50 años de enfoques y prioridades diferenciados

Margarita Flores

Resumen

En el último medio siglo se han producido, al menos, dos crisis alimentarias globales. Por su repercusión, ambas convocaron a múltiples actores a proponer estrategias de solución a los problemas de falta de abasto global y de hambre en muchas regiones. Sin embargo, aún hoy millones de personas no puedan ejercer su derecho a la alimentación, cuando este último fue declarado un derecho humano hace casi 70 años por Naciones Unidas.

La crisis alimentaria de la década de 1970 se manifestó en una oferta global insuficiente para cubrir la demanda y en este contexto la discusión internacional sobre seguridad alimentaria se centró en la suficiencia y la estabilidad de la disponibilidad global de alimentos. En la década de 1980, más que la oferta, el problema se definió en términos de quién y cómo tiene acceso a los alimentos. En 1990, más allá del aporte calórico de los alimentos, se incluyó en la discusión el consumo y utilización de los alimentos y su aporte al estado nutricional de las personas. Finalmente, con la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, la visión sobre la seguridad alimentaria y nutricional adquiere un renovado carácter de urgencia.

En el presente trabajo se pasa revista a varios de los cambios anotados en la manera de plantear el problema de la seguridad alimentaria, con el fin de identificar avances logrados y desafíos pendientes. Algunos son globales, pero en su mayoría son de aplicación nacional y para los individuos. Algunos cambios se produjeron en forma simultánea y otros siguen un cierto orden cronológico, que no es lineal.

1. Introducción

En el último medio siglo se han producido, al menos, dos crisis alimentarias globales. La primera, a principios de la década de 1970, fue de relativa corta duración pero de gran impacto; la segunda, a mediados de la década de 2000, fue más prolongada y de mayor alcance. Por su repercusión, ambas convocaron a múltiples actores a proponer estrategias de solución a los problemas de falta de abasto global y de hambre en muchas regiones. Los países desarrollados y algunas economías emergentes estructurados en foros como el G-8 y el G-20, sobre todo en este siglo, llevaron la dirección en los debates que se ampliaron a los países en desarrollo, a organismos regionales e internacionales como Naciones Unidas. A lo largo de los años, y más en periodos de crisis, las recomendaciones y los compromisos de los países en los foros globales se han definido a partir de la visión, el análisis y compresión del problema y, por supuesto, del peso económico y político que ejercen. En ambos casos, se hizo evidente la relevancia y la dimensión del problema alimentario y la necesidad de repensar su lugar en la agenda del desarrollo.

El significado de la seguridad alimentaria y lo que se busca con ella ha cambiado sustancialmente en los últimos 50 años y no todos los actores coinciden con la interpretación que se le da (CFS, 2012). Puede decirse que la comunidad internacional ha mantenido vigente la preocupación manifestada desde la primera conferencia de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura celebrada en plena Guerra Mundial,^[1] de liberar a las personas del hambre, y a favor de aquellos que por ser pobres o porque enfrentan alguna circunstancia adversa coyuntural (económica, política, de la naturaleza) no tienen acceso a los alimentos. Todo ello para ser considerado en el marco de las políticas nacionales y en el de la cooperación para el desarrollo, si bien no con la intensidad y con las políticas requeridas. De ahí que con todo ello y los avances notables, todavía el 11% de la población mundial padezca hambre (FAO, FIDA y PMA, 2015).

Resulta paradójico que millones de personas no puedan ejercer su derecho a la alimentación, cuando este último fue declarado un derecho humano hace casi 70 años (ONU, 1948) y cuando desde 1976, momento en que entró en vigor el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC),^[2] la garantía de esos derechos se volvió vinculante para los países que lo han ratificado. Por si no fuera suficiente el compromiso, la Cumbre Mundial sobre la Alimentación (1996) adoptó la resolución de llevarlo a la práctica; casi dos décadas después y tras 2 años de trabajo, en 2004 el Comité de Seguridad Alimentaria Mundial (CFS, por sus siglas en inglés), con sede en la FAO, aprobó las “directrices voluntarias en apoyo para la realización progresiva del derecho a una alimentación adecuada en el contexto de la seguridad alimentaria nacional”.^[3] Es relativamente reciente que ambos conceptos –derecho y seguridad alimentaria– se entrelacen en términos de política económica y social, sobre todo en los Objetivos de Desarrollo Sustentable (ODS) de la Agenda 2030.

Pueden identificarse cambios que reflejan percepciones diferentes sobre lo que pone en riesgo la seguridad alimentaria, primero del mundo, luego de los países y, finalmente, de los hogares y las personas, y lo que significa en términos de decisiones sobre acuerdos globales y de políticas alimentarias nacionales. Estudiosos del tema de la seguridad alimentaria identifican un conjunto de cambios que se han producido en la perspectiva desde la cual se define la seguridad alimentaria.^[4] El primero es el cambio de la visión que pasa de lo global y nacional a la consideración de lo local, el hogar y los individuos; en segundo lugar, el paso de la búsqueda de una oferta suficiente y estable –en algunos casos la autosuficiencia alimentaria– al acceso a los alimentos como principio básico de la seguridad alimentaria. En este sentido, se acerca al objetivo del derecho a la alimentación. El tercero es el paso de indicadores objetivos a percepciones subjetivas para medir el cumplimiento del objetivo buscado, lo que implica también reconocer la diversidad de formas de sobrevivencia de las personas, sus necesidades y respuestas ante la inseguridad alimentaria, así como las intervenciones de las políticas públicas (Maxwell, 1996). Un cuarto tema es la mayor visibilidad del componente nutricional que, aunque implícito para muchos en el concepto de seguridad alimentaria, fue destacado cada vez con mayor insistencia para subrayar el hecho de que el acceso a una cantidad suficiente de alimentos –medida en energía– no equivale a una alimentación sana y que hoy día la malnutrición no es solo desnutrición sino también sobrepeso y obesidad, con la epidemiología que los acompaña. La atención a la inocuidad de los alimentos forma parte de este desarrollo. En quinto término está el reconocimiento del impacto del cambio climático en la inestabilidad de la producción de alimentos y la imperiosa necesidad de incorporar la sostenibilidad en la producción agropecuaria y pesquera, así como en el consumo.

