Afhøring af embedsmænd bryder med princippet om en ministerledet forvaltning

Folketinget har travlt.

Det behandler et par hundrede lovforslag om året. Det er også parlamentarisk kontrollant. Det sker gennem spørgsmål til ministrene og især i de stående udvalg. De stiller 13-14.000 spørgsmål til skriftlig besvarelse pr. år.

De stiller samtidig 8-900 samrådsspørgsmål, hvor en minister møder op i udvalget for at forklare sig. Det sker i ni ud af ti tilfælde på åbne møder, ofte med tv-transmission. Det kan være dramatiske seancer, der ender med ministerskifte. Sådan er parlamentarismen.

Folketinget har andre muligheder. Ombudsmanden og Rigsrevisionen er uafhængige tilsyns- og kontrolinstitutioner under Folketinget. Deres beretninger indgår i grundlaget for Folketingets kontrol.

Der er også sager, hvor Folketingets flertal er stødt på forhold, som efter flertallets vurdering kalder på grundigere undersøgelse.

Man nedsætter da efter forhandling med regeringen en undersøgelseskommission. Dens opgave er at kortlægge et ofte kompliceret hændelsesforløb og at vurdere grundlaget for at gøre et retligt ansvar gældende over for nogen af de implicerede embedsmænd.

Det tager år at gennemføre en sådan undersøgelse. Det skyldes bl.a. de procedurekrav, som loven stiller til arbejdet, og de ofte omfattende kommissorier, som definerer bredden af kommissionens mandat og den periode, som undersøgelsen dækker.

S og V tøver

Netop tidsforbruget har fået mange til at efterspørge en ’mellemskarp’ kniv i værktøjskassen. Samtidig har folketingsmedlemmer på tværs af partierne spurgt, om nutidens folketing ikke er trængt tilbage af regeringen, embedsværket, kommunerne og EU.

Det var baggrunden for nedsættelsen af Udvalget om undersøgelseskommissioner. Jeg sad i udvalget og sammenfatter her centrale elementer i dets betænkning.

Det fik bl.a. til opgave at belyse fordele og ulemper ved  parlamentariske høringer. Det blev også fastslået, at opgaven var »at beskrive og analysere konkrete modeller« herfor og altså ikke at vurdere, om det var en god eller dårlig idé. Det holder jeg mig også fra her.

Det sidste er nemlig op til politikerne. Den proces gik i gang, da udvalget i oktober afleverede sin betænkning.

Billedet er her og nu nogenlunde klart. De to regeringspartier Venstre og De Konservative er imod; det samme gælder efter alt at dømme Socialdemokratiet. De øvrige partier er indtil videre for. Der tegner sig altså et flertal for at indføre parlamentariske høringer.

Men lad os nu se.

Der er, som læseren vil kunne se, en del sproglige forbehold i min vurdering af, hvad der kommer ud af den proces, der nu er i gang. De er nødvendige. For enhver diskussion af Folketingets kontrol med regering og forvaltning er præget af, om partierne sidder i regering eller opposition.

Der er endog den tilføjelse, at partier som Socialdemokratiet og Venstre, som ser sig selv som naturligt regeringsbærende, har det med at tøve, når snakken om at udvide Folketingets redskabsrum strammer til.

Udfordring af ministerstyret

Det springende punkt i forhold til parlamentariske undersøgelser er, om et parlamentarisk undersøgelsesudvalg skal have adgang til at indkalde embedsmænd til afhøring af udvalget. Der er to problemer i det.

Det ene er, hvordan man sikrer embedsmændenes retssikkerhed. Det har man i undersøgelseskommissionerne gjort ved at lægge sig tæt op ad de retssikkerhedsgarantier, som gælder i retsplejen. Det drejer sig bl.a. om retten til bisidder, om beskyttelse mod selvinkriminering samt afhøringer efter en procedure, der er dommerledet og ligger tæt op ad arbejdsgangen i en retssag.

Men lader disse regler til sikring af de involveredes retsstilling sig overføre til et parlamentarisk regi? Det er i hvert fald ikke nemt. Det er i høj grad et problem, som plager djøfokratiet.

