivanja, rokovi te organi za postupanje po zahtjevu. To dalje zna~i, da tu`eni, u provo|enju tog postupka, neposredno primjenjuju}i propise rje{ava o izvjesnom pravu ili obavezi korisnika telefonskog ra~una, potvr|uju}i ili registruju}i odre|ene podatke u pogledu ispravnosti telefonskog aparata, telefonskih linija i NF parica, te utvr|uju}i postojanje administrativno-ra~unske gre{ke i s tim u vezi da li je izvr{en pravilan obra~un ra~una po va`e}em cjenovniku. Njegov organ - Prvostepena komisija donosi odluku 94 UPRAVNO PRAVO protiv koje je mogu}e izjaviti prigovor u roku od 8 dana od dana dostavljanja odluke Drugostepenoj komisiji preduze}a. Prema tome, akt koji je tu`bom osporen je upravni akt i protiv istog se mo`e voditi upravni spor, u kojem se mora ispitati da li je taj akt, po onome {to je njime rije{eno, zakonit." (Vrhovni sud RS, Uvl:117/04 od 08.12.2005) "Ako organ uprave odbije da izda uvjerenje o ~injenicama o kojima on vodi slu`benu evidenciju, takav akt predstavlja upravni akt." (Vrhovni sud BiH, U`-10165/61 od 12. 01.1962) "Potvrda (klauzula) na pole|ini kupoprodajnog ugovora o tome da je kupac oslobo|en pla}anja poreza na promet, ovjerena potpisom slu`benog lica i pe~atom nadle`nog organa, ima sve bitne karakteristike upravnog akta, jer je na ovaj na~in, u skladu s propisima, odlu~eno o jednoj obavezi stranke." (Upravni sud BiH, U-1717/81 od 10.11.1981) "I akt donesen u formi obavijesti mo`e predstavljati upravni akt. Za ocjenu karaktera upravnog akta mjerodavno je jedino rje{ava li se tim aktom o pravu ili obavezi stranke u upravnom postupku." (Vrhovni sud Jugoslavije, U`-1868/53 od 14. 07. 1954) "Zaklju~ak predstavlja upravni akt samo kada odlu~uje o nekom pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke." (Upravni sud Hrvatske, Us-893/80 od 11.04.1980) "Rje{enje skup{tine op}ine o razrje{enju od du`nosti predsjednika osnovnog suda prije isteka vremena za koje je biran smatra se upravnim aktom protiv kojeg se mo`e voditi upravni spor." (Vrhovni sud BiH, Uvl- 97/89 od 15.01.1990) "Odluka o odabiru najpovoljnijeg ponuditelja u postupku javnog nadmetanja za davanje u zakup poslovnog prostora provedenog na temelju Zakona o javnoj nabavi upravni je akt." (Upravni sud Republike Hrvatske, br. Us-2593/03 od 7. 5. 2003) 2. Upravni akti protiv kojih se ne mo`e voditi upravni spor Na~elno je usvojena prema ZUS-u op}a, generalna klauzula, da je upravni spor redovan oblik sudske kontrole zakonitosti svih upravnih akata, odnosno da se upravni spor mo`e voditi protiv svakog upravnog akta. Me|utim, prema pravilima koja su propisana ZUS-om, utvr|ena je i negativna enumeracija akata za tri slu~aja, u kojima se ne mo`e voditi upravni spor. Upravni spor se ne mo`e voditi: a. protiv akata donesenih u stvarima u kojima je sudska za{tita osigurana izvan upravnog spora: U ovom slu~aju je bitno da je odre|enim zakonom osigurana sudska za{tita izvan upravnog spora. Dakle, sudska kontrola zakonitosti upravnog akta uvijek je osigurana i ostvaruje se u upravnom sporu, osim, ako je zakonom propisano da je protiv kona~nog upravnog akta osigurana sudska za{tita izvan upravnog spora. Uglavnom, to su slu~ajevi kada je po priro- UPRAVNO PRAVO 95 di spora primjerenije da se npr. u parni~nom postupku rasprave i rije{e sporni odnosi; b. protiv akata donesenih u stvarima o kojima se po izri~itoj odredbi zakona ne mo`e voditi upravni spor: To su slu~ajevi koji su tako|er propisani posebnim zakonima kao npr. ~l. 34. st. 3. ZUP-a FBiH kojim je propisano da stranka protiv rje{enja o sukobu nadle`nosti ne mo`e izjaviti posebnu `albu niti voditi upravni spor i sl.; c. u stvarima o kojima neposredno, na osnovu ustavnih ovla{tenja, odlu~uju i to u BiH Parlamentarna skup{tina BiH ili Predsjedni{tvo BiH, u FBiH domovi Parlamenta FBiH ili predsjednik FBiH i jedan od potpredsjednika FBiH, odnosno zakonodavno tijelo kantona, u RS Narodna Skup{tina RS, predsjednik RS ili jedan od potpredsjednika RS, a u BDBiH u stvarima o kojima neposredno na osnovu statutarnih ovla{tenja odlu~uje Skup{tina BDBiH: To su naj~e{}e akti u pojedina~nim stvarima, koji su vi{e politi~ko-pravne prirode, a odnose se npr. na akte o izboru, imenovanju, postavljenju ili razrje{enju, na akte o davanju pomilovanja i sl. U ovim slu~ajevima bitno je da se radi o ustavnim (za BDBiH statutarnim) rje{enjima, kao pravnom osnovu za dono{enje ovih akata, a ne drugih propisa. Dakle, upravni spor ne bi bio isklju~en protiv upravnih akata, kojim bi navedeni organi rje{avali u upravnoj stvari, na temelju zakona ili drugih propisa. Ipak, u stvarima navedenim u ta~. b. i c. mo`e se voditi upravni spor kad nadle`ni organ pri dono{enju upravnog akta prekora~i granice svoje nadle`nosti ili upravni akt ne donese neposredno na osnovu ustavnih ovla{tenja. Sudska praksa: "Izvje{taj o obra~unu poreza na promet motornih vozila uvezenih ili nabavljenih u zemlji, koji sastavlja nadle`na poreska uprava u mjestu prebivali{ta kupca, u cilju utvr|ivanja visine poreza nije upravni akt, jer se njime ne rje{ava o obavezi pla}anja poreza odre|enog poreskog obveznika, niti se odlu~uje o nekoj drugoj obavezi ili pravu u upravnoj stvari, pa se protiv takvog izvje{taja o obra~unu poreza ne mo`e izjaviti `alba niti voditi upravni spor." Iz obrazlo`enja: "Pravilan je zaklju~ak tu`enog da izvje{taj o obra~unu poreza koji sastavljaju poreske uprave u cilju utvr|ivanja zakonskih obaveza poreskih obveznika nije upravni akt u smislu odredbe ~l. 9. st. 2. Zakona o upravnim sporovima ('Sl. novine FBiH', br. 2/98) jer se obra~unom poreza na promet proizvoda i usluga ne rje{ava o izvjesnom pravu ili obavezi gra|ana ili pravnoj osobi u kakvoj upravnoj stvari. Radi se o obavezi poreskih organa predvi|enoj u odredbi ~l. 26. st. 6. Zakona o porezu na promet proizvoda i usluga ('Sl. novine FBiH', br. 6/95. i 25/97), prema kojoj poreska uprava u mjestu prebivali{ta gra|anina -odnosno kupca obra~unava porez na promet motornih vozila koja uvoze ili nabavljaju u zemlji pravna lica ili gra|ani. Prema tome, obra~unom poreza sastavljenim u smislu navedenog propisa, nadle`na poreska uprava ne odlu~uje o bilo kakvoj upravnoj stvari, odnosno o pravu ili obavezi gra|anina, nego samo prema propisanoj osnovici i stopi obra~unava visinu poreza za uvezeno motorno vozilo (~l. 15. i 16. st. 9. i 1. citiranog zakona). Citiranim Zakonom nije propisano da poreski obveznik mo`e ulo`iti kakav prigovor protiv obra~una poreza koji je utvrdila poreska uprava. Poreski obveznik je du`an da plati porez na osnovu donesenog rje{enja o pla}anju poreskih obaveza, a nakon izvr{enog obra~una, s tim {to je odredbom ~l. 49. citiranog zakona predvi|eno pravo poreskog obveznika da tra`i povrat pla}enog poreza ako isti nije bio du`an uplatiti. Za povrat pla}enog poreza poreski obveznik podnosi zahtjev nadle`noj poreskoj upravi, a ako mu pla}eni iznos na ime poreza ne bude vra}en u roku od 30 dana ima pravo 96 UPRAVNO PRAVO da zahtijeva i kamatu u smislu ~l. 32. st. 1. ovog zakona. Nadle`ni organ o pravu na povrat poreza odlu~uje rje{enjem (~l. 49. st. 8. citiranog Zakona o porezu i prometu proizvoda i usluga). Stoga je i pravilna uputa tu`enog, u osporenom rje{enju, data prvostepenom organu, da `albu tu`ioca, koju je podnio protiv izvje{taja o obra~unu poreza, budu}i da je tu`ioc platio porez po obra~unu, smatra zahtjevom za povrat poreza. Ovo tim prije {to je tu`ilac u `albi protiv obra~una naveo da tra`i povrat poreza, odnosno osloba|anje od istog, budu}i da je oslobo|en od pla}anja carine na uvezeno motorno vozilo." (Vrhovni sud FBiH, U-365/97 od 19.11.1998) "Akt nadle`enog organa kojim su imenovani ~lanovi upravnog odbora u pravom licu ne predstavlja upravni akt, pa se protiv takvog akta ne mo`e voditi upravni spor." Iz obrazlo`enja: "Odredbama ~l. 9. Zakona o upravnim sporovima ('Sl. novine FBiH', br. 2/98. i 8/00) upravni spor se mo`e voditi samo protiv upravnog akta, a upravni akt u smislu ovog Zakona jeste akt kojim nadle`eni organ iz ~l. 4. istog Zakona rje{ava po izvjesnom pravu ili obavezi gra|anina ili pravnog lica o nekoj upravnoj stvari. Akt tu`enog o imenovanju ~lanova upravnog odbora 'Livno trans' DOO iako je dat u formi rje{enja i donio ga je organ uprave na osnovu ~l. 6. i 8. Uredbe o odre|ivanju vlasnika i upravljanja dru{tvenim kapitalaom u preduze}ima i drugim pravnim osobama ('Narodne novine Hercegbosanske `upanije', br. 8/98) nije upravn akt, jer istim nije rje{avano o iznesnom pravu ili obavezi gra|anina ili pravnog lica u nekoj upravnoj stvari. Naime, imenovanje ~lanova upravnog odbora preduze}a u svim slu~ajevima vr{e organi koji su propisima ovla{teni da ih imenuju rukovode}i se na~elom cjelishodnosti, neovisno o kakvim preduze}ima se radi, pa ti akti o imenovanjima (odluke, rje{enja ili sl.), nisu upravni akt u smislu citiranih odredbi Zakona o upravnim sporovima jer se ne radi o upravnoj stvari, kao jednom od bitnih sadr`ajnih elemenata upravnog akta, pa se protiv takvih akta ne mo`e dobiti upravni spor". (Vrhovni sud FBiH, U`-229/00 od 28.02.2005.godine). "Rje{enje Kantonalne i Federalne komisije za implementaciju ~l. 143. Zakona o radu nisu upravni akti, pa se protiv njih ne mo`e podnijeti tu`ba u upravnom sporu. Naprotiv, tim rje{enjima se odlu~uje o radnopravnom statusu zaposlenika na ~ekanju i njihovim pravima iz tog statusa, pa se njihovo preispitivanje mo`e vr{titi samo pred mjesno nadle`nim op}inskim sudom, bilo po tu`bi zaposlenika ili poslodavca." (Kantonalni sud u Travniku, U-193/05, od 27.09.2005). "I. Akt na~elnika op}ine kojim se odlu~uje o raspolaganju sredstvima op}ine koja slu`e za nakande zaposlenika ne smatra se upravnim aktom u smislu Zakona o upravnim sporovima protiv kojeg se mo`e pokrenuti upravni spor. II. Da bi se neki akt smatrao upravnim aktom, takav akt mora biti donesen u okviru javnopravnih ovla{tenja organa koji je donio akt i to u upravnopravnom, a ne gra|anskom (radnopravnom) odnosu, jer u protivnom predstavlja samo akt raspolaganja. III. Karakater osporenog akta, koji je jasno definiran zakonom, ne mo`e se mijenjati voljom ili pogre{nom uputom tu`enog o mogu}nosti pokretanja upravog spora." Iz obrazlo`enja: "Me|utim, osporeni akt tu`enog ne predstavlja upravni akt, u smislu odredba ~l. 8. st. 2. Zakona o upravnim sporovima ('Sl. novine FBiH', br. 9/05), kojim je propisano da upravni akt u UPRAVNO PRAVO 97 smislu tog Zakona predstavlja akt kojim nadle`no tijelo rje{ava o izvjesnom pravu ili obavezi pojedinca ili pravne osobe u nekoj upravnoj stvari. Da bi se neki predmet mogao smatrati upravnom stvari, neophodno je da postupak koji vodi organ uprave ima za predmet upravnopravni odnos i da organ koji odlu~uje rje{ava stvar iz osnova javnog ovla{tenja. Kako je u konkretnom slu~aju o~igledno da se u predmetnoj stvari ne radi o upravno-pravnom, nego gra|anskom (radnopravnom) odnosu, te kako u konketnom slu~aju predmet odlu~ivanja ne spada u podru~je djelovanja tu`enog u okviru javnopravnih ovla{tenja, to se mo`e osnovano zaklju~iti da se u ovoj pravnoj stvari ne radi o upravnoj stvari, a samom tim ni o upravnom aktu zbog ~ega se ni akt kojim je o zahtjevu tu`iteljice odlu~ivano ne mo`e smatrati upravnim, nego tzv. aktom raspolaganja, odnosno aktom u kome su prvostepeni i drugostepni organ odlu~ivali o raspolaganju sredstvima tu`enog, koja slu`e za naknade zaposlenih kod tu`enog. Na ovakvu ocjenu predmetnog akta nije od uticaja ni o~igledno pogre{na uputa koja je tu`iteljici data od strane tu`enog u osporenom rje{enju kojim se ista upu}uje na pokretanje upravnog spora, jer se karakter osporenog akta, koji je jasno definiran Zakonom, ne mo`e mijenjati voljom ili pogre{nim uputama tu`enog." (Kantonalni sud u Tuzli, U-515/05 od 26.09.2005) "Rje{enje policijske uprave o upu}ivanju na zdravstveni pregled vlasnika oru`ja, nije upravni akt." (Upravni sud Republike Hrvatske, Us-10559/99 od 12. 6. 2002) "Opomena Porezne uprave poreznom du`niku zbog pla}anja odre|enog iznosa duga nije upravni akt." (Upravni sud Republike Hrvatske, Us-3961/99, od 31. 10. 2000) "O pravu na isplatu jubilarne nagrade, naknade za prekovremeni rad i razlike putnih tro{kova djelatnika Ministarstva unutarnjih poslova, ne odlu~uje se u upravnom postupku." (Upravni sud Republike Hrvatske, Us-9721/99, od 31. 10. 2000) "Obavijest o neprihva}anju zahtjeva stranke za ukidanje ili mijenjanje pravomo}nog rje{enja, ~ak i kad je donesena u obliku rje{enja, ne smatra se upravnim aktom." (Upravni sud Republike Hrvatske, Us-9531/98, od 4. 5. 2000) "Rje{enje o rasporedu na radno mjesto u javnoj slu`bi nije upravni akt." (Upravni sud Republike Hrvatske, Us-8122/01 od 20. 09. 2001) 3. Predmet upravnog spora - nedono{enje upravnog akta Kako je to ve} i ukazano, upravni spor mo`e se voditi samo protiv kona~nog upravnog akta. Me|utim, stranka mo`e pokrenuti upravni spor i u slu~aju tzv. "}utanja administracije", kad nadle`ni organ nije u roku donio upravni akt, jer se i tada radi o za{titi prava tu`ioca. U takvom slu~aju tu`ba se ne podnosi protiv upravnog akta, jer on nije ni donesen, ve} zbog toga {to takav akt nije donesen u roku odre|enim zakonom, pa je zakonska pretpostavka da je odbijen zahtjev stranke, odnosno `alba. Takav upravni spor i nastaje zbog uskra}ivanja prava stranci da od nadle`nog organa u propisanom roku po podnijetom zahtjevu dobije odgovaraju}i upravni akt - pozitivan ili negativan, a na {to stranka ima pravo. Do ove situacije mo`e do}i u slijede}im slu~ajevima: a. nerje{avanja `albe izjavljene protiv prvostepenog rje{enja Drugostepeni organ je du`an, prema pravilima ZUP-a, rje{enje po `albi stranke na 98 UPRAVNO PRAVO prvostepeno rje{enje donijeti i dostaviti stranci {to prije, a najkasnije u roku 30 dana (u RS dva mjeseca) od dana predaje `albe, ako posebnim propisom nije odre|en kra}i rok, u protivnom smatra se da je `alba odbijena i stranka mo`e, prema pravilima koja su propisana ZUS-om, pokrenuti upravni spor. To je zakonska presumpcija kojom se i omogu}ava da stranka sudom mo`e ostvariti svoja prava; b. nedono{enja prvostepenog rje{enja protiv kojeg `alba nije dozvoljena Kad protiv prvostepenog rje{enja `alba zakonom nije dozvoljena, to rje{enje je u upravnom postupku kona~no, i protiv njega se mo`e pokrenuti upravni spor, osim u slu~ajevima u kojima se, prema pravilima propisanim u ZUS-u, ne mo`e voditi upravni spor. Ako po zahtjevu stranke nije u zakonskom roku (30 dana - u RS mjesec dana, odnosno 60 dana - u RS dva mjeseca ili kra}em roku odre|enim posebnim propisom) doneseno prvostepeno rje{enje protiv kojeg `alba nije dopu{tena, smatra se da je zahtjev stranke odbijen, i u takvom slu~aju stranka mo`e, ali tako|er prema pravilima koja su propisana ZUS-om, pokrenuti upravni spor; c. nedono{enja ni prvostepenog ni drugostepenog rje{enja Rokovi za dono{enje prvostepenog rje{enja i rje{enja po `albi odre|eni su pravilima koja su propisana u ZUP-u. Ako se u tim rokovima ne donese prvostepeno rje{enje stranka ima pravo izjaviti `albu, ako je dopu{tena, drugostepenom organu, jer se smatra da je time njen zahtjev odbijen. Ako ni po podnijetoj `albi u tom slu~aju drugostepeni organ u zakonskom roku ne donese rje{enje o `albi, stranka mo`e, ali tako|er prema pravilima koja su propisana ZUS-om, i u takvom slu~aju pokrenuti upravni spor. Me|utim, u odnosu na raniji Zakon o upravnim sporovima, za pokretanje upravnog spora u ovom slu~aju, novim zakonskim rje{enjima, izmijenjeni su uslovi, ali oni nisu na jedinstven na~in ure|eni. Naime, prema odredbi ~l. 17. st. 1. i 3. ZUS-a RS po proteku zakonskih rokova, kad nadle`ni organ o zahtjevu, odnosno o `albi stranke nije odlu~io, a drugostepeni organ ne donese rje{enje ni u daljem roku od 15 dana (odnosno 7 dana u smislu odredbi ~l. 19 ZUS-a BDBiH i ~l. 21. ZUS-a BiH) po ponovljenom tra`enju, stranka mo`e pokrenuti upravni spor kao da joj je `alba odbijena. Prema odredbama ~l. 20. st. 1. i 3. ZUS-a FBiH, stranka vi{e nije du`na da pismeno zatra`i od drugostepenog organa da u daljem roku od 7 dana donese rje{enje, kako je to ranije morala ~initi, ve} je du`na da po proteku zakonskih rokova, kad nadle`ni organ o zahtjevu, odnosno o `albi stranke nije odlu~io, da se prethodno pismeno obrati nadle`noj upravnoj inspekciji, da ona u roku od 30 dana interveni{e kod nadle`nog organa da donese rje{enje. Ako inspekcija ne postupi u tom roku, ili drugostepeni organ ne donese rje{enje po `albi, odnosno ako se ne donese prvostepeno rje{enje protiv kojeg `alba nije dopu{tena, ni po zahtjevu upravne inspekcije kojoj se stranka obratila, stranka mo`e pokrenuti upravni spor kao da joj je `alba odbijena. Ipak, mo`e se re}i, da za pokretanje upravnog spora u slu~aju tzv. "}utanja administracije" u svakom pojedinom slu~aju moraju biti kumulativno ispunjeni navedeni uslovi, u protivnom sud }e tu`bu kao prijevremenu odbaciti. Sudska praksa : "Odluka Federalne komisije za implementaciju ~l. 143. Zakona o radu nije donesena u upravnom postupku i nema karakter upravnog akta, pa se zbog nedono{enja zaklju~ka o dozvoli njenog izvr{enja od strane oba upravna organa, po zahtjevu stranke koja je tra`ila dono{enje takvog zaklju~ka, ne mo`e iz tog razloga pokrenuti i voditi upravni spor, nego njenu tu`bu treba odbaciti." UPRAVNO PRAVO 99 Iz obrazlo`enja: "Odluke Komisije za implementaciju ~l. 143. Zakona o radu, donose se u postupku propisanom po tom zakonu, a te komisije nisu organi koje ima u vidu ~l. 4. ZUS-a, niti je postupak koji provode po propisima o radnim odnosima upravni postupak. Administrativno izvr{enje rje{enja mo`e se zahtijevati i ostvariti samo ako su doneseni u upravnom postupku {to proizilazi iz ~l. 267. st. 1, 269, 272. i drugih odredaba Zakona o upravnom postupku. Kako rje{enja pomenute Komisije nisu donesena u upravnom postupku, ne mo`e se ni zahtijevati njihovo izvr{enje u smislu odredaba ~l. 267. do 290. Zakona o upravnom postupku sve i kad bi imale snagu izvr{ne isprave. Stoga i kad se radi o upravnom sporu zbog nedono{enja rje{enja po zahtjevu ili `albi ili iz oba ova razloga u smislu ~lanova 11. i 22. Zakona o upravnim sporovima, takav spor se mo`e pokrenuti i voditi samo ako se radi o nedono{enju upravnog akta kojim se rje{ava o upravnoj stvari i koji ispunjava i ostale uslove propisane ~l. 9. st. 2. Zakona o upravnim sporovima, a ne i u slu~aju nedono{enja akta u nekoj drugoj stvari koja nije upravna i u kojoj se ne rje{ava u upravnom postupku, kao {to je to slu~aj u ovom predmetu." (Vrhovni sud FBiH, U`-449/04 od 10.05.2006) "Upravni spor zbog nedono{enja rje{enja po zahtjevu ili `albi stranke mo`e se pokrenuti i voditi samo onda kada organ koji je bio nadle`an da postupi po zahtjevu, odnosno po `albi nije u zakonskim rokovima i donio zahtijevani upravni akt." (Vrhovni sud FBiH, U-473/97 od 03.06.1998) "Tu`ba zbog nedono{enja upravnog akta prvostepenog organa po zahtjevu stranke, a tako|er ni drugostepenog organa po `albi stranke (}utnja oba organa), mora u pogledu rokova ispunjavati kumulativno sve zakonske pretpostavke, ina~e se u nedostatku makar jedne takve pretpostavke ima smatrati da ne ispunjava procesno-pravne pretpostavke za pokretanje upravnog spora i mora se odbaciti." (Vrhovni sud FBiH, U-380/97 od 13. 09 . 1997) 4. Imovinskopravni zahtjevi u upravnom sporu Iako se u upravnom sporu cijeni zakonitost kona~nog upravnog akta, {to je pravilo, ipak i imovinskopravni zahtjevi mogu biti predmet u upravnom sporu. Naime, u upravnom sporu, prema pravilima koja su propisana ZUS-om, mo`e se tra`iti i povrat oduzetih stvari, kao i naknada {tete koja je tu`iocu nanesena izvr{enjem upravnog akta koji se osporava. To u su{tini predstavlja i ekonomi~no i svrsishodno rje{enje. Me|utim, takav zahtjev se mo`e postaviti uz slijede}e uslove: a. tu`ilac mora prvo osporavati zakonitost upravnog akta koji je predmet upravnog spora i staviti zahtjev za povrat oduzetih stvari, odnosno za naknadu nanesene {tete izvr{enjem upravnog akta koji se osporava, za koji tu`ilac smatra da je nezakonit; b. da je upravni akt izvr{en prije pokretanja i okon~anja upravnog spora; c. da su njegovim izvr{enjem tu`iocu oduzete odre|ene stvari ili nanesena {teta. O imovinsko pravnom zahtjevu sud mo`e odlu~ivati samo ako utvrdi da je upravni akt nezakonit i zbog toga ga poni{ti, i ako ima valjane dokaze na osnovu kojih mo`e odlu~iti o takvom zahtjevu. Ako se nisu u konkretnom slu~aju stekli ti uslovi, tu`ilac }e se uputiti da svoja prava ostvari u gra|anskoj parnici. 100 IV UPRAVNO PRAVO NADLE@NI UPRAVNI ORGANI 1. Pojam organa po ZUS-u U upravnim stvarima, prije svega rje{avaju organi uprave i druge institucije koje ~ine upravu na nivou BiH, entiteta BiH, Br~ko Distrikta BiH, kao i one koje ~ine kantonalnu, gradsku i op}insku upravu. Oni su glavni nosioci upravne djelatnosti u neposrednom provo|enju zakona i drugih propisa, na osnovu kojih i rje{avaju u upravnim stvarima o pravima i obavezama gra|ana, kao i pravnih i drugih lica. Stoga se pod organom, u smislu ZUS-a, podrazumijevaju prije svega navedeni organi uprave i upravne ustanove, ali to su i institucije koje imaju javna ovla{tenja kad u vr{enju javnih ovla{tenja rje{avaju u upravnim stvarima. 2. Organi uprave i institucije s javnim ovla{tenjima Kad je rije~ o organima uprave i upravnim ustanovama, njihovo osnivanje, organizacija i djelokrug ure|eno je zakonima o upravi i zakonima o ministarstvima i drugim tijelima uprave, a za jedinice lokalne samouprave, u odnosu na nivoe dru{tveno-politi~kog organiziranja u BiH, i propisima o lokalnoj samoupravi i propisima o organizaciji lokalne uprave. U vezi s vrstom i organizacijom organa uprave treba imati u vidu da se iz ustavnog ure|enja BiH uspostavljenog Ustavom BiH mo`e uo~iti i sva slo`enost strukture dr`avne vlasti u BiH, tako da se to odra`ava na izuzetnu slo`enost i u organiziranju izvr{no-upravne vlasti, odnosno organizaciju organa uprave. Organi uprave izvr{avaju zakone i druge propise njihovim neposrednim primjenjivanjem, rje{avanjem upravnih stvari u upravnom postupku. Organi uprave su ministarstva, uprave i upravne ustanove - organizacije. Uprave i upravne ustanove - organizacije mogu se osnivati kao samostalne upravne organizacije i kao upravne organizacije u sastavu ministarstva. Upravne organizacije osnivaju se u obliku zavoda, sekretarijata, agencija, fondova ili direkcije. Upravna organizacija, ako nije u sastavu ministarstva, ima svojstvo pravnog lica. Poslove organa dr`avne uprave obavljaju i jedinice lokalne samouprave u dijelu u kojem su im u tome zakonom prenijeta javna ovla{tenja, a u skladu s propisima o lokalnoj samoupravi, obavljanje tih poslova i poslova iz samoupravnog djelokruga jedinica lokalne samouprave vr{e op}inske, odnosno gradske slu`be. Iako u upravnim stvarima, prije svega u okviru svog djelokruga rje{avaju organi uprave, u upravnim stvarima rje{avaju institucije koje imaju javna ovla{tenja. To su javne ustanove, javne korporacije, javna preduze}a, privredna dru{tva i druga pravna lica kojim su zakonom ili propisom gradskog ili op}inskog vije}a povjerena javna ovla{tenja u rje{avanju odre|ene upravne stvari u okviru svoje djelatnosti. U ovim slu~ajevima se radi o rje{avanju u upravnim stvarima na osnovu javnog ovla{tenja u mnogim oblastima, kao {to se to odnosi na prava iz oblasti penzijsko-invalidskog osiguranja, zdravstva, socijalne za{tite, zapo{ljavanja, obavljanja komunalnih djelatnosti i dr. UPRAVNO PRAVO V 101 NADLE@NOST ZA RJE[AVANJE UPRAVNIH SPOROVA Nadle`nost se mo`e definirati kao pravo i du`nost suda da rije{i spor ili preduzme odgovaraju}u procesnu radnju. To je u objektivnom smislu djelokrug poslova koje sud vr{i u obavljanju svoje funkcije, a u subjektivnom smislu to je zakonom utvr|eno pravo i du`nost jednog suda da vr{i odre|enu djelatnost. U odnosu na stranke, nadle`nost je pravo i obaveza stranke da se za rje{avanje spora obrate odre|enom sudu i da prihvate su|enje tog suda. 1. Stvarna nadle`nost Pravila o stvarnoj nadle`nosti razgrani~avaju djelokrug poslova izme|u razli~itih vrsta sudova doma}eg sudskog sistema kao i izme|u sudova razli~itog ranga u okviru iste vrste sudova. O stvarnoj nadle`nosti suda odredbom ~l. 17. st. 1. ZPP-a izri~ito je propisano: "Svaki sud tokom cijelog postupka po slu`benoj du`nosti pazi na svoju stvarnu nadle`nost." Po tu`bama protiv kona~nih upravnih akata institucija BiH, prema ZUS-u BiH (~l. 5) upravne sporove rje{ava Upravno odjeljenje Suda BiH. Prema ZUS-u FBiH (~l. 5) upravne sporove rje{ava kantonalni sud prema sjedi{tu prvostepenog organa, odnosno njegove organizacione jedinice. Prema ZUS-u RS (~l. 5) upravne sporove rje{ava okru`ni sud prema sjedi{tu prvostepenog organa, odnosno njegove organizacione jedinice, ukoliko posebnim zakonom nije druga~ije odre|eno. Prema ZUS-u BDBiH (~l. 5) upravne sporove rje{ava Osnovni sud Br~ko Distrikta BiH. Sudska praksa: "Stvarna nadle`nost Suda BiH, koja je utvr|ena zakonima BiH, ne mo`e se odre|ivati, mijenjati, pro{irivati niti smanjivati ni odlukama Ustavnog suda BiH, pa ni odlukom Komisije za ljudska prava pri Ustavnom sudu BiH." Iz obrazlo`enja: "Naime, ~lanom 74. Pravila Ustavnog suda BiH ('Sl. glasnik BiH', br. 60/05) propisano je da su odluke Ustavnog suda BiH kona~ne i obavezne za sva tijela vlasti i da su sva tijela vlasti du`na da provode odluke Ustavnog suda BiH, ali samo u okviru svojih nadle`nosti utvr|enih Ustavom i zakonima BiH. To zna~i da se stvarna nadle`nost ovog suda koja je utvr|ena zakonima BiH, ne mo`e se odre|ivati, mijenjati , pro{irivati niti smanjivati ni odlukama Ustavnog suda BiH, pa ni odlukom Komisije za ljudska prava pri Ustavnom sudu BiH." (Sud Bosne i Hercegovine, U-442/06 od 24.07.2006) 2. Mjesna nadle`nost Mjesna nadle`nost je nadle`nost suda prema odre|enom teritoriju, a koji je u odnosu na vrstu i rang stvarno nadle`an za postupanje po podnijetoj tu`bi, i ona mo`e biti op}a, izberiva i isklju~iva. 102 UPRAVNO PRAVO Mjesna nadle`nost za rje{avanje upravnih sporova, zakonima o upravnim sporovima koji su u primjeni na podru~ju BiH, propisana je prema sjedi{tu prvostepenog organa, odnosno njegove organizacione jedinice. Shodno odredbi ~l. 19. st. 2. ZPP-a, sud po slu`benoj du`nosti o mjesnoj nadle`nosti mo`e odlu~iti najkasnije do podno{enja odgovora na tu`bu. To istovremeno zna~i da stranka mo`e ista}i prigovor mjesne nenadle`nosti suda za rje{avanje upravnog spora najkasnije u odgovoru na tu`bu. Me|utim, kako se radi o isklu~ivoj nadle`nosti, to je u rje{avanju upravnih sporova isklju~ena mogu}nost sporazuma stranaka o mjesnoj nadle`nosti u smislu odredbi ~l. 52. ZPP-a. Sudska praksa: "U smislu odredbe ~l. 19 ZPP-a sud se mo`e proglasiti mjesno nenadle`nim bilo po slu`benoj du`nosti bilo po prigovoru tu`enog, ali se ne mo`e proglasiti mjesno nenadle`nim po prigovoru tu`itelja." (Vrhovni sud Hrvatske, R.157/74) 3. Sukob nadle`nosti Sud je du`an u rje{avanju upravnih sporova, po slu`benoj du`nosti, paziti na svoju nadle`nost, jer samo nadle`ni sud mo`e rje{avati upravni spor. Ako do|e do sukoba nadle`nosti izme|u sudova u rje{avanju upravnih sporova, bilo pozitivnih ili negativnih, te sukobe u FBiH izme|u kantonalnih sudova rje{ava Vrhovni sud FBiH, a u RS izme|u redovnih sudova sukobe nadle`nosti rje{ava Vrhovni sud RS, ako zakonom nije druga~ije odre|eno. Iz sudske prakse: "Za rje{avanje sukoba nadle`nosti izme|u suda s podru~ja FBiH i suda s podru~ja RS u predmetu zahtjeva tu`ioca za izvr{enje presude Vi{eg suda u Banjoj Luci, kojim je poni{ten upravni akt, a u izvr{enju presude nije donesen novi, nadle`an je Sud Bosne i Hrcegovine." Iz obrazlo`enja: "Zahtjevom od 20.08.1992. godine i 8.10.2001. godine tu`ilac je od Okru`nog suda u Banjoj Luci i @upanijskog suda u Livnu zatra`io izvr{enje presude Vi{eg suda u Banjoj Luci br.: U-168/91, od 21.05.1992. godine, kojim je uva`ena tu`ba tu`ioca podnesena protiv akta br.: 06/7-126-3/91 od 31.08.1991. godine, tu`enog Izvr{nog odbora Skup{tine op}ine Glamo~ i navedeni osporeni akt poni{ten iz razloga, kako to proizilazi iz obrazlo`enja navedene presude, {to je osporeni akt nezakonit i nepravilan, pa je tu`enom organu nalo`eno da u ponovnom postupku odlu~i o `albi tu`ioca, koju je podnio protiv prvostepenog rje{enja Op}inskog sekretarijata za poslove uprave Glamo~ br.: 06/7126-3/91, od 27.05.1991. godine, a kojim je odlu~eno da tu`iocu prestaje radni odnos na radnom mjestu mati~ara u Op}inskom sekretarijatu za poslove uprave Op}ine Glamo~, s pravom na penziju u smislu Zakona o dr`avnoj upravi. Okru`ni sud u Banjoj Luci svojim rje{enjem br.: U-168/91 od 5.07.2000. godine oglasio se stvarno nenadle`nim za rje{avanje o zahtjevu tu`ioca za izvr{enje navedene presude i predmet dostavio @upanijskom sudu u Livnu na nadle`ni postupak. Kantonalni/@upanijski sud u Livnu dopisom br. U- 7/01 od 03.12.2003. godine dostavio je ovom sudu predmet radi rje{avanja sukoba nadle`nosti, jer i taj sud smatra da nije nadle`an za rje{avanje o zahtjevu tu`ioca. Rje{avaju}i o sukobu nadle`nosti izme|u navedenih entitetskih sudova ovaj sud je primjenom odredbe ~l. 14. st. 2. ta~. c. Zakona o sudu Bosne i Hercegovine ('Sl. glasnik BiH', br. 29/00, 16/02, 15/02, 24/02, 3/03. i 37/03), odlu~io kao u dispozitivu rje{enja iz slijede~ih razloga: U cilju ispunjenja obaveza utvr|enih u ~l. II. 2,3,4. i 6. i ~l. III. 1.c) Ustava Bosne i Hercegovine, a u vezi pravne pomo}i u gra|anskim, krivi~nim i upravnim stvarima izme|u entiteta Bosne i Hercegovine, 20.05.1998 godine potpisivanjem od strane ministarstva pravde Federacije Bosne i Hercegovine i Republike Srpske zaklju~en je Memorandum o razumijevanju o reguliranju poslova UPRAVNO PRAVO 103 pravne pomo}i izme|u institucija FBiH i RS ('Sl. novine FBiH', br. 25/98). Ta~kom V. navedenog Memoranduma regulirano je pitanje razmjene sudskih i upravnih spisa, pa su se entiteti obavezali da }e izvr{iti razmjenu spisa i to zavr{ene sudske i upravne spise dostaviti sudovima drugog entiteta (pravosna`no okon~ane predmete i predmete u kojima su odluke poni{tene). Slijedi, dakle, da je, u smislu navedenog Memoranduma o razumijevanju, u konkretnom slu~aju predmet tu`ioca sa zahtjevom za izvr{enje navedene presude, u okviru ugovorene razmjene, trebalo ustupiti na odlu~ivanje @upanijskom/Kantonalnom sudu u Livnu, jer se organi uprave, koji su odlu~ivali u ovoj upravnoj stvari, nalaze na podru~ju FBiH, odnosno navedenog kantonalnog suda, a radi se o predmetu u kojem je odluka poni{tena. Iz navedenih razloga @upanijski/Kantonalni sud u Livnu nadle`an je da rje{ava o zahtjevu tu`ioca za izvr{enje presude Vi{eg suda u Banjoj Luci br.: U-168/91, od 21.05.1992. godine, jer se radi o zahtjevu stranke za izvr{enje presude, kojom je poni{ten upravni akt, koji je podnesen u smislu ~l. 63. Zakona o upravnim sporovima - 'Sl. glasnik RS', br. 12/94, odnosno ~l. 66. Zakona o upravnim sporovima - 'Sl. novine FBiH', br. 2/98 i 48/99. Zahtjev je tu`ilac podnio iz razloga {to nadle`ni organ Op}ine Glamo~, koji se nalazi na podru~ju FBiH, nije donio novi upravni akt u izvr{enju presude suda a kojom je raniji upravni akt tog organa poni{ten." (Sud Bosne i Hercegovine, Ur-17/03 od 19.12.2003) "Razlozi za delegiranje drugog drugostepenog suda moraju biti iznimnog zna~aja, jer samo takvi opravdavaju odstupanje od Ustavom FBiH razgrani~ene teritorijalne nadle`nosti sudova u kantonalnom ure|enju sudske vlasti u FBiH." (Vrhovni sud FBiH, R-15/00 od 27.03.2000) "Kada je nezakonitu radnju, od koje se tra`i za{tita, u~inio nadle`ni sud, postoji va`an razlog za delegaciju drugog suda." (Vrhovni sud Hrvatske, Gr. 476/97) "Postupak za rje{avanje negativnog sukoba nadle`nosti pokre}e sud, a ne stranka." (Vrhovni sud Republike Hrvatske, Gr-48/94 od 17.03.1994) "Prema pravilima o nadle`nosti o postupanju sudova u gra|anskim sporovima, koja vrijede i za postupak u upravnim sporovima, sud je du`an kada utvrdi da nije mjesno ili stvarno nadle`an, predmet odmah ustupiti mjesno, odnosno stvarno nadle`nom sudu, a ne zbog nenadle`nosti tu`bu odbaciti." (Savezni vrhovni sud, U`-4869/54 od 26. 03. 