En el presente trabajo se pasa revista a varios de los cambios anotados en la manera de plantear el problema de la seguridad alimentaria, con el fin de identificar avances logrados y desafíos pendientes. Algunos son globales, pero en su mayoría son de aplicación nacional y para los individuos. Algunos cambios se produjeron en forma simultánea y otros siguen un cierto orden cronológico, que no es lineal.

En ese propósito se intenta incorporar algunas de las valiosas aportaciones de Alexander Schejtman al análisis del tema. Desde la División Agrícola Conjunta CEPAL-FAO, Schejtman colaboró con el gobierno de México en la implementación del Sistema Alimentario Mexicano y coordinó un proyecto de colaboración con los países centroamericanos, denominado Estilos de Desarrollo y Sistemas Alimentarios en América Latina (PREDESAL), implementado entre fines de la década de 1970 y principios de la de 1980. Alejandro es uno de los analistas latinoamericanos que mejor ha contribuido a la comprensión del tema de la seguridad alimentaria, adelantando con sus estudios y propuestas metodológicas variaciones en la concepción de la seguridad alimentaria, agregando la visión sistémica, el pilar del “acceso” a los alimentos y la diferencia entre lo coyuntural y lo crónico, aspectos que luego fueron incorporados por la FAO y por el Banco Mundial en la década de 1980. A ellos se suma la reflexión sobre la heterogeneidad de los actores que participan en la cadena agroalimentaria y la consecuente necesidad de diseñar políticas diferenciadas.

2. Por una disponibilidad global suficiente y estable de alimentos: la seguridad alimentaria en la década de 1970

La producción mundial de alimentos creció de manera acelerada en las décadas de 1950 y 1960, con problemas de escasa producción focalizados en algunas regiones y en algunos años, y con un aumento de las existencias en los países exportadores. A principios de la década de 1970 sobrevino una crisis alimentaria que se manifestó en una oferta global insuficiente para cubrir la demanda. Fue la “crisis de la escasez”. En 1972 se produjeron de manera simultánea condiciones climatológicas adversas en varias regiones del mundo, de tal forma que sequías e inundaciones redujeron las cosechas por primera vez en más de 20 años.^[5] Al disminuir la oferta doméstica en los países afectados, incluidos grandes consumidores como la Unión Soviética, la demanda en los mercados internacionales de cereales superó a la oferta, se redujeron en forma alarmante las reservas y los precios subieron rápidamente. Para agravar la situación, los precios del petróleo escalaron al mismo tiempo, lo cual repercutió en mayores costos de producción de los alimentos. Por primera vez después de la Segunda Guerra Mundial se temió se produjesen escasez de alimentos y hambre.

Desde finales de la Guerra se venía discutiendo en los foros de las Naciones Unidas cómo combinar el control o la eliminación de los excedentes recurrentes en los principales países productores con la atención a la demanda de los países deficitarios, los cuales por falta de recursos enfrentaban situaciones de hambre, y la creación de reservas internacionales diseñadas con diferentes funciones (de estabilización de precios y de emergencia). La experiencia del efecto catastrófico del colapso de los precios agrícolas del periodo entre las dos guerras mundiales en los productores apuntaba a la búsqueda de estabilidad de los precios en los mercados. Los debates hasta mediados de la década de 1950 no permitieron llegar a acuerdos sustantivos, reflejo de los intereses de los países económicamente más fuertes y políticamente con mayor peso –la tónica general a lo largo de los años–. Una de las conclusiones fue que el Consejo de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) debería enfocarse al seguimiento de la situación alimentaria en el mundo.

Un hecho de la mayor relevancia en esa época fue el inicio del uso de los excedentes como ayuda alimentaria, evitando así recurrir a la contracción de la producción (Shaw, 2007).^[6]

De alguna manera, las buenas cosechas de los dos años subsiguientes (1973 y 1974) atenuaron la presión del problema alimentario. Quedó evidente, sin embargo, que había que encontrar acuerdos mínimos sobre cómo conseguir un equilibrio entre oferta y demanda –con mayor riesgo de una producción insuficiente– y cómo eliminar el surgimiento de hambrunas.

La discusión sobre el “problema alimentario” fue abordada en la Conferencia Mundial de la Alimentación de 1974 convocada con prontitud por las Naciones Unidas a solicitud de los países no alineados (el G-77) y por el gobierno de los Estados Unidos. El debate giró en torno a tres temas centrales: i) cómo prevenir la amenaza de hambrunas y escasez de alimentos como resultado de fluctuaciones inesperadas de las cosechas del planeta; ii) cómo lograr la estabilidad de los mercados internacionales, contener los precios y asegurar el balance entre oferta y demanda; iii) finalmente, la viabilidad de establecer una nueva autoridad mundial que diera seguimiento al problema alimentario, movilizara recursos para el desarrollo agrícola, desarrollara un sistema de información mundial sobre alimentación y de alerta temprana y administrara la reserva mundial.

Es decir, el tema era la estabilidad de la disponibilidad global. Por supuesto, la Declaración Final de la Conferencia Mundial de la Alimentación (1974) proclama que

Todos los hombres, mujeres y niños tienen el derecho inalienable a no padecer de hambre y malnutrición a fin de poder desarrollarse plenamente y conservar sus facultades físicas y mentales […] Y que es responsabilidad de los gobiernos de trabajar coordinadamente para aumentar la producción y para tener una distribución de alimentos más equitativa y eficiente entre países y en cada uno de ellos (Conferencia Mundial de la Alimentación, 1974).

