Mariana Calvento, Celeste Domínguez González
y Sergio Gutiérrez

En este capítulo se desarrollan elementos introductorios sobre la internacionalización de los gobiernos locales. Para ello se presentan definiciones claves tales como “gobierno local”, “actor internacional”, “relaciones internacionales”, entre otras, procurando que en conjunto permitan transmitir un mapa conceptual sobre el tema.

Para comenzar, es importante tener en cuenta algunas características distintivas de la República Argentina, territorio en el cual se centra la elaboración de este manual y sus contenidos. Esta establece una estructura federal donde se distinguen tres niveles de gobierno, establecidos constitucionalmente: nacional, provincial y municipal. En este último y tercer nivel, encontramos que actualmente existen más de 2.300 administraciones locales distribuidas a lo largo y ancho del país (imagen n.º 1), con características heterogéneas debido a que cada provincia posee la facultad de establecer un criterio propio para definir esta instancia de gobierno que, a su vez, varía en sus funciones y atribuciones según la cantidad de población que cobije (Jan Castaño, 2004), entre otros aspectos. A lo largo de toda la obra, utilizaremos la denominación “gobierno local” como sinónimo de este tercer nivel gubernamental (municipal) dada la heterogeneidad de situaciones que se contemplan en el caso argentino^[1].

Imagen n.º 1. Distribución de gobiernos locales en el territorio argentino

Fuente: Indec (2019). Sistema Estadístico Local (SEL). Coordinación del Sistema Geoestadístico.

Definiciones introductorias

¿Qué es un gobierno local?

• Como una institución político-administrativo-territorial que, sobre una base de capacidad económica, para satisfacer los fines de un gobierno propio, se organiza independientemente dentro del Estado para el ejercicio de sus funciones, que realiza de conformidad a esta Constitución y a las normas que en su consecuencia se dictan (Art. 247 de la Constitución de la Provincia de San Luis, 1987).
• Como la organización pública que tiene el contacto más directo con los habitantes (Cao y Vaca, 1998).
• Como la organización y el proceso administrativo que el Estado adopta en el nivel de gobierno municipal, para lo cual utiliza métodos y técnicas y desarrolla instrumentos para la gestión fiscal, la producción y prestación de bienes y servicios públicos municipales a los ciudadanos, así como para ejercer las demás funciones dentro de las competencias atribuidas por la ley, interactuando con los ciudadanos, sus organizaciones y los agentes del desarrollo en el municipio (Gaitán Rodríguez, 2003).
• Como los municipios y las ciudades, sea cual fuere su tamaño, urbanos o rurales, con sus distintas realidades socioeconómicas y con diferentes niveles de autonomía, aunque siempre con una base representativa democrática (Zapata Garasche, 2007).
• Como una división político-administrativa regida por un gobierno autónomo que se extiende sobre un sector del territorio provincial que ha sido creado por una ley del Poder Legislativo o por un decreto del Poder Ejecutivo provincial o de la legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (INDEC, 2019).

En cuanto unidad geográfico-política, posee un doble carácter: como ente representativo que contiene actores locales diversos y multidimensionales, y como elemento articulador y componente básico del Estado (Mina, 2005).

Esta institución política administrativa-territorial se caracteriza por las siguientes acciones:

 

Por su carácter territorial, es idónea para la promoción de la gobernabilidad democrática. En ese sentido, los gobiernos locales tienen muchas ventajas derivadas de su mayor proximidad a los actores territoriales, entre las que se incluyen un mejor reconocimiento de las necesidades y demandas ciudadanas, la capacidad para identificar recursos potenciales endógenos, la posibilidad de movilización social ligada a la identidad territorial, la facilidad para la concertación estratégica entre actores locales, entre otras (Alburquerque, 2002).

¿Cuáles son sus funciones y competencias?

Al momento de analizar aquellas tareas que desempeñan los gobiernos locales, es preciso realizar una diferenciación entre los términos “función” y “competencia”.

Como afirma Iturburu, “la Constitución Nacional Argentina define la organización federal del país, lo que implica que cada provincia está obligada a establecer un ‘régimen municipal’, pero los constituyentes provinciales tienen autonomía para definir cómo se organizará el gobierno local” (2007: 168). Esto último explica por qué las competencias reconocidas a los gobiernos locales cambian rotundamente de una provincia a otra.