1955) 4. Delegacija mjesne nadle`nosti Delegacija sudova u upravnom postupku nije posebno ure|ena odredbama ZUS-a. Delegacija je mogu}a samo izme|u sudova iste vrste i iste stvarne nadle`nosti. Pri tom se mo`e delegirati samo mjesna nadle`nost, budu}i da se stvarna nadle`nost ne mo`e prenositi ni po kom osnovu. Delegacija je mogu}a i u upravnim sporovima. Shodnom primjenom odgovaraju}ih odredbi ZPP-a o delegaciji odlu~uje, i to u FBiH o delegaciji izme|u kantonalnih sudova Vrhovni sud FBiH, a u RS izme|u okru`nih sudova Vrhovni sud RS. Primjer: a. Nu`na delegacija (~l. 49. ZPP-a ) Kad mjesno nadle`an sud nije u mogu}nosti da postupa u konkretnom predmetu zbog izuze}a sudija, vi{i sud }e odrediti da u tom predmetu postupa drugi stvarno nadle`an sud s njegova podru~ja; 104 UPRAVNO PRAVO b. Svrsishodna delegacija (~l. 50. ZPP-a) Ako je o~ito da }e se tako lak{e provesti postupak ili ako za to postoje opravdani razlozi, nadle`ni vi{i sud mo`e se na prijedlog stranke ili nadle`nog suda odrediti da u pojedinom predmetu postupa drugi stvarno nadle`an sud s njegova podru~ja. To su slu~ajevi kad nije svrsishodno da u pojedina~nom predmetu sudi mjesno nadle`ni sud po zakonu (ako je sudija stranka u postupku i sl.). Sudska praksa: "Okolnost da je jedan od tu`ilaca u upravnom sporu sudac suda koji bi bio stvarno i mjesno nadle`an da postupa po tu`bi i rije{i upravni spor, predstavlja va`an i opravdan razlog za odre|ivanje drugog stvarno nadle`nog suda za postupanje u tom predmetu." Iz obrazlo`enja: "Odredbom ~l. 60. st. 2. Zakona o parni~nom postupku ('Sl. novine FBiH', br. 42/98) stupio na snagu 11.11.1998 godine koje se shodno primjenjuju na osnovu ~l. 60. Zakona o upravnim sporovima ('Sl. novine FBiH', br. 2/98) budu}i da taj zakon ne sadr`i odredbe o preno{enju mjesne nadle`nosti, propisano je da Vrhovni sud FBiH mo`e, na prijedlog stranke ili nadle`nog suda, odrediti da u pojedinom predmetu postupa stvarno nadle`an sud u drugom kantonu, ako je o~ito da }e se tako lak{e provesti postupak ili ako za to postoje drugi va`ni razlozi, a odredbama ~l. 13. ta~. 5. Zakona o Vrhovnom sudu FBiH ('Sl. novine FBiH', br. 2/95, 4/95. i 9/96) dato je u nadle`nost Vrhovnom sudu FBiH da odlu~uje o preno{enju mjesne mjerodavnosti (nadle`nosti) s jednog kantonalnog suda na drugi kantonalni sud. Iz sadr`aja odredaba ~l. 60. st. 2. Zakona o parni~nom postupku slijedi da se delegacija drugog stvarno nadle`nog suda za postupanje u pojedinom predmetu odre|uje ne samo onda kada za to postoje razlozi cjelishodnosti i procesne ekonomije, nego i u slu~aju postojanja drugih va`nih razloga, {to se cijeni u svakom konkretnom slu~aju. Okolnost da je u ovom slu~aju jedna od tu`ilaca (M.S.) sudac Kantonalnog suda T. koji sud bi bio stvarno i mjesno nadle`an da postupa po tu`bi i rije{i upravni spor, predstavlja va`an i opravdan razlog koji imaju u vidu odredbe ~l. 60. st. 2. Zakona o parni~nom postupku, pa je zato ovaj sud, shodnom primjenom odredaba tog ~lana, te ~l. 13. ta~. 5. Zakona o Vrhovnom sudu FBiH, za postupanje u ovom predmetu odredio Kantonalni sud u Z." (Vrhovni sud FBiH, Ur-17/98 od 02.12.1998) VI POKRETANJE UPRAVNOG SPORA 1. Kad se mo`e pokrenuti upravni spor U upravnim sporovima vrijedi tzv. strana~ka maksima po kojoj se upravni spor pokre}e tu`bom aktivno legitimiranog lica. Upravni spor mogu}e je pokrenuti samo protiv kona~nog upravnog akta. To je naj~e{}e upravni akt donijet u postupku po `albi u drugostepenom upravnom postupku. Ali upravni spor mo`e se pokrenuti i protiv upravnog akta donijetog u prvostepenom postupku, ako se u upravnom postupku protiv takvog akta ne mo`e izjaviti `alba. Me|utim, upravni spor se mo`e pokrenuti i kad nema upravnog akta, odnosno u slu~aju "}utanja administracije", kad nadle`ni organ povodom zahtjeva stranke u prvostepenom postupku, kao i `albe u drugom stepenu, ne donese odgovaraju}i upravni akt. UPRAVNO PRAVO 105 Sudska praksa : "Stranka koja protiv prvostepenog rje{enja nije izjavila `albu nije ovla{tena da pokrene upravni spor zbog '}utanja administracije' ni u slu~aju kada su za suprotnu stranku koja je izjavila `albu ispunjeni svi uslovi iz ~l. 26. st. 1. Zakona o upravnim sporovima za pokretanje upravnog spora, po{to se zbog nastupanja zakonske pretpostavke odbijanja `albe ne dira u njeno pravo ili neposredni li~ni interes zasnovan na zakonu, nego samo u pravo ili neposredni li~ni interes podnosioca `albe." Iz obrazlo`enja: "Stranka koja protiv prvostepenog rje{enja nije izjavila `albu ne mo`e pokrenuti spor zbog '}utanja administracije' kada je protiv prvostepenog rje{enja `albu izjavila druga stranka, a ovo ~ak ni u slu~aju kad su za drugu stranku koja je izjavila `albu ispunjeni svi uslovi za pokretanja upravnog spora iz ~l. 26. st. 1. Zakona o upravnim sporovima. U konkretnom slu~aju `albu protiv rje{enja prvostepenog organa izjavio je OOUR 'Jama Omazi}' B. a ne tu`ilac, koji, osim toga, nije ni bio stranka u tom upravnom postupku. Stoga se njegova tu`ba mora tretirati kao tu`ba podnesena od neovla{tenog lica, pa ju je sud iz tog razloga odbacio (~l. 30. st. 1. ta~. 3. ZUS-a)." (Vrhovni sud BiH, U-1477/89 od 07.09.1989) "Ukoliko Frizerski salon 'Zinda G.' nije upisan u sudski registar i nema svojstvo pravnog lica, on ne mo`e biti stranka u postupku, ve} to u kontretnoj parnici mo`e biti samo njen vlasnik T.Z. kao fizi~ka osoba, dok je Frizerski salon samo ime pod kojim obrt posluje." (Kantonalni sud Tuzla, P`-72/05 od 14.10.2005) "U postupku za izdavanje dozvole za osnivanje ugostiteljske radnje zakupodavac objekta nije stranka u postupku, jer svoja prava iz zakupnog odnosa mo`e {tititi u postupku kod redovnog suda." (Upravni sud Hrvatske, Us-2850/84 od 25. 06. 1984) "U upravnom sporu rje{ava se o zakonitosti osporenog upravnog akta (rje{enja), pa kada je upravni akt donesen po `albi odre|enog lica, onda je to lice svakako legitimisano da pokrene i upravni spor, jer je osporenim upravnim aktom rje{avano o njegovom pravu, obavezi ili pravnom interesu." (Savezni vrhovni sud, U`-6882/56 od 19. 01. 1957) "Prvostepeni organ uprave koji je rje{avao o odre|enoj upravnoj stvari nema strana~ku legitimaciju za pokretanje upravnog spora protiv drugostepenog upravnog akta (rje{enja) kojim je u `albenom postupku poni{teno njegovo prvostepeno rje{enje, jer se u upravnom postupku nije rje{avalo o njegovom pravu nego o pravu stranke, stoga je njegova tu`ba nedopu{tena u upravnom sporu i mora se odbaciti." (Vrhovni sud FBiH, U-87/96 od 08. 10. 1997) "Kada gra|evinski inspektor pokrene upravni postupak u vezi s bespravnom izgradnjom, mogu i gra|ani koji su dali inicijativu za pokretanje tog postupka imati svojstvo stranke, ako se taj postupak ti~e i nekog njihovog prava ili pravnog interesa." (Vrhovni sud BiH, U-3934/73 od 05.05.1973) 106 UPRAVNO PRAVO "U jednostrana~kim upravnim stvarima u kojima u~estvuje dva ili vi{e lica u svojstvu stranke s identi~nim interesima, svaka od tih stranaka ima samostalan pravni polo`aj u upravnom postupku i upravnom sporu, a upravni spor mo`e pokrenuti samo ona koja je prethodno koristila `albu na prvostepeno rje{enje." (Vrhovni sud FBiH", U`-49/98 od 25. 09. 2000). 2. Stranke u upravnom sporu 2.1 Pojam stranke u upravnom sporu Upravni spor, kao i svaki spor, pretpostavlja suprotne strane, tu`ioca i tu`enog, koji su, pored nadle`nog suda, obavezni u~esnici u upravnom sporu. Stranka je institut procesnog karaktera. Me|utim, kad je rije~ o tome ko mo`e biti stranka, odnosno imati svojstvo stranke u upravnom sporu, valja imati u vidu specifi~nosti koje su u vezi s tim odre|ene pravnim pravilima kojim je ure|en upravni postupak. Prije svega, odredbama ZUP-a propisane su op{te odredbe ko mo`e biti stranka u upravnom postupku, kao i odredbe o procesnoj sposobnosti stranke. Stranka u upravnom sporu je onaj subjekat po ~ijem zahtjevu je pokrenut upravni postupak (aktivna stranka), ili protiv koga se vodi postupak (pasivna stranka) ili ko radi za{tite svojih prava ili pravnih interesa ima pravo da u~estvuje u upravnom postupku (uzgredna stranka, ili zainteresirano lice ili intervenijent, ili tre}e lice). Sva ta lica imaju tzv. strana~ku sposobnost, koja odgovara pravnoj sposobnosti, a koja zna~i da odre|eno lice mo`e biti nosilac vlastitih prava i obaveza. Strana~ku sposobnost imaju sva fizi~ka i pravna lica, a sa svim pravima stranke u upravnom postupku mogu u~estvovati i dr`avni organi, poslovna jedinica preduze}a, naselja, grupa lica i drugi koji nemaju svojstvo pravnog lica, ali pod uslovom da mogu biti nosioci prava i obaveza o kojima se rje{ava u upravnom postupku. Prava i du`nost stranke u upravnom postupku imaju i ombudsman, nadle`ni tu`ilac i pravobranilac. Dok je procesna sposobnost, sposobnost za samostalno preduzimanje procesnih radnji u postupku, i procesnu sposobnost ima samo stranka koja je poslovno sposobna. To su punoljetna fizi~ka lica, a procesno nesposobne stranke (maloljetna lica i pravna lica) zastupaju i umjesto njih radnje u postupku obavljaju njihovi zakonski zastupnici. U skladu s ovim op}im pravilima propisanim ZUS-om, prema materijalnim propisima po kojim se rje{ava upravna stvar, a kojima su utvr|ena odre|ena prava ili neke obaveze ili pravni interes, u svakoj konkretnoj upravnoj stvari se i odre|uje ko je stranka u postupku. Dakle, svako ko ima svojstvo stranke u upravnom postupku mo`e pokrenuti upravni spor, ako smatra da mu je kona~nim upravnim aktom povrije|eno neko pravo ili neposredni li~ni interes zasnovan na zakonu. Me|utim, stranka u upravnom postupku, pa prema tome ni u upravnom sporu, ne mo`e biti organ uprave donosilac upravnog akta, jer upravnim aktom koji se osporava u upravnom sporu nije rje{avano o kakvom njegovom pravu, obavezi ili neposrednom pravnom interesu zasnovanom na zakonu. Sudska praksa: "Tu`eni organ kao donosilac upravnog akta i ne mo`e imati svojstvo stranke u upravnom sporu budu}i da nije nosilac prava i obaveza o kojima je odlu~eno upravnim aktom saglasno ~l. 2. st. 2. Zakona o upravnim sporovima, pa samim tim ne mo`e ni izjaviti `albu protiv prvostepene presude, te je njegovu `albu valjalo odbaciti kao izjavljenu od neovla{tene osobe." Iz obrazlo`enja: "U odnosu na `albu tu`enog izavljenju protiv presude prvostepenog suda ovaj sud je na{ao da ne postoje procesno-pravne pretpostavke za njeno izjavljivanje, pa je primjenom UPRAVNO PRAVO 107 odredbe ~l. 42. st. 4. u vezi sa stavom 3. istog ~lana Zakona o upravnim sporovima odlu~io kao dispozitivu II presude i istu odbacio. U konkretnom slu~aju tu`eni je kao donosilac upravnog akta podnio `albu protiv presude prvostepenog suda i ne mo`e imati svojstvo stranke u upravnom sporu, budu}i da nije nosilac prava i obaveza o kojima je odlu~eno upravnim aktom saglasnim ~l. 2. st. 2. Zakona o upravnim sporovima, pa samim tim ne mo`e ni izjaviti `albu protiv prvostepene presude, te je njegovu `albu valjalo odbaciti kao izjavljenu od neovla{tene osobe". (Vrhovni sud FBiH, U`-294/02 od 04.03.2004. godine) "Donositelju osporenog upravnog akta nedostaje aktivna legitimacija za izjavljivanje `albe protiv odluke najvi{eg suda kantona-`upanije donesene u upravnom sporu, pa njegovu `albu treba rje{enjem odbaciti kao izjavljenu od neovla{tene osobe." (Vrhovni sud FBiH, U`-17/98 od 10.VI. 1998). 2.2. Tu`ilac u upravnom sporu Pravo pokretanja upravnog spora ima pojedinac-gra|anin i pravna lica, te drugi subjekti koji su stranke u dono{enju upravnog akta koji je predmet upravnog spora. Osim toga, pravo pokretanja upravnog spora imaju i zainteresirana lica, kao i odre|ene institucije javne vlasti i druge javne institucije odre|ene zakonom. Samo ta lica i institucije imaju svojstvo tu`ioca u upravnom sporu, odnosno imaju aktivnu procesnu legitimaciju za pokretanje upravnog spora. Po pravilu tu`ilac je ono lice koje nije zadovoljno kona~nim upravnim aktom donesenim u upravnom postupku. Naj~e{}e je to pojedinac ili pravno lice po ~ijoj `albi je doneseno drugostepeno rje{enje, s kojim je to lice nezadovoljno. Dakle, kako prema ulozi u upravnom postupku stranka mo`e biti aktivna, pasivna i uzgredna, svaka od tih stranaka, ako smatra da joj je upravnim aktom povrije|eno neko pravo ili neposredni li~ni interes zasnovan na zakonu, mo`e pokrenuti upravni spor. Pravo pokretanja upravnog spora ima pojedinac ili pravno lice, ako smatra da mu je upravnim aktom povrije|eno neko pravo ili pravni ineres. Za samo pokretanje upravnog spora dovoljno je da stranka "smatra" da joj je upravnim aktom "povrije|eno" neko pravo ili pravni interes. Me|utim, aktivna legitimacija za pokretanje upravnog spora, temeljem odredbi ~l. 2. st. 1. ZUS-a FBiH, priznaje se i zainteresiranom licu, odnosno onom licu - pojedincu ili pravnom licu, koje je u~estvovalo u upravnom postupku radi za{tite svojih prava ili pravnih interesa, i to pod istim uslovima propisanim citiranom odredbom ZUS-a. Dakle, za pokretanje upravnog spora i u tom slu~aju dovoljno je da to lice, koje se po ZUS-u definira zainteresiranim licem, "smatra" da mu je upravnim aktom povrije|eno neko pravo ili pravni interes. Kao tu`ilac pojedinac u upravnom sporu mo`e biti svako fizi~ko lice koje mo`e biti stranka i u upravnom postupku. To su sva fizi~ka lica, bez obzira da li imaju poslovnu sposobnost, jer maloljetnike i druga poslovno nesposobna lica, kao i u upravnom postupku, zastupaju njihovi zakonski zastupnici. A tu`ilac kao pravno lice u upravnom sporu je pravno lice upisano u nadle`ni registar pravnih lica. Brisanjem u registru pravnih lica, pravno lice gubi svojstvo stranke. Upravni spor mogu pokrenuti i odre|eni subjekti koji nemaju svojstvo pravnog lica, kao {to su organ uprave, slu`ba za upravu, poslovna jedinica privrednih i drugih dru{tava, naselje ili grupa lica, i sli~no, ali pod uslovom da mogu biti nosioci prava i obaveza o kojima se rje{avalo u upravnom postupku (~l. 2. st. 2. ZUS-a). Aktivnu legitimaciju ima i nadle`ni pravobranilac, kao i ombudsman, i to nadle`ni pravobranilac, kad je upravnim aktom povrije|en zakon na {tetu BiH, entiteta BiH, BDBiH, te kantona, grada ili op}ine, a ombudsman, ako na|e da je upravnim aktom povrije|eno ljudsko dos- 108 UPRAVNO PRAVO tojanstvo, prava i slobode garantirane ustavnim odredbama i me|unarodnim konvencijama utvr|enim ustavnim aneksima. U RS ombudsmanu nije data aktivna legitimacija. Sudska praksa: "U inspekcijskom postupku kada su nare|ene upravne mjere organizaciji (poslodavcu) da otkloni utvr|ene nedostatke u primjeni zakona i drugih propisa, stranka je ta organizacija (poslodavac). Okolnost da se utvr|eni nedostaci odnose na odre|enog radnika ne daju tom radniku polo`aj stranke, jer upravnim aktom (rje{enjem) nije povrije|eno pravo ili neposredni interes tog radnika." (Vrhovni sud BiH, U-2215/85 od 10.05.1990) "Pravo na pokretanje upravnog spora protiv drugostepenog rje{enja, prema odredbi ~l. 2. st. 3. preuzetog Zakona o upravnim sporovima, pripadalo je i zajednici, odnosno organizaciji ~iji je organ rje{avao u prvom stepenu, ako je smatrala da je drugostepenim aktom povrije|eno njeno (samoupravno) pravo, ali to pravo nisu imali i njihovi organi koji su rje{avali u prvom stepenu. Takvu odredbu nema Federalni zakon o upravnim sporovima. pa u identi~noj pravnoj situaciji pravo na pokretanje upravnog spora ni po ovom zakonu ne pripada organu zajednice, odnosno organizacije koji je rje{avao u prvom stepenu, radi ~ega njegovu tu`bu treba odbaciti primjenom ~l. 26. st. 1. ta~. 3. istog zakona zbog nedostatka aktivne strana~ke legitimacije." (Rje{enje Vrhovnog suda FBiH, U-70/97 od 25.08.1998 godine, U-950/98 i U-990/98 od 02.09.1998.godine). "Op}inski organ uprave nadle`an za poslove privrede mo`e prema Zakonu o rudarstvu, kao specijalnom zakonu, pokrenuti upravni spor protiv kona~nog rje{enja o izdavanju odobrenja za eksploataciju industrijskih mineralnih sirovina." (Vrhovni sud FBiH, U-1163/99 od 28.06.2000). "Kantonalni pravobranilac nema aktivnu legitimaciju za pokretanje upravnog spora u upravnoj stvari koja se ti~e stana stambene zadruge, jer zadru`na imovina nije imovina op}ine ili kantona koje po zakonu zastupa, nego svojina zadrugara, odnosno zadruge." (Vrhovni sud FBiH, U`-21/99 od 22. XI. 2000) "U postupku upisa dioni~kog dru{tva u registar eminenata vrijednosnih papira, koji se vodi kod Komisije za vrijednosne papire FBiH, mali dioni~ari nisu aktivno legitimirani da pokre}u upravni spor protiv rje{enja o upisu dru{tva u registar eminenata vrijednosnih papira." Iz obrazlo`enja: "Osporenim rje{enjem tu`eni organ je (po zahtjevu Uprave Dioni~kog dru{tva 'P' iz O.) rje{avao o upisu tog dru{tva (kao pravnog lica koje vr{i emisiju vrijednosnih papira) u registar eminenata vrijednosnih papira kod Komisije… Prema naprijed navedenom proizilazi da u ovoj pravnoj stvari kao stranka u~estvuje samo pravno lice, odnosno Dioni~ko dru{tvo 'P' iz O. i da je protiv rje{enja Komisije samo stranka, odnosno navedeno dioni~ko dru{tvo moglo pokrenuti upravni spor kod nadle`nog suda, dok ni jednom odredbom citiranih propisa (~l. 124. Zakona o privrednim dru{tvima 'Sl. novine FBiH', br. 23/99, 45/00, 2/02. i 6/02, ~l. 15 Pravilnika o na~inu upisa i vo|enja registra eminenata vrijednosnih papira od Komisije za vrijednosne papire FBiH 'Sl. novine FBiH', br. 49/99 i ~l. 16. st. 2. Zakona o Komisiji za vrijednosne papire 'Sl. novine FBiH', br. 39/98 i 36/99), takva mogu}nost nije data dioni~arima pravnog lica, UPRAVNO PRAVO 109 odnosno tog dru{tva. Kako je i odredbom ~l 2. st. Zakona o upravnim sporovima ('Sl. novine FBiH', br. 2/98 i 8/00) propisano da pravo pokretanja upravnog spora ima gra|anin ili pravno lice ako smatra da muj je upravnim aktom povrije|eno neko pravo ili neposredni li~ni interes zasnovan na zakonu, a odredbom ~l. 15. istog zakona da strana~ku legitimaciju, odnosno svojstvo tu`ioca u upravnom sporu imaju lica iz citiranog ~l. 2. pod uslovima utvr|enim u toj odredbi, to tu`iocima kao malim dioni~arima navedenog dru{tva nedostaje strana~ka legitimacija za pokretanje upravnog spora, jer je o~igledno da se osporenim aktom ne dira u njihova prava ili njihov neposredni interes zasnovan na zakonu. Ovo pogotovo {to se odluke osniva~ke skup{tine (koje osporavaju u tu`bi) mogu pobijati kod suda kod kojeg je Dioni~ko dru{tvo upisano u sudski registar." (Vrhovni sud FBiH, U-1787/03 od 23.02.2006) "Tu`ilac u upravnom sporu mo`e biti svako lice koje smatra da je kona~nim upravnim aktom povrije|eno kakvo njegovo pravo ili neposredni li~ni interes zasnovan na zakonu. Prema tome, bez obzira da li je do takve povrede u upravnom aktu zaista i do{lo ili nije, svako takvo lice ima aktivnu legitimaciju za vo|enje upravnog spora." (Savezni vrhovni sud, U`. 604/57 od 23.03.1957) "Tu`ilac u upravnom sporu mo`e biti ne samo pojedinac ili pravno lice, ve} i lice (ustanova) koje nema svojstvo pravnog lica ako je bilo stranka u upravnom postupku povodom kojeg je doneseno osporeno rje{enje." (Savezni vrhovni sud, U`-1150/57 od 29. 03. 1957) "Javno pravobranila{tvo koje ina~e zastupa imovinska prava i interese dru{tvenopoliti~ke zajednice (op{tine) ovla{teno je za pokretanje upravnog spora kad u upravnom aktu vidi povredu zakona na {tetu dru{tveno-politi~ke zajednice koju po zakonu zastupa." (Vrhovni sud Srbije, U-2921/67 od 11. 10. 1967). U odnosu na ranija rje{enja entitetskim zakonima o upravnim sporovima, po novom ZUS-u, tu`ilac nije vi{e ovla{ten da pokrene upravni spor. Aktivnu procesnu legitimaciju za pokretanje upravnog spora mo`e imati i stranac koji u`iva diplomatski imunitet, zatim strana dr`ava ili me|unarodna organizacija. Naime, ti subjekti mogu biti, prema pravilima koja propisuje ZUP, stranka u upravnom postupku, pa time mogu biti stranka i u upravnom sporu. U upravnom postupku ovi subjekti imaju polo`aj odre|en me|unarodnim pravom, odnosno me|unarodnim ugovorima, a koji su, u skladu s Ustavom BiH, ratificirani i objavljeni. Oni ~ine dio unutra{njeg prava i po pravnoj snazi su iznad zakona. U tom smislu i sve slu`bene radnje u vezi tih subjekata obavljaju se posredstvom Ministarstva vanjskih poslova BiH. Zakon o upravnim sporovima o tome ne sadr`i posebne odredbe, pa stoga u vezi pravnog polo`aja ovih subjekata u upravnom sporu treba na odgovaraju}i na~in postupiti prema odredbama ZPP-a. Primjeri : a. Nadle`nost s me|unarodnim elementom (~l. 25 ZPP-a) - U pogledu nadle`nosti sudova (u BiH, FBiH,RS, BDBiH) u postupcima u kojima je stranka stranac koji u`iva pravo imuniteta u BiH, strana dr`ava ili me|unarodna organizacija, va`e pravila me|unarodnog prava; b. Me|unarodni ugovori: - Konvencija o privilegijama i imunitetima UN, 110 UPRAVNO PRAVO - Be~ka konvencija o diplomatskim odnosima, - Be~ka konvencija o konzularnim odnosima; b. Me|unarodni sporazumi: - Sporazum o statusu NATO-a i njegovog osoblja u BiH, - Sporazum o statusu OESS misije u BiH, - Sporazum o statusu Komisije EU u BiH, - Sporazum o statusu Komisije za ljudska prava za BiH i dr. Osim odredbi o strana~koj sposobnosti u upravnom postupku i procesnoj sposobnosti stranke, propisanih ZUP-om, valja imati u vidu da se materijalnim propisima u svakoj konkretnoj upravnoj stvari propisuje i ko mo`e biti stranka u primjeni tih propisa u upravnom postupku. Pri tom, u supsidijarnoj su primjeni u vezi strana~ke i procesne sposobnosti i odgovaraju}e odredbe XI glave ZPP-a. Primjeri: a. Strana~ka sposobnost (~l. 291. ZPP-a) - Strana~ka sposobnost priznata je: svim fizi~kim i pravnim licima koja po materijalnim propisima mogu biti nosioci prava i obaveza, - Strana~ka sposobnost mo`e biti priznata: izuzetno i oblicima udru`ivanja koji nemaju strana~ku sposobnost, ako raspola`u imovinom na koju se mo`e provesti izvr{enje; b. Parni~na sposobnost (~l. 292. st. 1. ZPP-a) - stranka koja je potpuno poslovno sposobna mo`e sama vr{iti radnje u postupku. 2.3 Zakonski zastupnici i punomo}nici Kad je rije~ o aktivnoj procesnoj legitimaciju za pokretanje upravnog spora, upravni spor za stranku mogu pokrenuti i zakonski zastupnici, punomo}nici, privremeni zastupnici i zajedni~ki predstavnici, ako smatraju da je stranci koju zastupaju kona~nim upravnim aktom povrije|eno kakvo pravo ili pravni interes, budu}i da pravila koja propisuje ZUP koja se odnose na stranke, shodno va`e i za ta lica. Stoga i u vezi zastupanja stranke u upravnom sporu treba imati u vidu da su u supsidijarnoj primjeni u vezi zastupanja stranke i odgovaraju}e odredbe XI i XII glave ZPP-a. Primjeri: a. Zakonski zastupnici (~l. 293. ZPP-a) Zakonski zastupnik: - zastupa stranku koja nema parni~nu sposobnost, - odre|uje se zakonom ili aktom nadle`nog dr`avnog organa donesenim na osnovu zakona, - na strana~ku sposobnost i urednost zakonskog zastupanja sud po slu`benoj du`nosti pazi tokom cijelog postupka; b. Punomo}nici ( ~l. 301. ZPP-a ) Punomo}nik mo`e biti: UPRAVNO PRAVO - 111 advokat, advokatsko dru{tvo, zaposlenik kod slu`be za besplatnu pravnu pomo}, bra~ni drug stranke, vanbra~ni drug stranke, srodnik stranke po krvi ili tazbini, za pravna lica zaposleni kod tog pravnog lica. Me|utim, aktivnu legitimaciju za pokretanje upravnog spora ima, u ime svog ~lana i udru`enje gra|ana, odnosno dru{tvena organizacija, ali po pismenom pristanku svog ~lana. Za podno{enje tu`be za pokretanje upravnog spora u ovom slu~aju potrebno je da su ispunjeni slijede}i uslovi: - da je osnivanje i rad dru{tvene organizacije, odnosno udru`enja gra|ana u skladu sa zakonom; - da prema pravilima (statutu) dru{tvena organizacija, odnosno udru`enje gra|ana ima zadatak da {titi odre|ena prava ili interese svojih ~lanova; - da je pojedinac ~lan te organizacije, odnosno udru`enja i da mu je osporenim upravnim aktom povrije|eno neko pravo ili interes kao ~lanu organizacije, odnosno udru`enja; - da dru{tvena organizacija, odnosno udru`enje ima pismenu saglasnost svog ~lana da u njegovo ime mo`e podnijeti tu`bu; - da se prava ili interesi ~lanova koje {titi organizacija, odnosno udru`enje utvr|eni njihovim pravilima odnose i na pitanja koja su predmet upravnog spora. To bi se prije svega odnosilo, na primjer, na organizaciju sindikata. To je interesno udru`enje zaposlenika, koje ih {titi u rje{avanju socijalno-ekonomskih pitanja, njihova prava iz radnog odnosa, pa stoga uz ispunjenje pomenutih uvjeta i mo`e imati aktivnu procesnu legitimaciju za podno{enje tu`be u upravnom sporu. To pod navedenim uslovima mogu biti i sva udru`enja gra|ana koja to svojstvo imaju upisom u registar udru`enja gra|ana kod nadle`nog organa, i u raznim oblastima, u kojima se gra|ani slobodno i dobrovoljno udru`uju radi ostvarivanja svojih kulturnih, prosvjetnih, umjetni~kih, nau~nih, zdravstvenih, socijalnih, humanitarnih, sportskih, tehni~kih, profesionalnih, inovacijskih, ekolo{kih i drugih aktivnosti, potreba i interesa u skladu sa zakonom. Pismeni pristanak, odnosno ovla{tenje ~lana u ovom slu~aju mo`e biti dato na razne na~ine - u tu`bi, posebnom podnesku, pismenom izjavom i sl. U svakom slu~aju, ono mora biti pismeno i da podnesak sadr`i takvu izjavu i potpis ~lana koji daje to ovla{tenje. Po prijemu tu`be za pokretanje upravnog spora, koju u ime svog ~lana podnosi dru{tvena organizacija ili udru`enje gra|ana, ve} u pripremnom postupku - postupku prethodnog ispitivanja tu`be, sud }e cijeniti postojanje procesnih pretpostavki, i u odnosu na navedene uslove u ovom slu~aju. U zavisnosti od utvr|ivanja svih ovih pitanja, odnosno ocjene urednosti i potpunosti tu`be u ovom slu~aju, odlu~i}e se o daljnjem toku postupka. Sudska praksa: "Po slu`benoj du`nosti organ je du`an tokom cijelog postupka paziti je li stranka procesno sposobna za preduzimanje radnji postupka od kojih zavisi ostvarivanje njenih prava i pravnih interesa, pa kada utvrdi da je stranka procesno nesposobna du`an je preduzeti sve {to je potrebno da je zastupa zakonski zastupnik, a ako ga nema, onda treba stranci postaviti privremenog zastupnika." (Vrhovni sud Jugoslavije, Uis-358/69 od 21.02.1969) 112 UPRAVNO PRAVO "Ne postoji bitna povreda odredaba parni~nog postupka kada je u presudi pogre{no ozna~en zastupnik stranke, ako je ona pravilno zastupana." (Presuda Vrhovnog suda FBiH, Rev-208/02) "Smrt stranke koja je izdala punomo} od razli~itog je u~inka na prava punomo}nika u postupku: ako je izdana za vo|enje postupka u strogo osobnim, neprenosivim pravilima, njena va`nost prestaje smr}u osobe o ~ijim se neprenosivim pravima postupak vodi, pa prestaje i postupak o tim pravima." (@upaniski sud u Splitu, G`. 2736/95 od 25.09.1996) "Punomo}nik u upravnom postupku koji ima ovla{tenje da obavlja sve radnje u postupku, ovla{ten je i da u slu~aju smrti stranke podigne tu`bu u upravnom sporu u istoj upravnoj stvari, jer se pod 'svim radnjama postupka' podrazumijevaju doslovno sve radnje u postupku koje mo`e koristiti stranka do pravomo}nosti upravnog akta, pa prema tome, time je obuhva}ena i tu`ba u upravnom sporu." (Vrhovni sud Jugoslavije, U`-6974/60 od 15.07.1960) "Privremeni zastupnik u odre|enoj upravnoj stvari ovla{ten je u toj stvari podnijeti i tu`bu za pokretanje upravnog spora." (Upravni sud Hrvatske, Us-557/84 od 02.06.1984) "Dru{tvena organizacija mo`e u upravnom sporu nastupati u ime svojih ~lanova samo kada se za{tita prava, odnosno obaveza njenih ~lanova kre}e unutar onih zadataka koje ona ima pravo {tititi. Izvan toga dru{tvena organizacija nije legitimirana za tu`bu." (Savezni vrhovni sud, U`-2489/54 od 29.07.1954) 2.4. Tu`eni u upravnom sporu Tu`ena strana u upravnom sporu je organ ~iji se upravni akt osporava. To je, po pravilu, drugostepeni organ koji je donio drugostepeno rje{enje povodom `albe protiv prvostepenog rje{enja donijetog u upravnom postupku, a mo`e biti i prvostepeni organ koji je donio prvostepeni upravni akt protiv kojeg zakonom nije dozvoljena `alba u upravnom postupku. U slu~aju tzv. "}utanja administracije" tu`eni u upravnom sporu je onaj organ koji je bio du`an donijeti odgovaraju}i upravni akt. Tako npr. ako po podnijetoj `albi drugostepeni organ u zakonskom roku ne donese rje{enje o `albi, tu`eni }e biti drugostepeni organ, a ako po zahtjevu stranke nije u zakonskom roku doneseno prvostepeno rje{enje protiv kojeg `alba nije dozvoljena, tu`eni u upravnom sporu }e biti prvostepeni organ. Sudska praksa: "Tu`ena strana u upravnom sporu mo`e biti ili organ koji je donio drugostepeno rje{enje ili prvostepeni organ protiv ~ijeg rje{enja nema mjesta `albi u upravnom postupku, ili organ koji nije u roku donio rje{enje po `albi stranke protiv prvostepenog rje{enja ili prvostepeni organ protiv ~ijeg rje{enja nema mjesta `albi, koji nije donio rje{enje po zahtjevu stranke." (Savezni vrhovni sud, U`-1324/53 od 05.10.1953) "U upravnom sporu sud nije vezan nazivom tu`enog organa kojeg je tu`ilac ozna~io u tu`bi (npr. pogre{no nazna~en prvostepeni organ umjesto drugostepeni koji je rije{io o `albi), pa u skladu s procesno-pravnim odredbama sud }e utvrditi ko se smatra tu`enom stranom." (Vrhovni sud FBiH, U-79/96 od 01.11.1997) UPRAVNO PRAVO 113 "Protiv upravnog akta organizacije koja ima javna ovla{tenja mo`e se voditi upravni spor samo ako joj je zakonom povereno javno ovla{tenje da re{ava u upravnim stvarima i ako je u okviru tih ovla{tenja donesen u upravnom postupku kona~an upravni akt." (Vrhovni sud Srbije, U-1745/90 od 15.10.1990) "U upravnom sporu ne mogu biti dva tu`ena organa." (Savezni vrhovni sud, U`-766/53 od 10. 07.1953) 2.5. Zainteresirano lice Prema pravnim pravilima koja su propisana zakonima o upravnim sporovima u RS, BDBiH i FBiH, tre}e lice kome bi poni{taj osporenog upravnog akta neposredno bio na {tetu (zainteresirano lice) ima u sporu polo`aj stranke, tako da je time definicija zainteresiranog lica ostala nepromijenjena u odnosu na ranija zakonska rje{enja. To zna~i da tre}e lice ima pravo da u~estvuje u upravnom sporu, pored tu`ioca i tu`enog, kao tre}a stranka, odnosno zainteresirano lice, radi branjenja upravnog akta tu`enog, ako bi mu poni{tavanje upravnog akta bilo na {tetu, jer je zbog toga i zainteresirano da se taj upravni akt ne poni{ti. Tako su npr. u stambenoj oblasti, raniji nosilac stanarskog prava i lice kome je to pravo priznato u toku rata, s potpuno suprotnim zahtjevima i interesima u slu~aju kad se upravnim aktom nadle`nog organa rje{ava o tome kome pripada pravo na kori{tenje stana. Ako stranka koja je nezadovoljna donesenim rje{enjem pokrene upravni spor, u toj situaciji stranka kojoj je priznato pravo na kori{tenje stana ima interes da se doneseno rje{enje u toj stvari ne poni{ti u upravnom sporu i zbog toga se ima pravo u pokrenutom upravnom sporu pojaviti na strani tu`enog organa, kao lice zainteresirano za ishod tog spora. Kako je u upravnom sporu i tu`enom organu uglavnom stalo do toga da se osporeni upravni akt ne poni{ti niti izmijeni, to odgovara i zainteresiranom licu, pa je ono u upravnom sporu uvijek na strani tu`enog. Me|utim, zainteresirano lice u upravnom sporu u ovom slu~aju nije umje{a~, ve} ima u tom sporu u svemu procesni polo`aj stranke. Dakle, ima onaj procesni polo`aj koji to imaju tu`ilac i tu`eni: da mu se dostavi tu`ba na odgovor, da daje izjave, podnosi dokaze, da bude pozivano na raspravu ako se odr`ava, da bude saslu{an, i da se u svim pravima i obavezama tretira kao stranka. Ako se zainteresiranom licu ne omogu}i da u~estvuje u upravnom sporu, ono mo`e zbog tog propusta suda podnijeti prijedlog za ponavljanje postupka. Kao tre}e lice, zainteresirano lice, mo`e biti i lice koje uop}e nije u~estvovalo kao stranka u upravnom postupku, a da ima interes da se osporeni upravni akt ne poni{ti u upravnom sporu, ve} da se tu`ba odbije. Me|utim, definicija zainteresiranog lica prema pravnim pravilima koja su propisana ZUS-om FBiH je znatnije promijenjena, i to kako u odnosu na rje{enja na koja je ukazano, tako i u odnosu na raniji ZUS. Naime, prema odredbama ~l. 2. novog ZUS-a FBiH zainteresirano lice je ono lice - pojedinac ili pravno lice, koje je u~estvovalo u upravnom postupku radi za{tite svojih prava ili pravnih interesa. Zainteresiranom licu se priznaje aktivna legitimacija za pokretanje upravnog spora, ako smatra da mu je upravnim aktom povrije|eno neko pravo ili neposredni li~ni inters zasnovan na zakonu. Dakle, u potpunosti su mu priznata procesna prava i ovla{tenja tu`ioca u upravnom sporu, kako se to i propisuje odredbom ~l. 14. ZUS-a, ali pod slijede}im uvjetima: ” ” da se radi o pojedincu ili pravnom licu koje je u~estvovalo u upravnom postupku radi za{tite svojih prava ili pravnih interesa, da to lice smatra da mu je upravnim aktom povrije|eno neko pravo ili pravni interes. 114 UPRAVNO PRAVO Zainteresirano lice, osim {to ima aktivnu legitimaciju za pokretanje upravnog spora pod istim uslovima kao pojedinac ili bilo kaje pravno lice u smislu ~l. 2. st. 1. i ~l. 14. ZUS-a, ono ima pravo, radi za{tite svojih prava i pravnih interesa, i da u~estvuje u upravnom sporu koji se vodi izme|u drugih stranaka. Osim toga, propisana je obaveza tu`ioca ( ~l. 21. st. 3. ZUS-a) da uz tu`bu prilo`i prepis tu`be s prilozima i za zainteresirano lice, sud je u obavezi ( ~l. 27. st. 1. ZUS-a) da prepis tu`be s prilozima dostavi na odgovor i zainteresiranim licima, kao da obavijesti i zainteresirana lica o datumu nejavnog rje{avanja spora, odnosno o odr`avanju usmene javne rasprave i njihovom pravu da prisustvuju i u~estvuju u rje{avanju spora (~l. 28. st. 2. i ~l. 29. st. 1. ZUS-a). Pored toga, zainteresirana lica imaju pravo da na raspravi obrazlo`e svoja gledi{ta (~l. 32. st. 2. ZUS-a), da tra`e ponavljanje postupka upravnog spora okon~anog presudom ili rje{enjem nadle`nog suda ( ~l. 47. st. 1. ta~. 