El tema del hambre quedó en el ámbito de los programas y políticas nacionales y de la ayuda. La necesidad de la cooperación fue reconocida con la creación del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) para financiar proyectos agrícolas. Se aprobó la creación del Comité de Seguridad Alimentaria Mundial (CFS) en el seno de la FAO como foro de las Naciones Unidas para examinar en forma continua la información sobre oferta, demanda y reserva de alimentos básicos; evaluar periódicamente la adecuación de las reservas actuales y sus proyecciones en países exportadores e importadores y dar seguimiento a las políticas en seguridad alimentaria.^[7] Se estuvo de acuerdo en la creación del sistema de información y de alerta temprana sobre alimentos y agricultura y en promover la formación de una reserva de 10 millones de toneladas de cereales. Desde entonces, los países en desarrollo reclamaron su derecho a la soberanía alimentaria (Flores, 1975). Para algunos países la autosuficiencia alimentaria se volvió un objetivo de política nacional.

La figura 1 describe el abordaje de la seguridad alimentaria en la década de 1970. Refleja la afirmación de la citada Declaración Final:

El bienestar de los pueblos del mundo depende ampliamente de la producción y distribución adecuada de alimentos, así como del establecimiento de un sistema de seguridad alimentaria mundial que asegure la disponibilidad adecuada, a precios razonables de alimentos, todo el tiempo, independientemente de fluctuaciones periódicas y desastres provocados por el clima, y libre de presiones políticas y económicas, y por lo tanto, debería facilitar entre otras cosas, el proceso de desarrollo de los países en desarrollo (Conferencia Mundial de la Alimentación, 1974).

Figura 1. Marco conceptual de la seguridad alimentaria de 1970 por una disponibilidad global de alimentos

Fuente: elaboración propia.

Para aumentar la disponibilidad global, había que fomentar la producción en los países en desarrollo; para mantener la estabilidad en los mercados era indispensable prever probables cambios en las cosechas y desarrollar, por parte de los países exportadores, un programa de uso de excedentes que incluía ayuda alimentaria de largo plazo y la creación de una reserva mundial. El monto de la reserva –con una asignación para emergencias– fue un compromiso, pero no su administración global, ya que significaba una cesión de soberanía imposible de aceptar por las grandes potencias.

3. El acceso a los alimentos: el tercer pilar de la seguridad alimentaria en la década de 1980

En un mundo que empezaba a urbanizarse de manera acelerada, la producción de alimentos para abastecer al creciente número de consumidores urbanos se convirtió en un tema crítico. El equilibrio entre oferta y demanda globales siguió siendo una preocupación constante, al igual que la atención a emergencias por hambre; sin embargo, el panorama en los años ochenta era muy diferente a la década previa. De la escasez se pasó de nuevo a la sobreoferta y a la caída real de los precios de los productos básicos. El lado positivo es que se logró tomar conciencia de que una oferta suficiente no basta para asegurar a la población sin poder adquisitivo el acceso a los alimentos.

La contribución de Amartya Sen a principios de la década de los ochenta fue decisiva para este fin. Sen formuló una visión diferente del problema alimentario a partir del análisis de la evidencia de la coexistencia de excedentes de alimentos con hambrunas en Bengala y Bangladesh en década previas, así como del estudio de hambrunas y sequías que se produjeron en la década de 1970 en varios países africanos. Los análisis sobre producción, precios y las características socioeconómicas de las familias afectadas indicaron que la sequía –y la disminución de las cosechas– no fue la causa principal del hambre. La disponibilidad de alimentos era suficiente en los países, pero no en las regiones más afectadas por la sequía, en donde predominaban las familias indigentes sin el poder de ejercer sus prerrogativas o derechos para atraer productos a los mercados locales. Más que la oferta, el problema se definió en términos de quién y cómo tenía –tiene– acceso a los alimentos. El hambruna se produjo ante la ausencia del ejercicio de un derecho a la demanda efectiva de los pobladores y ante la incapacidad de los gobiernos de instrumentar programas para movilizar el producto donde era necesario.

En el contexto de los foros globales, en 1983 el director general de la FAO propuso ampliar el concepto de seguridad alimentaria en los siguientes términos: “el objetivo último de la seguridad alimentaria mundial debería ser asegurar que todas las personas, todo el tiempo, tengan acceso físico y económico a los alimentos que necesitan” (Shaw, 2007, pp. 241-242). A la disponibilidad adecuada de alimentos, la estabilidad en el suministro y en los mercados, se sumó la seguridad en el acceso a los alimentos. La resolución fue adoptada por la conferencia de la FAO en 1983.

Los trabajos de Schejtman en América Latina contribuyeron definitivamente a la formulación de la propuesta de la FAO. De acuerdo con Schejtman (CEPAL, 1983), para el análisis integral de la seguridad alimentaria había que considerar cuatro tipos de problemas que surgen de la combinación de, por una parte, el nivel de agregación social implicado y, por otra, el horizonte temporal. De ahí puede resultar un

problema de disponibilidad agregada (nacional, regional o local) de los alimentos necesarios para satisfacer determinados criterios normativos y, por otra, el problema del acceso individual a los alimentos necesarios para cubrir los requerimientos nutricionales básicos.

Sobre la base de la experiencia latinoamericana, afirmó que la solución del primero no es suficiente para la satisfacción del segundo. Respecto a las dimensiones temporales, precisó que el problema que se genera por las variaciones cíclicas en la oferta interna o externa de alimentos constituye el concepto implícito en muchas de las proposiciones de carácter regulatorio de nivel internacional planteadas como acuerdos relativos a la seguridad alimentaria. Además está el problema de la insuficiencia estructural o escasez crónica (CEPAL, 1983).

La representación del cambio introducido en la concepción de la seguridad alimentaria en la década de 1980 aparece en la figura 2.

Figura 2. El marco conceptual en la década de 1980. El acceso a los alimentos: el tercer pilar de la seguridad alimentaria

Fuente: elaboración propia.

Schejtman también precisa cuatro aspectos clave para apreciar qué se puede esperar de una política alimentaria y los límites de algunas políticas asistenciales. Primero, que siendo el problema más severo la falta crónica de acceso a los alimentos, su solución escapa a lo que pueda hacerse estrictamente en el ámbito de las políticas agroalimentarias, pues depende del funcionamiento general de la economía y de la prioridad que su solución tenga en el estilo de desarrollo elegido. Esa observación se aplica con toda claridad en el presente cuando se discute por qué elevar los salarios mínimos (en México y en otros países) para que cumplan efectivamente la función de cubrir las necesidades del trabajador y su familia.