De hecho, a la fecha existen tres constituciones provinciales que aún no reconocen la autonomía municipal^[2]: Mendoza (1917) y Santa Fe (1962), por ser anteriores a la reforma constitucional del año 1994 –la cual reconoció la autonomía municipal–, y Buenos Aires, debido a que, en su última Convención Constituyente^[3] (1994), no se abordó el capítulo de la autonomía municipal (Cravacuore 2007; Reca, 2014; Masserdotti, 2015). A ellos también se suma el caso de La Pampa, que también establece ciertos limitantes (Nari et al., 2022).

Ahora bien, la siguiente tabla (n.º 1) ilustra las diferentes situaciones provinciales en lo referente a las competencias otorgadas a cada municipio. En ella se puede observar la situación de las 23 provincias argentinas y la diversidad de ámbitos en los que sus constituciones confieren competencias a sus respectivos municipios. En ese sentido, es importante destacar que aquellas provincias que aún no reconocen la autonomía municipal –Buenos Aires, Mendoza y Santa Fe– son las que menos competencias delegan a sus municipios.

Por otra parte, se debe resaltar que la esfera en la que más provincias (20) confieren tareas a los gobiernos locales es la de “integración social y comunitaria”, en donde se enuncian artículos que impulsan la atención en campos como “asistencia social, minoridad, familia, ancianidad, desamparo o la protección del deporte, la recreación y la cultura”.

Ahora bien, ¿qué sucede en el ámbito que compete a este manual, el de la participación internacional municipal? Encontramos al respecto que, de las 23 constituciones provinciales, tan solo 6 reconocen competencias municipales en materia de internacionalización, haciendo alusión únicamente a la celebración de convenios en el orden internacional, en tanto y en cuanto no sean incompatibles con el gobierno federal y provincial. Ejemplo de ello es el artículo 242^[4], inciso b de la Constitución de Entre Ríos.

A la hora de analizar las tareas que desempeñan los gobiernos locales, no alcanza con el estudio de las fuentes del derecho provincial y municipal, ya que la dinámica social y política tiende a ser más flexible que las normas jurídicas. Por lo tanto, es habitual encontrar funciones asumidas de hecho por los gobiernos locales que no tienen su fundamento en lo jurídico, pero que tampoco son prohibidas^[5] por ello (Villar, 2002; Cravacuore, 2007). De esta manera, para comprender la agenda local contemporánea, es preciso hacer un análisis de las “funciones”, debido a que “al estar en el campo de lo simbólico se van modificando junto a las expectativas y demandas que los cambios sociales y políticos generan” (Villar, 2002: 71).

En sus inicios la función del gobierno local tenía un campo reducido de actuación, limitándose a ser regulador de las actividades privadas y prestador de algunos servicios básicos, entre ellos, la construcción y el mantenimiento de la infraestructura urbana y la asistencia de la población en riesgo social (Cravacuore, 2009). En ese sentido, las funciones municipales en la Argentina se relacionan con las siguientes cuestiones (Villar, 2002; Cravacuore, 2007; Iturburu, 2007):

No obstante, en los noventa se desarrolló un proceso de descentralización del Estado que derivó en importantes transformaciones de las funciones de los gobiernos locales. En este escenario las administraciones municipales comenzaron a agregar sus obligaciones tradicionales (obra pública, provisión de servicios básicos, regulación de la vida comunitaria), nuevas atribuciones en materia de seguridad pública, educación, salud, caminos rurales, justicia, empleo e incluso promoción del desarrollo económico local (Fernández et al., 1997; Iturburu, 2007), ya sea como resultado de la descentralización, o como producto de la presión ciudadana por su carácter de nivel de gobierno más cercano al vecino y sus necesidades “crecientemente insatisfechas”. En este marco “los espacios locales tendieron a la politización, es decir, a la superación de los clásicos roles operativos del gobierno municipal, tanto en sus viejas versiones burocráticas como en sus versiones gerenciales recientes” (Blanco y Gomà, 2002: 23).

Para obtener mayor información sobre el tema, recomendamos el siguiente video que presenta una síntesis del proceso de descentralización político-administrativo citado en la región latinoamericana.