6. ZUS-a), a sud je zainteresiranim licima i u obavezi dostaviti tu`bu za ponavljanje postupka (51. st. 3. ZUS-a). Kako je stranka u upravnom postupku, a u smislu pravila koje propisuje ZUP, lice po ~ijem je zahtjevu pokrenut postupak, ili protiv koga se vodi postupak, ili koje radi za{tite svojih prava ili pravnih interesa ima pravo da u~estvuje u postupku, to proizilazi da bi nova definicija zainteresiranog lica po ZUS-u, djelimi~no odgovarala definiciji odre|enoj pravilima ZUP-a. Sve ovo upu}uje da se, kad je rije~ o zainteresiranom licu, novim rje{enjima u smislu citiranih odredbi ZUS-a FBiH, radi o zna~ajnim novinama, koje }e, o~ekivati je, doprinijeti i efikasnosti postupka u upravnim sporovima. Sudska praksa: "Prema odredbama ~l. 16. Zakona o upravnim sporovima ('Sl. glasnik RS', br. 12/94), svojstvo zainteresovanog lica, a otuda i polo`aj stranke u upravnom sporu, ima tre}e lice kojem bi poni{taj osporenog upravnog akta neposredno bio na {tetu i koji otuda ima pravni interes da taj akt brani." (Vrhovni sud RS, U-143/98 od 27.10.1998) "Tre}e osobe nisu ovla{tene za pokretanje upravnog spora protiv rje{enja drugostepenog organa donesenog po `albi jedne od stranaka u upravnom postupku (podnositelja zahtjeva) zbog '}utnje administracije' prvostepenog organa, po{to se tim rje{enjem ne dira u njihovo pravo ili neposredni osobni interes zasnovan na zakonu, nego samo pravo ili neposredni osobni interes podnositelja zahtjeva i `albe." (Vrhovni sud FBiH, U-111/96 od 15.04.1998) "Tu`ilac u smislu ~l. 2. st. 1. Zakona o upravnim sporovima nema pravo pokretanja upravnog spora protiv pobijanog akta jer nije u~estvovao u upravnom postupku radi za{tite svojih prava i pravnih interesa kao zainteresirano lice, pa se tu`ba jer je podnijeta od neovla{tenog lica, na osnovu odredbe iz ~l. 25. st. 1. ta~. 1. Zakona o upravnim sporovima odbacuje." (Kantonalni sud u Biha}u, br. U-60/04 od 16.10.2006. godine). 2. 6 Umje{a~ Umje{a~ je tre}e lice koje nije stranka u parnici, koje se uklju~uje u postupak koji te~e me|u drugim strankama pridru`uju}i se onoj u odnosu na koju ima pravni interes da ona uspije u tom sporu. To mo`e biti samo ono lice koje ima pravni interes da u sporu uspije stranka kojoj se to lice pridru`ilo. U~e{}e umje{a~a u parni~nom postupku propisano je odredbama ~l. 190. do 193. ZPP-a. Me|utim, ovaj pravni institut u upravnim sporovima, prema pravilima koja su propisana ZUS-om, reguliran je restriktivnije i na drugi na~in. UPRAVNO PRAVO 115 Naime, kad pojedinac sam pokrene upravni spor protiv upravnog akta kojim se rje{ava o njegovom pravu, obavezi ili pravnom interesu, koje {titi prema svojim pravilima (statutu) dru{tvena organizacija, odnosno udru`enje gra|ana ~iji je on ~lan, tada i te dru{tvene organizacije, odnosno udru`enja mogu, u svakom stadiju postupka, s pravima sporednog umje{a~a, stupiti u ve} pokrenuti upravni spor na strani pojedinca-svog ~lana. U njegovu korist mogu preduzimati sve radnje i koristiti sva pravna sredstva, ukoliko to nije u suprotnosti s njegovim izjavama i postupcima.Takvo mije{anje se prijavljuje sudu pismenim podneskom ili izjavom ovla{tenog lica na zapisnik kod suda, koji sud dostavlja strankama u upravnom sporu (tu`iocu i tu`enom) da o tome daju svoje izja{njenje. I samo u ovom slu~aju je propisan institut sporednog umje{a~a u upravnom sporu, i taj pojam ograni~ava se samo na organizaciju, odnosno udru`enje koje {titi interes svog ~lana, a ne na bilo koje drugo pravno lice. A sporedni umje{a~ u upravnom sporu uop}e ne mo`e biti fizi~ko lice. Sudska praksa: "Za razliku od parni~nog postupka u postupku upravnih sporova zakonom je restriktivno predvi|ena institucija sporednog umje{a~a kao tre}eg lica, koje pored stranaka mo`e u~estvovati u sporu pridru`ivanja jednoj od stranaka, ako ima pravni interes da stranka kojoj se pridru`io uspije u sporu. To mogu biti samo dru{tvene organizacije ili udru`enja gra|ana, a koja ispunjavaju i ostale zakonom propisne uslove. Shodnom primjenom odgovaraju}ih odredba koje reguliraju parni~ni postupak ne mo`e se dozvoliti mije{anje u upravni spor, bilo kojem drugom pravnom subjektu (pojedincu ili pravnom licu) osim dru{tvenoj organizaciji ili udru`enju gra|ana, pa njihove podneske u sporu treba odbaciti kao podnesene od neovla{tenih lica." Iz obrazlo`enja: "@alioci nisu u~estovali u upravnom postupku izvr{ene privatizacije dr`avnog kapitala u preduze}u TDD 'Centar Z.' pa ni postupku upisa u sudski registar u kojem su donesena rje{enja od 04.02.2002. godine i 23.04.2002. godine kojim je kona~no odobren upis u sudski registar izvr{ene privatizacije. Protiv osporenog rje{enja tu`ene od 23.04.2002. godine tu`bom od 10. 6.2002.godine Op}ina Z. je pokrenula upravni spor pa je prvostepeni sud njenu tu`bu odbio kao neosnovanu, presudom br. U-93/02 od 05.09.2002. godine protiv koje tu`iteljica nije izjavila `albu kao redovno pravno sredstvo, mada je bila aktivno legitimirana za izjavljivanje `albe protiv presude kao tu`iteljica u upravnom sporu u smislu odredbi ~l. 15.u vezi sa ~l. 2. st. 1. Zakona o upravnim sporovima. Zbog toga je presuda U-93/02 od 05.09.2002. godine postala pravosna`na dana 20.02.2003. godine u odnosu na stranke u sporu. @albom fizi~kih lica, kao umje{a~a na strani tu`iteljice, koja je predata prvostepenom sudu dana 10.04.2003. godine, pobija se prvostepena presuda kao nezakonita, pa se postavlja pitanje da li su oni ovla{teni za izjavljivanje `albe protiv presude donesene u upravnom sporu. Sudjelovanje umje{a~a u parni~nom postupku kao osoba koje imaju pravni interes da u parnici koja te~e me|u drugim osobama jedna od stranaka uspije, da se pridru`i toj stranci, regulirano je odredbama ~l. 190. do 193. Zakona o parni~nom postupku ('Sl. novine FBiH', br. 42/98 i 3/99). @alioci u `albi predla`u da se navedene zakonske odredbe shodno primjene u njihovom slu~aju na osnovu ~l. 60. ZUS-a, kojim je propisano da }e se ukoliko taj zakon ne sadr`i odredbe o postupku, primjenjivati odgovaraju}e odredbe zakona kojim je ure|en parni~ni postupak. Me|utim, Zakon o upravnim sporovima je regulirao pravni institut sporednih umje{a~a u upravnim sporovima odredbom ~l. 16. st. 2. na druga~iji i restriktivniji na~in. Prema tim odredbama kada pojedinac koji je u~lanjen u nekoj dru{tvenoj organizaciji ili udru`enju gra|ana koja prema svojim pravilima (statut) ima zadatak da {titi odre|ena prava i interes svojih ~lanova, sam pokrene upravni spor protiv upravnog akta kojim se rje{ava o njegovom pravu, obavezi ili pravnom interesu koje {tite navedene organi- 116 UPRAVNO PRAVO zacije, odnosno udru`enja, njima se priznaje pravo da stupe u ve} pokrenuti spor s pravima sporednog umje{a~a na strani takvog pojedinca. Odredba ~l. 16. st. 2. ZUS-a regulirala je institut sporednog umje{a~a u upravnom sporu samo za slu~aj koji je naprijed naveden, pa se shodnom primjenom pomenutih odredbi ZPP-a ne mo`e dozvoliti mije{enja u upravni spor bilo kojem drugom pravnom subjektu osim dru{tvenoj organizaciji ili udru`enju gra|ana. Iz toga proizilazi da sporedni umje{a~i u upravnom sporu uop}e ne mogu biti fizi~ka lica, pa po{to `alioci nemaju status sporednih umje{a~a na strani tu`iteljice nisu ovla{teni da u upravnom sporu preduzimaju bilo kakvu procesnu pravnu radnju u njenu korist (ili na njenu {tetu), pa ni da izjave `albu protiv pobijane prvostepene presude. Stoga je prvostepeni sud bio du`an da `albu umje{a~a odbaci primjenom ~l. 42. st. 3. ZUS-a, ali je propustio da to u~ini, radi ~ega je ovaj sud primjenom st. 4. istoga ~lana `albu umje{a~a odbacio." (Vrhovni sud FBiH, U`-292/03 od 24.05.2006. i U`-291/03 od 24.05.2006) "Umje{a~ nema pravo na svoje posebne rokove, ve} radnje u postupku mora poduzimati u rokovima u kojima bi te radnje mogla poduzeti stranka kojoj se pridru`io." (Vrhovni sud Hrvatske, Rev-16/82 od 29.12.1982) VII ODLAGANJE IZVR[ENJA OSPORENOG UPRAVNOG AKTA Tu`ba u upravnom sporu, za razliku od `albe u upravnom postupku, po pravilu ne spre~ava izvr{enje upravnog akta protiv kojeg je podnesena. Me|utim, prema pravnim pravilima koja sadr`i ZUS, propisani su izuzeci u kojima ipak pokretanje upravnog spora ima odlo`no djejstvo u odnosu na izvr{enje osporenog upravnog akta. Prije svega, po zahtjevu tu`ioca, odlo`i}e se izvr{enje do dono{enja sudske odluke, ako bi izvr{enje nanijelo tu`iocu {tetu koja bi se te{ko mogla popraviti, a odlaganje nije protivno javnom interesu niti bi se time nanijela nenadoknadiva {teta protivnoj stranci. U ovom slu~aju zahtjev, s dokazom o podnesenoj tu`bi, podnosi se organu nadle`nom za izvr{enje osporenog upravnog akta, o kome se mora donijeti rje{enje najkasnije u roku od tri dana (odnosno 8 dana u RS). Da bi se moglo odlu~ivati o zahtjevu tu~ioca za odgodu izvr{enja upravnog akta, morali bi biti kumulativno ispunjeni slijede}i uslovi: ” ” ” ” ” da posebnim zahtjevom tu`ilac tra`i odgodu izvr{enja; da se zahtjevom daju razlozi zbog ~ega bi tu`iocu izvr{enjem upravnog akta mogla biti nanijeta {teta koja }e se te{ko mo}i popraviti, i o tome prilo`e dokazi; da obaveze tu`ioca koje su odre|ene upravnim aktom u vrijeme pokretanja upravnog spora nisu izvr{ene; da je u roku podnijeta tu`ba nadle`nom sudu za pokretanje upravnog spora, da odgoda nije protivna javnom interesu, niti bi se time nanijela nenadoknadiva {teta protivnoj stranci. Za razliku od ovog obligatornog djejstva tu`be, organ nadle`an za izvr{enje osporenog upravnog akta mo`e (dakle: fakultativno) i iz drugih razloga, ako to javni interes dozvoljava, odlo`iti izvr{enje osporenog upravnog akta do dono{enja sudske odluke. U ovom slu~aju radi UPRAVNO PRAVO 117 se o slobodnoj ocjeni razloga koje }e organ cijeniti u svakom konkretnom slu~aju, pa stoga odgoda izvr{enja upravnog akta "i iz drugih razloga" mora biti opravdana, i da to javni interes dozvoljava. Tu`ilac bi mogao tra`iti odgodu izvr{enja i po ovom pravnom osnovu, ako ne bi imao razloge za obligatornu odgodu. Po pismenom zahtjevu tu`ioca za odlaganje izvr{enja upravnog akta protiv kojeg je podnesena tu`ba, pod navedenim uslovima, mo`e odlu~iti i nadle`ni sud kome je tu`ba podnesena. U ovom slu~aju izvr{enje se, dakle, mo`e odlo`iti do dono{enja sudske odluke, odnosno u trajanju od 60 dana od dana dono{enja odluke o odga|anju, kako je to propisano pravilima ZUS-a u RS (~l. 14 st. 4). Ovaj zahtjev tu`ilac mo`e postaviti sudu samo ako prethodno nije tra`io odlaganje izvr{enja osporenog upravnog akta od nadle`nog organa za provo|enje izvr{enja. Ako je takav zahtjev tu`ilac ve} podnio nadle`nom organu za provo|enje izvr{enja, sud }e zahtjev tu`ioca koji je podnesen sudu, odbaciti. Me|utim, prema pravilima ZUS-a u BDBiH (~l. 16. st. 2), o zahtjevu za odlaganje izvr{enja osporenog upravnog akta ne odlu~uje organ nadle`an za njegovo izvr{enje, nego o tome, po zahtjevu tu`ioca, odlu~uje samo sud. Osim toga, razli~ito su propisani i rokovi za postupanje suda po podnijetom zahtjevu. Sud je du`an po zahtjevu tu`ioca odlu~iti i to u roku od 24 sata (~l. 16. st. 3. ZUS BDBiH), u roku od 3 dana (~l. 17. st. 3 ZUS FBiH i ~l. 18. st. 4. ZUS BiH), odnosno u roku od 15 dana (~l. 14. st. 5. ZUS RS). Ipak, ovako propisani kratki rokovi, pa ~ak i rok od 15 dana, te{ko su provodivi u praksi. Sudska praksa: "Zahtjev za odlaganje izvr{enja upravnog rje{enja mo`e se podnijeti nadle`nom sudu samo u predmetu u kojem je po tu`bi pokrenut upravni spor protiv tog rje{enja." Iz obrazlo`enja: "Prema odredbi ~l. 19. st. 4. Zakona o upravnim sporovima, pod uvjetima iz st. 2. i 3. ovog ~lana (kojim je propisano odlaganje izvr{enja u upravnom postupku, ako je pokrenut upravni spor), o odlaganju izvr{enja upravnog akta protiv kojeg je podnesena tu`ba mo`e odlu~iti i nadle`ni sud kome je tu`ba podnesena, ako to pismeno zatra`i tu`ilac. U konkretnom slu~aju rje{enje ~ije se odlaganje izvr{enja tra`i doneseno je 21.04.2004. godine, s tim da se radi o prvostepenom rje{enju. Protiv tog rje{enja mogla se izjaviti `alba Kantonalnom poreznom uredu, Z., a potom i Federalnom ministarstvu finansija, pa tek tada pokrenuti upravni spor kod ovog suda. Kako je po naprijed citiranoj odredbi Zakona o upravnim sporovima odlaganje izvr{enja mogu}e tra`iti protiv rje{enja protiv kojeg je podnesena tu`ba u upravnom sporu, a tu`ba u ovom predmetu nije podnesena nego je upravni postupak jo{ u toku, to se zahtjev za odgodu izvr{enja ne mo`e podnijeti ovom sudu, ve} se eventualno mo`e postaviti takav zahtjev u upravnom postupku pred upravnim organima. Stoga je sud, analognom primjenom ~l. 26. st. 1. ta~. 5. Zakona o upravnim sporovima, zahtjev odbacio." (Vrhovni sud FBiH, U-1144/04 od 2.6.2004) "Kada je okon~an upravni spor o glavnoj stvari, tu`itelj vi{e nema pravne osnove tra`iti odgodu izvr{enja upravnog akta." (Upravni sud Hrvatske, Us-439/91 od 25.03.1992) "Stranka mora u svom zahtjevu za odgodu izvr{enja rje{enja u~initi vjerovatnim da bi joj se izvr{enjem rje{enja nanijela {teta koja bi se te{ko mogla popraviti." (Savezni vrhovni sud, U`-4528/55 od 10.12.1955) 118 UPRAVNO PRAVO "Zahtev za odgodu izvr{enja re{enja odbaci}e se kao preuranjen zbog toga {to nije donesen zaklju~ak o dozvoli izvr{enja re{enja." (Vrhovni sud Srbije, U-13973/64 od 03.06.1966) VIII TU@BA U UPRAVNOM SPORU 1. Tu`ba - na~in pokretanja upravnog spora Upravni spor pokre}e se tu`bom. Dakle, podno{enjem tu`be pokre}e se postupak u upravnom sporu, {to zna~i da je na~elo dispozicije osnovna karakteristika postupka u upravnom sporu. Za razliku od upravnog postupka, koji se mo`e pokrenuti na prijedlog stranke i po slu`benoj du`nosti, upravni spor mo`e se pokrenuti samo tu`bom koju podnosi tu`ilac. Sud ne mo`e nikad sam, po slu`benoj du`nosti, pokrenuti upravni spor. Tu`ba se time pokazuje bitnom procesno-pravnom pretpostavkom za pokretanje, odnosno vo|enje upravnog spora. Bez tu`be, ~ije podno{enje zavisi od dispozicije tu`ioca, ne mo`e se ni pokrenuti upravni spor. Osim toga, ne samo pokretanje, nego i vo|enje i dalji tok upravnog spora zavise isklju~ivo od tu`ioca. Za tu`bu bi se najkra}e moglo re}i da ona predstavlja inicijalni procesni akt, kojim tu`ilac od suda zahtijeva pru`anje pravne za{tite, kako bi se otkolonile pravne posljedice upravnog akta koji tu`ilac smatra nezakonitim. Me|utim, u formalnom smislu tu`ba je podnesak, koji mora biti sastavljen u pisanom obliku i sadr`avati sve formalno-pravne i materijalnopravne elemente odre|ene ZUS-om. Tu`be u upravnom sporu, kao i u parni~nom postupku, dijele se na: - deklarativne ili utvr|uju}e, one kojima se tra`i utvr|ivanje sadr`aja nekog prava ili pravnog odnosa; - kondemnatorne ili obvezuju}e, one kojima se od suda tra`i da tu`enom nalo`i neko ~injenje, trpljenje ili propu{tanje; - konstitutivne ili preobra`ajne, one kojima se od suda tra`i preina~enje sadr`aja nekog pravnog odnosa. Upravni spor po~inje te}i dostavljanjem tu`be na odgovor tu`enom i zainteresiranim licima, ako takvih lica ima. O litispedenciji (postojanju identi~nog upravnog spora) i o tome da se radi o res iudicata (pravosna`no presu|enoj stvari), sud pazi po slu`benoj du`nosti u toku cijelog postupka. Upravni spor mo`e se voditi samo protiv upravnog akta. Me|utim, upravni spor tu`bom se pokre}e i u slu~aju, "}utanja administracije", kad nadle`ni organ nije u roku donio upravni akt, jer se i tada radi o za{titi prava tu`ioca. U takvom slu~aju tu`ba se ne podnosi protiv upravnog akta, jer on nije ni donesen, ve} zbog toga {to takav akt nije donesen u roku odre|enim zakonom, pa je zakonska pretpostavka da je odbijen zahtjev stranke, odnosno `alba. Tu`ba za pokretanje upravnog spora podnosi se sudu koji je nadle`an za rje{avanje upravnog spora (u BiH Upravno odjeljenje Suda BiH, u FBiH kantonalni sudovi prema sjedi{tu prvostepenog organa, odnosno njegove organizacione jedinice, u RS okru`ni sudovi UPRAVNO PRAVO 119 prema sjedi{tu prvostepenog organa, odnosno njegove organizacione jedinice, ukoliko posebnim zakonom nije druga~ije odredjeno, i u BDBiH Osnovni sud BDBiH). Tu`ba se mo`e predati sudu, prema pravnim pravilima propisanim ZUS-om, na nekoliko na~ina, koji su istog zna~aja. Tu`iocu je ostavljeno da bira i slobodno odlu~i na koji na~in }e predati tu`bu sudu, i to: ” ” ” neposrednom predajom nadle`nom sudu (predaja u pisarnici tog suda), slanjem tu`be sudu preporu~enom po{iljkom putem po{te, izjavljivanjem tu`be na zapisnik kod nadle`nog suda ili ma kog drugog suda. Ova mogu}nost nije predvi|ena po ZUS-u RS. Iako tu`ilac slobodno odlu~uje na koji od ovih na~ina }e predati tu`bu, ipak, u slu~aju neposredne predaje, predaje u pisarnici nadle`nog suda, mo`e mu se odmah ukazati i na eventualne formalno-tehni~ke nedostatke, i uputi da se oni otklone, npr. ako tu`ba nije potpisana, ako nije u dovoljnom broju primjeraka, ako eventualno nedostaju neki od nazna~enih priloga i sl. Osim toga, podnosilac tu`be ima i pravo tra`iti potvrdu o predaji tu`be sudu. Ako se tu`ba {alje preporu~enom po{tom, dan predaje po{ti smatra se danom predaje nadle`nom sudu. Me|utim, ako je tu`ba poslana putem po{te kao obi~na po{iljka, kao dan prijema tu`be bi}e dan kad je tu`ba stvarno prispjela nadle`nom sudu, a ne dan kad je predana po{ti. Ako je tu`ba usmeno izjavljena na zapisnik kod nadle`nog suda ili kog drugog suda, dan izjavljivanja tu`be na zapisnik smatra se danom predaje nadle`nom sudu. U procesnom smislu, zapisnik kod suda smatra se u svemu tu`bom, a na sastavljanje zapisnika primjenjivale bi se odgovaraju}e odredbe parni~nog postupka. Ako tu`ba nije predana nadle`nom sudu, nego drugom organu, a stigne nadle`nom sudu po isteku roka za podno{enje tu`be, smatra}e se da je na vrijeme podnesena, ako se njeno podno{enje tom organu mo`e pripisati neznanju ili o~iglednoj oma{ci podnosioca tu`be. Dakle, prema pravilima propisanim ZUS-om, u ovom slu~aju i takva tu`ba se smatra blagovremenom, ali pod uslovom da je do takve gre{ke do{lo zbog neznanja ili o~ite oma{ke podnosioca tu`be. U svakom takvom slu~aju radi se o fakti~kom pitanju, i nadle`ni sud, po slobodnoj ocjeni, utvr|uje radi li se o neznanju, odnosno o~itoj oma{ci podnosioca tu`be. Lica koja se nalaze na obaveznoj vojnoj slu`bi, tu`bu mogu predati vojnoj jedinici, vojnoj ustanovi ili {tabu i dan predaje tu`be vojnoj jedinici, vojnoj ustanovi ili {tabu smatra se kao dan predaje nadle`nom sudu. A prema pravnim pravilima ZUS-a BiH i FBiH (~l. 20. st. 5) to isto va`i i za lica koja se nalaze u slu`bi (na radu) u vojnim jedinicama, ustanovama ili {tabovima, ali samo ako su sa slu`bom u mjestu gdje ne postoji redovna po{ta. Za lica li{ena slobode, dan predaje tu`be upravi zatvora smatra se danom predaje nadle`nom sudu. Kad govorimo o podno{enju tu`be, treba imati u vidu i slijede}e: Jednom tu`bom mo`e se, u pravilu, pokrenuti upravni spor samo protiv jednog upravnog akta. Me|utim, da bi se jednom tu`bom moglo osporavati i vi{e upravnih akata, za sve njih bi morali biti ispunjeni formalno-pravni uvjeti (da su kona~ni, da je isti sud nadle`an i dr.), a ono {to je najbitnije, da su u takvom odnosu da se jedan odnosi na glavnu stvar, a drugi na sporedna pitanja koja su u vezi s glavnom upravnom stvari. Osim toga, u vezi tu`be, mo`e se re}i da i vi{e tu`ilaca mo`e podnijeti jednu tu`bu protiv istog upravnog akta, ali pod uslovom da im je identi~na pravna situacija. I protiv istog upravnog akta mo`e biti podnijeto vi{e tu`bi, ako se on odnosi na vi{e stranaka, pa svaka za sebe mo`e podnijeti tu`bu protiv tog upravnog akta. 120 UPRAVNO PRAVO Sudska praksa: "Ne mo`e se podnijeti tu`ba u upravnom sporu protiv tu`ene Federalne komisije za implementaciju ~l. 143. Zakona o radu zbog nedono{enja drugostepenog rje{enja po izjavljenoj `albi (tzv. '}utanje administracije')." (Vrhovni sud FBiH, U-605/04 od 8.04.2004) "Upravni spor zbog nedono{enja rje{enja po zahtjevu ili `albi odre|enog lica mo`e se pokrenuti i voditi samo ako se radi o nedono{enju upravnog akta u upravnoj stvari, a ne i u slu~aju nedono{enja akta u nekoj drugoj stvari koja nije upravna i o kojoj se ne rje{ava u upravnom postupku." Iz obrazlo`enja: "... U tu`bi koja je predmet ovog spora tu`ilac ponovo navodi da mu tu`eni i dalje odbija predati u posjed preuzete objekte usljed ~ega on trpi znatnu {tetu zbog nemogu}nosti kori{tenja objekata (…) {to nije upravna stvar nego gra|ansko-pravni zahtjev, o kojem odlu~uje redovni sud. Kako se dakle ne radi o upravnoj stvari o kojoj bi se odlu~ivalo u upravnom postupku (i upravnom sporu), tu`eni nije ni bio du`an da donese upravni akt, tj. takav akt koji bi imao sva obilje`ja upravnog akta u smislu ~l. 9. st. 2. Zakona o upravnim sporovima, a u ovom slu~aju nedostaje, prije svega, jedno od bitnih sadr`ajnih obilje`ja upravnog akta, jer se ne radi o upravnoj stvari, ali i druga obilje`ja koja upravni akt mora imati u skladu s tom odredbom…" (Vrhovni sud FBiH, U- 182/02 od 07.02.2002) "Ne mo`e se podnijeti tu`ba u upravnom sporu protiv tu`ene Federalne komisije za implementaciju ~l. 143. Zakona o radu zbog nedono{enja drugostepenog rje{enja po izjavljenoj `albi (tzv. '}utanje administracije')." (Vrhovni sud FBiH, U-605/04 od 8.04.2004) "^injenica da je u toku upravnog spora zbog }utnje drugostepenog organa, prvostepeni organ u okviru svojih zakonskih ovla{tenja odlu~io po `albi tu`ioca izjavljenoj protiv prvostepenog rje{enja, bez obzira {to su ispunjene procesno-pravne pretpostavke za podno{enje tu`be i pokretanje upravnog spora, zbog '}utnje uprave', ~ini takvu tu`bu neosnovanom." (Vrhovni sud FBiH, U-297/97 od 13.11.1997) 2. Rok za podno{enje tu`be U upravnom sporu, tu`ba se podnosi u roku od 30 dana, od dana dostavljanja upravnog akta stranci koja podnosi tu`bu. Kad je rije~ o dostavljanju upravnog akta, radi se o obaveznom li~nom dostavljanju na na~in propisan odgovaraju}im odredbama zakona kojim je ure|en upravni postupk. Rok po~inje te}i prvim narednim danom nakon dostavljanja. Dan kad je upravni akt dostavljen stranci ne ra~una se u rok za podno{enje tu`be. Po~etak roka i njegovo trajanje ne spre~avaju dani kad sud ne radi, kao {to su, nedjelja, dr`avni praznici i drugi dani kad sud ne radi. Me|utim, ako posljednji dan roka za podno{enje tu`be pada na dan kad sud kojem se tu`ba podnosi ne radi, rok za tu`bu u tom slu~aju isti~e protekom prvog idu}eg radnog dana. Rok od 30 dana za podno{enje tu`be u upravnom sporu va`i i za nadle`nog pravobranioca i ombudsmana, kad su ovla{teni za pokretanje upravnog spora, ako im je dostavljen upravni akt protiv kojeg mogu podnijeti tu`bu. Me|utim, ako im upravni akt nije dostavljen, tu`bu UPRAVNO PRAVO 121 mogu podnijeti u roku od 60 dana od dana dostavljanja upravnog akta stranci u ~iju je korist upravni akt donesen. I u slu~aju da u upravnom postupku u~estvuje vi{e stranaka, zakonom propisan rok za podno{enje tu`be u upravnom sporu po~inje te}i za svaku od tih stranaka od dana kad je pojedina~no svaka stranka za sebe primila upravni akt, bez obzira na to kad su ga primile druge stranke. U toj situaciji, tu`be onih stranaka koje budu podnesene nakon proteka zakonom propisanog roka, sud }e kao neblagovremene odbaciti. Me|utim, prema ZUS-u BiH (~l.19. st. 2. i 3) tu`ba u upravnom se podnosi u roku od dva mjeseca od dana obavje{tenja, odnosno objavljivanja ili dostavljanja upravnog akta stranci koja podnosi tu`bu, i taj rok se odnosi i na pravobranioca BiH i ombudsmana BiH, kad su ovla{teni za pokretanje upravnog spora. Kakav je karakter roka za podno{enje tu`be? Prije svega, ovaj rok je prekluzivan. Tu`ilac mora podnijeti tu`bu u zakonom odre|enom roku. Ako se tu`ba ne podnese u tom roku, tu`ilac gubi pravo na njeno podno{enje. Ovaj rok se ne mo`e produ`avati, produ`iti se ne mo`e ni odlukom suda i ovaj rok obavezuje kako tu`ioca, i organ ~iji se upravni akt osporava, tako i sud. Osim toga, budu}i da je rok za podno{enje tu`be odre|en pravnim pravilima propisanim ZUS-om, to se radi o procesnom roku. Stoga, ako je do propu{tanja roka za podno{enje tu`be do{lo iz opravdanih razloga, pravne posljedice propu{tanja roka mogu se otkloniti, shodnom primjenom odredbi parni~nog postupka, kori{tenjem instituta povrata u prija{nje stanje. Naime, prema pravilima parni~nog postupka (~l. 328. ZPP-a), sud }e dozvoliti naknadno obavljanje propu{tene radnje, odnosno u ovom slu~aju naknadno podno{enje tu`be, ako ocijeni da je do propu{tanja do{lo usljed opravdanih razloga koji se nisu mogli predvidjeti, niti izbje}i. Prijedlog za povrat u prija{nje stanje podnosi se sudu kod kojeg je trebalo izvr{iti propu{tenu radnju, odnosno podnijeti tu`bu. Prijedlog se podnosi u roku od osam dana, od dana prestanka razloga koji je prouzrokovao propu{tanje, a ako je stranka kasnije saznala za propu{tanje - od dana kad je za to saznala. Po proteku roka od 60 dana, od dana propu{taja, povrat u prija{nje stanje ne mo`e se ni tra`iti (~l. 329. st. 3. ZPP-a). Me|utim, ako se povrat u prija{nje stanje predla`e zbog propu{tanja roka, predlaga~ je du`an istovremeno s podno{enjem prijedloga izvr{iti i propu{tenu radnju. To zna~i da bi uz prijedlog za povrat u prija{nje stanje zbog propu{tanja roka za podno{enje tu`be u upravnom sporu, tu`ilac trebao prilo`iti i tu`bu koju je trebao podnijeti u zakonom odre|enom roku. Ako bi sud prijedlog za povrat u prija{nje stanje odbio kao neosnovan, u tom slu~aju istovremeno bi i tu`bu trebalo odbaciti kao neblagovremenu. Sudska praksa : "Kada u osporenom aktu nema pravne pouke o mogu}em pravnom sredstvu, a tu`ilac ne tra`i u zakonskom roku od organa koji je taj akt donio njegovu dopunu u tom pravcu, rok za podno{enje tu`be protiv tog akta ra~una se od dana njegove dostave tu`iocu, odnosno dana koji se upodobljava toj dostavi." Iz obrazlo`enja: "Stoji ~injenica da u osporenom aktu nema pravne pouke o mogu}em pravnom sredstvu. Me|utim, ~injenica je da tu`ilac u takvoj situaciji nije postupio po odredbama ~l. 210. st. 5. preuzetog Zakona o op{tem upravnom postupku ('Sl. list SFRJ', br. 47/86) i u zakonskom roku zatra`io od tu`ene strane da dopuni odluku u tom pravcu, pa se otuda u konkretnoj stvari rok za podno{enje tu`be ra~una od dana dostave odluke tu`iocu, odnosno dana koji se upodobljava toj dostavi." (Vrhovni sud RS, U-272/99, od 02.08.2001) 122 UPRAVNO PRAVO "Rok od 30 dana za podno{enje tu`be kojom se pokre}e upravni spor kada nema dokaza da je kona~ni upravni akt li~no dostavljen stranci, po~inje da te~e od dana kada je stranka o~igledno saznala za doneseni akt i njegovu sadr`inu, {to je fakti~ko pitanje koje treba u postupku utvrditi i tako utvr|eni datum izjedna~iti s datumom li~no izvr{ene dostave." Iz obrazlo`enja: "Rok za tu`bu propisan u ~l. 20. st. 2. ZUS-a ra~una se od dana kada je osporeni akt dostavljen stranci koja tu`bu podnosi bez obzira da li je stranka u~estvovala u postupku u kome je osporeni akt donesen. Pravilan je stav prvostepenog suda da se pravna situacija kada je donesen upravni akt, a nema dokaza da je li~no dostavljen stranci koja podnosi tu`bu, uz i o~iglednu okolnost da je stranka saznala za doneseni akt i njegovu sadr`inu, mora upodobiti li~no izvr{ene dostave akta danom takvog saznanja. Po{to tu`iocima osporeni akt nije dostavljen {to je utvrdio i prvostepeni sud, a {to nije ni dovedeno u pitanje, to bi zna~ilo da bi se i u odnosu na tu`ioce smatralo da im je osporeni upravni akt dostavljen onog dana kada su oni saznali za dono{enje tog akta i njegovu sadr`inu, jer je o~igledno da su za te okolnosti saznali (uz tu`bu prilo`ili osporeno rje{enje)." (Vrhovni sud FBiH, U`-61/98 od 16.09.1999) "Tu`bene navode tu`ioca da je propustio rok od 30 dana za podno{enje tu`be zbog bolesti i prijedlog da se tu`ba smatra blagovremeno podnesenom, treba tretirati kao prijedlog za povra}aj u pre|a{nje stanje zbog propu{tenog roka za podno{enje tu`be, odlu~iti o njegovoj osnovanosti prema stanju u spisu, navodima prijedloga i prilo`enim dokazima uz prijedlog, te u slu~aju odbijanja kao neosnovanog, tu`bu odbaciti kao neblagovremeno podnesenu." Iz obrazlo`enja: "Zakon o upravnim sporovima ne sadr`i odredbe o povratu u pre|a{nje stanje pa u smislu ~l. 60. istog Zakona za primjenu ovog pravnog instituta va`e shodno odgovaraju}e odredbe ZPP-a ('Sl. novine FBiH', br. 42/98). Odredbama ~l. 106. st. 1. ZPP-a propisano je da ako stranka propusti rok ili ro~i{te za preduzimanje takve radnje u postupku i zbog toga izgubi pravo na preduzimanje te radnje da }e joj na njezin prijedlog dopustiti da naknadno obavi tu radnju, ako ocijeni da postoji opravdavani razlozi za propu{tanje. " (Vrhovni sud FBiH, U-1808/98 od 03.02.1999) "Prvostepeni sud je bio du`an da prvo odlu~i o prijedogu za povra}aj u pre|a{nje stanje na osnovu ~l. 106. do ~l. 111. Zakona o parni~nom postupku ('Sl. novine FBiH', br. 42/98-sada odredbe ~l. 328. do ~l. 333. Zakona o parni~nom postupku ("Sl. novine FBiH" br. 53/03), a u skladu s odredbom ~l. 60. Zakona o upravnim sporovima, pa tek nakon toga da rje{ava tu`bu." Iz obrazlo`enja: "Prvostepeni sud je pobijanim rje{enjem odbacio tu`bu kao neblagovremenu, na{av{i da je podnesena poslije proteka zakonskog roka za podno{enje tu`be, a o prijedlogu tu`iteljice za povra}aj u pre|a{nje stanje nije odlu~ivao. Prvostepeni sud je bio du`an da prvo odlu~i o prijedogu za povra}aj u pre|a{nje stanje na osnovu ~l. 106. do ~l. 111. Zakona o parni~nom postupku ('Sl. novine FBiH', br. 42/98-sada odredbe ~l. 328. do ~l. 333. Zakona o parni~nom postupku ('Sl. novine FBiH', br. 53/03), a u skladu s odredbom ~l. 60. Zakona o upravnim sporovima, pa tek nakon toga da rje{ava tu`bu." (Vrhovni sud FBiH, U`-44/01 od 13.11.2003.godine). UPRAVNO PRAVO 123 "Sud nije vezan za rje{enje o upravljanju postupkom, pa sud mo`e ukinuti ili izmijeniti svoje rje{enje. Ali, suprotno, sud je vezan rje{enjem kojim je dopustio povrat u prija{nje stanje jer se ne radi o rje{enju o upravljanju parnicom." (@upanijski sud u Zagrebu, G`. 