Segundo, que el énfasis se había colocado en la solución de los obstáculos estructurales que impiden contar con una disponibilidad nacional adecuada.

Tercero, propone una serie de características que debería tener el sistema alimentario: suficiencia de la oferta interna de alimentos en volumen y composición para satisfacer la demanda efectiva y la de quienes no pueden traducirla en demanda en el mercado por falta de ingresos; autonomía porque ha conseguido reducir a un mínimo la vulnerabilidad en el logro de la suficiencia de la oferta interna debido a fenómenos generados por el mercado externo;^[8] confianza (o estabilidad) porque dispone de mecanismos que neutralizan las fluctuaciones cíclicas en los volúmenes de producción y en los precios, en particular de los productos básicos en la dieta de los sectores de menores ingresos; sostenible en el largo plazo porque las condiciones de suficiencia, autonomía y confiabilidad no se logran a costa de una explotación de los recursos naturales que los dejen inservibles para generaciones futuras; retoma así los principios de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano (Estocolmo 1972) que ahora se recogen de nuevo con fuerza en los Objetivos de Desarrollo Sustentable (ODS) de la Agenda de Desarrollo 2030; y, sobre todo, equitativo, es decir que asegure un mínimo universal de los nutrimentos indispensables y que impida que el consumo de alimentos suntuarios por algunos sectores impliquen el deterioro de los demás atributos.^[9] Un verdadero hallazgo para la reflexión sobre el modelo de consumo sustentable, vigente hoy día. Para la disponibilidad de alimentos, a los cuatro primeros atributos agrega la inocuidad.

La distinción de las características deseadas constituye una herramienta metodológica que sigue siendo válida para el análisis de la seguridad alimentaria y para proponer líneas de trabajo para la formulación de políticas específicas.

Finalmente, los lineamientos propuestos por Schejtman introducen en el análisis la heterogeneidad de los actores, tanto en la producción primaria como en la agroindustrial, la comercialización y distribución, y en la producción de insumos. Su consideración, en cada caso, implica la formulación de políticas diferenciadas que, desafortunadamente, se van desdibujando en el quehacer de la política pública. Con excepciones notables de algunos países latinoamericanos, la agricultura campesina y la agricultura familiar compiten en desventaja con la agricultura comercial por recursos públicos (Robles & Ruiz, 2012).

A los dos ejes de la seguridad alimentaria se agrega así, con igual importancia, el acceso a los alimentos. La preocupación global por la estabilidad de la disponibilidad agregada se mantiene. Si bien en el análisis se introduce la perspectiva de los sistemas alimentarios y la heterogeneidad de los actores en el sistema, estos no se incluyen, necesariamente, en los debates globales.

Una elaboración más detallada de la metodología es la que aplicó Schejtman (1988) al análisis de la situación de la seguridad alimentaria en América Latina a mediados de la década de 1980, época de las políticas de ajuste con carácter recesivo, cuando el mercado alimentario mundial pasó de una crisis de escasez a una de sobreoferta, con la consiguiente reposición de inventarios y el descenso de los precios reales de los principales alimentos transables. Los mercados internacionales se caracterizaron por la volatilidad cuando los países latinoamericanos habían aumentado su dependencia de las importaciones y la magnitud del servicio de la deuda externa limitaba su capacidad de compra.

En ese trabajo, Schejtman formula un conjunto de indicadores para evaluar el grado de suficiencia, estabilidad, autonomía, sustentabilidad y equidad que caracterizaron a los sistemas alimentarios latinoamericanos entre 1960 y 1985. Al comparar estos indicadores con el conjunto de 30 indicadores de la seguridad alimentaria acordados en la FAO (FAO, FIDA y PMA, 2014), se aprecia la relevancia de los empleados por Schejtman, incluso con mayor contenido para el análisis de autonomía que se ha trasladado al eje de la estabilidad.

4. De lo global y lo nacional a los hogares y los individuos: la utilización de los alimentos y el estado nutricional

El análisis sobre los niveles de consumo de alimentos, las deficiencias y requerimientos, las causas y consecuencias de la desnutrición formó parte de los debates de los 44 países reunidos en la conferencia de Hot Spring en 1943. Los países se preparaban para enfrentar las necesidades en la posguerra. De ahí que pueda resultar extraño afirmar que la incorporación de la cuarta dimensión de la seguridad alimentaria, la utilización de los alimentos por el organismo y la nutrición, sea relativamente reciente. Como ha quedado anotado, en épocas de escasez se dio prioridad a la suficiencia y a la estabilidad en la disponibilidad de alimentos.

No está de más recordar que, independientemente de los hallazgos de los académicos y de los analistas, ya sean independientes o funcionarios de los gobiernos, o estudios de las secretarías de los organismos internacionales, son las decisiones de los Estados ─en general los miembros del CFS para cuestiones relacionadas con la seguridad alimentaria─ las que fijan las prioridades y acotan el contenido de los conceptos sobre los que se basan las resoluciones que adoptan y recomendaciones que emiten los gobiernos.

El cambio se empezó a producir a partir de la propuesta del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) en 1990 de un marco conceptual de las causas básicas, subyacentes e inmediatas de la malnutrición con el fin de orientar sus diferentes programas. Dicho marco fue incorporado en el ámbito global de la seguridad alimentaria –el CFS– después de la Cumbre Mundial de la Alimentación (1996). La Cumbre adoptó como definición de la seguridad alimentaria la que se sigue empleando en la actualidad:

Existe seguridad alimentaria cuando todas las personas tienen en todo momento acceso físico y económico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades alimenticias y sus preferencias en cuanto a los alimentos a fin de llevar una vida activa y sana (FAO, 1996, ¶ 1).