Así, en los municipios argentinos, se presenta un escenario heterogéneo de modelos de gestión pública, observándose el desarrollo de “nuevas capacidades para, simultáneamente, dar respuestas a las demandas tradicionales cuantitativamente multiplicadas, satisfacer con propuestas originales las nuevas demandas y transformar estructuras, organizaciones, poderes y usos de los recursos tradicionales” (Cravacuore, Ilari y Villar, 2004: 13). En ese sentido, según un estudio reciente elaborado sobre los gobiernos locales de Argentina (Nari et al., 2022), se destaca que en los últimos años las funciones de dichas instituciones abarcan un amplio abanico de temáticas (tabla n.º 2), tales como la infraestructura de los servicios, el fortalecimiento del sistema productivo local, la educación, la cultura, la recreación y el deporte, el espacio público, los residuos sólidos urbanos (RSU), entre otras, y que el tema de la salud junto con otras temáticas sociales absorbieron cerca del 60 % de la agenda pública local en el contexto de la pandemia del COVID-19.

Tabla n.º 2. Temas priorizados en las agendas locales prepandemia de COVID-19

Temas	% del total
Infraestructura de servicios	11 %
Fortalecimiento del sistema productivo local	8 %
Educación, cultura, recreación y deporte	8 %
Espacio público	8 %
Salud	8 %
Residuos Sólidos Urbanos (RSU)	6 %
Crecimiento y ordenamiento del territorio	5 %
Infraestructuras para la producción	5 %
Asistencia social focalizada	5 %
Innovación pública y modernización	5 %

Fuente: Nari et al. (2022).

En este marco, diversos autores destacan el surgimiento de una nueva tarea para los municipios: la de posicionarse como agentes de promoción del desarrollo territorial (Villar, 2002; Cravacuore, 2007; Iturburu, 2007; Costamagna y Foglia, 2011; entre otros).

A esta conceptualización se agregan otros elementos, como los que propone Madoery (2018), entendiendo lo territorial como una construcción institucional basada en acuerdos que resuelvan tensiones sociales emergentes y que supone diferentes escalas de actuación, con protagonismos locales, regionales, nacionales y globales.

Para mayor información sobre los debates actuales sobre el desarrollo territorial, recomendamos el siguiente artículo elaborado por el Banco Mundial (2020).

Los gobiernos locales han incrementado su papel de centro de decisión y esfera pública, compiten por atraer y retener en sus territorios el mayor volumen de recursos o inversiones, y desarrollan alternativas para participar del nuevo escenario mundial. Vinculado a ello, se gestó la voluntad política de los gobiernos locales de participar en el ámbito internacional y de desarrollar sus relaciones internacionales con el principal objetivo de establecer vínculos que les permitan acceder a los contactos, los recursos, las experiencias y las oportunidades que brinda el escenario internacional con la finalidad de que estos colaboren con la estrategia de desarrollo local elegida (Calvento, 2020).

¿Qué son las relaciones internacionales?

También es entendida como

la disciplina que estudia los asuntos extranjeros de los Estados y del sistema internacional en materia política, económica, jurídica y diplomática. Ello engloba el papel de los Estados, el rol de las organizaciones internacionales, las organizaciones no gubernamentales (ONG), y los grupos y empresas multinacionales, además de otros actores internacionales (Lascano y Vedia, 2021: 15).

¿Qué es un actor internacional?

En sus orígenes, las relaciones internacionales se consideraban un espacio reservado exclusivamente al accionar de los Estados nacionales, quienes, en términos jurídico-formales, disponían de esta potestad. Con el correr de las décadas y de los procesos que afectaron a los planos nacionales, regionales e internacionales, otros actores han adquirido protagonismo en el plano global, como los organismos internacionales y las empresas transnacionales. Esto ha llevado a ampliar las características que definen que un actor sea o no internacional (es decir, que un actor obtenga la capacidad de conducir relaciones internacionales o participar en el ámbito internacional) contemplando entre estas el grado de autonomía, la capacidad para movilizar recursos, el alcanzar objetivos y ejercer influencia, y la importancia y perpetuidad de las funciones que desarrolla (Russell, 2010). De este modo, se han comenzado a considerar atributos políticos y no solo jurídico-normativos al momento de reconocer a los actores de las relaciones internacionales.