6711/97 od 8.09.1998) "Rje{enje kojim se odbija prijedlog stranke jest svako rje{enje kojim sud ne udovoljava nekom prijedlogu koji je stranka istaknula u parnici i takvo rje{enje mora biti obrazlo`eno. Primjerice, to su rje{enja kojima se odbija: prijedlog tu`itelja da sud donese presudu zbog izostanka, prihva}anje nagodbe stranaka, prijedlog za isklju~enje javnosti na glavnoj raspravi i sl. Tako i rje{enje kojim se odbija prijedlog stranke za povrat u prija{nje stanje mora sadr`avati obrazlo`enje." (Okru`ni sud u Zagrebu, G`-172/87 od 03.03.1987) "Za utvr|ivanje blagovremenosti tu`be mjerodavan je dan kad je tu`ba predana kod suda, odnosno izjavljena na zapisnik kod suda ili predana po{ti preporu~eno." (Savezni vrhovni sud, U`-78/52 od 11.11.1952) "Kada je dostavnica o prijemu pismena koje se mora li~no uru~iti stranci potpisana imenom stranke, a taj potpis ne daje osnova sumnji da je stranku potpisalo neko drugo lice, niti stranka pru`a za to kakve dokaze, onda treba smatrati da je stranka i potpisala dostavnicu." (Savezni vrhovni sud, U`-5598/59 od 23.10.1959) "Dostavnicom upravnog organa o uru~enju upravnog akta dokazuje se blagovremenost podnesene tu`be u upravnom sporu." (Savezni vrhovni sud, U`-143/52 od 09.12.1952) "Nije opravdan razlog da se stranci dozvoli povrat u prija{nje stanje zbog propu{tenog roka za ulaganje `albe - tu`be zbog okolnosti {to njezin zastupnik nije na vrijeme ulo`io to pravno sredstvo, budu}i da je prema opsegu punomo}i bio ovla{ten i za poduzimanje takve radnje." (Upravni sud Hrvatske, Us-2950/78 od 10.01.1979) "Okolnost da je stranka u zabludi o tome koliko dana ima odre|eni mjesec, ne predstavlja opravdan razlog za produ`enje roka." (Vrhovni sud FBiH, Uis-734/66 od 11.11.1996) "Pravo je stranke da rok za ulaganje tu`be koristi sve do isteka posljednjeg dana tog roka, pa je stoga pri ocjeni opravdanosti razloga za propu{tanje roka, bez zna~aja je li prije nastupanja doga|aja koji je uvjetovao propu{tanje, stranka imala mogu}nost ulo`iti tu`bu." (Upravni sud Hrvatske, Us-1349/86 od 24.12.1986) 3. Sadr`ina tu`be 3.1 Elementi tu`be Tu`ba je formalno-pravni podnesak pa stoga mora biti sastavljena u pismenom obliku i sadr`avati sve formalno-pravne elemente propisane zakonom. Bitni elementi koje tu`ba mora da sadr`i, prema pravnim pravilima propisanim ZUS-om, su slijede}i: 124 UPRAVNO PRAVO ” ” ” ” ” ime i prezime i mjesto stanovanja, odnosno naziv (firmu) i sjedi{te tu`ioca ako tu`bu podnosi pravno lice, uklju~uju}i i druge pojedinosti koje treba navesti u adresi tu`ioca: naziv ulice, broj, po{tanski pretinac i sl.; naziv i sjedi{te tu`enog, tj.organa koji je donio kona~no rje{enje; broj i datum upravnog akta protiv kojeg je tu`ba podnesena, osim u slu~aju "}utanja administracije" kad upravni akt nije donesen; zakonske razloge za pobijanje upravnog akta, kao i u kom pravcu i obimu se predla`e poni{tavanje upravnog akta; potpis podnosioca tu`be, tj. svojeru~ni potpis tu`ioca, odnosno ovla{tene osobe. Prema odredbi ~l. 18. ZUS-a RS propisana je i obaveza ozna~avanja u tu`bi zainteresiranih lica ako ih ima. Me|utim, prema pravilima propisanim ZUS-om BiH (~l. 22) i BDBiH (~l. 20) zadr`ana su rje{enja ranijeg ZUS-a u odnosu na razloge tu`be, tako da je u tu`bi dovoljno kratko izlaganje zbog ~ega se podnosi tu`ba, odnosno zbog ~ega tu`ilac smatra da je upravnim aktom povrije|eno njegovo pravo ili pravni interes, tj. u ~emu vidi nezakonitost upravnog akta koji osporava. Ako se tu`bom tra`i povrat stvari ili naknada {tete, tu`ba mora sadr`avati i odre|en zahtjev u pogledu stvari ili visine pretrpljene {tete. Uz tu`bu se mora podnijeti upravni akt u orginalu, ili prepisu, odnosno foto-kopiji. Ovo je bitno zbog toga da sud, na temelju tog akta, mo`e ocijeniti da li je to upravni akt, da li je kona~an u upravnom postupku, da li je protiv tog akta dopu{teno vo|enje upravnog spora, i ima li tu`ilac aktivnu legitimaciju za vo|enje upravnog spora. Uz tu`bu se mora prilo`iti i po jedan prepis tu`be, i priloge uz nju, za tu`eni organ koji je donio upravni akt, kao i za svako zainteresirano lice u tom upravnom sporu, ako ih ima. Me|utim, ako se radi o upravnom sporu zbog "}utanja administracije", u tu`bi }e se navesti samo bitne ~injenice i podaci, kojima se dokazuje da upravni akt nije donesen u roku, i uz to }e se podnijeti odgovaraju}i dokazi, kao i dokaz o obra}anju nadle`noj upravnoj inspekciji. Osim toga, valja napomenuti da na po~etku tu`be treba navesti naziv suda kojem se podnosi, a na kraju priloge uz tu`bu. U odnosu na raniji ZUS, obavezni elementi tu`be novim ZUS-om FBiH i RS dopunjeni su sa - nazivom i sjedi{tem tu`enog (i zainteresiranog lica u RS) i navo|enjem zakonskih razloga za pobijanje upravnog akta, i ove dopune doprinose ve}oj urednosti tu`be. Sudska praksa : "Ne mo`e se smatrati da tu`ba sadr`i nedostatak koji spre~ava rad suda ako je u tu`bi nazna~en i naziv organa koji je donio osporeni upravni akt, datum i broj pod kojim je donesen, bez obzira na to {to taj akt nije prilo`en uz tu`bu ni dostavljen naknadno po nalogu suda." (Vrhovni sud FBiH, U`-1/95 od 17.10.1997) 3.2 Razlozi za pobijanje upravnog akta Razlozi iz kojih se upravni akt mo`e pobijati, su zakonski razlozi, i odre|eni su pravnim pravilima propisanim ZUS-om. Upravni akt u upravnom sporu mo`e se pobijati iz slijede}ih razloga: ” ” ako akt sadr`i takve nedostatke koji spre~avaju ocjenu njegove zakonitosti, ili nedostatke koji ga ~ine ni{tavim; ako u aktu nije nikako ili nije pravilno primijenjen zakon, propis zasnovan na zakonu, ili op}i akt; UPRAVNO PRAVO ” ” ” 125 ako je akt donesen od nenadle`nog organa; ako se u upravnom postupku, koji je prethodio aktu, nije postupilo po pravilima postupka, a naro~ito ako ~injeni~no stanje nije potpuno i pravilno utvr|eno, ili ako je iz utvr|enih ~injenica izveden nepravilan zaklju~ak u pogledu ~injeni~nog stanja; ako je nadle`ni organ, rje{avaju}i po slobodnoj ocjeni, prekora~io granice ovla{tenja koja su mu data pravnim propisima, i odlu~io suprotno cilju u kome je ovla{tenje dato. Ovi razlozi su alternativni. Mo`e postojati samo jedan od ovih razloga pa da tu`ilac samo iz tog razloga tu`bom pobija zakonitost kona~nog upravnog akta. Nije od zna~aja u tom smislu ni redosljed kako su oni navedeni u ZUS-u. Svi su oni protivni na~elu zakonitosti u upravnom postupku. Navedeni razlozi su ujedno i razlozi iz kojih je i mogu}e pokretanje upravnog spora, i dijele se na formalno-pravne i materijalno-pravne razloge. Bi}e rije~ o formalno-pravnim razlozima ako se radi o nenadle`nosti organa ili o povredi pravila upravnog postupka. Nenadle`nost organa mo`e biti stvarna i mjesna, kao i rje{avanje od strane neovla{tenog slu`benog lica organa koji je ina~e nadle`an u premetnoj upravnoj stvari. Povrede pravila upravnog postupka odnosile bi se na nedostatke u provo|enju upravnog postupka (kad ~injeni~no stanje nije pravilno utvr|eno ili ako je iz utvr|enog ~injeni~nog stanja izveden nepravilan zaklju~ak) ili nedostatke u formi upravnog akta (ako ne sadr`i obrazlo`enje kad je ono propisano zakonom, ako nisu navedeni propisi na osnovu kojih je akt donijet ili ako akt nije potpisan i sl.). U materijalno-pravne razloge spadaju povreda teksta pravnog propisa i povreda tuma~enja ili pogre{ne primjene pravnog propisa. U su{tini to su oni razlozi koji se javljaju kad pri dono{enju upravnog akta uop}e nije primijenjen pravni propis kojim je ure|en pravni odnos o kojem se odlu~uje upravnim aktom. Upravni akt se mo`e pobijati i kad je rije~ o diskrecionim upravnim aktima, odnosno ako je nadle`ni organ, rje{avaju}i po slobodnoj ocjeni, prekora~io granice ovla{tenja koja su mu data pravnim propisima, i odlu~io suprotno cilju u kome je ovla{tenje dato. I u ovom slu~aju organ je du`an da donese akt u granicama ovla{tenja i u skladu s ciljem u kome je ovla{tenje dato, da provede postupak, utvrdi ~injeni~no stanje i da u obrazlo`enju upravnog akta da razloge za njegovo dono{enje i navede propis kojim se daje ovla{tenje da se upravna stvar rije{i po slobodnoj ocjeni. U tom smislu i diskrecioni upravni akt mora biti formalno ispravan, i ako postoji povreda zakona iz bilo kog razloga (formalno-pravnog ili materijalno-pravnog) to je i razlog iz kojeg se takav akt i mo`e pobijati. Sudska praksa: "U upravnom sporu sud utvr|uje zakonitost upravnog akta po propisima koji su va`ili u vrijeme njegovog dono{enja i na temelju dokaza izvedenih u upravnom postupku." (Vrhovni sud Jugoslavije, U`-686/53 od 29.06.1953) "Prvostepeno re{enje mora se poni{titi povodom `albe kad je doneseno primenom zakonske odredbe koja je prestala va`iti." (Vrhovni sud Srbije, U-13611/64 od 17.02.1965) "Kad je nakon dono{enja prvostepenog rje{enja izmijenjen propis, drugostepeni organ je du`an u `albenom postupku ocijeniti zakonitost prvostepenog rje{enja na temelju propisa koji je va`io u vrijeme dono{enja prvostepenog rje{enja, odnosno u vrijeme kada je pravo ste~eno." (Vrhovni sud Jugoslavije, U`-939/65 od 05.02.1965) 126 UPRAVNO PRAVO "Prema odredbama ~l. IX. 5.(1) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine o vremenskom i prostornom va`enju ranijih zakona koji su bili na snazi na dan stupanja na snagu tog Ustava, raniji republi~ki zakoni (SRBiH i RBiH) mogu se primjenjivati na teritoriju FBiH i poslije 30.III.1994. godine ukoliko nisu u suprotnosti s Ustavom i na odnose koji nisu ure|eni zakonima Federacije, a nakon dono{enja federalnih zakona i njihovog stupanja na snagu, ne mogu se primjenjivati republi~ki zakoni, nego samo federalni zakoni." (Vrhovni sud FBiH, U-257/97 od 10.12.1997) "Povreda pravila postupka o nadle`nosti u rje{avanju upravne stvari uvijek predstavlja nezakonitost." (Upravni sud Hrvatske, Us-1980/83 od 30.12.1983) "U upravnom postupku koji prethodi rje{avanju upravne stvari moraju biti utvr|ene ~injenice koje su od utjecaja na rje{enje te upravne stvari, i to u rje{enju mora biti obrazlo`eno, osobito kada se zahtjev stranke odbija ili kada se stranci nala`e neka obaveza." (Savezni vrhovni sud, U`- 626/53 od 16.06.1953) "Organ u ~ijoj je nadle`nosti rje{avanje upravne stvari du`an je sam utvrditi ~injenice koje su od va`nosti za rje{avanje upravne stvari, i ne mo`e prepustiti da to utvrdi drugi organ." (Savezni vrhovni sud, U`-9210/61 od 25.11.1961) "Ako se stranci ne omogu}i da se prije dono{enja rje{enja izjasni o ~injenicama i okolnostima koje su od va`nosti za dono{enje rje{enja, time je u~injena povreda pravila postupka koja predstavlja razlog za poni{tenje rje{enja." (Savezni vrhovni sud, U`- 3695/57 od 13.09.1957) "U~injena je bitna povreda upravnog postupka kada nije odr`ana usmena rasprava u slu~ajevima kada se ona mora odr`ati prema odredbama ZUP-a, jer stranci nije omogu}eno aktivno sudjelovanje u ispitnom postupku." (Vrhovni sud BiH, U`- 160/83 od 23.12.1983) "Prilikom dono{enja novog rje{enja stranci (tu`itelju) mora se pru`iti mogu}nost da se izjasni o ~injenicama i okolnostima koje su va`ne za dono{enje rje{enja, {to je bitno za utvr|ivanje pravog stanja stvari - materijalne istine." (Upravni sud Republike Hrvatske, Us-533/95 od 6.07.1995) "Na~elo saslu{anja stranke treba da bude zastupljeno i u postupku rje{avanja `albe kada drugostepeni organ sam utvr|uje odlu~ne ~injenice, pa u takvim slu~ajevima dugostepeni organ treba omogu}iti stranci izja{njavanje o ~injenicama i okolnostima koje su od va`nosti za dono{enje drugostepenog rje{enja." (Vrhovni sud Jugoslavije, U`- 7329/64 od 19.12.1964) "I kada re{ava po slobodnoj oceni nadle`ni organ je du`an utvditi pravo stanje stvari, tj. sve ~injenice koje mogu biti od utecaja na re{avanje, pa i onda kada je izri~ito propisom oslobo|en da u obrazlo`enju re{enja navede razloge kojima se rukovodio pri dono{enju re{enja." (Vrhovni sud Srbije, U-5226/80 od 21.01.1981) UPRAVNO PRAVO 127 "U re{enju koje donosi na temelju slobodne ocene organ je du`an izneti razloge kojima se rukovodio pri izboru alternative u smislu kako je re{io upravnu stvar, sem kada je zakonom oslobo|en te obaveze." (Vrhovni sud Srbije, U-7907/64 od 21.10.1964) "U~injena je povreda postupka kada ista osoba vodi i prvostepeni i drugostepeni upravni postupak." (Upravni sud BiH, U-460/81 od 18.09.1981) "Ne mo`e voditi upravni postupak ni doneti re{enje slu`beno lice koje je u istoj stvari u~estvovalo kao ve{tak." (Vrhovni sud Srbije, U-1941/73 od 7.12.1973) "Dono{enje rje{enja bez obrazlo`enja predstavlja bitnu povredu pravila postupka koja povla~i poni{tavanje rje{enja u `albenom postupku, odnosno u upravnom sporu." (Savezni vrhovni sud, U-5037/61 od 27.07.1961) 3.3 Nove ~injenice i novi dokazi Prema pravnim pravilima propisanim ZUS-a FBiH i RS, {to je novina u odnosu na raniji ZUS, regulirano je pravo kad tu`ilac u tu`bi mo`e iznositi nove ~injenice i predlagati nove dokaze. Prije svega, kao na~elo prihva}eno je da se u tu`bi ne mogu iznositi nove ~injenice i predlagati novi dokazi. Me|utim, izuzetno, u tu`bi se mogu iznositi nove ~injenice i predlagati novi dokazi, ali samo ako su ispunjena, i to kumulativno dva uslova: - prvo, da nove ~injenice i novi dokazi nesumnjivo ukazuju da je ~injeni~no stanje o~igledno druga~ije od onog koje je utvr|eno u upravnom postupku; - drugo, da tu`ilac pru`i dokaze da nove ~injenice i nove dokaze, bez svoje krivice, nije mogao iznijeti, odnosno predlo`iti do zavr{etka upravnog postupka. Kako sud rje{ava spor po pravilu na podlozi ~injenica koje su utvr|ene u upravnom postupku, a samo izuzetno sam na raspravi utvr|uje ~injeni~no stanje, to i proizilazi ovakav restriktivan stav u odnosu na izno{enje novih ~injenica i predlaganje novih dokaza u tu`bi kojom se pokre}e upravni spor. Sli~no je i u parni~nom postupku (~l. 77, 102. st. 2. i 207. st. 1. ZPP-a). Stranke u toku glavne rasprave mogu iznositi nove ~injenice i predlagati nove dokaze samo ako u~ine vjerovatnim da ih bez svoje krivice nisu mogli iznijeti, odnosno predlo`iti na pripremnom ro~i{tu. Stav je jo{ restriktivniji u postupku po `albi, u kojoj se, u pravilu, ne mogu iznositi nove ~injenice i predlagati novi dokazi, osim ako `alilac pru`i dokaze da ih bez svoje krivice nije mogao iznijeti, odnosno predlo`iti do zaklju~enja glavne rasprave. Du`nost dokazivanja ~injenica, prema pravnim pravilima koja propisuje ZUS, pada na teret stranke koja se na njih poziva. Dakle, svaka stranka je du`na dokazati ~injenice na koje se poziva odgovaraju}im dokazima. Ako stranka ne predo~i dokaze za svoje navode, ili se na osnovu izvedenih dokaza ne mo`e sa sigurno{}u utvrditi neka odlu~na ~injenica, o njenom postojanju sud }e zaklju~iti primjenom pravila o teretu dokazivanja. To zna~i, da }e stranka koja ne uspije da doka`e pravno relevantne ~injenice izgubiti spor. Ovim se i odustalo od dosada{njeg ustavnog i zakonskog na~ela utvr|ivanja materijalne istine, koje je ranije va`ilo u svim postupcima pred sudovima. Me|utim, ovakvo pravilo u odnosu na izno{enje novih ~injenica i novih dokaza, te du`nost dokazivanja ~injenica, nije sadr`ano u ZUS-u BiH i BDBiH, ali se ono u su{tini ostvaruje supsidijarnom primjenom odgovaraju}ih odredbi parni~nog postupka. 128 UPRAVNO PRAVO IX PRETHODNI - PRIPREMNI POSTUPAK PO TU@BI 1. Otklanjanje nedostataka tu`be Tu`ba kojom se pokre}e upravni spor, mora imati obavezne elemente, u smislu pravila propisanih ZUS-om, da bi sud mogao nesmetano po njoj da postupa. Tu`ba je u formalnom smislu podnesak i mora biti sastavljena u pismenom obliku i sadr`avati formalno-pravne elemente propisane zakonom. Ako tu`ba ima nekih formalnih nedostataka, koji spre~evaju sud da nesmetano po njoj postupa, ako je nepotpuna ili nerazumljiva, sud }e pozvati tu`ioca, da u ostavljenom roku otkloni nedostatke tu`be. Pri tome }e ga pou~iti {ta i kako treba da u~ini, i ukazati mu na posljedice koje }e nastati ako ne postupi po tra`enju suda. Ako tu`ilac, u ostavljenom roku, ne otkloni nedostatke tu`be, sud }e rje{enjem odbaciti tu`bu kao neurednu. U vezi s tim prema ZUS-u RS (~l. 21. st. 2) ne postavljaju se nikakvi dodatni uslovi. Me|utim, prema ZUS-u FBiH (~l. 24. st. 2) tu`ba }e se odbaciti ako su nedostaci takvi da spre~avaju sud da po njoj postupa, a prema ZUS-u BiH (~l. 24. st. 2) i ZUS-a BDBiH (~l. 22. st. 2) tu`ba }e se odbaciti ako su nedostaci takvi da spre~avaju rad suda i ako sud ne na|e da je osporeni kona~ni akt po zakonu ni{tav. Ipak, bez obzira na ove istaknute razlike, sud mo`e postupati samo po urednoj tu`bi koja sadr`i formalno-pravne elemente propisane zakonom. Sudska praksa: "Tu`ba podnesena od strane lica koje se deklarisalo kao punomo}nik lica ozna~enog kao tu`ilac, a bez prilaganja punomo}ja odbacuje se kao neuredna ako podnosilac tu`be svoje svojstvo punomo}nika toga lica, na poziv predsjednika vije}a, ne potvrdi odgovaraju}im punomo}jem u odre|enom roku." Iz obrazlo`enja: "Dana 23.07.1999.godine K.V., advokat iz B.L.,podnio je ovom sudu tu`bu u napred ozna~enoj stvari u ime S.Z. iz B.L. Me|utim, iako se u tu`bi deklarisao kao punomo}nik lica u ~ije ime je podnio tu`bu, to svojstvo nije potvrdio odgovaraju}im punomo}jem, pa ga je ovaj sud, postupaju}i po odredbama ~l. 28. st. 1. Zakona o upravnim sporovima ('Sl. glasnik RS', br. 12/94) aktom od 06.07.2000. godine pozvao da to punomo}je dostavi u roku od 15 dana uz upozorenje da }e, u protivnom, tu`ba biti odba~ena kao neuredna. Iz vra}ene dostavnice proizlazi da je taj poziv advokat K.V. primio 20.07.2000. godine, ali u datom roku, a ni do dana odlu~ivanja u ovoj stvari, pozivu nije udovoljio. Kod takvog stanja stvari, a na osnovu odredbe ~l. 28. st. 2. Zakona o upravnim sporovima, ovaj sud je odlu~io kao u dispozitivu ovog rje{enja." (Vrhovni sud RS, U-528/99 od 09.09.2000) "Kad tu`ilac uz tu`bu ne podnese osporeni akt u originalu ili prepisu, odnosno njegovu fotokopiju, pa to ne u~ini ni po pozivu suda u odre|enom roku, kao ni tu`ena strana ni po ponovljenom tra`enju suda da dostavi spise predmeta s tim aktom, tu`ba se smatra neurednom i kao takva odbacuje." Iz obrazlo`enja: "Dana 08.12.1999.godine tu`ilac je preporu~enom po{iljkom podnio ovom sudu tu`bu protiv napred navedenog osporenog akta, kojim mu je, prema navodima iz tu`be, odbijena nje- UPRAVNO PRAVO 129 gova `alba protiv rje{enja Odsjeka B.L. br.: 05-050-02-02-223/99. A ovim prvostepenim rje{enjem, ~iji datum dono{enja nije ozna~en, tako|er, prema navodima iz tu`be, potvr|eno je da je M.M. iz B.L. nosilac stanarskog prava na stanu u zgradi broj 5/P, u ul. D.M., u B.L. Postupaju}i po toj tu`bi, ovaj sud je primjerak iste dostavio tu`enoj strani s uputom o pravu odgovora i pozivom da dostavi spise predmetne upravne stvari, sve u roku od 15 dana. Prema vra}enoj dostavnici, tu`ena strana je to primila 26.02.2002.godine, ali u tako odre|enom roku odgovor nije dala, a spise predmeta nije dostavila ni u novoodre|enom petnaestodnevnom roku po ponovljenom tra`enju, koje joj je uru~eno 02.04.2002. godine, pa je tako preostalo da se ovaj upravni spor rije{i i bez tih spisa na osnovu odredaba ~l. 32. st. 3. Zakona o upravnim sporovima ('Sl. glasnik RS', br. 12/94 - u daljem tekstu: ZUS). Me|utim, u nemogu}nosti da zbog nedostatka spisa predmeta postupi po tu`bi u ovoj stvari, ovaj sud je aktom od 16.05.2002. godine pozvao tu`ioca da u roku od osam dana dostavi u spise predmeta primjerak osporenog akta, kojeg je ina~e bio du`an da dostavi uz tu`bu u smislu odredaba ~l. 26. st. 1. ZUS-a. U tu svrhu ostavljen mu je rok od osam dana ra~unaju}i od dana primitka tog akt, i pri tom je upozoren da }e za slu~aj neudovoljenja tome pozivu tu`ba biti odba~ena kao neuredna. Prema vra}enoj dostavnici, tu`ilac je taj akt primio 23.05.2002. godine ali u datom roku a ni do dana odlu~ivanja u ovoj stvari, nije otklonio naprijed pomenuti nedostatak, koji je takve prirode da spre~ava rad suda po tu`bi u ovom upravnom sporu. Sljedstveno tome, a na osnovu ~l. 28. ZUS-a, tu`ba u ovoj stvari se odbacuje kao neuredna." (Vrhovni sud RS, U- 9/00 od 18.06.2002) "Sud mo`e odbaciti tu`bu kao neurednu u slu~aju kada tu`ilac tu`bu nije potpisao, a punomo}nik koji se javi sudu u odre|enom roku nije dostavio punomo} za vr{enje parni~nih radnji." (Vrhovni sud Srbije, G`-1620/82) "U postupku suda koji se upustio u meritorno raspravljanje na osnovu nepotpune ili nerazumljive tu`be, a nije prethodno pozvao tu`ioca da otkloni nedostatke tu`be, postoji nedostatak koji spre~ava da se sporna stvar iscrpno pretrese i ocijeni." (Savezni vrhovni sud, U`-1287/53 od 19.09.1953) "Kada tu`ilac ne udovolji pozivu suda za otklanjanje nedostataka koji spre~avaju rad suda, sud ne mo`e o stvari meritorno odlu~ivati, ve} je du`an tu`bu odbaciti." (Savezni vrhovni sud, U`-2332/60 od 16.04.1960) "Ako tu`bu podnese poslovno nesposobna stranka kojoj je postavljen staratelj, sud }e pozvati staratelja da se u danom roku izjasni o tu`bi. U slu~aju da staratelj ne odgovori, sud }e odbaciti tu`bu jer su to nedostaci koji spre~avaju dalje vo|enje postupka." (Upravni sud Hrvatske, Us-593/78 od 13.11.1979) "Neukoj i nepismenoj stranci koja nije u potpunosti udovoljila tra`enju suda u otklanjanju nedostataka tu`be u upravnom sporu, sud je du`an pomo}i, prije nego {to odbaci tu`bu." (Vrhovni sud Jugoslavije, Uis-1129/67 od 09.06.1967) "Rje{enje o odbacivanju tu`be kao neuredne smatra se donesenim tek kada je otpremljeno. Ovakvo rje{enje nije mogu}e donijeti ako je prije otpremanja pristigao podnesak stranke kojim ispravlja tu`bu iako je takav podnesak pristigao nakon isteka roka odre|enog od strane suda." (Vrhovni sud SRBiH, G`-560/71) 130 UPRAVNO PRAVO 2. Odbacivanje tu`be Ako tu`ilac, u ostavljenom roku, ne otkloni nedostatke tu`be, o ~emu je prethodno ukazano, sud }e rje{enjem odbaciti tu`bu kao neurednu. Me|utim, sud }e podnesenu tu`bu rje{enjem odbaciti ne ulaze}i u meritum raspravljanja po tu`bi, niti pribavljanja odgovora na tu`bu, i kad nisu ispunjeni procesni uslovi za vo|enje upravnog spora. To }e u~initi odmah u prvoj fazi postupka - fazi prethodnog ispitivanja tu`be, ali i u svakom stadiju postupka, ako utvrdi da ti uslovi ne postoje. Razlozi zbog kojih }e sud odbaciti tu`bu, propisani su ZUS-om, i u vezi s tim, u potpunosti su preuzete odredbe ranijeg ZUS-a. Naime, sud }e rje{enjem odbaciti tu`bu, i to u svakom stadiju postupka, ako utvrdi: 1) - da je tu`ba neblagovremena, prijevremena ili podnesena od neovla{tenog lica Tu`ba je neblagovremena ako nije podnesena u roku odre|enom prema pravilima propisanim ZUS-om. Taj rok je 30 dana (odnosno dva mjeseca prema ZUS-u BiH) od dana dostavljanja upravnog akta stranci koja podnosi tu`bu. Za utvr|ivanje blagovremenosti, bitan je dan kad je tu`ba predana nadle`nom sudu, odnosno predana po{ti preporu~eno. Tu`ba je prijevremena, odnosno preuranjena ako je podnesena prije isteka rokova i procedure utvr|enih prema pravnim pravilima propisanim ZUP-om. Upravni spor se mo`e pokrenuti i u svim slu~ajevima "}utanja administracije", ali samo nakon proteka propisanog roka za dono{enje kona~nog rje{enja u upravnom postupku, i proteku roka po ponovljenom zahtjevu, odnosno po obra}anju nadle`noj upravnoj inspekciji. Dakle, ako bi stranka podnijela tu`bu prije isteka tih rokova i procedure, tu`ba bi bila preurenjena i kao takvu sud }e je odbaciti. Me|utim, bitno je ukazati, da stranka odbacivanjem tu`be zbog prijevremenosti, ne gubi i pravo da kasnije, kad ispuni uslove, ponovo podnese tu`bu. Primjer: Tu`bom za pokretanje upravnog spora tu`ilac osporava drugostepeni upravni akt kojim je odbijena `alba protiv prvostepenog upravnog akta, a osporeni upravni akt je donesen, a time je i tu`ba podnesena, nakon dono{enja rje{enja likvidacionog suda o otvaranju i zaklju~ivanju postupka likvidacije nad tu`iocem. Sud je u konkretnom slu~aju tu`bu odbacio cijene}i da tu`ilac u vrijeme podno{enja tu`be nije imao strana~ku legitimaciju, jer da tada kao pravno lice nije postojao. Iz obrazlo`enja: "Prema ~l. 40. st. 1. Zakona o op{tem upravnom postupku, stranka u postupku mo`e biti svako fizi~ko i pravno lice, a odredbama ~l. 12. Zakona o upravnim sporovima ('Sl. glasnik RS', br. 12/94) tu`ilac u upravnom sporu mo`e biti pojedinac, pravno lice, organizacija, grupa lica naselje i sl. koji smatra da mu je upravnim aktom povrije|eno kakvo pravo ili neposredni li~ni interes zasnovan na zakonu… Prema ~lanu 1. st. 1. Zakona o preduze}ima ('Sl. glasnik RS', br. 24/98) preduze}e je pravno lice koje obavlja djelatnost radi sticanja dobiti. ^lanom 5. tog zakona je regulirano da preduze}e sti~e svojstvo pravnog lica upisom u sudski registar. Prema odredbama ~l. 153. do 159. Zakona o prinudnom poravnanju, ste~aju i likvidaciji, regulisani su uslovi za sprovo|enje i postupak likvidacije pravnih lica. Prema ~l 157 st. 1. odredbe ovog zakona koje se odnose na ste~ajni postupak shodno se primjenjuju i na postupak likvidacije ako ovim zakonom nije druga~ije odre|eno. Odredbom ~l. 151. propisano je da danom upisa u sudski registar rje{enja o zaklju~enju ste~ajnog postupka du`nik prestaje da postoji i bri{e se upis iz st. 1 ovog ~lana. ^lanom 92. tog zakona propisano je da danom otvaranja ste~ajnog postupka prestaju prava poslovodnog organa, zastupnika kao i organa upravljanja du`nika i te funkci- UPRAVNO PRAVO 131 je prelaze na ste~ajnog upravnika… Dakle, nesporno je da je osporeni akt donesen nakon dono{enja rje{enja o otvaranju i zaklju~ivanju postupka likvidacije preduze}a-tu`ioca, kao i da je tu`ba u ovom upravnom sporu podnesena nakon dono{enja tog rje{enja. S tim u vezi, tu`ilac u vrijeme podno{enja tu`be nije imao strana~ku legitimaciju u skladu s navedenim zakonskim odredbama, (~l. 1. st. 1. i ~l. 5. Zakona o preduze}ima /'Sl. glasnik RS', br. 24/98/ i ~l. 92, 153. do 159. Zakona o prinudnom poravnanju , ste~aju i likvidaciji /'Sl. glasnik RS', br. 37/93 i 28/96/ a koje su citirane u obrazlo`enju), jer tada kao pravno lice nije postojao. Zbog toga je tu`ba odba~ena, zbog nedostatka strana~ke legitimacije, primjenom odredbi ~l. 29. st. 1. ta~. 3. a u vezi sa ~l. 12. ZUS-a." (Vrhovni sud RS, U-791/01 od 18.05.2005) Sudska praksa: "Kako se upravni spor, pod uslovima propisanim zakonom, mo`e voditi i protiv prvostepenog akta (~l. 7. st. 1, ~l. 8. i 19 Zakona o upravnim sporovima BDBiH), ocijenjeno je da se u konkretnom slu~aju ne radi o preuranjenosti nego o neblagovremenosti tu`be." Iz obrazlo`enja: "... proizilazi da je tu`ba tu`ioca odba~ena kao preuranjena zbog toga {to je podne{ena prije nego {to je odlu~eno o ulo`enoj `albi na prvostepeno rje{enje, odnosno zato {to 'u spisu nema podatka da je tu`ilac po proteku zakonskih rokova za odlu~ivanje po `albi pismenim putem tra`io da se donese odluka u kom slu~aju bi mogao pokrenuti upravni spor kao da je njegova `alba odbijena u smislu ~l. 25. Zakona o upravnim sporovima RS, ali ne protiv prvostepenog rje{enja'. Osnovano `alba tu`ioca ukazuje na neosnovanost zaklju~ka prvostepenog suda o nemogu}nosti pokretanja upravnog spora protiv prvostepenog upravnog akta i preuranjenosti tu`be. Upravni spor se, pod uslovima propisanim zakonom, mo`e voditi i protiv prvostepenog akta (~l. 7. st. 1. ~l. 8. i 19. Zakona o upravnim sporovima Br~ko Distrikta BiH). [to se ti~e vremena podno{enja, po ocjeni ovog suda, u konkretnom slu~aju se ne radi o preuranjenosti nego o neblagovremenosti tu`be. Naime, u tu`bi se eksplicitno navodi da je `albu na rje{enje ~ije se poni{tenje tra`i tu`ilac ulo`io 13.04.1999. godine, te da je 'od podno{enja `albe do tu`be pro{lo vi{e od ~etiri mjeseca a da `alba nije rije{ena' (tu`ba podnesena 18.08.1999. godine)... To je slu~aj pokretanja spora zbog tzv. '}utanja administracije'. U konkretnom slu~aju, tu`ilac se dopisima od 25.05.1999. godine i 7.6.1999. godine obra}ao drugostepenom organu - Ministarstvu unutra{njih poslova RS sa zahtjevom da odlu~i o `albi (dopis prilo`en uz `albu). Kako je `alba podnesena 13.04.1999. godine to se, me|utim, nijedno od tih obra}anja ne mo`e prihvatiti kao zahtjev iz ~l. 25. Zakona o upravnim sporovima RS, nego samo kao urgencije za brzo rje{avanje `albe, odnosno kao zahtjev podnesen u okviru 60 dana koje je drugostepeni sud imao na raspolaganju za odlu~ivanje. Tek nakon proteka roka od 60 dana, tu`ilac je mogao tra`iti dono{enje odluke daljem roku od sedam dana, te nakon proteka tog roka i pokrenuti upravni spor kao da je `alba odbijena. Naravno, upravni spor se nakon toga nije mogao podnijeti bilo kada, nego u okviru roka od 30 dana (taj rok je isiticao 20.07.1999 godine). U konkretnom slu~aju, tu`ba tu`ioca je podnesena tek 18.08.1999.godine, dakle, nakon proteka tog roka..." (Apelacioni sud BDBiH, U`-20/04 od 12.08.2004) "Rje{enjem kojim je odba~ena `alba zbog toga {to je izjavljena od neovla{tenog lica mo`e biti povrije|eno samo pravo ili neposredan li~ni interes podnosioca `albe, pa druga lica nisu aktivno legitimisana (ovla{tena) da protiv tog akta pokrenu upravni spor podno{enjem tu`be." 132 UPRAVNO PRAVO Iz obrazlo`enja: "Pravo na pokretanje upravnog spora u smislu odredbe ~l. 2. st. 1 i ~l. 12. Zakona o upravnim sporovima ('Sl. list SFRJ', br. 4/77) ima lice kome je upravnim aktom povrije|eno kakvo pravo ili neposredni li~ni interes zasnovan na zakonu. Rje{enjem kojim se odbacuje `alba zbog toga {to je ista izjavljena od neovla{tenog lica, mo`e biti povrije|eno neko pravo (pravo na `albu) ili neposredni li~ni interes samo podnosioca `albe, pa je samo lice koje je izjavilo `albu legitimirano da protiv takvog upravnog akta pokrene upravni spor..." (Vrhovni sud BiH, U-1540/89 od 08.02.1990) "Kako iz tu`be i priloga uz tu`bu ne porizilazi da se tu`iteljica obratila upravnoj inspekciji u skladu sa ~lanom 10. Zakona o upravnim sporovima, to nisu ispunjeni uvjeti iz ~l. 20. st. 1. i ~l. 10. Zakona o upravnim sporovima za pokretanje tu`be u upravnom sporu radi '}utanja administracije', pa je tu`bu tu`iteljice, a na osnovu ~l. 25. st. 1. ta~. 1. Zakona o upravnim sporovima FBiH, valjalo kao prijevremenu odbaciti". (Kantonalni sud u Biha}u, 001-0-U-06-000258 od 16.09.2006. godine). "Preduze}e registrirano za obavljanje revizije prethodno izvr{ene vlasni~ke transformacije nije legitimirano za pokretanje upravnog spora, ve} samo taksativno navedene osobe u ~l. 9. Uredbe o reviziji prethodno izvr{ene vlasni~ke transformacije ('Sl. novine FBiH', br. 1/98), pa stoga tu`bu treba odbaciti kao podnesenu od neovla{tene osobe." (Vrhovni sud FBiH, U-578/98 od 25.09.2000) "Osoba koja koristi stan bez pravne osnove nema legitimaciju za tu`bu protiv rje{enja o davanju tog stana na privremeno kori{tenje, jer tu`itelju nije povrije|eno nikakvo njegovo pravo ili neposredni interes utemeljen na zakonu." (Upravni sud Republike Hrvatske, Us-8997/93 od 12.01.1994) "Javno pravobranila{tvo nije legitimirano za podno{enje tu`be protiv rje{enja donesenog u postupku obustave gra|enja." (Upravni sud Hrvatske, Us-5678/85 od 29.01.1986) 2) - da akt koji se tu`bom osporava nije upravni akt Upravni spor se mo`e voditi samo protiv upravnog akta. Upravni akt prema pravnim pravilima propisanim ZUS-om je akt kojim nadle`ni organ (organi uprave, upravne ustanove i institucije koje vr{e javna ovla{tenja), rje{ava o izvjesnom pravu ili obavezi pojedinca ili pravnog lica u nekoj upravnoj stvari. Dakle, ako utvrdi da akt koji se tu`bom osporava nije upravni akt, sud }e rje{enjem tu`bu odbaciti. Primjer: Tu`ilac je podnio tu`bu za pokretanje upravnog spora kojom osporava odluku tu`enog Visokog sudskog i tu`ila~kog vije}a BiH kojom je odba~en njegov zahtjev za ponovno razmatranje Odluke o imenovanju predsjednika i sudija jednog od kantonalnih sudova u FBiH. Nakon prethodnog ispitivanja postojanja procesno-pravnih pretpostavki za vo|enje upravnog spora sud je tu`bu odbacio cijene}i da akt koji se tu`bom osporava nije kona~ni upravni akt kojeg je donijela institucija BiH. UPRAVNO PRAVO 133 Iz obrazlo`enja: "Institucije BiH u smislu ~l. 4. Zakona o upravnim sporovima BiH ('Sl. glasnik BiH', br. 19/02) su ministarstva BiH i njihova tijela, javne agencije, javne korporacije, institucije BDBiH i druge organizacije utvr|ene zakonom dr`ave BiH koje vr{e javne ovlasti, koje su Ustavom BiH odre|ene u nadle`nost BiH (mjerodavne institucije)… Visoko sudsko i tu`ila~ko vije}e BiH, u smislu ~l. 4. Zakona o upravnim sporovima BiH nije institucija BiH, niti se radi o drugoj organizaciji utvr|enoj zakonom dr`ave BiH koja vr{i javnu ovlast, a koja joj je Ustavom BiH odre|ena u nadle`nost. Visoko sudsko i tu`ila~ko vije}e BiH prema odredbi ~l. 4. Zakona o visokom sudskom i tu`ila~kom vije}u BiH ('Sl. glasnik BiH', br. 29/02 i 39/03) samostalan je organ u BiH, ~iji je zadatak da osigura nezavisno, nepristrasno i profesionalno sudstvo na nivou BiH. Budu}i da tu`eno Visoko sudsko i tu`ila~ko vije}e BiH nije mjerodavna institucija BiH u smislu ~l. 4. navedenog zakona, to akt koji tu`ilac tu`bom osporava nije kona~an upravni akt kojeg je donijela institucija BiH, pa se zato tu`ba smatra nedopu{tenom." (Sud Bosne i Hercegovine, Ur-07/04 od 31.03.2004) Sudska praksa: "Odluka Komisije za imovinske zahtjeve raseljenih lica i izbjeglica (CRPC) kojom se nosiocu stanarskog prava ili ~lanu njegovog porodi~nog doma}instva vra}a u posjed stan, nije upravni akt, pa se ne mo`e pobijati tu`bom u upravnom sporu." Iz obrazlo`enja: "Prema ~l. 4. Zakona o upravnim sporovima pod organom u smislu tog zakona, podrazumijevaju se organi uprave i upravne ustanove Federacije BiH i kantona,gradona~elnik i op}inski na~elnik i gradske i op}inske slu`be za upravu kao i institucije koje imaju javne ovlasti kad u vr{enju javnih ovlasti rje{avaju u upravnim stvarima. Kako Komisija za imovinske zahtjeve raseljenih lica i izbjeglica (CRPC) nije organ iz ~l. 4. citiranog zakona, to njena odluka koju tu`ilac pobija ne predstavlja upravni akt, pa se protiv iste ne mo`e voditi upravni spor. Navedena odluka predstavlja izvr{ni naslov u smislu odredbi ~l. 7. st 6. Zakona o izvr{enju Odluke Komisije za imovinske zahtjeve raseljenih lica i izbjeglica ('Sl. novine FBiH', br. 43/99. i 51/00) na temelju kojih se u upravnom postupku provodi izvr{enje i u tom postupku obezbje|uje nosiocu stanaskog prava ili ~lanovima njegovog porodi~nog doma}instva povrat u posjed stana." (Vrhovni sud FBiH, U-1825/03 od 08.09.2004) "Pismeno obavje{tenje organa uprave kojim se stranka obavje{tava da organ ne prihvata njen zahtjev za ukidanje i mijenjanje pravosna`nog rje{enja i kada je donijeto u formi rje{enja nema karakter upravnog akta protiv kojeg se mo`e izjaviti `alba ili pokrenuti upravni spor." Iz obrazlo`enja: "Odredbom ~l. 265. st. 2. preuzetog Zakona o op}em upravnom postupku (sada ~l. 262. st. 2. ZUP-a) propisano je da se pod uslovima iz st. 1. ovog ~lana a po zahtjevu stranke mo`e ukinuti ili izmijeniti i pravosna`no rje{enje koje je nepovoljno za stranku. Ako organ na|e da ne treba da se rje{enje ukine ili izmijeni, du`an je o tome obavijestiti stranku. Obavje{tenje u smislu st. 2. citiranog ~lana nema karakter upravnog akta iz ~l. 6. ZUS-a (~l. 9. ZUS-a) s obzirom na to da odbijanje odnosnog zahtjeva stranke ne predstavlja odlu~ivanje o nekom pravu ili obavezi tu`ioca. Protiv takvog obavje{tenja nema izjavljivanja `albe niti je dopu{teno vo|enje upravnog spora po{to je to pravo dato samo u slu~aju dono{enja rje{enja kojim se mijenja ili ukida ranije pravosna`no rje{nje, a ne i u slu~aju kada upravni organ na|e da 134 UPRAVNO PRAVO ovakvoj izmjeni ili ukidanju pravosna`nog rje{enja nema mjesta, kakav je slu~aj u konkretnom slu~aju." (Vrhovni sud FBiH, U-2171/99 od 18.06.2004) " Odluka ministra Federalnog ministarstva prometa i komunikacija, kojom produ`ava va`nost privremenih redova vo`nje u javnom prometu na teritoriji Federacije, nije upravni akt nego akt normativnog sadr`aja, jer upravni akt u smislu ovih odredaba ZUS-a mora osim bitnih svojstava u pogledu donositelja, autoritativnosti i pravnog djelovanja, ispunjavati i uvjet u pogledu konkretnosti, tj. da se radi o pojedina~nom aktu kojim se rje{ava subjektivna pravna situacija odre|enog pojedina~nog subjekta (osobe ili organizacije), te da se radi o upravnoj stvari. Osporavanom odlukom tu`enog (ministra) ure|ena je jedna objektivna op{a situacija jednako za svakog i zato ta odluka ne predstavlja upravni akt." (Vrhovni sud FBiH, U-59/97 od 14. 