Det andet problem vedrører kernen i samspillet mellem regering og folketing. Vi har parlamentarisme baseret på ministerstyre. Det indebærer, at ministrene er politiske forvaltningschefer, som det hedder i mandarinjargonen.

Det vil sige, at de er øverste chefer for embedsmændene i ministeriernes departementer og styrelser. Det betyder, at det er ministeren og ikke embedsmændene, som tegner ministeriet over for Folketinget. Englænderne, parlamentarismens fædre, siger, at parlamentet kun kender ministeren.

Ministerstyret er altså den institution, der sikrer, at vi har en demokratisk ledet forvaltning og ikke et embedsmandsvælde eller teknokrati. Parlamentarismen er den institution, der sikrer demokratisk kontrol med regeringen og den ministerstyrede forvaltning.

Tilhængerne af parlamentariske undersøgelser føjer til, at afskærer man et parlamentarisk undersøgelsesudvalg fra at udspørge de embedsmænd, der rådgiver ministre og regering, begrænser man Folketingets mulighed for at komme til bunds i sager, hvor der kan være sket fejl eller endda ulovligheder.

Siddende regeringer og de partier, som altid aspirerer efter regeringsmagten, siger omvendt, at parlamentariske høringer vil undergrave tillidsforholdet mellem minister og embedsværk, hvis embedsmændene risikerer at blive politisk eksponeret i Folketinget.

Det er, siger de, centralt, fordi embedsmændene, med endnu et britisk låneudtryk, giver deres ministre ’fri og oprigtig rådgivning’. Det sker i et fortroligt rum, og åbner man det, risikerer man både at spille embedsmænd og ministre ud mod hinanden og at undergrave rådgivningens kvalitet.

Når tilhængerne af parlamentariske undersøgelser til det siger, at det alene drejer sig om at få fakta på bordet, svarer de regeringsbærende partier, at så let er det ikke. De tilføjer, i et mere dæmpet tonefald, at en ordning med parlamentariske undersøgelser baseret på folketingsmedlemmernes adgang til at afhøre embedsmænd, åbner døren for embedsmænd, der på standens, styrelsens eller institutionens vegne lufter egne politiske vurderinger.

Det er hverken generalerne i forsvaret eller gymnasiefolkene i Undervisningsministeriet, der skal tegne politikken på et område. Derfor, siger modstanderne, risikerer parlamentariske høringer af embedsmænd at undergrave det bærende princip om et parlamentarisk forankret ministerstyre.

Ingen abstrakt sandhedssøgen

Udvalget blev også bedt om at belyse, hvad man gør i andre lande omkring os. Især Norge er relevant. Dansk og norsk parlamentarisme og forvaltning ligner hinanden i en sådan grad, at de fremstår som tveæggede tvillinger.

Dernæst har Stortinget en kontrol- og konstitutionskomité, som netop kan foretage undersøgelser af den art, som Folketinget overvejer betimeligheden af. Tilmed kan komiteen indkalde embedsmænd til afhøring.

Norske regler og norsk praksis viser dog, at man ikke skal drage alt for vidtgående slutninger heraf. Normalt er det ministrene, der sidder på bænken, og kun i to tilfælde har man set embedsmænd fra departementerne direkte afhørt.

Det sker til gengæld for embedsfolk fra styrelserne, men ministeren har adgang til at være til stede, og reglerne hviler på den klare forudsætning, at udspørgerne ved afhøring af embedsmænd respekterer loyalitetsforholdet mellem ministre og embedsmænd.

Sagen er altså, også når man skeler til lande som England, Sverige og Tyskland, at det parlamentariske folkestyres principper for arbejdsdelingen mellem regering og parlament er en levende realitet.

Det er også, med et citat fra betænkningen, en realitet, at sådanne undersøgelser, af hvad art de end er, »ikke [iværksættes] som følge af en mere abstrakt trang til sandhedssøgen, men som oftest som udslag af en politisk proces, hvor spørgsmålet om Folketingets kontrol med regeringen, ministre og forvaltning står centralt«.

Det samme gælder i princip og praksis også i landene omkring os.

Jørgen Grønnegård Christensen, professor emeritus, AU