Esta implica cuatro dimensiones: disponibilidad, acceso, utilización y estabilidad.^[10]

La resolución de la Cumbre que más trascendió fue el compromiso de reducir a la mitad el número de personas con hambre antes de 2015. Este compromiso fue incorporado en el Objetivo del Desarrollo del Milenio, ODM Nº1, junto con la reducción de la pobreza. En este caso la meta fue reducir a la mitad la proporción de personas con hambre.^[11]

En el marco de análisis no se había considerado suficientemente el consumo y la utilización de los alimentos por el organismo, de modo que se permitiera identificar si, efectivamente, se estaba avanzando en la reducción del hambre y sus secuelas en la salud. Destaca por ello que, como producto de la Cumbre, se haya ampliado la colaboración interinstitucional, que agregó otras visiones al abordaje de la seguridad alimentaria. La figura 3 recoge en parte esa cooperación.

Figura 3. De lo global a los hogares y las personas: la utilización de los alimentos y la nutrición. La seguridad alimentaria y nutricional 1990-2010

Fuente: elaboración propia sobre la base de SICIAV (2000).

Son varios los elementos que enriquecen el análisis. Por una parte, se trata de diferenciar entre las causas y la manifestación de la inseguridad alimentaria, sobre todo a nivel del hogar y de las personas. Un elemento clave en términos de formulación de políticas es la forma de ganarse la vida de los hogares –o estrategias de sobrevivencia–, que se inserta en un marco de referencia mucho más amplio de lo que sucede en el contexto de los sistemas alimentarios. Es decir, cómo repercuten los entornos nacional e internacional, las políticas y acuerdos que inciden en el crecimiento económico, la creación de empleos, el derecho de las personas a la alimentación, el funcionamiento de los mercados. Y temas más específicos como regulaciones y normas, así como la información indispensable para apreciar cuál es la realidad en lo que se refiere a la disponibilidad de alimentos –con las características propuestas por Schejtman–, la estabilidad de los suministros, el acceso y la utilización.

En la seguridad alimentaria de los hogares y los individuos la visión de los nutriólogos, antropólogos, sociólogos y economistas complementa el acercamiento a las condiciones en que se realiza la seguridad alimentaria. Además de factores económicos como los ingresos y los precios, las elasticidades precio e ingreso de los alimentos, entran en juego otros, como el saneamiento ambiental y el acceso al agua potable, la inocuidad de los alimentos, los cuidados en el hogar y la diversidad de la dieta. El mensaje es: se pueden consumir las kilocalorías necesarias. Pero ¿son de buena calidad? ¿Es sano el individuo y el ambiente en que habita? ¿Hay agua potable en la casa o en la cercanía? Lo que se come, ¿aporta los nutrientes, vitaminas y minerales necesarios? El resultado final es el estado nutricional de las personas.

La relevancia de incluir esta dimensión en el análisis de la seguridad alimentaria es que apunta de manera más directa al resultado esperado y, por ende, al serio problema que representa la malnutrición. La desnutrición infantil en niños menores de 5 años, que se genera en los primeros mil días de vida, ha sido una preocupación constante de los sistemas de salud nacionales, algunos con mejores resultados que otros. El indicador clave es la desnutrición crónica o retraso en el crecimiento de los niños menores de 5 años (baja talla para la edad) como resultado de falta de alimentos, de una dieta pobre en vitamina A, de minerales y por enfermedad; le sigue la emaciación o desnutrición aguda (bajo peso para la talla) también en menores de 5 años.

Con avances notables en América Latina, la desnutrición crónica no ha sido eliminada del todo. De acuerdo con datos de la Organización Mundial de la Salud (OMS), 13,5 millones de niños menores de 5 años de la región latinoamericana se encontraban en esta situación en 1990, cifra que se redujo a 6,2 millones en 2015. En términos porcentuales, la desnutrición crónica infantil en América Latina y el Caribe se redujo en 12,9 puntos porcentuales en los últimos 25 años, pasando de 24,5% en 1990 a 11,6% en 2015. Además, la prevalencia en la región ha sido siempre inferior a la del resto de las regiones del mundo en desarrollo (FAO, 2015).

Igualmente importante es el “hambre oculta”, llamada así porque aun consumiendo suficientes calorías, no se ingieren los micronutrientes (vitaminas y minerales esenciales) que son indispensables para el desarrollo físico, intelectual y social de las personas. Las carencias de vitamina A, zinc, hierro y yodo son motivos de gran preocupación para la salud pública. En América Latina la anemia por deficiencia de hierro se constituye como el problema nutricional más prevalente, pues afecta al 44,5% de los niños y al 22,5% de las mujeres en edad fértil (FAO, 2014).

La expresión opuesta de la malnutrición es el sobrepeso y la obesidad. Al irse generalizando el modelo de consumo rico en grasas, azúcar, sal y productos cárnicos y bajos en fibra, el sobrepeso y luego la obesidad se han extendido en el mundo, y América Latina no es la excepción. Un problema que afectaba a los estratos de ingresos altos ahora lo padecen también los grupos de menores ingresos, niños, adolescentes y adultos. El caso de México es extremo: 35% de los niños y adolescentes tienen sobrepeso y obesidad; y 6 de cada 10 hombres adultos y 7 mujeres adultas de cada 10 están en la misma situación (Shamah et al., 2013). El cambio en la dieta, el mayor consumo de calorías de bajo costo con bajo contenido nutricional y la vida más sedentaria de las personas –niños, adolescentes y adultos– se ha convertido en un serio problema de salud pública. La epidemiología cambia y el sistema de salud no da abasto para atender el creciente número de casos de enfermedades crónicas no transmisibles.

Con la atención específica, y no solamente “sobreentendida”, a la utilización de los alimentos por los individuos y a su estado nutricional, la visión de la seguridad alimentaria tiende a dejar de ser “productivista” para ser realmente multidimensional, aun cuando las políticas públicas siguen siendo marcadamente sectoriales.