05. 1997) "Osporeno rje{enje Vlade RS kojim je odlu~eno o poni{tenju ranijih njenih odluka o prenosu prava vlani{tva na putni~kim automobilima na tu`ioca nema karakter upravnog akta u smislu ~l. 6. Zakona o upravnim sporovima ('Sl. glasnik RS', br. 12/94)." Iz obrazlo`enja: "Tu`ena nije prilikom dono{enja osporene odluke odlu~ila s pozicija dr`avne vlasti neposrednom primjenom pravnih propisa u kakvoj upravnoj stvari, pa ta odluka nema karakter upravnog akta u smislu naprijed navedene odredbe ~l. 6. Zakona o upravnim sporovima. Pravna za{tita u ovakvoj pravnoj situaciji ostvaruje se u parni~nom postupku kod nadle`nog suda. Otuda se tu`ba u ovoj stvari odbacuje na osnovu odredbi ~l. 29. st. 1. ta~. 2. a u vezi sa ~l. 6. Zakona o upravnim sporovima." (Vrhovni sud RS, U-472/01, od 22.10.2003) "Odluka drugostepene stambene komisije tu`enog kojom je odlu~ila o prenosu stanarskog prava u funkciji davaoca stana na kori{tenje, nema karakter upravnog akta jer nije donesena u upravnoj stvari pa se ne mo`e osporavati u upravnom sporu. Pravna za{tita u ovakvoj pravnoj situaciji ostvaruje se podno{enjem posebnog zahtjeva nadle`nom stambenom organu na osnovu odredaba ~l. 22. Zakona o stambenim odnosima." (Vrhovni sud RS, U-186/01 od 15.10.2003) "Nalaz, ocjena i mi{ljenje stru~nog organa za ocjenjivanje sposobnosti lica za vojnu slu`bu nema karakter upravnog akta u smislu ~l. 9. Zakona o upravnim sporovima po{to se njime ne odlu~uje o pravu ili obavezi vojnog lica, te se protiv istog ne mo`e voditi ni upravni postupak ni upravni spor." (Vrhovni sud FBiH, U-118/98 od 01.04.1998) "Akt koji je donesen od strane direktora Agencije za bankarstvo BiH na osnovu ~l. 4. st. 1. ta~. b) i ~l. 11. st. 1. ta~. b) Zakona o agenciji za bankarstvo FBiH, a u vezi sa ~l. 57 st. 5. ta~. 10. i st. 6. i 7. navedenog ~lana te ~l. 67. st. 2. ta~. 3. podta~ka b) Zakona o bankama, u postupku rje{avanja po zahtjevu privremenog upravnika banke u privremenoj upravi ne predstavlja pojedina~ni akt, ve} akt koji se odnosi na neograni~en broj osoba pravnih lica, koji je po svojoj pravnoj prirodi op}i akt, i kojim aktom Agencija za bankarstvo u smislu svojih zakonskih ovla{tenja regulira obavljanje unutra{njeg i vanjskotrgovinskog platnog prometa, tj. akt o organizaciji i na~inu rada i poslovanja banaka. Dakle, donesena rje{enja od strane tu`enog su nalozi Agencije koji se odnose UPRAVNO PRAVO 135 na na~in rada i organizacije izme|u Agencije za bankarstvo i banaka, pa se protiv naloga Agencije ne mo`e pokrenuti upravni spor, niti voditi upravni postupci, jer isti ne predstavljaju pojedina~ni akt, kako je to predvi|eno u ~l. 8. a u vezi sa ~l. 4. Zakona o upravnim sporovima…" (Kantonalni sud u Sarajevu, U-1005/05 od 24.06.2005) "Odluka Vi{eg vojno-disciplinskog suda, kojom je odlu~eno o disciplinskoj odgovornosti aktivnog vojnog lica zbog disciplinskog prestupa i kojom je izre~ena disciplinska kazna gubitka slu`be, nije upravni akt u smislu odredaba Zakona o upravnim sporovima, jer se ne radi o upravnoj stvari, kao jednog od bitnih sadr`ajnih obilje`ja upravnog akta, pa se protiv te odluke ne mo`e voditi upravni spor." (Vrhovni sud FBiH, U-805/02 od 11.04.2002) "Akt kojim je drugostepeni organ po izjavljenoj `albi nalo`io prvostepenom organu da u odre|enom roku odlu~i po zahtjevu stranke (tzv. '}utanje administracije') ne predstavlja upravni akt i protiv njega se ne mo`e pokrenuti upravni spor." Iz obrazlo`enja: "… Ovaj akt ne predstavlja upravni akt u smislu ~l. 9. st. 2. Zakona o upravnim sporovima ('Sl. novine FBiH', br. 2/98 i 8/00), pa se protiv istog ne mo`e voditi upravni spor (st. 1. istog ~lana), jer se njime nije rje{avalo o izvjesnom pravu ili obavezi tu`iteljice a ni drugog gra|anina, ve} o sporednim pitanjima u postupku…" (Vrhovni sud FBiH, U-2163/02 od18.09.2003) "Akt odbora dr`avne uprave za `albe, kojim se odlu~uje o statusu dr`avnih slu`benika, nema karakter upravnog akta, pa se protiv takvog akta u smislu ~l. 6. Zakona o upravnim sporovima, ne mo`e voditi upravni spor." Iz obrazlo`enja: "… Odbor dr`avne uprave za `albe (…) ne spada u organe dr`avne uprave propisne ~l. 2. ovog Zakona, pa mu se javno ovla{tenje za postupanje u upravnoj stvari mo`e dati samo zakonom ili odlukom Vlade utemeljenom na Zakonu. Kako je pomenutim ~l. 9. Zakona regulisano da Odbor u skladu sa zakonom razmatra odluke organa dr`avne uprave i Agencije koje se odnose na status dr`avnih slu`benika, kao i odlu~ivanje o njihovom raspore|ivanju u okviru organa dr`avne uprave ne vr{i s pozicije vlasti u okviru javnog ovla{tenja, zbog ~ega rje{avanje u ovoj pravnoj stvari spada u oblast radnih odnosa dr`avnih slu`benika, koju reguli{e predmetni zakon. Prema tome, osporeni akt nema karakter upravnog akt i protiv istog se ne mo`e voditi upravni spor, pa je sudska za{tita obezbije|ena putem redovnog suda ~ija se stvarna nadle`nosti zasniva na odredbi ~l. 26. st. 2. ta~. 2 b. Zakona o sudovima u RS ('Sl. glasnik RS', br. 111/04). " (Okru`ni sud u Banjoj Luci, U-520/05 od 11.10.2005) "Zaklju~ak o izuze}u slu`bene osobe predstavlja akt koji se ti~e vo|enja postupka, pa se ne smatra upavnim aktom u smislu ~l. 8. Zakona o upravnim sporovima FBiH protiv kojeg se mo`e voditi upravni spor". Iz obrazlo`enja: "Ispituju}i da li postoje procesno-pravne pretpostavke za vo|enje upravnog spora, sud je tu`bu tu`ioca obacio kao nedupu{tenu, iz razloga jer tu`ilac tu`bom pobija zaklju~ak o odbijanju 136 UPRAVNO PRAVO izuze}a Op}inskog na~elnika koji nije upravni akt u smislu odredbe ~l. 8. Zakona o upravnim sporovima, gdje je propisano da se upravni spor mo`e voditi samo protiv upravnog akta, a to je akt kojim tijelo uprave rje{ava o izvjesnom pravu ili obavezi pojedinca ili pravne osobe u odre|enoj upravnoj stvari. Zaklju~kom o odbijanju izuze}a Op}inskog na~elnika, kojeg tu`ilac tu`bom pobija u upravnom sporu, ne rje{ava se o pravu ili obavezi tu`ioca, pa svoje eventualno neslaganje s izuze}em tu`ilac mo`e iznijeti u `albi na rje{enju o glavnoj stvari. Zaklju~ak o izuze}u slu`bene osobe predstavlja akt koji se ti~e vo|enja postupka, pa se ne smatra upravnim aktom u smislu ~l. 8. Zakona o upravnim sporovima FBiH protiv kojeg se mo`e voditi upravni spor." (Kantonalni sud u Biha}u, U-18/04 od 27.01.2006) "Odluka skup{tine op}ine o osnivanju javnog preduze}a nije upravni akt nego akt redovnog poslovanja pa se takvi akti ne mogu pobijati tu`bom u upravnom sporu." (Vrhovni sud FBiH, U-2/95 od 08.10.1997) "Odluka skup{tine op}ine kojom se ustanovljava lovi{te na odre|enom podru~ju i dodjeljuje na kori{tenje i gazdovanje odre|enoj radnoj organizaciji ili lova~kom dru{tvu nema karakter upravnog akta, jer se radi o aktu poslovanja i raspolaganja, i protiv nje se ne mo`e voditi upravni spor." (Vrhovni sud FBiH, Uvl-176/91 od 08.10.1997) "Akt (dopis) me|usobne komunikacije vi{ih i ni`ih organa uprave kojim se tra`i ili daju upute o tome kako treba postupiti ili odlu~iti o zahtjevu stranke, nema karakter upravnog akta, pa se protiv njega ne mo`e voditi upravni spor, jer nije upu}en tu`iocu niti se tim aktom odlu~uje o kakvom njegovom pravu." (Vrhovni sud FBiH, U-384/97 od 01.10.1997) "Pisano mi{ljenje organa uprave o nekoj pravnoj situaciji nije upravni akt, jer njime nije odlu~eno o nekom pravu ili obavezi stranke." (Vrhovni sud BiH, U`-145/83 od 23.11.1983) 3) - da je o~igledno da se upravnim aktom, koji se tu`bom osporava, ne dira u pravo tu`ioca ili u njegov neposredni li~ni interes zasnovan na zakonu Tu`ilac mo`e pokrenuti upravni spor samo pod uslovom da mu je upravnim aktom povrije|eno neko pravo, ili njegov neposredni li~ni interes zasnovan na zakonu. Stoga, ako je o~igledno iz tu`be, i priloga uz tu`bu, da upravnim aktom nisu povrije|ena prava tu`ioca ili njegov interes zasnovan na zakonu, sud }e rje{enjem odbaciti tu`bu. Sudska praksa: "Ne mo`e se u upravnom sporu odbaciti tu`ba tu`ioca podnesena protiv drugostepenog rje{enja, kojim je po `albi zainteresiranog lica poni{teno prvostepeno rje{enje, zbog nedostatka procesno-pravnog interesa za podno{enja tu`be." Iz obrazlo`enja: "... Tu`ba je odba~ena na osnovu ~l. 26. st. 1. ta~. 3. Zakona o upravnim sporovima iz razloga {to tu`iocu nedostaje procesno-pravni interes da pokre}e upravni spor protiv rje{enja drugostepenog organa - tu`enog, kojim je po `albi privremenog korisnika stana, kao zaintere- UPRAVNO PRAVO 137 siranog lica poni{teno u cijelosti prvostepeno rje{enje, a kojim se ne dira u prava tu`ioca ili u njegov neposredni li~ni interes zasnovan na zakonu u smislu ~l. 15. u vezi sa ~l. 2. Zakona o upravnim sporovima ... Ovakav stav prvostepenog suda je pogre{an... Naime, prema odredbi ~l. 26. st. 1. ta~. 3. ZUS-a sud }e rje{enjem odbaciti tu`bu ako utvrdi da je o~evidno da se upravnim aktom koji se tu`bom osporava ne dira u pravo tu`ioca ili njegov neposredni osobni interes zasnovana na zakonu (~l. 15) a prema odredbi ~l. 15. ZUS-a tu`ilac u upavnom sporu mo`e biti gra|anin, pavno lice, i druga osoba iz ~l. 2. ovog Zakona, pod uslovima utvr|enim u toj odredbi, a to je ako smatra da joj je upravnim akotm povrije|eno neko pravo ili neposredni li~ni interes zasnovan na zakonu. U konkretneom slu~aju tu`ilac Op}ina T. je vlasnik predmetnog stana, i kao nosilac prava raspolaganja i davalac tog stana na kori{tenje je podnijela zahtjev za ispra`enjenje tog stana od privremenog korisnika G.N. Na osnovu kupoprodajnog ugovora zaklju~enog dana 7.11.1997. godine izme|u GTP 'Univezal' d.d. T. i Op}ine T. utvr|eno je da je Op}ina T. vlasnik stana u Simetralu I u T. potkrovlju. Iz navedenog se vidi da Op}ina T. ima aktivnu strana~ku legitimaciju da tu`bom pokrene upavni spor, jer je osporenim rje{enjem tu`enog organa rje{avano o njenom pravu. Dakle, upravni organ je rje{avao o pravu tu`ioca, pa se ne mo`e zaklju~iti da se osoprenim rje{enjem ne dira u pravo i neposredni li~ni interes tu`ioca, zasnovan na zakonu. U takvom slu~aju pvostepeni sud je bio du`an da raspravi stvar meritorno, a ne da rje{enjem odbaci tu`bu zbog nedostatka procenog pravnog interesa, bez obzira na to da li je tu`ba osnovana..." (Vrhovni sud FBiH, U`-66/00 od 09.12.2004) "Tu`ilac nema pravo pokrenuti upravni spor protiv rje{enja organa uprave kojim nije povrije|eno njegovo pravo niti njegov neposredni osobni interes zasnovan na zakonu." (Savezni vrhovni sud, U`-4/52 od 06.08.1952) "^lanstvo u odre|enom udru`enju gra|ana ne daje legitimaciju pojedinom ~lanu tog udru`enja za izjavljivanje tu`be protiv rje{enja o upisu udru`enja u registar, jer tu`itelju nije povrije|eno nikakvo njegovo pravo niti na zakonu utemeljeni neposredni osobni interes." (Upravni sud Republike Hrvatske, Us-2938/95 od 18.04.1996) "U inspekcijskom postupku kada su nare|ene upravne mjere organizaciji (poslodavcu) da otkloni utvr|ene nedostatke u primjeni zakona i drugih propisa, stranka je ta organizacija (poslodavac). Okolnost da se utvr|eni nedostaci odnose na odre|enog radnika ne daju tom radniku polo`aj stranke, jer upravnim aktom (rje{enjem) nije povrije|eno pravo ili neposredni interes tog radnika." (Vrhovni sud BiH, U-2215/85 od 10.05.1990) 4) - da se protiv upravnog akta koji se tu`bom osporava mogla izjaviti `alba, ali da `alba nije izjavljena Upravni spor se mo`e pokrenuti protiv upravnog akta koji je donijet u drugom stepenu, kao i protiv prvostepenog akta ako protiv njega nije dozvoljena `alba. Dakle, ako je protiv upravnog akta dozvoljena `alba, a protiv tog akta `alba nije ni izjavljena, tu`ba }e biti odba~ena. Sudska praksa: "Upravni akt protiv kojeg je dopu{tena `alba nije kona~an upravni akt i ne mo`e se osporavati u upravnom sporu." (Okru`ni sud Banja Luka, U-199/99 od 10.11.1999) 138 UPRAVNO PRAVO "Ne mo`e se tu`bom u upravnom sporu osporavati prvostepeni upravni akt protiv kojeg se mogla izjaviti `alba, a ona nije uop{e ili nije blagovremeno izjavljena." (Savezni vrhovni sud, U`-182/52 od 23.12.1952) "Pravo `albe protiv rje{enja donesenog u prvom stupnju mo`e se isklju~iti zakonom." (Upravni sud Hrvatske, Us-6122/86 od 21.06.1990) "Nije dopu{tena tu`ba u upravnom sporu ako se protiv upravnog akta koji se tu`bom osporava mogla podnijeti `alba." (Upravni sud Hrvatske, Us-3160/84 od 14.11.1984) "Prvostepeni upravni akt protiv kojeg se mo`e izjaviti `alba u upravnom postupku ne mo`e biti predmet upravnog spora prije dono{enja drugostepenog rje{enja po `albi." (Vrhovni sud Jugoslavije, U`-8714/63 od 08.10.1963) 5) - da je rije~ o stvari o kojoj se, prema odredbama ZUS-a, ne mo`e voditi upravni spor Izri~ito, prema pravilima propisanim ZUS-om, upravni spor se ne mo`e voditi protiv tri vrste upravnih akata i to: - akata u stvarima u kojima je sudska za{tita osigurana izvan upravnog spora, - akata protiv kojih se po izri~itoj odredbi zakona ne mo`e voditi upravni spor, - te u stvarima o kojima neposredno, na osnovu ustavnih ovla{tenja, odlu~uju i to u BiH Parlamentarna skup{tina BiH ili Predsjedni{tvo BiH, u FBiH domovi Parlamenta FBiH ili predsjednik FBiH i jedan od potpredsjednika FBiH, odnosno zakonodavno tijelo kantona, u RS Narodna Skup{tina RS, predsjednik RS ili jedan od potpredsjednika RS, a u BDBiH u stvarima o kojima neposredno na osnovu statutarnih ovla{tenja odlu~uje Skup{tina BDBiH. Ako bi se u tim stvarima podnijela tu`ba, sud }e takvu tu`bu rje{enjem odbaciti. Me|utim, odbacivanje tu`be iz tog razloga ne bi se odnosilo na tu`bu koja bi se zasnivala na tome da je nadle`ni organ pri dono{enju takvog upravnog akta prekora~io granice svoje nadle`nosti ili upravni akt nije donio neposredno na osnovu ustavnih ovla{tenja, i u tim stvarima, zbog tog razloga, mo`e se voditi upravni spor. Primjer: Tu`iteljica je podnijela tu`bu za pokretanje upravnog spora kojom osporava rje{enje Republi~ke uprave carina kojim je odbijena kao neosnovana `alba tu`iteljice portiv rje{enja Komisije za carinske prekr{aje, a kojim je tu`iteljica ogla{ena krivom za carinski prekr{aj iz ~l. 17. st. 1. Zakona o carinskim prekr{ajima i ka`njena nov~anom kaznom od 50 KM uz odredbu pla}anja tro{kova prekr{ajnog postupka. Nakon prethodnog ispitivanja postojanja procesnopravnih pretpostavki za vo|enje upravnog spora sud je tu`bu odbacio cijene}i da je u konkretnom slu~aju sudska za{tita obezbije|ena van upravnog spora. Iz obrazlo`enja: "Prema odredbi ~l. 9. st. 1. Zakona o upravnim sporovima ('Sl. glasnik RS', br. 12/94) upravni spor se ne mo`e voditi protiv akata donesenih u stvarima u kojima je sudska za`tita UPRAVNO PRAVO 139 obezbije|ena van upravnog spora. U prekr{ajnim stvarima obezbije|ena je takva za{tita podno{enjem zahtjeva za sudsku za{titu pod uslovima iz ~l. 253. i 254. Zakona o prekr{ajima ('Sl. glasnik RS', br. 12/94, 16/95, 21/96 i 40/98)." (Vrhovni sud RS, U-812/01 od 28.01.2004) Sudska praksa: "Protiv kona~nog akta nadle`nog organa uprave kojim je rje{avano o pravima osoba na napu{tenim stanovima, po zakonu se ne mo`e voditi upravni spor pokrenut po tu`bama podnesenim na osnovu va`e}ih propisa do 04.04.1998. godine, pa takve tu`be treba odbaciti u svakom stadiju postupka." (Vrhovni sud FBiH, U-14/97 od 15.04.1998) "Budu}i da u`iteljica nije u toku postupka kod nadle`nih organa isticala zahtjev vezan za ~l. 60. Zakona o kretanju i boravku stranaca i azilu ('Sl. glasnik BiH', br. 29/03) u vezi sa ~lanom 35 st. 1. ta~. d) istog zakona, to tu`iteljici ne pripada pravo da protiv osporenog rje{enja podnosi tu`bu za pokretanje upravnog spora." Iz obrazlo`enja: "Samo u slu~aju kada stranac zahtijeva privremeni boravak iz razloga predvi|enih odredbom ~l. 35. st. 1. ta~. d) Zakona o kretanju i boravku stranaca i azilu ('Sl. glasnik BiH', br. 29/03), odnosno iz razloga kada stranac zahtijeva privremeni boravak iz humanitarnih razloga, a pozove se na princip 'zabrane vra}anja' propisan u odredbi ~l. 60. citiranog zakona, tada se prema odredbama ~l. 61. ovog zakona o njegovom zahtjevu odlu~uje u skladu s pravilima predvi|enim u ~l. 76. i 79. istog zakona. Ovim odredbama propisano je da stranac ima pravo na podno{enje tu`be protiv kona~nog rje{enja ako je predmet upravnog postupka bio zahtjev za privremeni boravak iz razloga navedenih u ~l. 35. st. 1. ta~. d) u vezi sa ~l. 60. istog zakona. Budu}i da u`iteljica u konkretnom slu~aju nije u toku postupka kod nadle`nih organa isticala zahtjev vezan za ~l. 60. citiranog zakona u vezi sa ~l. 35. st. 1. ta~. d) istog zakona to tu`iteljici ne pripada pravo da protiv osporenog rje{enja podnosi tu`bu za pokretanje upravnog spora." (Sud Bosne i Hercegovine, U-19/05 od 31.03.2005) Iz obrazlo`enja: "Ovla{tenje za dono{enje prvostepenog rje{enja tu`ena je imala u odredbama ~l. 57. st. 5. ta~. 10. Zakona o bankama ('Sl. novine FBiH', br. 39/98, 32/00, 41/02, 58/02 i 13/03), prema kojim privremeni upravnik ima ovla{tenje da Agenciji za bankarstvo FBiH podnese zahtjev za izdavanje rje{enja svim bankama na podru~ju FBiH za obustavu isplata s ra~una koje neuredni du`nici banke pod privremenom upravom i/ili garanti tih du`nika i njihova povezana lica imaju u drugim bankama, sve dok te obaveze ne izmire. Samim tim, neosnovan je prigovor iz tu`be da je predmetnim rje{enjem odlu~eno o stvari iz sudske nadle`nosti... S obzirom na to da ni ostalim navodima tu`be, nije dovedena u sumnju zakonitost i pravilnost osporenih rje{enja, sud je primjenom ~l. 38. st. 2. Zakona o upravnim sporovima tu`bu odbio." (Vrhovni sud FBiH, U-1768/03 od 24.07.2003) "Za otvaranje nu`nog prolaza, kao i za ustanovljavanje slu`nosti puta, nije nadle`an organ uprave, ve} redovni sud." (Upravni sud Hrvatske, Us-3452/78 od 30.02.1979) 140 UPRAVNO PRAVO "Nije dopu{ten upravni spor protiv kona~nog rje{enja donesenog o upravnoj stvari u kojoj je upravni spor isklju~en, a tim rje{enjem nisu prekora~ene granice nadle`nosti." (Vrhovni sud Jugoslavije, U`-10702/61 od 15.01.1962) "Vlada nije ovla{tena da sredstva jednog dr`avnog preduze}a izuzme svojim aktom i prenese na kori{tenje bez naknade drugom dr`avnom preduze}u. U takvom slu~aju sudska za{tita tu`io~evih prava iz ovog odnosa osigurana je u parni~nom postupku, pa se ne mo`e voditi upravni spor." (Vrhovni sud RS, U-222/97 od 19.10.1999) "Rje{enje kojim se dr`avnom slu`beniku nala`e da nadoknadi {tetu u~injenu u slu`bi ne mo`e se pobijati u upravnom sporu, ve} tu`bom kod suda nadle`nog za rje{avanje radnog spora." (Upravni sud Hrvatske, Us-2850/84 od 25.06.1984) 6) - da ve} postoji pravosna`na sudska odluka donesena u upravnom sporu o istoj stvari. Radi se dakle o slu~aju presu|ene stvari (res iudicata). Pri ovom, valja ukazati, da pravosna`nost sti~e samo izreka, a ne i obrazlo`enje sudske odluke. Pod sudskom odlukom, u smislu odredbi ZUS-a, podrazumijeva se presuda i rje{enje. Sudska odluka postaje pravosna`na danom dono{enja, ako se vi{e ne mo`e pobijati `albom, kao redovnim pravnim lijekom. Budu}i da se protiv odluke donesene u upravnom sporu, `alba ne mo`e izjaviti, to zna~i, da sudska odluka u upravnom sporu postaje pravosna`na danom njenog dono{enja (u ZUS-u RS predvi|en je izuzetak da se `alba mo`e izjaviti kad je to posebnim zakonom odre|eno - ~l. 34). U vezi s tim, valja podsjetiti, da se i u ovom slu~aju radi o izuzetno zna~ajnoj novini u novom ZUS-u, budu}i da se, prema ranijim zakonskim rje{enjima, protiv odluka suda u upravnom sporu, mogla izjaviti `alba kao redovni pravni lijek. Moglo bi se na~elno re}i, da bi za odbacivanje tu`be u slu~aju presu|ene stvari morali biti kumulativno ispunjeni uvjeti, i to: da je ve} ranije donesena sudska odluka u upravnom sporu, da je ona donesena u istoj pravnoj stvari i da je pravosna`na. Sud je du`an u toku cjelog upravnog spora, a u smislu ~l. 196. st. 2. ZPP-a u vezi s pravnim pravilima ZUS-a o supsidijarnoj primjeni odredaba parni~nog postupka, paziti po slu`benoj du`nosti je li stvar pravosna`no presu|ena, i ako utvrdi da u istoj stvari postoji pravosna`na sudska odluka - tu`bu }e odbaciti. To mo`e u~initi u svakom stadiju upravnog spora. To je uvijek slu~aj, kad je isti identitet predmeta upravnog spora i identitet stranaka u sporu, dakle, kad se radi o istom upravnom aktu o istoj upravnoj stvari, i istom tu`iocu i tu`enom. Me|utim, nu`no je ukazati da se tu`ba iz ovog razloga ne bi mogla odbaciti u slu~ajevima kad je tu`ba odba~ena zbog prijevremenosti ili je odba~ena zato {to se ne radi o kona~nom upravnom aktu protiv kojeg se mo`e voditi upravni spor, kao ni u slu~aju kad je tu`ba odba~ena zbog nedostatka aktivne legitimacije ili ako je donesena sudska odluka zbog "}utanja administracije." Sudska praksa: "Prema odredbama parni~nog postupka kada se utvrdi da o tu`benom zahtjevu ve} te~e parnica ili da je stvar pravomo}no presu|ena ne mo`e se u pogledu istog zahtjeva pokrenuti ista parnica me|u istim strankama, a kada se to desi nova tu`ba se mora odbaciti. Shodnom primjenom takvih odredba kada u upravnom sporu postoji identitet predmeta spora i identitet stranaka, sud }e novu tu`bu odbaciti, ne samo kada se radi o pravomo}no presu|enoj stvari kako je to propisano Zakonom o upravnim sporovima, nego i kada je u toku upravni spor o istoj stvari (istom upravnom aktu) me|u istim strankama." UPRAVNO PRAVO 141 Iz obrazlo`enja: "Odredbama ~l. 26. st. 1. ta~. 6. i st. 2. Zakona o upravnim sporovima propisano je da }e nadle`ni sud rje{enjem odbaciti tu`bu u svakom stadiju postupka ako utvrdi da ve} postoji pravomo}na presuda donesena u upravnom sporu. Na dan dono{enja presude U-123/02 od 20.12.2002. godine u upravnom sporu o istoj stvari bila je ve} donesena presuda U-93/02 od 05.09.2002. godine, koja je 20.02.2002. godine postala i pravosna`na. To zna~i da u vrijeme dono{enje presude U-123/02 nije bila pravomo}na presuda istog suda U-93/02, ali da je u ovom upravnom sporu ve} tekao postupak. U ovakvoj pravnoj situaciji prvostepeni sud nije mogao da ponovo odlu~uje o tu`bi o kojoj je pokrenut upravni spor pod br. U-123/02, iako postoji identitet stranaka i identitet predmeta spora koji je u toku u predmetu U-93/02, i u kojem je ve} bila donesena presuda. Po{to ovakav slu~aj nije predvi|en odredbama ~l. 26. ZUS-a, na isti je trebalo na osnovu ~l. 60. istog zakona shodno primijeniti odgovaraju}e odredbe zakona kojim je ure|en parni~ni postupak. Prema odredbama ~l. 179. i 269. st. 2. ZPP-a ('Sl. novine FBiH', br. 42/98 i 3/99) parnica po~inje te}i dostavom tu`be tu`enom i dok parnica te~e ne mo`e se u pogledu istog zahtjeva pokrenuti nova parnica me|u istim strankama, na {to sud pazi u toku cijelog postupka po slu`benoj du`nosti i ako utvrdi da o tu`benom zahtjevu ve} te~e parnica, ili da je stvar pravomo}no presu|ena, tu`bu }e odbaciti." (Vrhovni sud BIH, U`-291/03 od 24.05.2006) "Tu`ba se mora odbaciti ako ima pravomo}na sudska odluka donesena u upravnom sporu u kojem su identi~ne stranke i predmet upravnog spora." (Vrhovni sud BiH, U-1741/89 od 14.10.1989) "Postojanje pravomo}ne sudske odluke iz upravnog spora u istoj upravnoj stvari isklju~uje mogu}nost vo|enja drugog (ponovnog) upravnog spora." (Kantonalni sud Sarajevo, U-447/99 od 24.05.2000) "Nova tu`ba protiv rje{enja protiv kojeg je tu`ilac ranije ve} vodio i izgubio upravni spor po ZUS-u nije dozvoljena, pa je valja odbaciti." (Savezni vrhovni sud, U`-1434/59 od 29.04.1959) "Za postojanje presu|ene stvari potrebno je da se ispune tri uslova: da postoji identitet stranaka u istoj ili obrnutoj ulozi, identitet zahtjeva i identitet ~injeni~nog osnova. U odnosu na obi~ne umje{a~e, pravosna`na presuda proizvodi tzv. intervencijsko djejstvo i ne mo`e djelovati neposredno. Umje{a~i koji imaju polo`aj jedinstvenog suparni~ara direktno su vezani pravosna`no{}u presude." (Vrhovni sud RS, Rev. 14/96 od 14.05.1996) 3. Obustavljanje upravnog spora Kad je rije~ o tu`bi kojom se pokre}e upravni spor, ostala su jo{ neka pitanja na koja valja ukazati. Naime, upravni spor se mo`e okon~ati bez dono{enja presude, obustavljanjem postupka u slijede}im slu~ajevima: 1. ako tu`ilac odustane od tu`be, i 2. kad tu`eni organ u toku upravnog spora donese novi upravni akt. 142 UPRAVNO PRAVO 3.1. Odustajanje od tu`be Tu`ilac mo`e odustati od tu`be sve do dono{enja sudske odluke. To proizilazi iz na~ela dispozitivnosti, jer pokretanje upravnog spora je pravo stranke ako smatra da joj je kona~nim upravnim aktom povrije|eno neko njeno pravo ili pravni interes. Zato je pravo stranke i da odustane od tu`be, kojom je pokrenula upravni spor. Odustati od tu`be tu`ilac mo`e, podno{enjem sudu o tome pismenog podneska, ili davanjem izjave na zapisnik kod suda. U su{tini, odustanak od tu`be mora biti jasan i izri~it i bezuslovan. Za odustanak od tu`be nije potrebno izja{njenje tu`ioca zbog ~ega se to ~ini. Isto tako, data izjava o odustajanju od tu`be ne bi se mogla kasnije povu}i. U slu~aju odustajanja od tu`be nadle`ni sud }e rje{enjem obustaviti postupak, i tada nastaje pravno stanje kao prije podno{enja tu`be, odnosno osporeni upravni akt ostaje na snazi sa svim pravnim djejstvima koja iz njega proizilaze. Sudska praksa: "Kada tu`itelj odustane od tu`be nakon dono{enja i prijema sudske odluke, njegova se izjava o odustanku od tu`be odbacuje." (Upravni sud Hrvatske, Us-4814/83 od 11.01.1984) "Obustavljeni postupak u upravnom sporu ne mo`e se nastaviti." (Vrhovni sud Srbije, U-1047/70 od 12.05.1970) "Kada stranka izjavi da odustaje od tu`be kojom je pokrenula upravni spor, ne mo`e kasnije povu}i tu izjavu." (Upravni sud Hrvatske, Us-1218/85 od 23.01.1987) "Izjava tu`itelja dana na zapisnik kod upravnog organa da odustaje od tu`be mo`e biti razlog za obustavu postupka." (Upravni sud Hrvatske, Us-1712/89 od 21.06.1989) 3.2. Dono{enje novog upravnog akta Nakon podno{enja tu`be u upravnom sporu tu`eni organ mo`e do okon~anja upravnog spora poni{titi ili izmijeniti rje{enje koje je predmet upravnog spora. Novo rje{enje donosi se po slu`benoj du`nosti ako tu`eni organ uva`ava zahtjeve tu`be. Iz toga i proizilazi da tu`eni organ to mo`e, ali i ne mora u~initi. Za dono{enje novog upravnog akta u ovom slu~aje postavljeni su, u smislu pravnih pravila propisanih ZUP-om, slijede}i uslovi: - da tu`eni organ uva`ava sve zahtjeve tu`be, - da se upravni akt poni{tava i mijenja iz razloga iz kojih bi i sud mogao poni{titi takvo rje{enje, - da se time ne vrije|a pravo stranke i tre}eg lica u upravnom postupku. Ako nadle`ni organ donese drugi upravni akt, kojim se mijenja ili stavlja van snage upravni akt protiv kojeg je upravni spor pokrenut, ili u slu~aju "}utanja administracije" naknadno donese upravni akt, o tome je du`an, pored tu`ioca, obavijestiti i sud, dostavljaju}i mu novi upravni akt. Sud }e u tom slu~aju pozvati tu`ioca da se u roku od 15 dana (odnosno osam dana - ~l. 23. st. 1. ZUS RS) izjasni da li je novim aktom zadovoljan ili ostaje pri tu`bi. Ako se tu`ilac izjasni da je zadovoljan naknadno donesenim upravnim aktom ili o tome sudu ne da UPRAVNO PRAVO 143 izjavu u ostavljenom roku, sud }e rje{enjem postupak obustaviti, a ako se tu`ilac izjasni da novim upravnim aktom nije zadovoljan, sud }e postupak nastaviti. Sudska praksa: "Organ protiv ~ijeg je rje{enja pokrenut upravni spor mo`e do okon~anja tog spora poni{titi svoje rje{enje u smislu navoda tu`be, a iz razloga iz kojih bi sud mogao takvo rje{enje poni{titi, ali pod uslovom da se time ne vrije|a pravo stranke u upravnom postupku ili pravo tre}eg lica." (Savezni vrhovni sud, U`-6763/58 od 29.11.1958) "Tu`ilac koji je pozvan od suda da mu podnese izjavu je li zadovoljan sa naknadno donesenim upravnim aktom ili ostaje pri tu`bi, mora tu izjavu, jednako kao i tu`bu, predati sudu neposredno ili je - upu}enu sudu - predati po{tom preporu~eno u roku 15 dana." (Savezni vrhovni sud, U`-1368/54 od 01.10.1954) "Sud ne}e uzeti u obzir izjavu stranke prema ovom ~lanku koju je dala poslije isteka roka, jer je to zakonski rok koji se ne mo`e produ`avati." (Upravni sud Hrvatske, Us-3922/87 od 11.09.1987) "Obustavlja se postupak u upravnom sporu ako tu`itelj u ostavljenom roku ne da izjavu je li zadovoljan s naknadno donesenim upravnim aktom." (Upravni sud Hrvatske, Us-3111/86 od 21. 08.1986) "Kada tu`ilac izjavi da nije zadovoljan novim rje{enjem, sud }e nastaviti postupak po tu`bi." (Savezni vrhovni sud, Uz-4218/62 od 12.05.1962) X REDOVNI POSTUPAK PO TU@BI 1. Dostavljanje tu`be na odgovor Dok u prethodnom - pripremnom postupku sud u upravnom sporu provjerava formalno procesne pretpostavke tu`be, sud u redovnom postupku, u stvari, postupa po tu`bi, ispituje zakonitost upravnog akta i donosi odgovaraju}u odluku. Me|utim, i u redovnom postupku sud mo`e da rje{ava i o pitanjima postojanja procesnih pretpostavki za tu`bu, a o kojima nije rije{io u prethodnom postupku, za ~ije rje{avanje u to vrijeme nisu bili sazreli uslovi. U su{tini, redovni postupak po tu`bi u upravnom sporu po~inje dostavljanjem tu`be na odgovor, a zavr{ava se rje{avanjem upravnog spora dono{enjem sudske presude, ili okon~anjem upravnog spora bez dono{enja sudske presude, odnosno obustavom postupka kad tu`ilac odustane od tu`be ili kad tu`eni organ udovolji tu`benom zahtjevu dono{enjem novog rje{enja. Dakle, prva radnja redovnog postupka po tu`bi u upravnom sporu je dostavljenje tu`be na odgovor. Ako, nakon prethodnog ispitivanja tu`be, sud tu`bu ne odbaci kao neurednu, ili je ne odbaci zbog procesnih smetnji, sud }e tu`bu dostaviti na odgovor tu`enom organu, i zainteresiranim licima, ako ih u tom sporu ima. To zna~i da sud jedan primjerak tu`be, s prilozima, 144 UPRAVNO PRAVO dostavlja na odgovor tu`enom organu, ~iji se upravni akt osporava i zainteresiranim licima, ako tu`bu ocijeni blagovremenom, urednom i utvrdi da nema procesnih smetnji za vo|enje upravnog spora. Ovim, u stvari, i zapo~inje redovni postupak rje{avanja upravnog spora. Me|utim, ako je u me|uvremenu tu`eni organ ukinut, a poslije dono{enja upravnog akta protiv koga je pokrenut upravni postupak, ili je izmijenjena njegova nadle`nost, tu`ena stranka u upravnom sporu postaje novi organ, u ~iju nadle`nost spada rje{avanje takvih upravnih predmeta. U tom slu~aju, sud }e, tom novom organu, dostaviti tu`bu na odgovor. Rok za odgovor na tu`bu, prema pravilima propisanim ZUS-om, je sudski rok, dakle, rok koji odre|uje sud. Me|utim, odre|ene razlike su prisutne i u vezi ovog roka. Naime, ranijim ZUS-om bio je propisan tzv. okvirni rok za odgovor na tu`bu, koji nije mogao biti kra}i od 10 ni du`i od 20 dana, a koji je sadr`an i u ZUS-u BiH (~l. 28. st. 2), dok je prema ZUS-u BDBiH (~l. 26. st. 2) ovaj rok 8 dana. Me|utim, novim ZUS-om rok za odgovor na tu`bu u FBiH ne mo`e biti du`i od 20 dana (~l. 27. st. 2), odnosno u RS 30 dana (~l. 24. st. 2) i, u odnosu na raniji ZUS, novim zakonskim rje{enjem omogu}ava se sudu da, u zavisnosti od slo`enosti predmeta upravnog spora i drugih okolnosti, odredi i kra}i rok od 10 dana. Time se, svakako, u manje slo`enim predmetima omogu}ava efikasnije postupanje, i ubrzava postupak njihovog rje{avanja. Dostavljanjem tu`be na odgovor, u su{tini, ostvaruje se na~elo kontradiktornosti u upravnom sporu. Tu`eni i zainteresirana lica, ako ih ima, time se upoznaju s navodima tu`be i imaju mogu}nost da, u odnosu na razloge tu`be, iznesu i svoje razloge. Odgovor na tu`bu ima karakter podneska, pa stoga mora biti u pisanom obliku, razumljiv i sadr`avati sve {to je za podneske i propisano u ~lanu 334. ZPP-a, koji je u upravnom sporu u supsidijarnoj primjeni. Davanje odgovora na tu`bu je pravo tu`enog organa, i zainteresiranog lica, a ne njihova i du`nost. Ukoliko se ne dostavi odgovor na tu`bu, bez obzira na to, sud rje{ava spor. Stoga, propu{tanjem dostavljanja odgovora na tu`bu u ostavljenom roku, ne mogu nastupiti nikakve procesne posljedice. Me|utim, tu`eni organ je, u ostavljenom roku za odgovor na tu`bu, du`an na tra`enje suda dostaviti sve spise koji se odnose na predmet. Po ranijem ZUS-u, ako tu`eni ne dostavi spise ili ne mo`e ih poslati, sud je morao ponoviti tra`enje spisa, pa ako se ni tad spisi ne dostave, morao je rije{iti stvar i bez spisa, utvr|ivanjem ~injeni~nog stanja. Ovo rje{enje je sadr`ano i u ZUS-u BiH (~l. 28. st. 3), dok ZUS BDBiH ne sadr`i odredbe u vezi s tim, osim {to za nedostavljanje spisa propisuje prekr{aj. U smislu novih zakonskih rje{enja u ZUS-u FBiH i ZUS-u RS, ako tu`eni ne dostavi spise ili ne mo`e ih poslati, sud mo`e rije{iti stvar bez spisa, ali samo kad se upravni akt pobija zbog pogre{ne primjene materijalnog prava, a ne i iz drugih razloga (~l. 27. st. 3. ZUS FBiH, odnosno ~l. 24. st. 3. ZUS-a RS). Nedostavljanje spisa sudu je propisano kao prekr{aj. Osim toga, prema ZUS-u FBiH, ako se osporeni akt pobija iz drugih razloga, dakle, ne samo zbog pogre{ne primjene materijalnog prava, sud ne mo`e stvar rije{iti bez spisa, pa propu{tanjem dostave spisa sudu, odgovorno lice tu`enog ~ini te`u povredu slu`bene du`nosti, i sud }e, po slu`benoj du`nosti ili na zahtjev stranke, protiv odgovornog lica, podnijeti prijedlog za pokretanje disciplinskog postupka prvostepenom disciplinskom organu, a koji je, po tom prijedlogu, du`an donijeti rje{enje o pokretanju disciplinskog postupka. Istovremeno, sud je u obavezi o podnijetom prijedlogu za pokretanje disciplinskog postupka obavijestiti Vladu FBiH ili kantona ili op}insko vije}e, zavisno ~iji je organ u pitanju, kako bi ti organi preduzeli odgovaraju}e mjere da nadle`ni organ postupi po tra`enju suda. Sudska praksa: "Zainteresirana osoba ima polo`aj stranke u upravnom sporu, pa stoga i sva procesna prava koja pripadaju stranci, uklju~uju}i i pravo dati sudu odgovor na tu`bu, a ho}e li se i koristiti tim pravom to je stvar naho|enja te osobe." (Savezni vrhovni sud, U`-10006/54 od 21.04.1954) UPRAVNO PRAVO 145 "Nedostavljanje prepisa tu`be na odgovor zainteresiranoj osobi predstavlja nedostatak koji mo`e sprije~iti da se sporna stvar iscrpno pretrese i ocijeni." (Savezni vrhovni sud, U`-1714/53 od 12.01.1954) XI RJE[AVANJE UPRAVNOG SPORA 1. Sastav suda U upravnim sporovima, prema ZUS-u BiH, sud odlu~uje u vije}u sastavljenom od troje sudija (~l. 7), osim o zahtjevu za preispitivanje sudske odluke (~l. 50. st. 3) i zahtjevu za za{titu zakonitosti (~l. 55. st. 2), o kojim odlu~uje Apelaciono odjeljenje Suda BiH u vije}u sastavljenom od pet sudija. Upravne sporove prema ZUS-u BDBiH rje{ava sudija pojedinac (~l. 5. st. 2), a shodnom primjenom odredaba parni~nog postupka u drugostepenom postupku sud odlu~uje u vije}u sastavljenom od troje sudija (~l. 32), dok su za vanredne pravne lijekove u odnosu na sastav suda u primjeni citirane odredbe ZUS-a BiH. Me|utim, prema ZUS-u FBiH i ZUS-u RS, za razliku od ranijeg pravila da sudovi u upravnim sporovima uvijek odlu~uju u vije}u, novim zakonskim rje{enjem (~l. 6. ZUS-a) kao pravilo je propisano da upravne sporove sudi sudija pojedinac. Izuzetno, u slo`enim predmetima sudi vije}e od troje sudija. O tome, prema ZUS-u FBiH odlu~uje predsjednik vije}a za upravne sporove. Predsjedniku vije}a ocjenu da li se u konkretnom predmetu radi o slo`enom predmetu daje sudija izvjestilac, nakon ~ega predsjednik vije}a i odlu~uje da li }e se predmet rje{avati u vije}u ili po sudiji pojedincu. Me|utim, prema ZUS-u RS, u slo`enim predmetima za koje su razlozi pogre{no i nepotpuno utvr|eno ~injeni~no stanje i/ili pogre{na primjena materijalnog prava, koji su od uticaja za pravi~no rje{avanje upravne stvari, u upravnim sporovima sudi vije}e. Ali kad je rije~ o vanrednim pravnim lijekovima sli~na su rje{enja - o zahtjevu za vanredno preispitivanje odlu~uje vije}e od troje sudija, s tim da prema ZUS-u FBiH kad o zahtjevu odlu~uje kantonalni sud vije}e je sastavljeno od sudija koje nisu u~estvovale u dono{enju odluke, dok o ponavljanju postupka odlu~uje sudija pojedinac, ali opet prema ZUSu FBiH uz uslov da je to sudija koji nije u~estovao u dono{enju odluke na koju se odnosi razlog za ponavljanje postupka. 