En ese sentido, el concepto de “actor internacional” engloba distintas perspectivas:

De esta manera, actualmente se concibe al gobierno local, entre otros, como un actor internacional remarcando el rol y la capacidad que tiene o puede desarrollar para participar del escenario global.

Para obtener mayor información sobre el tema, recomendamos el siguiente video del Conversatorio sobre la Acción Internacional de los Municipios Argentinos organizado por la Fundación Internacional para el Desarrollo Local (FINDEL) y realizado en el año 2020, donde especialistas y funcionarios vinculados al tema intercambian ideas y experiencias relativas a la realidad actual del gobierno local argentino como actor internacional.

¿Cómo se ha definido a la internacionalización o a las relaciones internacionales de los gobiernos locales?

Recién a mediados del siglo XX, e incluso antes, los gobiernos subnacionales comenzaron a ser considerados en las discusiones teóricas del campo de las relaciones internacionales, influenciados por procesos internacionales, regionales y nacionales que serán analizados a lo largo de este manual. La inclusión y consideración de este tema ha quedado demostrada con el desarrollo de una multiplicidad de conceptos.

Paradiplomacia

Constituye el primer término en aparecer y, por tanto, en difundirse y ser recurrentemente utilizado en las investigaciones que caracterizan y analizan la temática de las relaciones internacionales de los gobiernos locales.

Desde las postrimerías del siglo XX, el concepto de paradiplomacia, también denominada “diplomacia paralela”, se hizo presente en las discusiones académicas internacionales. Los primeros en proponer el término fueron Ivo Duchacek (1986) y Soldatos Panayotis (1988). Parafraseando a Duchacek (1986), la paradiplomacia comprende las relaciones de los gobiernos no centrales con centros culturales, comerciales e industriales de otros Estados, incluyendo relaciones con los gobiernos de Estados extranjeros. De igual manera, el autor clasifica a la paradiplomacia en directa e indirecta.

Ahora bien, del conjunto de investigaciones desarrolladas sobre la paradiplomacia, pueden establecerse algunas críticas (Calvento et al., 2021):

Esta conceptualización deviene de los casos paradigmáticos que originaron la temática, como lo son los procesos de reivindicación territorial de Québec y Cataluña, los cuales fueron analizados, entre otros, por Brian Hocking (1993) y Michael Keating (1996) en la utilización de las relaciones internacionales para la búsqueda de mayor autonomía, e incluso con el objetivo de obtener su independencia.

De esta manera, para el caso argentino, se plantea que los términos de “política internacional” y “gestión internacional” o “externa” reflejan adecuadamente la experiencia de los gobiernos locales, dado que el empleo del concepto “paradiplomacia” “puede interpretarse como una actividad que duplica o compite con la del Estado nacional en un contexto cultural –el argentino– en el que el prefijo tiene más bien una connotación negativa incluso con visos de actividad ilegal” (Zubelzú, 2008: 36).

¿Qué es la política internacional de los gobiernos locales o la política internacional subnacional?

Es la decisión política y la herramienta pública de los gobiernos locales que se ocupa de impulsar la inserción internacional a través de una estrategia y objetivos tendientes a aprovechar, articuladamente, las oportunidades del contexto exterior con las necesidades del territorio.

Según Calvento (2015):

Así, esta política carece de sentido si se la aplica como un fin en sí misma, debido a que su utilidad deviene de estructurarse como una política transversal de la gestión pública local. Los programas y proyectos que genera colaboran en áreas tan variadas como la salud pública, la protección del medio ambiente, el desarrollo local, la promoción cultural, así como en la modernización administrativa local, entre tantas otras. Esta política engloba al menos tres tipos de estrategias que permiten sistematizarla: unilateral, bilateral y multilateral (Calvento et al., 2021).

Estas dimensiones contienen numerosas estrategias de internacionalización que permiten demostrar la compleja trama de vinculaciones que pueden llegar a establecer dichos actores, plasmando la complejidad e integralidad de la política internacional subnacional.

Ideas clave del capítulo

• Los gobiernos locales y la ampliación de sus funciones.
• El campo de las relaciones internacionales y la inclusión contemporánea del rol de los gobiernos locales.
• La paradiplomacia como concepto referente y la política internacional subnacional como enfoque alternativo.
• La variedad de herramientas/estrategias de internacionalización de los gobiernos locales.

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