Un aspecto adicional a destacar en este ámbito es la inocuidad. En los países europeos la palabra “seguridad” estuvo asociada a la inocuidad desde la década de 1980. Un vez garantizado el acceso a los alimentos, la población se interesó más por la buena calidad de estos y la trazabilidad se convirtió en la herramienta clave para vigilar la calidad y el riesgo sanitario a lo largo de la cadena agroalimentaria.^[12]

A nivel global, el Codex Alimentarius, establecido por la FAO y la OMS en 1963 para elaborar normas alimentarias internacionales armonizadas, protege la salud de los consumidores y fomenta prácticas leales en el comercio de los alimentos. En su elaboración participan científicos de todos los países. Si bien constituyen la opinión autorizada a nivel mundial, actualmente compiten con normas comerciales privadas que exigen, sobre todo, tamaños, colores, empaques, etiquetas, control de hormonas y antibióticos (según los países) y, por supuesto, inocuidad.

La globalización en el suministro de alimentos ha generado una mayor preocupación entre los consumidores sobre la inocuidad de los alimentos. Ese tema se ha ido incorporando con más fuerza para el consumo doméstico en los países en desarrollo, después de haber sido condición para el desarrollo de las exportaciones agroalimentarias. Los sistemas de sanidad animal, vegetal, acuícola y pesquera se han fortalecido en América Latina y el Caribe para reducir los riesgos en la producción y en la salud pública. Asimismo, el sector salud interviene cada vez más en la regulación, control y fomento sanitario de alimentos y bebidas, suplementos alimenticios, materias primas y aditivos que intervienen en su elaboración, su importación y exportación, así como en la vigilancia y ordenamiento de los establecimientos destinados al proceso de dichos productos. Con todo, los avances son muy disímiles entre países y hay un buen camino por recorrer.^[13]

5. La seguridad alimentaria en la Agenda 2030

La visión sobre la seguridad alimentaria y nutricional adquiere un carácter de urgencia asociado al cambio climático en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, según la cual la erradicación de la pobreza es el mayor desafío para el desarrollo sostenible. El marco de análisis conserva las cuatro dimensiones, no obstante, la Agenda introduce mayores exigencias. Se vuelve más ambicioso el objetivo de eliminar el hambre en el mundo hacia 2030 –no solo de reducirla^[14]– y, sobre la base de nuevas evidencias, se actualiza la preocupación por la suficiencia y la estabilidad de la oferta alimentaria vinculada a dos fenómenos: por un lado, el deterioro de la calidad de los recursos naturales y los efectos del cambio climático y, por el lado del consumo, el crecimiento demográfico, sobre todo de los grandes países asiáticos, y la continuidad del modelo de consumo dominante que demanda aumentos en la producción de alimentos, si bien a menor ritmo que en el pasado.

La Agenda incorpora explícitamente el objetivo de mejorar la nutrición; además de combatir a fondo la desnutrición, se requiere un esfuerzo considerable para reducir rápidamente las altas tasas de sobrepeso y obesidad de la población que gravitan sobre el bienestar de las personas y las familias además de los sistemas de salud. En este caso, la Agenda solo indica el caso de los niños menores de 5 años. Tratándose de una Agenda global que se adapta a las realidades nacionales, reducir la obesidad será una meta en el mediano plazo en los países afectados.

Además de eliminar el hambre y mejorar la nutrición, el Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) Nº 2 promueve la agricultura sostenible, la protección de la diversidad genética y aborda cuestiones de comercio agrícola, temas que no habían sido incluidos en los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Formula como meta para el año 2030:

asegurar la sostenibilidad de los sistemas de producción de alimentos y aplicar prácticas agrícolas resilientes que aumenten la producción y la productividad, contribuyan al mantenimiento de los ecosistemas, fortalezcan la capacidad de adaptación al cambio climático, los fenómenos meteorológicos extremos, las sequías, las inundaciones y otros desastres, y mejoren progresivamente la calidad de la tierra y el suelo (PNUD, 2015).

La magnitud del reto puede ser enorme en cuanto a cambios en el estilo de producir si las políticas nacionales de desarrollo agrícola y ambiental no han incidido ya en él y si no se ha logrado crear conciencia entre los productores comerciales y tradicionales de incluir como criterio de producción la sostenibilidad. Adicionalmente, aún no se cuenta con indicadores para medir los avances, fuera de la proporción de área agrícola bajo esta forma de producción.

De acuerdo con los modelos de proyección de la FAO se puede desarrollar un potencial de producción suficiente para hacer frente al incremento esperado en la demanda efectiva en el curso de las siguientes cinco décadas, tomando en cuenta que la tasa de crecimiento de la producción necesaria va a ser menor a la del pasado: 1,3% anual entre 2005-07 y 2030. Por supuesto, para materializarlo habrá que tomar medidas concretas, entre otras, apoyo a la investigación agrícola (Alexandratos & Bruinsma, 2012).

El 5º Informe del Grupo Intergubernamental de Cambio Climático (Porter et al., 2014) confirma que los datos observados y varios estudios indican que el calentamiento del clima tiene efectos negativos en las cosechas y generalmente reduce los rendimientos de los cereales, aunque esto varía entre regiones y latitudes. El cambio climático afecta las pesquerías y la acuacultura a través del calentamiento gradual, la acidificación de los océanos y los cambios en la frecuencia, intensidad y localización de eventos extremos. Adicionalmente, los desastres relacionados con el clima (sequía, inundaciones que destruyen los activos) se han convertido en conductores de la inseguridad alimentaria, tanto en lo inmediato después del desastre como en el largo plazo. Por ello, a menos que se tomen medidas para que la agricultura aumente su sostenibilidad, productividad y resiliencia, los efectos del cambio climático comprometerán seriamente la producción de alimentos en los países y las regiones que ya sufren una gran inseguridad alimentaria (FAO, 2016a).

Otros objetivos de la Agenda también incluyen metas vinculadas con la seguridad alimentaria. Por ejemplo, el ODS Nº 6: “garantizar la disponibilidad y la gestión sostenible del agua y el saneamiento”, es una de las condiciones necesarias para la producción de alimentos y su estabilidad, así como para contar con condiciones sanitarias adecuadas para facilitar el buen aprovechamiento de los alimentos en el hogar.