2. Nejavno rje{avanje upravnih sporova Prema pravnim pravilima propisanim Zakonom o upravnim sporovima koji su u primjeni na podru~ju BIH, po pravilu, u upravnim sporovima sud rje{ava nejavno. To je raspravljanje o tu`bi protiv upravnog akta bez prisustva stranaka - tu`ioca, tu`enog i zainteresiranih lica. Time je, kao i u ranijem ZUS-u, princip nejavnog rje{avanja i dalje zadr`an u rje{avanju upravnih sporova. To je i izri~ito propisano odredbama ZUS-a BiH (~l. 29. st. 1), ZUS-a FBiH (~l. 28. st. 1) i ZUS-a BDBiH (~l. 27. st. 1). Prema ZUS-u RS (~l. 25. St. 1) propisano je da upravne sporove sud rje{ava po sudiji pojedincu ili u sjednici vije}a, tako da pravilo nejavnog rje{avanja koje je sadr`avao raniji ZUS, ovim na izri~it na~in nije propisano, ali zadr`ana su ovla{tenja suda da mo`e odlu~iti da se odr`i javna rasprava ako se radi o slo`enom predmetu ili ako je to potrebno radi boljeg razja{njenja stanja stvari, a mo`e odlu~iti da se se odr`i javna rasprava i ako to neka od stranaka predlo`i u tu`bi ili blagovremenom odgovoru na tu`bu. Iz toga proizilazi da sud mo`e donijeti odluku i bez odr`avanja javne rasprave, dakle nejavno, bez 146 UPRAVNO PRAVO obzira da li sudi po sudiji pojedincu ili u sjednici vije}a. Ta dispozicija suda da mo`e odr`ati javnu raspravu ako se radi o slo`enom predmetu, ako je to potrebno radi boljeg razja{njenja stvari ili ako je to predlo`eno u tu`bi ili odgovoru na tu`bu, sadr`ana je i citiranim odredbama ZUS-a BiH i ZUS-a BDBiH. Me|utim, prema ZUS-u FBiH (~l. 28. st. 2. i 3) stranke mogu zatra`iti da prisustvuju nejavnom rje{avanju ili da se odr`i usmena javna rasprava, i takav zahtjev mogu postaviti samo u tu`bi ili odgovoru na tu`bu, a ne i kasnije do dono{enja odluke. U ovom slu~aju nije zadr`ana dispozicija suda da mo`e odlu~iti da se odr`i javna rasprava, niti da cijeni takav zahtjev stranke. Naprotiv, zahtjev stranke da prisustvuje nejavnom rje{avanju ili da se odr`i usmena javna rasprava, a koji je, dakle, postavljen u tu`bi ili u odgovoru na tu`bu, sud je du`an prihvatiti. Pri tom, valja imati u vidu da se pod na~elom javnosti podrazumijeva kako strana~ka javnost tako i op}a javnost. Strana~ka javnost zna~i prisustvo nejavnom rje{avanju upravnog spora samo stranaka, dok op}a javnost podrazumijeva mogu}nost prisustva usmenoj javnoj raspravi prilikom rje{avanja upravnog spora svakom licu, bilo da je u~esnik postupka ili ne. To zna~i da }e sud kad je rije~ o strana~koj javnosti, na zahtjev stranke da prisustvuje nejavnom rje{avanju upravnog spora omogu}iti strankama, odnosno njihovim zakonskim zastupnicima i punomo}nicima da prisustvuju prilikom rje{avanja upravnih sporova, ali ne i drugim licima. Sud je, po takvom zahtjevu, du`an obavijestiti stranke i zainteresirana lica o datumu nejavnog rje{avanja i njihovom pravu da tom rje{avanju prisustvuju. Kad je rije~ o op}oj javnosti, po zahtjevu stranke sud je du`an da pripremi i odr`i usmenu javnu raspravu na kojoj mogu prisutvovati pored stranaka i sva druga lica koja pristupe raspravi. U odnosu na odredbe ~l. 6. Evropske konvencije za za{titu ljudskih prava i osnovnih sloboda, mo`e se postaviti pitanje da li je u postupku upravnog spora obavezno provesti javnu raspravu, i da li se njenim provo|enjem ujedno po{tuje pravo stranke na pristup sudu, ili propisani princip nejavnog rje{avanja upravnih sporova dovodi u pitanje ostvarenje tog prava. Naime, prema Evropskoj konvenciji (~l. 6. st. 1) svako ima pravo da se pravi~no i javno u razumnom roku pred nezavisnim i nepristrasnim sudom, obrazovanim na osnovu zakona, odlu~i o njegovim gra|anskim pravima i obavezama, ili o krivi~noj optu`bi protiv njega. To zna~i da i kad je rije~ o ostvarivanju gra|anskih prava i obaveza, Evropska konvencija obavezuje na javnu raspravu, dok se prema pravilima koja propisuje ZUS upravni sporovi po pravilu rje{avaju nejavno. U vezi s tim treba imati u vidu da Evropska konvencija prema ~l. II/2 Ustava BiH ima supremaciju nad svim doma}im zakonima i obavezuje sve doma}e institucije da je direktno primjenjuju, odnosno da je ona po rangu iznad zakona. Me|utim, za pravilnu primjenu Evropske konvencije, kad je rije~ i o upravnom sporu, od zna~aja je samo definiranje pojma "gra|anskih prava i obaveza". Prema praksi Evropskog suda za ljudska prava, doma}e pravo treba da defini{e odre|eni pojam kao "pravo" ili "obavezu", i pojam "gra|anskih prava i obaveza" nije ograni~en i ne obuhvata samo one sporove koji su privatnopravne prirode u tradicionalnom smislu, tj. sporove izme|u pojedinaca, ili izme|u pojedinca i dr`ave onda kada se ona pojavljuje u skladu s odredbama privatnog prava a ne vr{e}i akte suverene volje. ^lan 6. st. 1. Evropske konvencije mo`e se primijeniti kad je zahtjev "nov~ane" prirode i kada je zasnovan na navodnoj povredi prava, koja je tako|er "nov~ane" prirode, bez obzira na uzroke spora i ~injenicu da su nadle`ni upravni sudovi (presuda Evropskog suda u slu~aju Editions Periscope protiv Francuske od 26.03.1992. godine, serija A, br. 234-B str. 65, stav 40. i u slu~aju Beaumartin protiv Francuske od 24.11.1994, serija A 296B-, str. 60-61, stav 28). Iz ovog i proizilazi da se ~l. 6. Konvencije prema praksi Evropskog suda primjenjuje u vezi privatnih prava i obaveza definiranih na na~in kako je to i izra`eno u citiranom stavu. A na~elo javnosti postupka odnosi se, prema praksi Evropskog suda, na svaku fazu postupka koja mo`e uticati na kona~nu odluku. U predmetu Ezelin protiv Francuske II (1994) izra`en je stav da UPRAVNO PRAVO 147 zahtjev javnosti rasprave normalno objedinjuje i pravo na usmenu raspravu na prvostepenom nivou, a posebno kad stranka u predmetu to naro~ito zahtijeva. U vezi s tim treba imati u vidu da je upravni spor, prema pravilima koja propisuje ZUS (osim u BDBiH), jednostepen, budu}i da se sudska odluka ne mo`e pobijati `albom kao redovnim pravnim lijekom. I prema stavu Ustavnog suda BiH izra`enom u odluci br.: AP 236/03 od 15.06.2004. godine, postupak u upravnom sporu pred nadle`nim sudom ima karakter redovnog sudskog postupka, pa samim tim i taj postupak mora biti vo|en tako da zadovolji zahtjeve "javnog su|enja" i zahtjeve prava javnosti na kontrolu pravosu|a. Osim toga, u navedenom predmetu, po apelaciji protiv odluke Vrhovnog suda FBiH u upravnom sporu u predmetu naknadne naplate carinskih dad`bina, Ustavni sud BiH cijeni da je do{lo do povrede prava na javnu raspravu iz ~l. 6. st. 1. Evropske konvencije i ~l. II/3 e Ustava BiH, jer u upravnom postupku a ni u postupku upravnog spora apelantu nije bila osigurana javnost postupka i nije mu data mogu}nost da li~no ispita navode prijava protiv njega, niti da li~no obrazlo`i razloge podno{enja tu`be u upravnom sporu. Me|utim, po apelaciji na odluku Vrhovnog suda RS donijetoj u upravnom sporu u predmetu odjavljivanja obavljanja samostalne djelatnosti, iako je upravni postupak u konkretnom slu~aju bio nejavan a odluka suda je tako|er donijeta u nejavnoj sjednici, Ustavni sud BiH u odluci br. AP 908/05 od 09.02.2006. godine izra`ava stav da nema povrede iz ~l. 6. st. 1. Evropske konvencije i ~l. II/3 e Ustava BiH u odnosu na pravo pristupa sudu, jer da je cjelokupan postupak upravnog spora vo|en prema pravilima (ranijeg) ZUS-a, da su u obrazlo`enju presude dati jasni razlozi dono{enja presude u nejavnoj sjednici, i da se sud u odgovoru na apelaciju izjasnio na sve njene navode. 3. Usmena, javna rasprava Kao {to je to prethodno ukazano, u odnosu na pitanja u vezi odr`avanja javne rasprave prisutna su razli~ita rje{enja propisana Zakonom o upravnim sporovima koji su u primjeni na podru~ju BiH. Dakle, po pravilu, sud u upravnim sporovima rje{ava nejavno, ali prema pravilima ZUS-a propisani su izuzeci kad sud mo`e odlu~iti samoinicijativno ili po prijedlogu stranke da se odr`i rasprava. U vezi stim, prema ZUS-u FBiH (~l. 28. st. 2. i 3) sud je du`an da pripremi i odr`i usmenu javnu raspravu na zahtjev stranke ako je to postavljeno u tu`bi ili odgovoru na tu`bu, a prema ZUS-u BDBIH (~l. 27. st. 3) glavna rasprava }e se uvijek odr`ati ako se radi o tu`bi kojom se tra`i povrat stvari ili naknada {tete. U slu~aju kad sud odlu~i, odnosno kad je du`an da odr`i javnu raspravu, sudija pojedinac, odnosno predsjednik vije}a odredi}e dan rasprave i na raspravu pozvati stranke i zainteresirana lica, ako ima takvih lica, kao i njihove zakonske zastupnike i punomo}nike, a prema potrebi na raspravu se pozivaju se i svjedoci, vje{taci i dr. Sudija pojedinac, odnosno predsjednik vije}a rukovodi raspravom, on otvara raspravu, objavljuje predmet raspravljanja, zatim utvr|uje da li su ispunjene procesne pretpostavke za odr`avanje rasprave, da li su raspravi pristupile sve pozvane stranke, svjedoci, vje{taci, pa ako nisu provjerava urednost poziva i opravdanost razloga izostanka, i daje rije~ strakama. Na raspravi koja se odr`ava pred vije}em, prvo rije~ dobija ~lan sudskog vije}a koji je izvjestilac, i pri tom izvjestilac izla`e stanje i su{tinu spora ne daju}i svoje mi{ljenje, a nakon toga daje se rije~ tu`iocu da obrazlo`i tu`bu, a zatim zastupniku tu`ene strane i zainteresiranim licima da obrazlo`e svoje navode. Sudija pojedinac, odnosno predsjednik vije}a rukovodi i ostalim procesnim radnjama koje se preduzimaju na raspravi. O raspravi se vodi zapisnik, u koji se unose samo bitne bitne ~injenice i okolnosti, kao i izreka odluke. Koje su bitne ~injenice i okolnosti u konkretnom sporu cijeni}e sudija pojedinac, odnosno predsjednik vije}a. Osim toga zapisnik sadr`i i uobi~ajene podatke o nazivu suda, datumu odr`avanja rasprave, predmetu upravnog spora, sastavu suda, prisutnim strankama i drugim licima, za odsutne konstataciju o urednosti 148 UPRAVNO PRAVO poziva i opravdanosti razloga nedolaska i dr. Zapisnik potpisuju predsjednik vije}a, odnosno sudija pojedinac i zapisni~ar. Izostanak stranke s rasprave ne spre~ava odr`avanje rasprave, i u tom slu~aju, podnesci stranaka }e se pro~itati. Kako je odziv po pozivu na raspravu pravo stranke a ne i njihova du`nost, to i eventualni nedolazak stranke na raspravu po nju ne mo`e imati {tetne pravne posljedice. Izostanak stranke se ne mo`e uzeti kao odustajanje stranke od svojih zahtjeva. Ako su s rasprave izostali i tu`ilac i tu`eni, sud }e raspraviti spor i bez prisustva stranaka. Sud uvijek mo`e rije{iti upravni spor i kad se stranke ne odazovu na raspravu, jer njihov izostanak ne zadr`ava rad suda. Uglavnom, odredbe o odr`avanju rasprave ranijeg ZUS-a, preuzete su i novim ZUS-om, i na usmenu raspravu u upravnom sporu o svemu {to nije propisano odredbama ZUS-a, u supsidijarnoj su primjeni odgovaraju}e odredbe ZPP-a. Sudska praksa: "Ne smatra se da je stranka uredno obavije{tena o ro~i{tu, ako su pozivi upu}eni odvjetniku koji je bio punomo}nik stranke do likvidacije odvjetni~kog ureda, a punomo} mu nije obnovljena nakon ponovnog otvaranja ureda." (Vrhovni sud FBiH, P`-5/98 od 24.02.1998). 4. Na~in rje{avanja upravnih sporova Sud rje{ava upravni spor, po pravilu, na podlozi ~injenica koje su utvr|ene u upravnom postupku. Su{tina i smisao upravnog spora i jest u tome da sud cijeni da li je pravilno proveden upravni postupak, i da li je pravilno primijenjeno materijalno pravo na ~injeni~no stanje utvr|eno u upravnom postupku, i da na osnovu toga i odlu~uje o zakonitosti osporavanog upravnog akta. Prema ranijim rje{enjima, a koja su sadr`ana i u ZUS-u BiH (~l. 34) i ZUS-u BDBiH (~l. 29) sud }e u upravnom sporu, ako na|e da se spor ne mo`e raspraviti na osnovu ~injenica utvr|enih u upravnom postupku, ili ako su u upravnom postupku po~injene povrede pravila postupka, poni{titi presudom osporeni upravni akt i prvostepeni upravni akt i predmet vratiti nadle`nom organu na ponovno rje{avanje (spor ograni~ene jurisdikcije). Nadle`ni organ je du`an postupiti onako kako je u presudi odre|eno i donijeti novi upravni akt. Me|utim, ako bi u tom slu~aju poni{tenje upravnog akta i ponovno vo|enje postupka kod nadle`nog organa izazvalo za tu`ioca {tetu koja bi se te{ko mogla naknaditi, ili ako je na osnovu javnih isprava ili drugih dokaza u spisu o~igledno da je ~injeni~no stanje druga~ije od onog utvr|enog u upravnom postupku ili ako je u upravnom sporu ve} bio poni{ten upravni akt, a nije u potpunosti postupljeno po presudi, sud je obavezan, na raspravi, sam utvrditi ~injeni~no stanje i na osnovu tako utvr|enog ~injeni~nog stanja rije{iti upravnu stvar presudom, odnosno rje{enjem (spor pune jurisdikcije). Presuda, kojom sud u ovom slu~aju meritorno rje{ava upravnu stvar, u svemu zamjenjuje poni{teni upravni akt. Me|utim, u odnosu na ta rje{enja, novim rje{enjima ZUS-a FBiH (~l. 33) i ZUS-a RS (~l. 29), na~in rje{avanja upravnih sporova je znatno izmijenjen. Sud je du`an u upravnom sporu da odlu~uje u sporu pune jurisdikcije. Naime, po pravilu, sud rje{ava upravni spor na podlozi ~injenica koje su utvr|ene u upravnom postupku. Ali kad sud u upravnom sporu na raspravi utvrdi druga~ije ~injeni~no stanje u odnosu na ~injeni~no stanje utvr|eno u upravnom postupku i otkloni povrede pravila upravnog postupka donije}e sudsku odluku, kojom }e poni{titi osporeni upravni akt i prvostepeni upravni akt, ako je i on sadr`avao iste nedostatke, i sam }e rije{iti upravnu stvar UPRAVNO PRAVO 149 (spor pune jurisdikcije). Pri tom, sud po pravilu utvr|uje ~injeni~no stanje na raspravi, na koju se poziva i stranka, a mo`e to i preko jednog ~lana sudskog vije}a ili preko drugog suda. Kad sud utvr|uje ~injeni~no stanje preko drugog suda, taj sud je obavezan postupiti po zahtjevu zamolbenog suda i obavijestiti stranke da mogu prisustvovati ro~i{tu za izvo|enje dokaza. Dakle, rije~ je o sporu pune jurisdikcije kad sud u rje{avanju upravnog spora donese presudu kojom poni{tava upravni akt i njom rje{ava upravnu stvar. Kad sud poni{ti osporeni upravni akt i predmet vrati nadle`nom organu na ponovni postupak, radi se o sporu ograni~ene jurisdikcije. Sud mo`e samo izuzetno da odlu~uje u sporu ograni~ene jurisdikcije. U vezi s tim, u smislu odredbi ~l. 28. st. 4. ZUS-a FBiH, kad je u predmetu odlu~ivano nejavno na sjednici ili sudiji pojedincu, sud mo`e, ako su za to ispunjeni uslovi, poni{titi osporeni drugostepeni upravni akt i prvostepeni upravni akt, ako sadr`i iste nedostatke kao i drugostepeni akt, i predmet vratiti tu`enom ili prvostepenom organu na ponovno rje{avanje, samo kad ocijeni da }e on br`e i efikasnije provesti postupak i odlu~iti u upravnoj stvari. Ovo se u praksi mo`e od sudova i ~e{}e koristiti, tako da postoji opasnost da se ovaj izuzetak pretvori i u pravilo, ali stranke svojim ovla{tenjima mogu uticati i sprije~iti eventualnu takvu praksu sudova u rje{avanju upravnih sporova. Ovakvo rje{enje u odnosu na spor ograni~ene jurisdikcije, na izri~it na~in, ne sadr`i novi ZUS RS. Prema odredbi ~l. 31. st. 5. tog Zakona, ako se presudom poni{ti upravni akt, a ako priroda stvari to dozvoljava i ako rezultati postupka pru`aju pouzdan osnov za to, presudom se mo`e rije{iti upravna stvar. To ne zna~i da je sud u punoj jurisdikciji i rije{io upravni spor, ali je i mogu}e, {to svakako u vezi s tim otvara dileme. Me|utim, iz odredbi ~l. 31. tog Zakona ne proizilazi da sud mo`e samo poni{titi upravni akt bez daljeg odlu~ivanja o upravnoj stvari, mada st. 3. tog ~lana propisuje da ako se presudom tu`ba uva`ava, osporeni akt se poni{tava i meritorno odlu~uje. Osim toga, kad je tu`ba podnesena u slu~aju tzv. "}utanja administracije", a sud na|e da je opravdana, presudom }e uva`iti tu`bu i nalo`iti nadle`nom organu da donese odgovaraju}u odluku. Dakle, u odnosu na ukazane izuzetke, u svim drugim slu~ajevima sud je du`an u upravnom sporu odlu~iti u sporu pune jurisdikcije. Pri tom su u odnosu na ocjenu suda u vezi pravilnosti utvr|enja ~injeni~nog stanja, mogu}e slijede}e situacije: ” ” u slu~aju nespornog i pravilno utvr|enog ~injeni~nog stanja, sud }e poni{titi osporeni upravni akt ako ocijeni da je u konkretnom slu~aju do{lo do pogre{ne primjene materijalnog prava i sam }e uz pravilnu primjenu materijalnog prava rije{iti upravnu stvar; u slu~aju spornog i neutvr|enog ~injeni~nog stanja, sud }e sam provesti postupak i utvrditi ~injeni~no stanje, otkloniti povrede postupka, presudom }e poni{titi osporeni upravni akt i pravilnom primjenom materijalnog prava, sam }e rije{iti upravnu stvar, bez vra}anja predmeta na ponovni postupak nadle`nom organu. U upravnom sporu sud odlu~uje o zakonitosti kona~nog upravnog akta. Zakonitost osporenog upravnog akta sud ispituje u granicama zahtjeva iz tu`be, {to predstavlja primjenu na~ela dispozicije stranaka. To zna~i da tu`ilac svojim zahtjevima u tu`bi i odre|uje granicu upravnog spora koji je on pokrenuo.U zavisnosti od toga {ta se smatra da je nezakonito u osporenom upravnom aktu, tu`beni zahtjevi po pravilu se odnose na tra`enje tu`ioca da sud poni{ti upravni akt, u cijelini ili djelimi~no. Osim tog glavnog zahtjeva, mogu}i su i jo{ neki zahtjevi tu`ioca protiv istog tu`enog, kada su oni me|usobno povezani s istim upravnim aktom koji je predmet upravnog spora, kao npr. da se poni{ti osporeni upravni akt i da se tu`iocu povrati oduzeta stvar ili naknadi nanesena {teta. Me|utim, da li je sud prilikom ispitivanja zakonitosti osporenog upravnog akta vezan i razlozima tu`be, ili to nije, o tome su na podru~ju BiH prisutna razli~ita rje{enja. Naime, prema pravnim pravilima koja propisuju ZUS BiH (~l. 35), ZUS RS (~l. 30) i ZUS BDBiH (~l. 30), u ispitivanju zakonitosti osporenog upravnog akta sud nije vezan razlozima tu`be. 150 UPRAVNO PRAVO Sud mo`e utvrditi da je osporeni upravni akt nezakonit i iz drugih razloga, a ne onih za koje to smatra tu`ilac. Tako npr. ako tu`ilac u tu`bi navede da je nezakonitost osporenog upravnog akta u povredi materijalnog prava, sud mo`e utvrdi da se radi o povredi upravnog postupka u vezi s utvr|ivanjem ~injeni~nog stanja i sl. A kad je rije~ o ni{tavosti upravnog akta, sud na ni{tavost upravnog akta, bez obzira da li je to postavljeno kao tu`beni zahtjev, mora paziti po slu`benoj du`nosti. Prema novom ZUS-u FBiH (~l. 34) sud je pri ispitivanju zakonitosti osporenog upravnog akta vezan razlozima tu`be. Dakle, zakonitost osporenog upravnog akta sud ispituje u granicama zahtjeva iz tu`be, ali i u granicama zakonskih razloga navedenih u tu`bi. Me|utim, prema ~l. 34. st. 2 ZUS-a FBiH, sud vi{e ne pazi po slu`benoj du`nosti na ni{tavost upravnog akta, nego samo po zahtjevu tu`ioca. Naime, ako sud po zahtjevu iz tu`be utvrdi da je osporeni upravni akt ni{tav, poni{ti}e ga, a ako su razlozi ni{tavosti sadr`ani i u prvostepenom upravnom aktu, poni{ti}e i taj akt. Sudska praksa: "Sud ne mo`e rje{avati o zahtjevu koji tu`ilac nije postavio u tu`bi." (Savezni vrhovni sud, U`-182/53 od 23.12.1952) "Sud u pravilu ne utvr|uje ~injenice u upravnom sporu ve} samo ocjenjuje jesu li u upravnom postupku pravilno utvr|ene i je li pravilno izveden zaklju~ak o ~injeni~nom stanju." (Savezni vrhovni sud, U`-976/62 od 14.07.1962) "Ustavni sud nije mjerodavan vr{iti provjeru utvr|enih ~injenica i na~ina na koji su sudovi protuma~ili pozitivno-pravne propise, osim ukoliko odluke ni`ih sudova kr{e ustavna prava. To }e biti slu~aj kada odluka redovnog suda ne uklju~uje ili pogre{no primjenjuje ustavno pravo, kada je primjena pozitivno-pravnih propisa bila o~ito proizvoljna, kada je relevantni zakon sam po sebi neustavan ili kada je do{lo do povrede temeljnih procesnih prava, kao {to su pravo na pravi~an postupak, pravo na pristup sudu, pravo na efektivan pravni lijek i u drugim slu~ajevima" (Ustavni sud BiH, U-29/02 od 27.06.2003) "Sud }e izjavu parni~ne stranke kojom mijenja izjavu svog punomo}nika o priznanju ~injenica datu na ro~i{tu kome stranka nije prisustvovala, cijeniti u smislu ~l. 221. st 2. (sada ~l. 125. st. 2) Zakona o parni~nom postupku. " (Vrhovni sud BiH, P`-197/90 od 13.12.1990) "Ako odlu~na ~injenica nije bila utvr|ena u upravnom postupku, ve} je utvr|uje sud u upravnom sporu, onda je sud du`an to utvrditi na jedan od na~ina iz ~l. 36. st. 4. ZUS-a (sada ~l. 35. st. 4. ZUS-a) s tim {to se stranci mora omogu}iti u~estvovanje kod izvo|enja dokaza." (Savezni vrhovni sud, U`- 570/57 od 03.03.1957) "^injenice koje su stranke priznale pred sudom u toku parnice ne treba dokazivati, ukoliko se radi o priznanju ~injenica kojim stranke mogu raspolagati." (Vrhovni sud Srbije, G`-565/77) "Izvedene dokaze sud prosu|uje po slobodnom uvjerenju, ali je du`an ste~eno uvjerenje opravdati uvjerljivim i logi~nim razlozima kako bi se moglo provjeriti ima li takvo uvjerenje pravnu i ~injeni~nu osnovu." (Vrhovni sud Hrvatske, Rev. 2732/88 od 06.06.1989) UPRAVNO PRAVO 151 "Okolnost da je u upravnom postupku u~estvovalo lice koje je moralo biti izuzeto predstavlja bitnu povredu pravila postupka." (Savezni vrhovni sud, U`-10646/62 od 06.12.1962) XII SUDSKE ODLUKE U UPRAVNOM SPORU Sud u upravnom sporu donosi dvije vrste odluka: presude i rje{enja. Sud donosi presudu kad okon~ava upravni spor dono{enjem odluke o zakonitosti osporavanog upravog akta, a rje{enje, u pravilu, kad se zavr{ava upravni spor bez dono{enja odluke o zakonitosti upravnog upravnog akta. Sudsku odluku, presudu ili rje{enje, sud kad odlu~uje u vije}u donosi ve}inom glasova sudskog vije}a. Vije}anjem i glasanjem rukovodi predsjednik vije}a, i o vije}anju i glasanju vodi se poseban zapisnik, koji potpisuju svi ~lanovi vije}a i zapisni~ar. Sud rje{ava upravni spor presudom, kojom se tu`ba uva`ava ili odbija kao neosnovana. Presudom o odbijanju tu`be konstatuje se da je upravni akt zakonit. Upravni akt od tada i redovno sti~e svojstvo pravosna`nosti, i mora kao takav da bude po{tovan. To svojstvo sti~e i sama presuda. Ona mo`e biti predmet pobijanja samo vanrednim pravnim lijekovima u upravnom sporu, jer se ne mo`e pobijati `albom kao redovnim pravnim lijekom (osim u BDBiH i izuzetno u RS). Ako se tu`ba uva`ava, presudom se osporeni upravni akt poni{tava, i meritorno rje{ava upravna stvar, ako je presudi prethodila javna rasprava (spor pune jurisdikcije), i takva presuda u svemu zamjenjuje poni{teni upravni akt. Kod presude donijete u sporu pune jurisdikcije izreka presude ima dva dijela, prvi - o uva`avanju tu`be i poni{tenju upravnog akta, i drugi - kojim sud meritorno odlu~uje o samoj upravnoj stvari. Presudom }e se, ako su za to ispunjeni propisani uslovi, uva`iti tu`ba i poni{titi osporeni drugostepeni upravni akt, i prvostepeni upravni akt ako sadr`i iste nedostatke kao i drugostepeni akt, i predmet }e se vratiti tu`enom ili prvostepenom organu na ponovno rje{avanje (spor ograni~ene jurisdikcije). U slu~aju kad se tu`ba uva`ava, presudom se osporeni upravni akt mo`e poni{titi u cjelini ili djelimi~no. Do djelimi~nog poni{tavanja }e do}i kad je upravni akt bio djelimi~no i osporen ili kad je samo djelimi~no uva`en tu`beni zahtjev. Osim toga, presudom se osporeni akt poni{tava iz nekog razloga njegove ni{tavosti, ako su ispunjeni propisani uslovi. U tom slu~aju, budu}i da se radi o utvr|ivanju ni{tavosti upravnog akta, preusuda djeluje retroaktivno - ex tunc, i mo`e imati jedino dekleratorni zna~aj. I upravni spor zbog nedono{enja upravnog akta, odnosno u slu~aju tzv. "}utanja administracije", mo`e da bude zavr{en bilo uva`avanjem ili odbijanjem tu`be. Kad sud na|e da je tu`ba zbog "}utanja" opravdana, presudom }e tu`bu uva`iti i odrediti u kom smislu }e nadle`ni organ donijeti rje{enje, odnosno nalo`iti nadle`nom organu da donese odgovaraju}u odluku, ili }e, ako su ispunjeni zakonom propisani uslovi, presudom sam rije{iti upravnu stvar. Ako sud na|e da tu`ba u slu~aju tzv. "}utanja administracije" nije osnovana, presudom }e tu`bu kao neosnovanu i odbiti. Presudom kojom se osporeni upravni akt poni{tava i rje{ava upravna stvar ili samo poni{tava, sud }e odlu~iti i o zahtjevu tu`ioca za povrat stvari, odnosno za naknadu {tete, ako podaci postupka pru`aju za to pouzdan osnov. U protivnom, sud }e tu`ioca uputiti da svoj zahtjev ostvaruje u parnici. 152 UPRAVNO PRAVO Sud presudom rje{ava i o tu`bi (u RS o prijedlogu) za ponavljanje postupka okon~anog presudom ili rje{enjem. U slu~ajevima u kojima se u upravnom sporu ne odlu~uje presudom, odnosno kad ne raspravlja sporna pitanja upravnog spora niti rje{ava upravni spor, sud donosi rje{enje. To su slu~ajevi odbacivanja tu`be kao neuredne, odbacivanja tu`be zbog formalnih nedostataka, i obustavljanja postupka kad tu`ilac odustane od tu`be ili kad tu`eni organ udovolji tu`benom zahtjevu dono{enjem novog rje{enja. Sud }e rje{enjem odbaciti i tu`bu za ponavljanje postupka ako utvrdi da je tu`bu podnijelo neovla{teno lice ili da tu`ba nije blagovremena ili da stranka nije u~inila bar vjerovatnim postojanje zakonskog osnova za ponavljanje. Dakle, to su uglavnom procesna pitanja, osim izuzetka kad je rije~ o sporu ograni~ene jurisdikcije, a {to je prethodno i ukazano, kad sud odlu~uje rje{enjem, a ne presudom. Prema pravnim pravilima propisanim ZUS-om (osim ZUS-a BiH), ne utvr|uje se obaveza suda da objavi odluku poslije odr`ane rasprave, ali je sud du`an, kako je to propisano i odgovaraju}im odredbama parni~nog postupka, najkasnije u roku od 30 dana od dana zaklju~ene rasprave donijeti odluku i izraditi njen pismeni otpravak. Po zaklju~enju rasprave sud usmeno obavje{tava prisutne stranke o datumu kada su du`ne preuzeti odluku. Ako jedna od stranaka nije prisustvovala raspravi, sud }e je pismeno obavijestiti o datumu za preuzimanje odluke. Stranke, odnosno njihovi zastupnici ili punomo}nici su du`ni u upravnom sporu sami preuzeti sudsku odluku u zgradi suda, tako da im sud ne}e dostavljati odluku preporu~eno po{tom ili po drugim zakonskim pravilima o dostavi pismena. Odluke suda donesene nejavno, na sjednici vije}a ili po sudiji pojedincu, kao i druga pismena, sud mo`e dostaviti strankama neposredno u sudu, putem po{te ili na drugi na~in odre|en zakonom, odnosno uz shodnu primjenu odredbi ~l. 337. do 355. ZPP-a. Me|utim, prema ZUS-u BiH (~l. 38) sud je du`an odmah po zavr{enoj raspravi usmeno objaviti presudu, odnosno rje{enje, s najva`nijim razlozima za njeno dono{enje, osim u slo`enim slu~ajevima kad je du`an najkasnije u roku od 8 dana donijeti presudu, odnosno rje{enje. Osim toga, ako se po zavr{enoj raspravi ne mo`e donijeti odluka, zbog toga {to prethodno treba utvrditi ~injenicu za ~ije raspravljanje nije potrebna nova rasprava, sud odluku mo`e donijeti i bez rasprave najkasnije u roku od 8 dana od dana kad utvrdi tu ~injenicu. Presuda, odnosno rje{enje sadr`i ozna~enje suda, broj i datum akta koji se tu`bom osporava, uvod koji obuhvata ime i prezime predsjednika vije}a, ~lanova vije}a, odnosno sudije pojedinca i zapisni~ara, ozna~enje stranaka i njihovih zastupnika, kratko ozna~enje predmeta spora, dan dono{enja presude, odnosno rje{enja, te izreku i obrazlo`enje. Originalnu sudsku odluku, izvornik presude, odnosno rje{enja, potpisuju predsjednik vije}a i zapisni~ar, odnosno sudija pojedinac ako je donio sudsku odluku bez prisustva stranaka ili nejavno, a sudska odluka strankama se izdaje u ovjerenom prepisu. Izreka sudske odluke, kako presude tako i rje{enja, u su{tini je najva`niji dio sudske odluke i ona mora biti kratka, jasna i odre|ena, te mora biti odvojena od obrazlo`enja. Izreka presude odre|uje kako je rije{en upravni spor, na na~in da se tu`ba uva`ava ili kao neosnovana odbija. Ako je tu`ba uva`ena izrekom se odre|uje da se poni{tava upravni akt, a u sporu pune jurisdikcije, i kako se rje{ava sama upravna stvar. U obrazlo`enju sudske odluke, koje se daje odvojeno od izreke, obrazla`e se ~injeni~na i pravna osnova izreke odluke. U obrazlo`enju presude moraju se cijeniti svi navodi tu`be. Obrazlo`enje bi trebalo biti pisano s formulacijama koje stranke mogu razumjeti. Obrazlo`enje je posebno zna~ajno kad sud u upravnom sporu poni{ti osporeni upravni akt, jer je nadle`ni organ vezan pravnim shvatanjem suda i primjedbama suda u vezi s postupkom. UPRAVNO PRAVO 153 Sudska praksa: "Sud je poni{tavaju}i osporeni upravni akt, du`an u obrazlo`enju svoje presude dati organu uprave jasnu i odre|enu orijentaciju za daljnji postupak." (Savezni vrhovni sud, U`-184/54 od 24.02.1954) "Kada sud poni{ti upravni akt koji je bio predmet upravnog spora, predmet se vra}a u stanje u kojem se nalazio prije nego {to je poni{teni upravni akt donesen. Ako je poni{teni upravni akt donesen povodom nekog zahtjeva tu`ioca, vra}anje u stanje prije njegovog dono{enja zna~i vra}anje u stanje u kojem kod organa postoji zahtjev koji je ostao bez rje{enja." (Savezni vrhovni sud, U`-1672/56 od 13.10.1956) "Nema bitne povrede odredaba parni~nog postupka ako sud nije izradio odluku u roku koji zakon propisuje, ali ako je usljed toga stranka pretrpjela {tetu, ona mo`e tra`iti naknadu." (Vrhovni sud BiH, Rev- 293/90 od 18.04.1991) "Nema pogre{ne primjene materijalnog prava kada se sud u svojoj presudi pogre{no pozvao na zakonsku odredbu, ako je presu|enjem do{lo do pravilne primjene neke druge zakonske odredbe." (Presuda Vrhovnog suda FBiH, br. Rev-208/02) "Rok za pisanu izradu presude, odre|en u ~l. 337. st. 1. (sada ~l. 184. st. 1) ZPP-a, ima instruktivni karakter i procesna povreda ove odredbe nema za posljedicu ukidanje prvostepene presude." (Vrhovni sud RS, Rev. 5/95 od 25.05.1995) "Prvostepena presuda se dostavlja stranci li~no u smislu odredbe ~l. 142. St. 1. Zakona o parni~nom postupku, pa u slu~aju da nije u prvom poku{aju dostavljena stranci li~no nego drugom licu dostava se smatra neurednom." Iz obrazlo`enja: "Prema odredbi ~l. 142 st. 1 ZPP-a za sudska pismena, izme|u ostalih i za sudske odluke protiv kojih je dozvoljena posebna `alba, propisana je li~na dostava, {to zna~i da se urednom smatra samo ona dostava koja je izvr{ena stranci li~no. Ovo zna~i da se u prvom poku{aju dostave mora pismeno predati li~no stranci, a ako se ne zatekne ostaviti obavijest u smislu ~l. 142 st. 2 ZPP-a. Drugom licu, umjesto stranci, pismeno se mo`e predati tek u drugom poku{aju dostave. Kada je stranku u prvom poku{aju dostave na dostavnici potpisalo drugo lice (u konkretnom slu~aju dostavnicu je potpisao ~lan njegovog doma}instva), onda stranka nije uredno primila pismeno i u tom slu~aju ni na jedan drugi poseban na~in ne mo`e se utvr|ivati dan kad je stranka primila odluku." (Vrhovni sud FBiH, Rev-78/97 od 24.12.1997) "Sud nije vezan za rje{enje o upravljanju postupkom, pa sud mo`e ukinuti ili izmijeniti svoje rje{enje. Ali, suprotno, sud je vezan rje{enjem kojim je dopustio povrat u prija{nje stanje, jer se ne radi o rje{enju o upravljanju parnicom." (@upanijski sud u Zagrebu, G`. 