La visión sobre la oferta y la demanda de alimentos se complementa con el ODS Nº 12: “garantizar modalidades de producción y consumo sostenibles”, que nos recuerda, entre otros, la importancia de lograr la gestión sostenible y el uso eficiente de los recursos naturales a través, por ejemplo, de la reducción del desperdicio de alimentos, que representa, junto con las pérdidas postcosecha, el 30% de la producción mundial de alimentos. Lo mismo puede decirse de los objetivos 14 y 15 sobre los recursos marinos y los ecosistemas terrestres.

Con los elementos que se suman, se amplía el marco de análisis de la seguridad alimentaria, como aparece en la figura 4.

Figura 4. La seguridad alimentaria y nutricional en la Agenda 2030

Fuente: elaboración propia.

El contexto internacional es una referencia constante a considerar sobre cómo influye en la consecución de la seguridad alimentaria nacional y, sobre todo, de los hogares. La Agenda 2030 marca un hito al proponer una serie de objetivos de desarrollo acordados, con la búsqueda de la sostenibilidad y la eliminación de la pobreza. Se suma a una serie de compromisos globales con efectos igualmente importantes, entre ellos, el Acuerdo de París de 2015 sobre cambio climático.

La disponibilidad de alimentos se verá condicionada por las medidas que se adopten para mejorar la productividad y resiliencia de los sistemas productivos, recuperar la calidad de los recursos naturales y adaptarse al cambio climático. El consumo pareciera tener un comportamiento independiente de la producción, sobre la cual el modelo de consumo ejerce presión.

Todo esto reclama inversiones, una mayor dotación de bienes públicos, en especial infraestructura, extensión, tecnología e investigación agrícola aplicada. También exige incorporar prácticas agronómicas que incidan en una mayor conservación de agua, suelos y recursos naturales en general. La frontera agrícola no debe crecer a costa de la biodiversidad, lo cual requiere estrategias territoriales claramente diferenciadas (Luiselli, 2016).

6. De la selección de indicadores de la seguridad alimentaria

Los cambios en los enfoques sobre el significado de la seguridad alimentaria y las prioridades que se le han otorgado han marcado la elección de los indicadores que, en diferentes momentos, han reflejado lo que se espera se cumpla con ella. Hoy en día, después de más de una década de consultas sobre cuáles son los indicadores que dan cuenta de la situación, la FAO lista un conjunto de 30 que, se espera, contribuyan a evaluar el desempeño de cada una de las cuatro dimensiones de la seguridad alimentaria (FAO, FIDA, PMA, 2014).

Se han hecho intentos por elaborar indicadores compuestos únicos de seguridad alimentaria, sin lograr un consenso sobre la pertinencia de la información que proporcionan y su utilidad en términos de formulación de políticas. Uno de ellos es el “Global Food Security Index”, desarrollado por la Unidad de Inteligencia de The Economist,^[15] el cual es un modelo dinámico cuantitativo y cualitativo que incluye 28 indicadores sobre disponibilidad de alimentos, su accesibilidad (por su precio) e inocuidad y calidad.^[16] La puntuación se mide de 1 a 100, donde 100 marca la posición más favorable. En 2016 los Estados Unidos tienen la mejor posición, con 86,6 puntos. Entre los países latinoamericanos, Chile es el mejor posicionado, en el lugar 24 (74,4), le siguen Uruguay, Argentina, Costa Rica y México en los lugares 36 a 39, con 68,4 a 68,1 puntos. Lo interesante a notar es que entre Chile y los demás países anotados clasifican, entre otros, Omán, Kuwait, Emiratos Árabes Unidos. Es decir, se trata de un índice que requiere examinarse en sus componentes para mejor apreciar la conclusión del lugar que ocupan (The Economist, 2016).

Otro caso de índice compuesto, más orientado al resultado de la seguridad alimentaria es el Índice de Hambre Global (Global Hunger Index), elaborado por el IFPRI con el apoyo del International Food Policy Research Institute, con sede en Washington, D.C. El índice incluye cuatro indicadores: prevalencia de subalimentación, bajo peso para la talla en niños menores de 5 años, reflejo de desnutrición aguda; baja talla para la edad en niños menores de 5 años, o desnutrición crónica, y la tasa de mortalidad de niños menores de 5 años. En este caso, el rango más cercano a 1 está mejor posicionado. De los 23 países latinoamericanos y del Caribe reportados, cinco tienen un indicador inferior a 5 en 2016 (Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica y Cuba), México con un puntaje de 7,2 es superado por Venezuela (7) y Uruguay (5,6) (IFPRI, Concern Worldwide, Welthungerhilfe, 2016).

Si asociamos la elección de indicadores a los cambios históricos descritos en el enfoque de la seguridad alimentaria, se puede identificar una priorización de indicadores que corresponde al interés de cada momento. A partir de la crisis de la escasez de alimentos de la década de 1970, se puso énfasis en los indicadores sobre disponibilidad global (oferta y demanda), variación de existencias y precios. El CFS tuvo el encargo de darle seguimiento. Tradicionalmente y hasta la reforma del Comité en 2009, el principal punto de la agenda en cada sesión anual era la revisión de la evaluación de la Seguridad Alimentaria Mundial. La base del análisis era, justamente, los cambios en la producción mundial de cereales, en la producción de cereales en los países de bajos ingresos con déficit de alimentos (PBIDA), el coeficiente existencias mundiales-utilización de cereales, el coeficiente entre los suministros de los cinco grandes exportadores de cereales y las necesidades normales del mercado, así como los índices de precios de los cereales.