6711/97 od 08.09.1998) 154 UPRAVNO PRAVO XIII ODGOVARAJU]A PRIMJENA ZPP-a U UPRAVNIM SPOROVIMA Zakon o upravnim sporovima sadr`i samo one odredbe postupka koje odgovaraju pravnoj prirodi upravnog spora. Me|utim, u svojoj su{tini i upravni spor je neka vrsta parnice i prema pravnoj prirodi najbli`i je parni~nom postupku. Stoga se, na sva ostala procesno-pravna pitanja u rje{avanju upravnog spora, a koja nisu ure|ena zakonima o upravnom sporu, na odgovaraju}i - shodan na~in primjenjuju odgovaraju}e odredbe Zakona o parni~nom postupku, koje se odnose na parni~ni postupak. Na mnoge od takvih slu~ajeva je ve} i ukazno, a to su i druga pitanja, kao npr. odredbe o nadle`nosti suda (glava II ZPP FBIH), o prethodnom ispitivanju tu`be (~l. 66. i 67. ZPP-a), o dokazima i izvo|enu dokaza (~l. 123. do 173. ZPP-a), o dono{enju, izradi i dostavi presude (~l. 184. do 191. ZPP-a), o dopunskoj presudi i ispravljanju presude (~l. 192. do 195. ZPP-a), o pravosna`nosti presude (~l. 196. i 197. ZPP-a), o rje{enju (~l. 198. do 202. ZPP-a), o strana~koj sposobnosti, zastupnicima i punomo}nicima (~l. 291. do 312. ZPP-a), o jeziku i pismu u postupku (~l. 313. do 315. ZPP-a), o rokovima i ro~i{tu (~l. 323. do 327. ZPP-a), o povratu u prija{nje stanje (~l. 328. do 333. ZPP-a), o podnescima (~l. 334. do 336. ZPP-a), o dostavi pismena (~l. 337. do 355. ZPP-a), o pregledanju i prepisivanju spisa (~l. 356. ZPP-a), o izuze}u sudije i zapisni~ara (~l. 357. do 361. ZPP-a), o zapisniku (~l. 373. do 377. ZPP-a), i drugim pitanjima koja nema potrebe ponavljati. Sudska praksa: "Kada se radi o pravu stranke da koristi pravna sredstva protiv odluka donesenih u upravnom sporu moraju se primjenjivati odredbe Zakona o upravnim sporovima. Stoga nema shodne primjene odgovaraju}ih odredaba Zakona o parni~nom postupku u odnosu na pravo stranke u upravnom sporu da izjavi `albu protiv odluke kantonalnog suda." (Vrhovni sud FBiH, U`-37/99 od 13.01.2000) "Uvjet pismene forme ispunjavaju i podnesci upu}eni telegramom, telefaxom ili elektronskom po{tom. Ovakvi podnesci se smatraju potpisanim ako je u njima ozna~en po{iljalac." Iz obrazlo`enja: "^lanom 334. st. 1. naprijed citiranog Zakona (ZPP) regulirano je da tu`ba, odgovor na tu`bu, protivtu`ba, odgovor na protivtu`bu, pravni lijekovi i druge izjave, prijedlozi i saop}enja, koji se daju izvan rasprave, podnose se pismeno. Uvjet pismene forme ispunjavaju i podnesci upu}eni telegramomom, telefaxom ili elektronskom po{tom. Ovakvi podnesci se smatraju potpisanim ako je u njima ozna~en po{iljalac. Kako je punomo}nik MZ, advokat A.A. postupaju}i po rje{enju suda od 16.05.2006. godine dostavio ovjerenu punomo} sudu koja je njemu dostavljena faxom i koja je snabdjevena ovjerenim potpisom i ovjerena pe~atom od notara, to je ista po nala`enju ovog suda valjana, a imaju}i u vidu odredbe ~l. 308 i 334. ZPP-a." (Vrhovni sud FBiH, 070-0-Rev-06-000983 od 21.11 2006.godine) "Prijedlog za dono{enje dopunske presude tu`itelj je du`an podnijeti sudu u roku 15 dana od primitka presude." (Upravni sud Hrvatske, Us-4056/91 od 18.06.1992) UPRAVNO PRAVO 155 "Prema pravilima o postupanju sudova u gra|anskim sporovima, koja va`e i za postupanje u upravnim sporovima, sud je du`an kada utvrdi da nije mjesno ili stvarno nadle`an, predmet ustupiti mjesno, odnosno stvarno nadle`nom sudu, a ne tu`bu odbaciti zbog nenadle`nosti." (Savezni vrhovni sud, U`-4869/54 od 26.03.1955) "Prirodi upravnog spora, u kojem se ocenjuje zakonitost upravnog akta u odre|enoj upravnoj stvari, ne odgovara da se spoje tu`be protiv razli~itih re{enja istog upravnog organa, pa stoga nema mesta shodnoj primeni odgovaraju}ih odredaba ZPP-a u takvim slu~ajevima." (Vrhovni sud Srbije, Uvp-119/79 od 22.02.1980) "Kad tu`itelj umre u tijeku upravnog spora, a nema punomo}nika, sud }e prekinuti postupak." (Upravni sud Hrvatske, Us-2667/78 od 18.07.1979) Tro{kovi postupka Prema odredbama ranijeg ZUS-a, svaka stranka u upravnom sporu snosila je svoje tro{kove postupka. To rje{enje je zadr`ano i novim ZUS-om RS (~l. 49). Me|utim, novim ZUS-om FBiH, to rje{enje sadr`ano u odredbama ~l. 61. ranijeg ZUS-a nije preuzeto, tako da se i u odnosu na tro{kove postupka primjenjuju odgovaraju}e odredbe ~l. 383. do 405, ZPP-a. Tako je ure|eno i prema pravilima ZUS-a BDBiH (~l. 32). Me|utim, prema ZUS-u BiH (~l. 61) ko snosi tro{kove postupka i koliko oni iznose odlu~i}e sud svakom odlukom kojom okon~ava postupak u upravnom sporu. Osim toga, prema st. 3. ~l. 61. navedenog Zakona, sud }e odlu~iti i da stranka koja je pokrenula ili nastavila postupak u lo{oj namjeri ili iz nemara snosi sudske tro{kove u cjelini. XIV PRAVNI LIJEKOVI U UPRAVNOM SPORU 1. Uvodne napomene U odnosu na pravne lijekove u upravnom sporu, kako redovne tako i vanredne, prema zakonima o upravnim sporovima, u BiH nisu propisana u potpunosti identi~na rje{enja. U odnosu na redovne pravne lijekove, protiv odluke donesene u upravnom sporu, kako je to propisano zakonima o upravnim sporovima BiH (~l. 39. st. 2) i FBiH (~l. 40), `alba se ne mo`e izjaviti, odluka u upravnom sporu je kona~na i mo`e se pobijati samo vanrednim pravnim lijekovima. Prema pravilima propisanim ZUS-om RS (34) `alba se protiv odluke donesene u upravnom sporu ne mo`e izjaviti, osim kad je to posebnim zakonom predvi|eno, i tim je na ovaj na~in zadr`ana mogu}nost izjavljivanja `albe u upravnom sporu i to samo izuzetno, mada to za sada nije propisano va`e}im zakonodavstvom RS. Me|utim, prema ZUS-u BDBiH (~l. 32) i na postupak po pravnim lijekovima u upravnom sporu shodno se primjenjuju odredbe ZPP-a, osim onih koje se odnose na reviziju, tako da je protiv odluke donesene u upravnom sporu dozvoljena `alba kao redovni pravni lijek, i na `albu u tom slu~aju se u potpunosti shodno primjenjuju odgovaraju}e odredbe ZPP-a. Kad je rije~ o vanrednim pravnim lijekovima, bitno je ista}i da novi procesni zakoni na podru~ju BiH napu{taju zahtjev za za{titu zakonitosti, kao vanredni pravni lijek. To je u skladu 156 UPRAVNO PRAVO s rje{enjima sveobuhvatne reforme procesnih zakona, posebno promjena u vezi s procesnim na~elima - i to na~elom dispozicije stranaka i raspravnim na~elom. Me|utim, u upravnim sporovima, i u odnosu na vanredne pravne lijekove razli~ita su rje{enja u zakonima o upravnim sporovima na podru~ju BiH. Naime, zahtjev za za{titu zakonitosti, koji je kao vanredni pravni lijek protiv kona~nih odluka donijetih u upravnom sporu, prema ranijem ZUS-u, mogao podnijeti nadle`ni javni tu`ilac. Prema novim rje{enjima ZUSa FBiH i ZUS-a RS, taj vanredni pravni lijek nije propisan, ali prema odredbi ~l. 55. ZUS-a BiH, protiv kona~ne odluke Upravnog odjeljenja Suda BiH i protiv kona~ne odluke najvi{eg suda BDBiH, donesene u upravnom sporu, zahtjev za za{titu zakonitosti, kao vanredni pravni lijek, je dozvoljen, a podnosi ga pravobranilac Bosne i Hercegovine. 2. Pravosna`nost sudske odluke u upravnom sporu U slu~aju kad se `albom kao redovnim pravnim lijekom sudska odluka ne mo`e pobijati, kad protiv nje `alba nije dozvoljena, sudska odluka donesena u upravnom sporu postaje pravosna`na danom dono{enja. U teoriji procesnog prava razlikuju se dvije vrste pravosna`nosti: formalna i materijalna pravosna`nost. Presuda koja se vi{e ne mo`e pobijati redovnim pravnim lijekovima je formalno pravosna`na, a materijalna pravosna`nost zna~i da pravosna`na presuda djeluje prema strankama u sporu, te da je njom pravosna`no presu|eno o odre|enom zahtjevu izme|u istih stranaka (res iudicata). Formalna pravosna`nost zna~i npr. da je presuda kojom se u upravnom sporu osporeni upravni akt poni{tava i predmet vra}a nadle`nom organu na ponovno rje{avanje samo formalno pravosna`na. Ona nema materijalnu pravosna`nost, jer njom nije rije{ena upravna stvar, nije pravosna`no odlu~eno o zahtjevu ili obavezi stranke koji je bio predmet upravnog postupka i upravnog spora. Institut pravosna`nosti sudske odluke u upravnom sporu, kao jedno od osnovnih procesnih na~ela, od zna~aja je posebno za pravnu sigurnost, jer ima pravnu posljedicu da je upravni spor definitivno rije{en. Pravna posljedica pravosna`nosti sudske odluke dolazi do izra`aja posebno ako do|e do novog upravnog spora u istoj upravnoj stvari, kad }e sud odbaciti tu`bu u upravnom sporu ako utvrdi da ve} postoji pravosna`na odluka donesena u upravnom sporu o istoj stvari. Pravosna`nost se odnosi samo na izreku sudske odluke, a ne i na obrazlo`enje, jer se na osnovu obrazlo`enja odluke ne mo`e utvrditi identitet tu`benog zahtjeva. O pravosna`nosti sudske odluke sud je du`an po slu`benoj du`nosti voditi ra~una u toku cijelog postupka. Sudska praksa : "Pravomo}na postaje jedino izreka presude, a njezini razlozi mogu poslu`iti samo identifikaciji pravnog odnosa o kome je odlu~eno u izreci." (Vrhovni sud Hrvatske, br. Rev- 525/84) 3. Vanredni pravni lijekovi u upravnom sporu 3.1 Zahtjev za vanredno preispitivanje sudske odluke Zahtjev za vanredno preispitivanje sudske odluke je vanredni pravni lijek koji stranka mo`e koristiti protiv pravosna`ne sudske odluke donesene u upravnom sporu. Zahtjev mo`e podnijeti samo stranka koja je to svojstvo imala u upravnom sporu. Me|utim, zahtjev za vanredno preispitivanje sudske odluke kojom je upravni spor okon~an, ne mo`e podnijeti ono lice koje bi moglo imati svojstvo stranke u upravnom sporu, kao npr. pravobranilac, ako nije i u~estvovao u tom upravnom sporu. UPRAVNO PRAVO 157 Zahtjev za vanredno preispitivanje mo`e se podnijeti zbog povrede zakona ili drugog propisa ili zbog povrede pravila zakona o postupku koja je mogla biti od uticaja na rje{enje stvari, i to: ” ” ” u FBiH Vrhovnom sudu FBiH, zbog povrede federalnih zakona i propisa, a kantonalnom sudu zbog povrede kantonalnog zakona i drugih kantonalnih propisa ili zbog povrede pravila federalnog zakona o postupku koja je mogla biti od uticaja na rje{enje stvari; u RS Vrhovnom sudu RS, zbog povrede zakona i drugih propisa i op}eg akta ili zbog povrede propisa o postupku koja je mogla biti od uticaja na rje{enje stvari; u BiH i BDBiH, Apelacionom odjeljenju Suda BiH, protiv kona~ne odluke Upravnog odjeljenja suda BiH i kona~ne odluke najvi{eg suda BDBiH donesene u upravnom sporu zbog povrede zakona BiH ili zbog povrede pravila postupka koji je prethodio dono{enju pobijane odluke. Zahtjev za vanredno preispitivanje mo`e se podnijeti u roku od 30 dana od dana dostavljanja stranci sudske odluke protiv koje se podnosi zahtjev. Ovaj rok je prekluzivan, a u odnosu na ra~unanje roka shodno se primjenjuju odgovaraju}e odredbe ZPP-a. Zahtjev za vanredno preispitivanje mora da sadr`i ozna~enje sudske odluke ~ije se preispitivanje predla`e, kao i razloge i obim u kome se predla`e preispitivanje te odluke. Zahtjev je u formalnom smislu podnesak, pa stoga mora sadr`avati i sve {to je propisano za sadr`inu podneska, odnosno mora biti u pisanom obliku, razumljiv i potpun i bez formalnih nedostataka.Ako je zahtjev nepotpun ili nerazumljiv nadle`ni sud }e postupiti kao u slu~aju neuredne tu`be. Sud }e pozvati podnosioca zahtjeva da otkloni nedostatke u odre|enom roku s poukom {ta i kako treba postupiti u otklanjanju nedostataka. Ako se u odre|enom roku ne postupi po tra`enju suda, a nedostaci su takvi da spre~avaju rad suda, nadle`ni sud }e rje{enjem zahtjev kao neuredan odbaciti. Nedozvoljen ili neblagovremeno podnesen zahtjev, kao i zahtjev podnesen od neovla{tenog lica nadle`ni sud }e rje{enjem odbaciti. Osim toga, protiv presude, koja je samo formalno pravosna`na, a koja nema i materijalnu pravosna`nost, odnosno kojom nije pravosna`no odlu~eno o pravu ili obavezi stranke koji je bio predmet upravnog postupka i upravnog spora, ne bi se mogao podnijeti zahtjev za vanredno preispitivanje, kao vanredni pravni lijek, i ako bi bio podnesen, trebao bi se kao nedozvoljen i odbaciti. Ako nakon prethodnog ispitivanja zahtjeva, sud zahtjev ne odbaci kao neuredan, nedopu{ten ili neblagovremen, sud }e zahtjev dostaviti protivnoj stranci koja mo`e u roku koji odredi taj sud podnijeti odgovor na zahtjev. O zahtjevu za vanredno preispitivanje odlu~uje nadle`ni sud u vije}u od troje sudija, a u BiH Apelaciono odjeljenje Suda BiH u vije}u sastavljenom od pet sudija. Me|utim, u FBiH kad o zahtjevu odlu~uje kantonalni sud, taj sud odlu~uje u vije}u sastavljenom od troje sudija koje nisu u~estvovale u dono{enju odluke. O zahtjevu nadle`ni sud odlu~uje po pravilu u nejavnoj sjednici, a pobijana odluka se ispituje u granicama zahtjeva i povreda zakona, drugog propisa ili zbog povrede propisa o postupku koja je mogla biti od uticaja na rje{enje stvari (odredbe ~l. 39. st. 1. ZUS-a RS izri~ito ne propisuju da li sud o zahtjevu odlu~uje u javnoj ili nejavnoj sjednici). Nadle`ni sud presudom odbija ili uva`ava zahtjev. Kad uva`i zahtjev, sud mo`e ukinuti ili preina~iti sudsku odluku protiv koje je podnesen zahtjev. Sudska praksa: "Zahtjev za vanredno preispitivanje presude Vrhovnog suda FBiH donesene u upravnom sporu, od kojeg je podnosilac odustao prije nego je sud o njemu odlu~io, treba odbaciti kao nedozvoljen." 158 UPRAVNO PRAVO Iz obrazlo`enja: "Prije nego je ovaj sud donio odluku po zahtjevu, tu`iteljica je pismenim podneskom od 26.09.2003. godine, koji je zaprimljen kod ovog suda dana 29.09.2003. godine, dala izjavu da odustaje od podnesenog zahtjeva za vanredno preispitivanje. S obzirom na takvu izjavu tu`iteljice, podneseni zahtjev se u zakonskom smislu smatra nedozvoljenim. Odredbama Zakona o upravnim sporovima nije propisano u kojim slu~ajevima se zahtjev za vanredno preispitivanje sudske odluke, kao vanredno pravno sredstvo, smatra nedozvoljenom, pa se u odnosu na to pitanje, a na osnovu ~l. 60. navedenog zakona, shodno primjenjuju odredbe zakona kojim je ure|en parni~ni postupak. Prema odredbama ~l. 247. Zakona o parni~nom postupku, smatra se da je revizija kao vanredno pravno sredstvo, pored ostalih slu~ajeva pobrojanih u tom ~lanu, nedozvoljena i onda ako je stranka odustala od podnesene revizije." (Vrhovni sud FBiH, Uvl-3/02 od 6.11.2003) "Zahtjev za vanredno preispitivanje sudske odluke predaje se sudu nadle`nom za odlu~ivanje o zahtjevu, pa kad je on u tridesetodnevnom roku predat organu uprave, a sudu bude dostavljen po proteku toga roka, smatra se neblagovremenim i kao takvog nadle`ni sud ga odbacuje." Iz obrazlo`enja: "Iz spisa predmeta ovog suda U-298/95 proizilazi da je tu`ilac presudu u tom predmetu od 24.10.1995. godine primio 08.12.1995. godine, a zahtjev, kako je to naprijed navedeno, dostavljen je ovom sudu od strane prvostepengo upravnog organa tek 11.03.1996. godine, dakle, po proteku tridesetodnevnog roka iz ~l. 45. st. 1. Zakona o upravnim sporovima ('Sl. glasnik RS', br.12/94). Prema izri~itim odredbama ~l. 44. tog zakona, zahtjev za vanredno preispitivanje sudske odluke predaje se sudu nadle`nom za odlu~ivanje o zahtjevu. U ovoj stvari o~igledno tako nije postupljeno. Shodna primjena odredaba ~l. 113. st. 7. Zakona o parni~nom ostupku, a na osnovu odredaba ~l. 59. Zakona o upravnim sporovima, u ovakvoj situaciji ne dolazi u obzir, jer zahtjev nije podnesen sudu ve} organu uprave, a kako tu`ilac ima svoju pravnu slu`bu, i kako je uz to ovo pravno sredstvo u njegovo ime podnio advokat kao punomo}nik, otpada mogu}nost osnovanog pozivanja na neukost kao razlog podno{enja zahtjeva preko nenadle`nog organa." (Vrhovni sud RS, Uvl-3/96 od 12.09.2000) "Zahtjev za vanredno preispitivanje sudske odluke mo`e se podnijeti samo protiv odluke suda koja je postala pravosna`na kako u formalnom tako u i materijalno pravnom smislu, radi ~ega podneseni zahtjev za vanredno preispitivanje presude koja nije postala pravosna`na u materijalno-pravnom smislu (presudom poni{teno rje{enje tu`enog) treba odbaciti kao nedozvoljen." Iz obrazlo`enja: "U konkretnom slu~aju, presuda ~ije se vanredno preispitivanje tra`i u zahtjevima stranaka, postala je pravosna`na u formalnom smislu, jer se radi o stvari u kojoj nije bila dozvoljena `alba ni jednim materijalnim zakonom, pa je nastupila njena formalna pravosna`nost. Me|utim, tom presudom nije rije{ena upravna stvar (odlu~eno o zahtjevu, odnosno obavezi tu`iteljice), jer je uva`avanjem tu`be poni{teno rje{enje tu`enog organa, pa nije nastupila i materijalna pravosna`nost te presude. Usljed toga nisu se stekli ni uslovi za podno{enje zahtjeva za vanredno preispitivanje sudske odluke propisani u ~l. 19. st. 2. preuzetog ZUS-a (sada UPRAVNO PRAVO 159 ~l. 45 ZUS), pa je sud zbog toga oba zahtjeva za vanredno preispitivanje odbacio kao nedozvoljene primjenom ~l. 49 st. 1. u vezi sa ~l. 85. Zakona o upravnim sporovima." (Vrhovni sud FBiH, Uvl-6/98 od 13.05.1998) "Zahtjev za vanredno preispitivanje pravosna`ne sudske odluke donesene u upravnom sporu ne mo`e se pravovaljano podnijeti zbog pogre{no i/ili nepotpuno utvr|enog ~injeni~nog stanja." Iz obrazlo`enja: "Iz zahtjeva proizilazi da se predmetna presuda pobija zbog pogre{no i nepotpuno utvr|enog ~injeni~nog stganja, a iz tog razloga zahtjev za vanredno preispitivanje odluke ne mo`e se pravovaljano podnijeti - s obzirom na odredbe ~l. 19. st. 2. Zakona o upravnim sporovima ('Sl. glasnik RS', br. 12/94). Sljedstveno tome, zahtjev tu`ioca u ovoj stvari odbacuje se na osnovu odredaba ~l. 47. st. 1. tog zakona." (Vrhovni sud RS, Uvl- 32/00 od 23.01.2001) 3.2 Ponavljanje postupka Ponavljanje postupka u upravnom sporu okon~anom presudom ili rje{enjem nadle`nog suda je vanredni pravni lijek koji omogu}ava da nadle`ni sud jo{ jednom provjeri zakonitost svojih odluka, kojim je okon~an upravni spor. Ponavljanje postupka mo`e tra`iti samo stranka u upravnom sporu, i sud ga ne mo`e provoditi po slu`benoj du`nosti, kao {to to mo`e nadle`ni organ u upravnom postupku. Razlozi za ponavljanje postupka su: 1. ako stranka sazna za nove ~injenice ili na|e ili stekne mogu}nost da upotrijebi nove dokaze na osnovu kojih bi spor bio povoljnije rije{en za nju da su te ~injenice, odnosno dokazi bili izneseni ili upotrijebljeni u ranijem sudskom postupku; 2. ako je do odluke suda do{lo usljed krivi~nog djela suca ili radnika u sudu, ili je odluka isposlovana prevarnom radnjom zastupnika ili punomo}nika stranke, njegovog protivnika ili protivnikovog zastupnika ili punomo}nika, a takva radnja predstavlja krivi~no djelo; 3. ako je odluka zasnovana na presudi donesenoj u krivi~noj ili gra|anskoj stvari, a ta presuda je kasnije ukinuta drugom pravosna`nom sudskom odlukom; 4. ako je isprava na kojoj se zasniva sudska odluka la`na ili la`no preina~ena, ili ako je svjedok, vje{tak ili stranka, prilikom saslu{anja pred sudom, dao la`an iskaz, a odluka suda zasniva se na tom iskazu; 5. ako stranka na|e ili stekne mogu}nost da upotrijebi raniju sudsku odluku donesenu u istom upravnom sporu; 6. ako zainteresiranom licu nije bila data mogu}nost da u~estvuje u upravnom sporu. Me|utim, iz razloga kad stranka sazna za nove ~injenice ili dokaze ili na|e, odnosno stekne mogu}nost da upotrijebi raniju sudsku odluku donesenu u upravnom sporu, ponavljanje postupka }e se dozvoliti samo ako stranka bez svoje krivice nije bila u stanju te okolnosti iznijeti u ranijem postupku. Stranka mo`e tra`iti ponavljanje postupka u okviru dva prekluzivna roka, i to: 160 UPRAVNO PRAVO a. u subjektivnom roku od 30 dana, od dana kad je stranka saznala za razlog ponavljanja postupka, a ako je saznala za razlog za ponavljanje prije nego {to je postupak kod suda okon~an ali taj razlog nije mogla upotrijebiti u toku postupka, ponavljanje mo`e tra`iti u roku od 30 dana, od dana dostavljanja sudske odluke odluke; b. u objektivnom roku od pet godina, od pravosna`nosti sudske odluke, osim kada se radi o slijede}im razlozima: ” ” ” ako je do odluke suda do{lo usljed krivi~nog djela suca ili radnika u sudu, ili je odluka isposlovana prevarnom radnjom zastupnika ili punomo}nika stranke, njegovog protivnika ili protivnikovog zastupnika ili punomo}nika, a takva radnja predstavlja krivi~no djelo; ako je odluka zasnovana na presudi donesenoj u krivi~noj ili gra|anskoj stvari, a ta presuda je kasnije ukinuta drugom pravomo}nom sudskom odlukom; ako je isprava na kojoj se zasniva sudska odluka la`na ili la`no preina~ena, ili ako je svjedok, vje{tak ili stranka, prilikom saslu{anja pred sudom, dao la`an iskaz, a odluka suda zasniva se na tom iskazu. U ova tri izuzeta slu~aja, podno{enje prijedloga nije ograni~eno objektivnim rokom ve} samo subjektivnim, i ponavljanje se mo`e tra`iti i poslije pet ili vi{e godina, ra~unaju}i od pravosna`nosti odluke, ali samo u okviru subjektivnog roka od 30 dana, jer ako stranka propusti u tom roku tra`iti ponavljanje postupka, ona gubi pravo na taj vanredni pravni lijek. Postupak za ponavljanje postupka pokre}e se tu`bom (~l. 49. st. 1. ZUS-a FBiH), prijedlogom (~l. 43. st. ZUS-a RS), odnosno zahtjevom (~l. 44. st. 1. ZUS-a BiH) za ponavljanje postupka (u daljem tekstu: tu`ba) koja, prije svega, kao podnesak mora sadr`avati sve {to je propisano da sadr`i podnesak, odnosno mora imati sve op}e elemente kao i tu`ba kojom se pokre}e upravni spor. Stoga se odredbe ZUS-a o postupku po tu`bi na odgovaraju}i na~in primjenjuju i u postupku za ponavljanje postupka. Osim toga, u tu`bi za ponavljanje postupka mora se naro~ito navesti : ” ” ” ” ozna~enje sudske odluke donesene u postupku ~ije se ponavljanje tra`i; zakonski osnov ponavljanja i dokazi, odnosno okolnosti koje ~ine vjerovatnim postojanje tog osnova; okolnosti iz kojih proizilazi da je tu`ba podnesena u zakonskom roku i ~ime se to dokazuje; u kom pravcu i u kom obimu se predla`e izmjena presude, odnosno rje{enja donesenog u postupku ~ije se ponavljanje tra`i. Tu`ba za ponavljanje postupka podnosi se sudu koji je donio odluku na koju se odnosi razlog za ponavljanje postupka, a koji je i nadle`an za njeno rje{avanje. O tu`bi odlu~uje sudija pojedinac bez odr`avanja rasprave. Prema ZUS-u FBiH (~l. 49. st. 2) to je sudija pojedinac koji nije u~estvovao u dono{enju te odluke, a prema ZUS-u BiH (~l. 41. st. 2), o ponavljanju postupka odlu~uje Vije}e Upravnog odjeljenja Suda BiH koje je donijelo presudu. Po podnijetoj tu`bi za ponavljanje postupka nadle`ni sud provjerava postojanje procesnih pretpostavki za postupanje po tu`bi. Ako je tu`bu podnijelo neovla{teno lice, ili je tu`ba neblagovremena ili stranka nije u~inila bar vjerovatnim postojanje zakonskog osnova za ponavljanje postupka, sud }e rje{enjem odbaciti tu`bu. Ako tu`bu iz tih razloga ne odbaci, sud }e tu`bu dostaviti protivnoj stranci i zainteresiranim licima, i istovremeno ih pozvati da u roku od 15 dana odgovore na tu`bu. Po isteku roka za odgovor na tu`bu sud meritorno rje{ava tu`bu za ponavljanje postupka dono{enjem presude. Presudom se tu`ba za ponavljanje postupka odbija kao neosnovana ili UPRAVNO PRAVO 161 uva`ava i dozvoljava ponavljanje postupka. Ako se ponavljanje postupka dozvoli stavi}e se van snage ranija sudska odluka u cjelini ili djelimi~no, i presudom kojom je ponavljanje postupka dozvoljeno sud }e rije{iti i o glavnoj stvari. Protiv odluke suda donesene po tu`bi za ponavljanje postupka mogu se podnijeti pravni lijekovi koji su zakonom dozvoljeni u glavnoj stvari. To zna~i da se i protiv odluke donesene po tu`bi za ponavljanje postupka mogu koristiti samo pravni lijekovi koji su ina~e dozvoljeni u istoj upravnoj stvari u upravnom sporu, te se i odredbe ZUS-a o pravnim lijekovima na odgovaraju}i na~in primjenjuju i u postupku za ponavljanje postupka. Sudska praksa: "Stranka nije u~inila vjerovatnim zakonski osnov za ponavljanje okona~nog upravnog spora zbog novih ~injenica i novih dokaza, kada sam sud nije utvr|ivao ~injeni~no stanje nego odluku donio na podlozi ~injenica koje su utvr|ene u upravnom postupku, niti zakonski osnov za ponavljanje postupka zbog sticanja mogu}nosti da upotrijebi raniju sudsku odluku donesenu u istom upravom sporu, isticanjem u tu`bi da je rje{enjem prvostepenog upravnog organa sli~na upravna stvar rije{ena druga~ije nego u odluci suda kojom je okon~an upravni spor, zbog ~ega takvu tu`bu za ponavljanje postupka treba odbaciti." (Vrhovni sud FBiH, U-1103/00 od 05.07.2000) "Dopusti}e se ponavljanje postupka ako stranka u ranijem sudskom postupku nije imala mogu}nost da iznese ~injenicu zbog koje bi, da je mogla biti iznesena, vjerovatno spor za nju bio povoljnije rije{en." (Savezni vrhovni sud, U-88/52 od 09. 09.1952) "Postupak u upravnom sporu, u kojem je tu`ba odba~ena kao neblagovremena, ponovi}e se ako se novim dokazom utvrdi da je blagovremeno podnesena." (Savezni vrhovni sud, U-1375/54 od 28.01.1955) "Ako stranka tra`i ponavljanje postupka i poziva se na razloge koji nisu propisani kao zakonski osnovi koji bi mogli dovesti do ponavljanja postupka okon~anog presudom suda, primjenom ~l. 56. st. 2. ZUS-a, tu`ba stranke mora se odbaciti." (Vrhovni sud FBiH, U-394/97 od 01.11.1997) "Tu`ilac ne mo`e tra`iti ponavljanje postupka u kojem je u celosti udovoljeno njegovom tu`benom zahtevu." (Vrhovni sud Srbije, U-248/82 od 17. 07.1982) "Kad je upravni spor rije{en na podlozi ~injenica utvr|enih u upravnom postupku, a stranka sazna za nove ~injenice ili stekne mogu}nost da upotrijebi nove dokaze, to mo`e biti razlog za ponavljanje upravnog postupka, ali ne i upravno-sudskog postupka." Iz obrazlo`enja: "Iz naprijed navedene presude ovog suda i iz spisa predmeta proizilazi da je upravni spor u ovoj stvari rije{en na osnovu ~injeni~nog stanja utvr|enog u provedenom upravnom postupku. Razlog za ponavljanje postupka po odredbama ~l. 51. st. 1. ta~. 1. Zakona o upravnim sporovima ('Sl. glasnik RS', br.12/94 - u daljem tekstu ZUS), na kojem tu`ilac zasniva ovo vanredno pravno sredstvo, mo`e se koristiti samo ako je sud utvr|ivao ~injeni~no stanje i na 162 UPRAVNO PRAVO osnovu tako utvr|enog ~injeni~nog stanja rije{io spor. Me|utim, predmetni upravni spor je rije{en primjenom pravila iz ~l. 38. st. 1. ZUS-a, na podlozi ~injenica koje su utvr|ene u upravnom postupku, a to istovremeno zna~i da se novi dokazi mogu koristiti samo kao razlog za ponavljanje upravnog postupka, a ne i sudskog postupka kojim je okon~an upravni spor. Kod takvog stanja stvari, tu`ba za ponavljanje postupka u ovom upravnom sporu odbacuje se na osnovu ~l. 55. st. 2. ZUS-a, jer tu`ilac nije u~inio vjerovatnim postojanje zakonskog osnova za ponavljanje postupka." (Vrhovni sud RS, Uvl-7/01 od 28.08.2002.godine). "Ponavljanje upravnosudskog postupka zbog postojanja dviju razli~itih odluka u istom upravnom sporu (~l. 52. to~. 5. ZUS-a) mo`e se tra`iti samo ako postoji identitet stranke i predmeta spora, a ako taj uslov nije ispunjen sud }e tu`bu odbaciti (~l. 56. st. 2. ZUS-a), jer tu`ilac nije u~inio vjerojatnim postojanje zakonskog osnova za ponavljanje upravnosudskog postupka." (Vrhovni sud FBiH", U-1103/00 od 05.08.2000) "Nove ~injenice i stjecanje mogu}nosti upotrebe novih dokaza mogu biti razlog za ponavljanje upravnosudskog postupka samo onda ako je sud sam utvr|ivao ~injenice i izvodio dokaze u tom postupku i na tako utvr|enom ~injeni~nom stanju zasnovao svoju odluku." (Vrhovni sud FBiH, U`-85/99 od 20. 10.1999) "Ima mesta ponavljanju upravnosudskog postupka prema ZUS-u ako zakonski zastupnik stranke podnosi dokaz da je u ranije vo|enom upravnosudskom postupku u~estvovala stranka li~no i ako je u to vreme, kao i u vreme vo|enja upravnog postupka, bila bolesna od {izofrenije, pa nije bila procesno sposobna." (Vrhovni sud Srbije, U-4006/65 od 17.09.1966) "Ne mo`e se tra`iti ponavljanje postupka zbog pogre{ne pravne ocjene o stvari." (Savezni vrhovni sud, U-1286/52 od 26.12.1952) "Rok za ponavljanje postupka od 30 dana te~e od dana dostavljanja sudske odluke samo onda ako je stranka saznala za razlog ponavljanja postupka prije nego {to je postupak kod suda okon~an, a u drugim slu~ajevima taj rok te~e od dana saznanja za razlog ponavljanja." (Vrhovni sud FBiH, U-1797/98 od 14.04.1999) "Objektivni rok od pet godina za podno{enje prijedloga (sada tu`be) za ponavljanje postupka po~inje te}i od dana dostavljanja pravosna`ne sudske odluke strankama." (Vrhovni sud BiH, U-1741/82 od 15.09.1982) "Univerzalni nasljednici parni~ne stranke legitimisani su za podno{enje prijedloga za ponavljanje pravosna`no zavr{enog postupka." (Vrhovni sud BiH, Rev-603/82 od 09.02.1982) "Stranka mo`e tra`iti ponavljanje postupka u roku 30 dana od dana primitka druge presude iz koje je saznala za raniju presudu koja je donesena bez njezina sudjelovanja kao zainteresirane osobe." (Upravni sud Hrvatske, Us-3792/90 od 12.04.1991) UPRAVNO PRAVO 163 "Nije la`na isprava svaka isprava u kojoj su navedeni neto~ni podaci, ve} samo ona isprava do koje je do{lo kaznenim djelom slu`bene ili druge osobe koja je takvu ispravu izdala u namjeri da se upotrijebi kao istinita." (Upravni sud Hrvatske, Us-1480/89 od 26.07.1989) "Kad svjedok na ~ijem se iskazu temelji pravomo}na presuda mijenja iskaz, onda to predstavlja novu ~injenicu za koju je tu`itelj saznao tek nakon dono{enja pravomo}ne presude i ta ~injenica mo`e predstavljati razlog za ponavljanje postupka." (Vrhovni sud Hrvatske, R-895/79 od 24.04.1979) "Zaturenost dokumentacije predstavlja propust stranke izazvan njenom krivicom zbog ~ega se u tom slu~aju ponavljanje postupka ne mo`e dozvoliti." (Vi{i privredni sud Srbije, P`-1161/99 od 16.04.1999) "Nove ~injenice koje su postojale prije zaklju~enja glavne rasprave a tu`ilac za njih nije znao ili nije imao mogu}nost da ih upotrijebi, mogu biti osnov za ponavljanje postupka u smislu ~l. 381. st. 1. ta~. 9. ZPP-a." (Savezni sud, br. Gzz-24/77). "Ne mogu do}i u obzir kao razlog za ponavljanje postupka nove ~injenice i novi dokazi ukoliko nisu takve prirode i takvog zna~aja da predstavljaju razlog podoban za ponavljanje postupka, {to se ne mo`e pretpostaviti, ve} to u svakom konkretnom slu~aju treba dokazati." (Vrhovni sud Crne Gore, Rev-180/94 od 07.07.1994) 3.3 Zahtjev za za{titu zakonitosti Novi procesni zakoni na podru~ju BiH, kao {to je to ve} i ukazano, napu{taju zahtjev za za{titu zakonitosti, kao vanredni pravni lijek, ali u vezi s tim, u upravnim sporovima na podru~ju BiH nisu jedinstvena rje{enja. Prema ZUS-u FBiH i ZUS-u RS zahtjev za za{titu zakonitosti, kao vanredni pravni lijek protiv kona~ne odluke donijete u upravnom sporu, nije dozvoljen. Me|utim, prema odredbi ~l. 55. ZUS-a BiH, protiv kona~ne odluke Upravnog odjeljenja Suda BiH i protiv kona~ne odluke najvi{eg suda BDBiH donesene u upravnom sporu, zahtjev za za{titu zakonitosti, kao vanredni pravni lijek, dozvoljen je. Zahtjev za za{titu zakonitosti, protiv kona~ne odluke Upravnog odjeljenja Suda BiH i protiv kona~ne odluke najvi{eg suda BDBiH donesene u upravnom sporu, mo`e podnijeti Pravobranilac Bosne i Hercegovine u roku od 30 dana, od dana kad je stranci dostavljena kona~na odluka protiv koje se zahtjev podnosi. Zahtjev se mo`e podnijeti iz razloga (iako to izri~ito ne propisuju odredbe ~l. 55. do 59. ZUS-a BiH) ako je kona~nom odlukom Upravnog odjeljenja Suda BiH i kona~nom odlukom najvi{eg suda BDBiH donesene u upravnom sporu do{lo do povrede zakona BiH ili povrede pravila postupka koji je prethodio dono{enju pobijane odluke. O zahtjevu odlu~uje Apelaciono odjeljenje suda BiH, u vije}u od pet sudija. Zahtjev sadr`i ozna~enje sudske odluke protiv koje se on podnosi, kao i razloge i obim u kome se predla`e ispitivanje zakonitosti te odluke. Po prethodnom ispitivanju postojanja procesnih pretpostavki za postupanje po zahtjevu, ako sud ne odbaci zahtjev kao neuredan, nedozvoljen, neblagovremen, zahtjev }e se dostaviti protivnoj stranci koja mo`e, u roku koji odredi sud, podnijeti odgovor na zahtjev. O zahtjevu se rje{ava, po pravilu, na nejavnoj sjednici, a pobijana odluka se ispituje samo u granicama 164 UPRAVNO PRAVO zahtjeva. Zahtjev se odbija ili uva`va presudom. Kad se zahtjev uva`ava mo`e se ukinuti ili preina~iti sudska odluka protiv koje je podnesen zahtjev. Ako se ukine sudska odluka, predmet se vra}a sudu ~ija je odluka ukinuta, i taj sud je du`an izvesti sve procesne radnje i raspraviti pitanja na koja mu je ukazano presudom, te donijeti odgovaraju}u odluku. Sudska praksa: "Kad javni tu`ilac odustane od zahtjeva za za{titu zakonitosti onda se ne donosi nikakvo formalno rje{enje, ve} se taj odustanak konstatira u zapisnik. Protivna stranka, ako joj je dan zahtjev na odgovor, obavje{tava se o tome odustanku." (Vrhovni sud Jugoslavije, Uzz-27/65 od 01.11.1967) "Postoji te`a povreda saveznog zakona kada se odgovaraju}im odredbama o postupku iz Osnovnog zakona o invalidskom osiguranju daje pogre{na interpretacija koja je od zna~aja za ostvarivanje prava iz tog zakona." (Vrhovni sud Jugoslavije, Uzz-35/68 od 06.12.1965) XV POSTUPAK ZA[TITE SLOBODA I PRAVA POJEDINACA GARANTIRANIH USTAVOM 1. Uvodne napomene U posebnim glavama, odnosno posebnom grupom zakonskih odredbi, u Zakonima o upravnom sporu na podru~ju BiH, propisan je i postupak za{tite sloboda i prava pojedinaca garantiranih ustavom. Sudska za{tita ustavom garantiranih prava i sloboda odnosi se na za{titu od nezakonitih pojedina~nih pravnih akata koji ne moraju biti upravni akti, a pored toga obuhvata i kontrolu pojedina~nih upravnih radnji, {to je svakako svojevrsna dopuna za{tite koja se ostvaruje u osnovnom upravnom sporu. Me|utim, sudska za{tita u ovom slu~aju je mogu}a samo ako u konkretnom slu~aju nije osigurana druga sudska za{tita, pa u odnosu na upravni spor ima i supsidijarni karakter. Prema tome, sudska za{tita u ovom slu~aju ne mo`e se tra`iti protiv kona~nih upravnih akata protiv kojih se mo`e voditi upravni spor, niti protiv pojedina~nih akata druge vrste, kao ni protiv kona~nih pojedina~nih radnji slu`benog lica, za koje je osigurana sudska za{tita na drugi na~in, npr. u parni~nom, vanparni~nom, krivi~nom ili drugom sudskom postupku. Sudska praksa: "Zahtjev za za{titu Ustavom garantiranog prava i slobode ~ovjeka i gra|anina, nije dopu{ten protiv sudske presude." (Upravni sud Republike Hrvatske, Zpa-7/99 od 01. 03. 2000) 2. Za{tita ustavnih sloboda i prava povrije|enih kona~nim pojedina~nim aktom Za sudsku za{titu ustavom garantiranih prava i sloboda povrije|enih kona~nim pojedina~nim aktom potrebno je da su kumulativno ispunjena tri uslova: ” ” da se radi o slobodama i pravima koja su garantirana ustavom (Ustavom BiH, ustavima entiteta i ustavima kantona u FBiH) i instrumentima aneksa ustava; da su slobode i prava povrije|ene kona~nim pojedina~nim aktom nadle`nog organa; UPRAVNO PRAVO ” 165 da protiv tog kona~nog pojedina~nog akta nije osigurana druga sudska za{tita. O zahtjevima za za{titu ustavom garantiranih sloboda i prava rje{ava nadle`ani sud, a to je sud nadle`an za rje{avanje upravnih sporova. Podno{enje zahtjeva i njegovo rje{avanje od nadle`nog suda vr{i se shodno primjenom odredaba Zakona o upravnim sporovima, koje se odnose na upravni spor. Dakle odredbe o tu`bi, strankama, postupku i pravnim lijekovima, koje se odnose na upravni spor, primjenjuju se na odgovaraju}i na~in i u postupku po zahtjevu za za{titu ustavom garantiranih sloboda i prava. To zna~i da se zahtjev podnosi u roku 30 dana (kao i tu`ba u upravnom sporu) od dana dostave stranci pojedina~nog akta za koji smatra da su mu povrije|ena odre|ena garantirana ustavna prava i slobode, da mora sadr`avati sve formalne elemente kao i tu`ba u upravnom sporu, da se predaje kao i tu`ba u upravnom sporu, da sud ispituje njegovu dopu{tenost, blagovremenost i urednost i u ispitivanju zahtjeva postupa kao s tu`bom u upravnom sporu. Ako sud ne odbaci zahtjev, dostavlja ga na odgovor. Sud ispituje zahtjev u granicama navoda i tra`enja podnosioca, pri ~emu nije vezan i razlozima zahtjeva, i rje{ava i odlu~uje o zahtjevu na na~in propisan kao za tu`bu u upravnom sporu. O zahtjevu za za{titu ustavom garantiranih sloboda i prava sud odlu~uje rje{enjem, te, zavisno od utvr|enog stanja, zahtjev mo`e uva`iti i osporeni pojedina~ni akt poni{titi, ili ga odbaciti kao neosnovan. Protiv donijetog rje{enja stranka ima pravo koristiti pravne lijekove koji su dozvoljeni i u upravnom sporu. I u svemu ostalom sud postupa kao i u rje{avanju upravnog spora, ali na na~in koji odgovara specifi~nostima postupka po podnijetom zahtjevu za za{titu ustavom garantiranih sloboda i prava. Sudska praksa: "Kada je odvjetniku izre~ena mjera ukora ili nov~ana kazna, a protiv drugostupanjske odluke Vi{eg disciplinskog suda Hrvatske odvjetni~ke komore nije predvi|ena sudska za{tita, a podnositelj ustavne tu`be smatra da mu je aktima te komore donesenim u disciplinskom postupku povrije|eno neko od ustavom garantiranih prava, mo`e protiv kona~nog pojedina~nog akta donesenog u tom postupku podnijeti zahtjev Upravnom sudu Republike Hrvatske temeljem odredbi ~l. 66. Zakona o upravnim sporovima." (Ustavni sud Republike Hrvatske, U-III-936/98 od 13.10.1999) 3. Za{tita ustavnih sloboda i prava povrije|enih radnjom slu`benog, odnosno odgovornog lica Za sudsku za{titu ustavom garantiranih prava i sloboda povrije|enih radnjom slu`benog, odnosno odgovornog lica potrebno je da su ispunjeni slijede}i uslovi: - da se radi o slobodama i pravima koja su garantirana ustavom (Ustavom BiH, ustavima entiteta i ustavima kantona u FBiH) i instrumentima aneksa ustava; - da su te slobode i prava povrije|ene radnjom slu`benog lica u organu uprave ili odgovornog lica u privrednom ili drugom dru{tvu, ustanovi ili pravnom licu; - da je radnja nastala u vr{enju poslova iz djelokruga organa uprave ili pravnog lica; - da je ta radnja slu`benog lica ili odgovornog lica protivna zakonu i da se njom neposredno spre~ava ili ograni~ava odre|enom pojedincu takva sloboda ili pravo; - da protiv takve radnje slu`benog ili odgovornog lica nije osigurana druga sudska za{tita. Ovaj oblik za{tite ustavom garantiranih sloboda i prava bitno se razlikuje od prethodnog oblika za{tite ovih prava i sloboda. Razlika je, prije svega, u na~inu povrede tih prava i sloboda. U prvom obliku to se mo`e ~initi kona~nim pojedina~nim aktom nadle`nog organa, a u drugom, mo`e se ~initi samo nekom aktivnom ili pasivnom radnjom. 166 UPRAVNO PRAVO Zahtjev za ovu vrstu sudske za{tite podnosi se nadle`nom sudu, sudu nadle`nom za rje{avanje upravnog spora, i mo`e se podnijeti sve dok traje radnja na ~iju se protivpravnost ukazuje. Ako lice prema kojem je preduzeta nezakonita radnja nije u mogu}nosti da samo podnese zahtjev za za{titu zbog nezakonite radnje, zahtjev mo`e podnijeti i bra~ni drug, dijete, roditelj ili drugi bliski srodnik tog lica. Postupak mo`e pokrenuti i ombudsman pod uvjetima propisanim kao za podno{enje pravnih lijekova u upravnom sporu. Zahtjev mora sadr`avati opis radnje, mjesto i vrijeme kada je u~injena, naziv organa, odnosno pravnog lica kod kojeg je radnja u~injena, podatke o slu`benom, odnosno odgovornom licu koje je to u~inilo, dokaze o tome, kao i zahtjev da se otkloni zapreka i ograni~enje slobode i prava koje se osporava nezakonitom radnjom. Postupak je hitan i mora se zavr{iti u roku od 15 dana (u RS ovaj rok nije odre|en) od dana prijema zahtjeva, ali time se ne smiju naru{iti osnovna na~ela postupka. Po prijemu zahtjeva sud, uz shodnu primjenu ZPP-a, ispituje njegovu urednost, dopu{tenost i blagovremenost, i ako nisu spunjene procesne pretpostavke za postupanje po zahtjevu sud }e donijete rje{enje kojim }e zahtjev odbaciti. Zahtjev }e sud bez odlaganja (najkasnije u roku od 30 dana - ~l. 60 st. 1. ZUS-a RS) dostaviti na odgovor organu, odnosno pravnom licu, a odgovor na zahtjev dostavlja se u roku koji odredi sud. Me|utim, sud mo`e po zahtjevu, prema okolnostima slu~aja donijeti odluku odmah i bez njegovog dostavljanja na odgovor, ali pod uslovom da podaci iz zahtjeva pru`aju za to pouzdan osnov. O zahtjevu sud odlu~uje u sastavu koji je propisan za sastav suda u rje{avanju upravnog spora (odnoso u vije}u od troje sudija - ~l. 58 ZUS-a RS). O osnovanosti zahtjeva za za{titu ustavnih sloboda i prava u~injenih nezakonitom radnjom nadle`ni sud odlu~uje rje{enjem. Ako sud utvrdi da je zahtjev osnovan, rje{enjem }e zabraniti daljnje vr{enje nezakonite radnje i odredi}e mjere koje treba preduzeti da bi se uspostavilo zakonito stanje, ostavljaju}i rok za izvr{enje, a odredi}e i zakonske sankcije za slu~aj neizvr{enja radnje. Ako sud utvrdi da zahtjev nije osnovan, zahtjev }e rje{enjem odbiti. Protiv rje{enja suda, kako je to propisano Zakonima o upravnim sporovima entiteta, ne mo`e se izjaviti `alba, ali se mo`e podnijeti zahtjev za vanredno preispitivanje sudske odluke u roku od 8 dana od dana dostavljanja rje{enja stranci. Prema ZUS-u BDBiH na rje{enje se mo`e izjaviti `alba u roku od tri dana Apelacionom sudu BDBiH, a protiv kona~nih odluka donijetih u upravnom sporu, najvi{eg suda BDBiH i Upravnog odjeljanja Suda BiH, prema ZUS-u BiH, mogu se podnijeti vanredna pravna sredstva - zahtjev za preispitivanje sudske odluke i zahtjev za za{titu zakonitosti. Rje{enje suda izvr{ava organ, odnosno pravno lice ~ije je slu`beno, odnosno odgovorno lice u~inilo nezakonitu radnju, a ako ne bude u roku izvr{eno sud }e na zahtjev stranke rje{enje izvr{iti neposredno ili preko drugog suda ili organa na tro{ak organa, odnosno pravnog lica. U tom slu~aju sud mo`e podnijeti zahtjev za udaljenje s du`nosti slu`benog ili odgovornog lica, a ako ono u roku ne izvr{i rje{enje, sud protiv slu`benog ili odgovornog lica mo`e izre}i i nov~anu kaznu propisanu zakonom, kao i odrediti druge pogodne mjere, shodno pravilima izvr{nog sudskog postupka. Sudska praksa: "Zahtjev za za{titu sloboda i prava garantiranih Ustavom koja su povrije|ena radnjom slu`benih lica ne mo`e se podnijeti protiv sudija ve} isklju~ivo protiv slu`benih lica u organima uprave, koji svojim radnjama protivno zakonu neposredno spre~avaju ili ograni~avaju odre|enom pojedincu ustavom garantirane slobode i prava." Iz obrazlo`enja: "Odredbama ~l. 71. Zakona o upravnim sporovima ('Sl. novine FBiH', br. 12/98 i 8/00) propisano je da se za{tita sloboda i prava garantiranih Ustavom osiguravaju i u slu~aju ako su UPRAVNO PRAVO 167 te slobode ili prava povrije|ena radnjama slu`benih osoba u organima uprave, kojim se protivno zakonu neposredno spre~ava ili ograni~ava odre|enom pojedincu vr{enje takve slobode ili prava, i ako nije osigurana druga sudska za{tita. Polaze}i od navedenih odredaba, a imaju}i u vidu da stav ove odredbe decidno odre|uje da su to slu`bene osobe u organu uprave, odnosno odgovorne osobe u preduze}u, tj. dru{tvu ili ustanovi, to je prvostepeni sud izveo pravilan zaklju~ak da sudija ili predsjednik suda (a protiv kojih je i podnesen zahtjev za za{titu sloboda gra|ana garantiranih Ustavom) nisu lica obuhva}ena navedenim odredbama." (Vrhovni sud FBiH, U`-360/04 od 22.10.1004) "Tu`ba zbog nezakonite radnje mo`e se podnijeti protiv tijela dr`avne vlasti, a ne i protiv slu`bene osobe u tijelu dr`avne vlasti." (Vrhovni sud Republike Hrvatske, G`-18/99 od 28.09.1999) "Tu`ba za za{titu od nezakonite radnje mo`e se podnijeti protiv pravne osobe, a ne protiv ovla{tene osobe u pravnoj osobi koja je nezakonitu radnju u~inila." (Vrhovni sud Republike Hrvatske, G`-2/98, od 14.05.1998) "U postupku za{tite od nezakonite radnje sud mo`e odluku o tu`benom zahtjevu donijeti i bez odr`avanja ro~i{ta ." ( Vrhovni sud Republike Hrvatske , G`-6/97 od 12.11.1997) "Budu}i da se radnja protiv koje se tra`i sudska za{tita vr{i od strane predsjednika suda, dakle, ne od slu`bene osobe organa uprave, odnosno radne organizacije, to se nisu stekli zakonski uvjeti iz ~l. 69. ZUS-a (sada ~l. 71) za sudsku za{titu po odredbama ~l. 70. do 78. citiranog zakona (sada ~l. 72. do 79)." (Vrhovni sud Republike Hrvatske, Znr. II-1/70 od 14.01.1970) "Kad je o pravu odlu~eno kona~nim pojedina~nim upravnim aktom i presudom Upravnog suda Republike Hrvatske nisu ispunjene pretpostavke ostvarivanja za{tite tog prava u sudskom postupku za{tite od nezakonite radnje." (Odluka Vrhovnog suda Republike Hrvatske, G`-7/00 od 17. 5. 2000) "Protiv rje{enja o obustavi isplate dijela mirovine (radi namirenja nepla}enog poreza) nije dopu{tena tu`ba za za{titu od nezakonite radnje, budu}i da je osigurana druga sudska za{tita" (Odluka Vrhovnog suda Republike Hrvatske, G`-5/01 od 6. 12. 2001) XVI POSTUPAK PO IZBORNIM @ALBAMA Posebnom grupom zakonskih odredbi, Zakonom o upravnim sporovima BiH propisan je postupak po izbornim `albama. To je postupak u kojem se ostvaruje sudska `a{tita izbornog prava. Izbor ~lanova i delegata Parlamentarne Skup{tine BiH i ~lanova Predsjedni{tva BiH, kao i pravila i principi koji se primjenjuju za provo|enje izbora na svim nivoima vlasti u BiH, 168 UPRAVNO PRAVO ure|eni su Izbornim zakonom BiH i posebnim poglavljem tog zakona (poglavlje 6) ure|ena je za{tita izbornog prava. Svaki dr`avljanin BiH s navr{enih 18 godina `ivota, prema Izbornom zakonu (~l. 1.4), ima bira~ko pravo, odnosno ima pravo da glasa i da bude biran u skladu s Izbornim zakonom. Izborno pravo je {iri pojam od bira~kog prava i podrazumijeva i prava kandidata i drugih u~esnika u izbornom procesu na slobodu izborne aktivnosti, izbornost i sl. Za{tita izbornog prava sastoji se u pravu na podno{enje prigovora i `albi nadle`nim izbornim organima i nadle`nom sudu. Prema Izbornom zakonu tu za{titu osiguravaju izborne komisije i Apelaciono odjeljenje Suda BiH. Svako lice, politi~ka stranka ili koalicija ~ije je izborno pravo povrije|eno mo`e nadle`noj izbornoj komisiji ulo`iti prigovor. Centralna izborna komisija BiH ima prvostepenu nadle`nost za odlu~ivanje po prigovorima ulo`enim zbog povreda pravila izbornog procesa, izbornih prava, a op}inska izborna komisija odlu~uje o prigovorima ulo`enim zbog povrede pravila pona{anja u izbornoj kampanji, osim onih koji su u nadle`nosti Centralne izborne komisije BiH (~l. 7.3. st. 1. ta~. 7. i 7.4. st. 1. ta~. 3. Izbornog zakona). Prigovor se podnosi u pismenoj formi i treba da sadr`i opis u~injene povrede i mora biti potpisan od podnosioca prigovora. Obaveza je uz prigovor kao prilog prilo`iti i dokaze koji potvr|uju navode prigovora. Ako je podnosilac prigovora politi~ka stranka ili koalicija prigovor potpisuje predsjednik ili ovla{teni predstavnik politi~ke stranke ili koalicije uz prilo`eno ovla{tenje. Ovla{teni predstavnik politi~ke stranke smatra se predsjednik op}inskog organizacionog oblika jedne od politi~kih stranaka ili lice ovla{teno statutom. Prigovor se podnosi u roku od 48 sati, i bez odlaganja dostavlja se svim stranama ozna~enim u prigovoru koje mogu u roku od 24 sata od prijema prigovora u pismenoj formi se izjasniti o navodima prigovora. Prigovor podnijet od neovla{tenog lica, ili ako je neblagovremen ili nepotpun, odbaci}e se. Prigovor }e se odbaciti i ako se ne mo`e utvrditi ko je podnosilac prigovora. Odluku o prigovoru du`na je nadle`na izborna komisija donijeti roku od 48 sati. Podneseni prigovor, odnosno `alba u postupku za{tite izbornog prava ne odla`e obavljanje izbornih radnji koje su propisane zakonom. O `albama protiv odluka izbornih komisija odlu~uje Centralna izborna komisija BiH, koja je du`na donijeti odluku u roku od 48 sati i o tome odmah obavijestiti podnosioca. Prema Izbornom zakonu protiv odluke Centralne izborne komisije mo`e se ulo`iti `alba Apelacionom odjeljenju Suda BiH. @alba se mo`e ulo`iti ovom sudu i protiv odluke bilo kojeg organa u BiH, u entitetima, kao i protiv odluke sudova posljednje instance BDBiH kojim se kr{i Izborni zakon i propisi koje donosi Izborna komisija na osnovu zakona, ukoliko to nije predmet druge redovne `albe. @albu mo`e ulo`iti svako lice, politi~ka stranka ili koalicija ~ije je izborno pravo povrije|eno ili koje ima odre|eni pravni interes. @alba se podnosi u roku od dva dana od dana prijema kona~ne odluke. Kao i prigovor, `alba sadr`i kratak opis u~injene povrede i dokaze koji potvr|uju navode `albe i mora biti potpisana od podnosioca. Ako je podnosilac `albe stranka ili koalicija `albu potpisuje predsjednik ili ovla{teni predstavnik politi~ke stranke ili koalicije. @alba se dostavlja svim zainteresiranim stranama navedenim u `albi, koji mogu u roku od 48 sati od prijema `albe pismeno da se izjasniti o navodima `albe. O `albi odlu~uje Apelaciono odjeljenje Suda BiH u vije}u od troje sudija po hitnom postupku, ~uvaju}i pri tom osnovna na~ela postupka, i odluku je du`no donijeti {to prije, a najkasnije u roku od tri dana od dana prijema `albe. Ako sud na|e da je `alba osnovana donije}e odluku kojom }e odrediti da se otklone nepravilnosti kojima je povrije|eno izborno pravo, i pri tom }e odrediti mjere koje treba preduzeti ostavljaju}i rok za izvr{enje, te odrediti i sankcije za slu~aj neizvr{enja sudske odluke. Ako sud na|e da `alba nije osnovana, `albu }e odbiti. Odluka suda po `albi je kona~na i obavezuju}a. UPRAVNO PRAVO 169 Sudska praksa: "Op}inska izborna komisija nema strana~ku legitimaciju za izjavljivanje `albe protiv odluke Izborne komisije Bosne i Hercegovine, kojom se njena odluka poni{tava i nala`e joj da otkloni po~injene nepravilnosti u primjeni Izbornog zakona Bosne i Hercegovine i pravila i propisa Izborne komisije Bosne i Hercegovine, pa izjavljenu `albu treba odbaciti kao nedopu{tenu." Iz obrazlo`enja: "Sud je prethodno ispitao da li postoje procesno-pravni uslovi za meritorno rje{avanje `albe, te je na{ao da ne postoje, jer `aliteljici nedostaje strana~ka legitimacija za `albu iz slijede}ih razloga: Odredbom ~l. 78. Zakona o upravnim sporovima BiH ('Sl. glasnik BiH', br. 19/02) propisano je da `albu iz ~l. 76. i 77. tog zakona (u tim ~lanovima navedeno je protiv kojih odluka Izborne komisije/Izbornog povjerenstva BiH, te Br~ko Distrikta BiH, se mo`e izjaviti `alba i ko o `albi odlu~uje) mo`e ulo`iti svaka osoba, politi~ka stranka ili koalicija ~ije je pravo, utemeljeno Izbornim zakonom i propisima koje donosi Izborna komisija BiH na temelju zakona, povrije|eno ili koja ima odre|en pravni interes. Iste odredbe sadr`ane su i u ~l. 6.2. i 6.3. Izbornog zakona Bosne i Hercegovine ('Sl. glasnik BiH', br. 23/01, 7/02, 20/02, 25/02, 4/04, i 20/04), kojim je propisano da (u cilju za{tite izbornog prava) svaka osoba, politi~ka stranka ili koalicija koja ima pravni interes ili ~ije je pravo, ustanovljeno tim zaknom, povrije|eno, mo`e ulo`iti prigovor (`albu). Odlukom koju je donijela Izborna komisija BiH, a kojom je odlu~ivala o zakonitosti odluke `aliteljice, te je poni{tila, nije povrije|eno nikakvo pravo `aliteljice, kao Op}inske izborne komisije ustanovljeno Izbornim zakonom BiH, ni propisima koje donosi Izborna komisija BiH na temelju zakona, niti `aliteljica ima pravni interes zasnovana na zakonu. Odlukama koje donose op}inske izborne komisije u skladu sa svojom stvarnom i mjesnom nadle`no{}u nikada se ne rje{ava o njihovom izbornom pravu ili pravnom interesu zasnovanom na zakonu, nego o pravu ili pravnom interesu stranaka u izbornom postupku, a op}inske izborne komisije su samo donosioci odluka. Iz izlo`enog slijedi da `aliteljici nedostaje strana~ka legitimacija za `albu, pa se njena `alba ukazuje nedopu{tenom, radi ~ega ju je ovaj sud odbacio primjenom ~l. 81. st. 1. Zakona o upravnim sporovima BiH." (Apelaciono upravno vije}e Suda BiH, I`-15/04 od 28.09.2004) XVII OBAVEZNOST PRESUDA DONIJETIH U UPRAVNOM SPORU Jedno od osnovnih na~ela u upravnom sporu je obaveznost presuda donijetih u upravnom sporu. Presuda suda donesena u upravnom sporu je obavezna. To prozilazi iz same uloge suda koji vr{i kontrolu zakonitosti upravnih akata. Prije svega, pravosna`na sudska presuda donesena u upravnom sporu obavezna je za stranke u upravnom sporu (prema tu`enom, tu`iocu i zainteresiranom licu), ona obavezuje i sud koji je presudu donio, a i svakog drugog na koga se odnosi predmet odlu~ivanja u upravnom sporu. Kad sud u upravnom sporu poni{ti upravni akt, ili osporeni i prvostepeni upravni akt, upravni predmet se vra}a u stanje u kojem se nalazio prije nego {to je poni{teni upravni akt donesen. Time su ujedno poni{tene i sve pravne posljedice koje su eventualno bile nastale njegovim dono{enjem. To zna~i npr. ako je poni{ten drugostepeni upravni akt koji je donijet po 170 UPRAVNO PRAVO `albi, `alba je ostala nerije{ena i drugostepeni organ je mora ponovo rje{avati, a ako je poni{ten prvostepeni upravni akt protiv kojeg se mogao voditi upravni spor (bio kona~an u upravnom postupku), prvostepeni organ mora ponovo provesti postupak i donijeti novi akt, ali samo ako prema prirodi stvari koja je bila predmet spora treba donijeti takav akt . Ako umjesto poni{tenog upravnog akta treba da se donese novi upravni akt, nadle`ni organ du`an ga je donijeti najkasnije u roku od 15 dana (bez odlaganja najkasnije u roku od 30 dana ~l. 50 ZUS-a RS). Nadle`ni organ je pri tome vezan pravnim shvatanjem i primjedbama suda u pogledu postupka. Donose}i novi upravni akt, nadle`ni organ ne mo`e druga~ije tuma~iti i primjenjivati propise, nego samo onako kako ih je protuma~io sud u svojoj presudi. Ako protivno tome bude donijet upravni akt, pa tu`ilac podnese novu tu`bu, sud }e poni{titi osporeni upravni akt i sam }e rije{iti stvar presudom, i u tom slu~aju presuda u svemu zamjenjuje upravni akt nadle`nog organa. A ako nadle`ni organ poslije poni{tenja upravnog akta ne donese novi upravni akt u roku ili ne postupi po presudi kojom je u slu~aju "}utanja administracije" nalo`eno dono{enje upravnog akta, stranka mo`e posebnim podneskom tra`iti dono{enje takvog akta. Nadle`ni organ je du`an donijeti akt u propisanom roku (15 prema ZUS-u FBiH, 30 dana prema ZUS-u RS, a 7 dana kako to propisuje ZUS BiH i ZUS BDBiH), u protivnom stranka mo`e tra`iti dono{enje takvog akta od suda koji je donio presudu. Po podnijetom zahtjevu stranke sud }e od nadle`nog organa zatra`iti obavijest o razlozima zbog kojih upravni akt nije donijet, koju je nadle`ni organ du`an dati odmah, a najkasnije u roku od sedam dana. Ako nadle`ni organ to ne u~ini ili ako obavje{tenje po ocjeni suda ne opravdava neizvr{enje sudske odluke, sud }e donijeti rje{enje kojim u svemu zamjenjuje akt nadle`nog organa. Sud }e rje{enje dostaviti organu nadle`nom za izvr{enje i obavijestiti organ koji vr{i nadzor. U vezi s tim, prema odredbama ZUS-ova BiH i BDBiH takvim nepostupanjem odgovorno lice ~ini te`u povredu radne du`nosti i sud po slu`benoj du`nosti ili na zahtjev stranke u tom slu~aju pokre}e disciplinski postupak a o tome se obavje{tava i organ koji vr{i nadzor radi preduzimanja odgovaraju}ih mjera. Me|utim, prema ZUS-u FBiH (~l. 58) sud }e sam presudom rije{iti stvar samo ako je u toj stvari potpuno i pravilno utvr|eno ~injeni~no stanje, a ako nadle`ni organ poslije poni{tenja upravnog akta ne donese novi upravni akt u roku ili ga donese protivno primjedbama suda u pogledu ~injeni~nog stanja, pa sud ne mo`e donijeti presudu koja zamjenjuje upravni akt, odgovorno lice u tom organu ~ini te{ku povredu slu`bene du`nosti, protiv kojeg je sud du`an pokrenuti disciplinski postupak (~l. 59). Sudska praksa: Primjer: Poslije poni{tenja osporenog upravnog akta presudom donijetom u upravnom sporu, tu`eni je donio novi upravni akt, a tu`ioci su podnijeli tu`bu sudu kojom su pokrenuli protiv novog upravnog akta upravni spor, tvrde}i da je tu`eni donio novi upravni akt protivno pravnom shvatanju suda i primjedbama suda u pogledu postupka. Nakon toga, tu`ioci su sudu podnijeli i zahtjev za izvr{enje pomenute presude donijete u upravnom sporu. Sud je zahtjev za izvr{enje te presude odbio. Iz obrazlo`enja: "Tu`ioci su, kako to proizlazi iz sadr`aja zahtjeva za izvr{enje sudske presude, taj zahtjev podnijeli, saglasno odredbama ~l. 62. ZUS-a, jer da je tu`ena (…) poslije poni{tenja upravnog akta, donijela novi akt protivno pravnom shvatanju suda i primjedbama suda u pogledu postupka. Me|utim, sud je u konkretnom slu~aju presudom (…) poni{tio odluku (…) koja se osporavala u tom upravnom sporu. U ponovnom postupku tu`ena je donijela novu odluku UPRAVNO PRAVO 171 (…) protiv koje su tu`ioci podnijeli tu`bu. Kod takvog stanja stvari, u tom upravnom sporu }e se mo}i ispitati prigovori u smislu nepostupanja tu`ene strane po pravnom shvatanju i primjedbama suda iz presude… Zbog toga nije mogu}e izvr{iti presudu suda na na~in kako su to tra`li tu`ioci, pogre{no se pozivaju}i na odredbu ~l. 63. ZUS-a, koja regulira situaciju kad tu`eni organ ne donese u roku od 30 dana, umjesto poni{tenog novi upravni akt, {to ovdje nije slu~aj, jer je tu`ena u ponovnom postupku donijela novu odluku ~iju zakonitost su tu`ioci osporili u upravnom sporu podno{enjem tu`be protiv te odluke. Na osnovu izlo`enog, primjenom odredbe ~l. 59. ZUS-a, a shodnom primjenom odredaba ~l. 175 ZPP-a ('Sl. glasnik RS', br. 58/03 i 85/03), odlu~eno je kao u dispozitivu ovog rje{enja." (Vrhovni sud RS, U-213/05 od 13.07.2005) "Pravosna`na sudska presuda donesena u upravnom sporu obvezna je ne samo za organ koji je donio upravni akt, ve} za sve dr`avne organe (druge organe dr`avne uprave, sudove i dr.)" (Savezni vrhovni sud, U`-2386/54 od 18.07.1954) "Dr`avni organ ne mo`e se kod dono{enja novog upravnog akta u konkretnom slu~aju pozivati na stav suda zauzet u istoj stvari u drugom istovjetnom slu~aju i time opravdati odstupanje od stava suda zauzetog u presudi koju treba izvr{iti." (Savezni vrhovni sud, U`-4810/57 od 18.10.1957) "Ako upravni organ poslije poni{tenja upravnog akta u upravnom sporu donese drugi upravni akt protivno shvatanjima ili primjedbama suda, sud }e po novoj tu`bi poni{titi i taj upravni akt i rije{iti i samu upravnu stvar." (Savezni vrhovni sud, U`-4846/54 od 21.01.1955) "Kada sud rje{ava upravnu stvar presudom on ne mo`e tom presudom nalagati prvostepenom organu dono{enje novog upravnog akta zato {to ta presuda u svemu zamjenjuje upravni akt nadle`nog organa." (Savezni vrhovni sud, U`-7627/58 od 06.03.1959) "Ako je upravni akt poni{ten zbog nepravilne primjene materijalnog zakona, organ je pri dono{enju novog akta u izvr{enju presude du`an primijeniti taj zakon u onom smislu koji je u obrazlo`enju presude izlo`en. Ako je upravni akt poni{ten zbog nepravilnog postupka ili zbog drugih formalnih nedostataka akta, organ je du`an provesti postupak onako kako je u presudi odre|eno, odnosno otkloniti nedostatke postupka ili samog akta na koje presuda ukazuje, pa tako donijeti nov akt. Ako je upravni akt poni{ten zbog pogre{ne ocjene dokaza, organ mo`e dopuniti dokazni postupak i kod dono{enja novog akta uzeti u obzir i one dokaze i ~injenice za koje ranije nije znao, i tako utvrditi ~injeni~no stanje." (Savezni vrhovni sud, U`-1214/55 od 08.11.1955) "Upravni organ, donose}i novo rje{enje umjesto poni{tenog, mo`e donijeti isto takvo rje{enje, kao {to je bilo poni{teno, ako to opravdavaju novi razlozi koji nisu u suprotnosti s pravnim shvatanjem suda ili ako to opravdava ~injeni~no stanje utvr|eno ponovno u smislu primjedaba suda." (Savezni vrhovni sud, U`-1510/53 od 17.11.1953) "Kad sud poni{ti upravni akt koji je bio predmet upravnog spora, predmet se vra}a u stanje u kojem se nalazio prije nego {to je poni{teni upravni akt donesen. Ako je poni{teni upravni 172 UPRAVNO PRAVO akt donesen povodom nekog zahtjeva tu`ioca, vra}anje u stanje prije njegovog dono{enja zna~i vra}anje u stanje u kojem kod organa postoji zahtjev koji je ostao bez rje{enja." (Savezni vrhovni sud, U`-1672/56 od 13. 10.1956) "Pravno stanovi{te suda u ranijoj presudi kojom je poni{ten osporeni upravni akt, vezuje tu`eni organ u novom upravnom postupku, a tako|er i sud u novom upravnom sporu, pod uslovom da je i novo rje{enje doneseno na podlozi istih dokaza na kojima je bilo zasnovano i ranije rje{enje." (Savezni vrhovni sud,U`-1342/60 od 13. 10.1960) UPRAVNO PRAVO 173 POPIS LITERATURE PUSI] Eugen, Nauka o upravi, (1983), [kolska knjiga, Zagreb Prof. dr. POPOVI] Slavoljub, Upravno pravo, (1978), Savremena administracija, Beograd KRBEK Ivo, Pravo javne uprave, (1960), Birozavod, Zagreb BORKOVI] Ivo, Upravno pravo, (1987), Informator, Zagreb BORKOVI] Ivo, Upravno pravo, 7 izmj. i dop. izdanje, (2002), Narodne novine, Zagreb TOMI] R. Zoran, Upravno pravo, (1995), I A Dragani}, Beograd TOMI] R. Zoran, Komentar Zakona o upravnim sporovima, (1985), Sl. list SFRJ, Beograd STJEPANOVI] Nikola, Upravno pravo SFRJ, (1973), Privredni pregled, Beograd DEDI] Sead, Upravno pravo BiH, Pravni fakultet Biha}, (2001), Magistrat, Sarajevo DEDI] Sead, Upravno procesno pravo, (2001), Magistrat, Sarajevo MILKOV Dragan, Upravno pravo, Pravni fakultet, (1995), Novi Sad DIMITRIJEVI] Pavle, Upravno pravo I, (1986), Sl. list SFRJ, Beograd BA^I] Vera i TOMI] Zoran, Komentar Zakona o upravnim sporovima sa sudskom praksom, (1985), Sl. list SFRJ, Beograd FESTI] Ibrahim, Upravno pravo, (1974), Pravni fakultet Sarajevo JOCI] Miomir, Komentar Zakona o upravnim sporovima FBiH, (2004), USAID, Sarajevo KULENOVI] Zlatko, Nova zakonska rje{enja u ZUS-u RS s osvrtom na preporuke Komiteta ministara Vije}a Evrope, Zbornik radova Aktuelna pitanja gra|anskog zakonodavstva u BiH, (2006), Udru`enje sudija RS, Jahorina KRIJAN Pero, Komentar Zakona o upravnom postupku FBiH sa sudskom praksom, (2002), Privredna {tampa dd, Sarajevo KRIJAN Pero, Komentar Zakona o upravnim sporovima FBiH sa sudskom praksom, (2001), Privredna {tampa dd, Sarajevo Dr. TRIVA Sini{a, Gra|ansko procesno pravo i Parni~no procesno pravo, (1964), Narodne novine, Zagreb POZNI] B., Gra|ansko procesno pravo, (1989), Beograd Dr. ^ALIJA Branko, dr. OMANOVI] Sanjin, Gra|ansko procesno pravo, (2000), Pravni fakultet, Univerzitet u Sarajevu POROBI] Miralem, POROBI] Vedran, POROBI] Jasmin, Zakon o parni~nom postupku s komentarom i sudskom praksom, (2004), Sarajevo Dr. sc. DIKA Mihajlo, mr. sc. ^IZMI] Jozo, (2000), Zakon o parni~nom postupku Federacije BiH, Sarajevo KULENOVI] Zlatko, MILI[I]-VELI^KOVSKI Svjetlana, STANI[I] Jadranka, MIKULI] Stjepan, Vu~ina Danka, Komentari Zakona o parni~nom postupku u FBiH i RS, (2005), Sarajevo RAL^I] Tomislav, TANASKOVI] Vitoje, Zakon o parni~nom postupku s komentarom, sudskom praksom i obrascima, (1977), Stru~na {tampa, NIP Knji`evne novine, Beograd 174 UPRAVNO PRAVO DUTERTRE Gilles, VAN der VELDE Jakob, klju~ni izvodi iz Izbora presuda Evropskog suda za ljudska prava i odluka i Izvje{taja Evropske komisije za ljudska prava, (septembar 1998), Savjet Evrope Bilten sudske prakse Vrhovnog suda BiH Bilten sudske prakse Vrhovnog suda FBiH Bilten sudske prakse Vrhovnog suda Republike Srpske Izbor odluka Vrhovnog suda Republike Hrvatske, (1988-2003), Zagreb Modul 1 (nacionalni CARDS 2004): Priprema za glavnu raspravu Modul 2 (nacionalni CARDS 2004): Glavna rasprava i sudske odluke Modul 3 (nacionalni CARDS 2004): Redovni pravni ljekovi Modul 4 (nacionalni CARDS 2004): Vanredni pravni ljekovi PREGLED PROPISA Zakon o upravnom postupku, Sl. glasnik BiH, br. 29/02 i 2/04 Zakon o upravnom postupku, Sl. novine FBiH, br. 2/98 i 48/99 Zakon o op{tem upravnom postupku, Sl. glasnik RS, br. 13/92 Zakon o upravnom postupku BDBiH, Sl. glasnik BDBiH, br. 3/00, 5/00, 9/02, 8/03, 8/04, i 25/05 Zakon o upravnim sporovima BiH, Sl. glasnik BiH, br. 19/02 Zakon o upravnim sporovima, Sl. novine FBiH, br. 9/05 Zakon o upravnim sporovima, Sl. glasnik RS, br. 109/05 Zakon o upravnim sporovima BDBiH, Sl. glasnik BDBiH, br. 4/00 i 1/01 Zakon o parni~nom postupku pred Sudom BiH, Sl. glasnik BiH, br. 36/04 Zakona o parni~nom postupku, Sl. novne FBiH,br. 53/03 i 73/05 Zakon o parni~nom postupku, Sl. glasnik RS, br. 58/03 , 85/03 i 74/05 Zakon o parni~nom postupku, Sl. glasnik BDBiH, br. 5/00, 1/01, 6/02 i 11/05 Zakon o Sudu BiH, Sl. glasnik BiH, br. 29/00, 15/02,16/02, 24/02, 3/03, 37/03, 42/03, 4/04, 9/04,35/04 i 61/04 Zakon o sudovima u FBiH, Sl. novine FBiH", br. 38/05 Zakon o sudovima RS, Sl. glasnik RS, br. 111/04 i 109/05 Zakon o sudovima, Sl. glasnik BDBiH, br. 4/00, 1/01, 10/01, 5/02, 6/02 i 14/02 Zakon o Vije}u ministara BiH, Sl. glasnik BiH, br. 38/02, 30/03, i 42/03 Zakon o upravi, Sl. glasnik BiH, br. 27/02 Zakon o ministarstvima i drugim organima uprave BiH, Sl. glasnik", br. 5/03, 42/03, 26/04 i 42/04 Zakon o Vladi FBiH, Sl. novine FBiH, br. 1/94, 8/95,58/02 i 19/03 UPRAVNO PRAVO 175 Zakon o organizaciji organa uprave u FBiH, Sl. novine FBiH", br. 35/05 Zakon o federalnim ministarstvima i drugim tijelima federalne uprave, Sl. novine FBiH, br. 58/02, 19/03 i 38/05 Zakon o osnovama lokalne samouprave, Sl. novine FBiH", br. 6/95 Zakon o Vladi RS, Sl. glasnik RS, br. 3/97, 3/98, 29/00 i 40/00 Zakon o ministarstvima, Sl. glasnik RS, br. 70/02, 33/04 i 118/05 Zakon o javnim slu`bama, Sl. glasnik RS, 17/92, 11/93 i 21/96 Zakon o lokalnoj samoupravi, Sl. glasnik RS, br. 101/04, 42/05 i 118/05 Zakon o izvr{noj vlasti BDBiH, Sl. glasnik BDBiH, br. 2/00,5/01, 9/01, 10/01, 12/01, 16/01, 17/02, 8/03, 14/03, 31/04, i 40/05) Zakon o upravi, Sl. glasnik BDBiH, br. 31/04 Zakon o povjeravanju javnih ovla{tenja, Sl. glasnik BDBiH", br. 6/04