Los datos para 2006 y 2007 registraron algunos cambios en la tendencia de la oferta, la demanda, las existencias y los precios, que no fueron suficientes para anticipar la llamada “crisis de los precios” de los productos básicos en 2008. La reducción en la oferta fue el resultado similar al de la crisis de la escasez de la década de 1970: la aparición simultánea de fenómenos climatológicos adversos en varias parte del mundo, que disminuyeron las cosechas, sobre todo de países exportadores; por su parte, el aumento en la demanda fue el efecto acumulado del mayor consumo en economías emergentes, principalmente China y el uso de cereales y oleaginosas en la producción de biocombustibles.^[17] La combinación de ambos fenómenos dio lugar al aumento en los precios. El alza vertiginosa y la volatilidad que caracterizó el movimiento de los precios de los alimentos a lo largo de varios años estuvo asociada también a la especulación en los mercados de productos básicos que resintieron el movimiento de capitales desde los mercados secundarios de bienes raíces y la crisis financiera global.

Las respuestas de la comunidad internacional al alza de los precios fue variada: desde el control temporal a las exportaciones hasta la cooperación en forma de ayuda alimentaria para atender situaciones de emergencia en países deficitarios y compromisos de recursos adicionales para aumentar la producción de alimentos en los países en desarrollo. El G-20 dio particular atención al tema de la estabilidad de los mercados, cuestión que se había quedado relativamente al margen, y propuso que, con la colaboración de varios organismos internacionales, se creara un nuevo Sistema de Información sobre Mercados Agrícolas para dar seguimiento mensual a los mercados de trigo, maíz, arroz y soya. Los informes tienen el propósito de mejorar la transparencia de los mercados y detectar problemas que surjan y que ameriten la atención de quienes formulan las políticas.^[18]

Después de la Cumbre de 1996 y con el compromiso de reducir a la mitad el número de personas con hambre en el planeta, el indicador privilegiado de la seguridad alimentaria fue de acceso a los alimentos. A partir de 1999 la FAO empezó a producir el Informe sobre El Estado de la Inseguridad Alimentaria en el Mundo,^[19] para lo cual utiliza el indicador de la prevalencia de la subalimentación promedio en cada país. Con base en la información estadística nacional para la formulación de las hojas de balance de alimentos que reportan cuál es la disponibilidad diaria promedio de alimentos por persona, por tipo de alimento y si es de producción nacional o importada (descontando la exportación), la FAO calcula la probabilidad de que una persona de la población de referencia elegida aleatoriamente consuma una cantidad de calorías inferior a la que necesita para llevar una vida activa y sana. Con todo y algunas limitaciones, sigue siendo la opción más viable para evaluar a escala mundial el alcance de la privación alimentaria crónica.^[20] Entre otras limitaciones, solo se define en relación con la disponibilidad de energía alimentaria y su distribución en la población, sin considerar otros aspectos de la nutrición. Emplea las necesidades energéticas para niveles mínimos de actividad como referencia para la suficiencia de energía alimentaria (FAO, FIDA y PMA, 2102 y 2015).^[21] Tampoco está diseñado para distinguir si la energía es suficiente en micronutrientes fundamentales.

El indicador de prevalencia de la subalimentación se convirtió en la referencia del cumplimiento del ODM Nº 1 en alimentación y se mantiene como indicador de una de las metas del ODS Nº 2, que pretende “poner fin al hambre, lograr la seguridad alimentaria y la mejora de la nutrición y promover la agricultura sostenible” (PNUD, 2015).

Recientemente la FAO ha empezado a estimar la inseguridad alimentaria de los adultos a partir de la propia experiencia de la gente, una alternativa que se emplea en varios países de América Latina al aplicar la Escala Latinoamericana y Caribeña de la Seguridad Alimentaria (ELCSA) para medir la seguridad alimentaria de los hogares y los individuos.

Los principios en los que se basa la Escala son los siguientes: por problemas de recursos

los hogares experimentan en un comienzo incertidumbre y preocupación en torno al acceso a los alimentos. Más adelante, dadas las restricciones que experimentan, hacen ajustes en la calidad de los alimentos que consumen, dejando de ingerir una dieta variada. Al profundizarse la severidad de la inseguridad alimentaria, los ajustes afectan la cantidad de alimentos consumidos, se disminuyen las raciones que se ingieren o se saltan tiempos de comida. Más adelante el hambre se hace presente sin que se pueda satisfacer. Finalmente, cada una de estas dimensiones llega a afectar a los niños, después de que ha afectado a los adultos. Es decir, los niños son protegidos, especialmente por la madre, hasta que la inseguridad alimentaria alcanza niveles de severidad que hacen imposible protegerlos (FAO, 2012, p. 13).

La incertidumbre da lugar a una inseguridad leve, mientras que la reducción en calidad y cantidad sería moderada, y la situación de hambre, severa. En México su estimación a partir de la información que recoge el módulo económico y social de la Encuesta de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) forma parte de la medición multidimensional de la pobreza.^[22] Se caracteriza como carencia alimentaria, uno de los componentes de la pobreza, la situación de inseguridad alimentaria moderada y severa.

Los dos indicadores –subalimentación y experiencia de hambre– dan resultados muy diferentes debido a la información que procesan y la metodología empleada. De ahí la importancia de precisar qué se mide en cada caso. Para poner un ejemplo, en México el indicador de subalimentación de la FAO indica que menos del 5% de la población no consume la energía recomendada. En cambio, la carencia de alimentación, medida según la propia experiencia, afecta al 24% de la población.^[23]

Un tercer indicador de acceso a los alimentos es la relación entre ingresos y precios de los alimentos que forman parte de una canasta básica. Se trata de un indicador indirecto de acceso.^[24] Los estudios sobre pobreza han empleado esta metodología por años. El costo de una canasta de alimentos individual determina la línea de pobreza extrema o de bienestar mínimo. Es importante notar que a partir de la crisis de los precios de los alimentos de 2008, el nivel de su índice supera, en general, el índice de los precios nacionales al consumidor.

Los indicadores de utilización de los alimentos reportan sobre todo información sobre nutrición, carencia de micronutrientes específicos, así como acceso al agua potable y saneamiento. Como anotado antes, pese a que para algunos –más que nada en el ámbito de los foros internacionales sobre alimentación– el concepto de seguridad alimentaria llevaba implícito el aspecto nutricional, su visibilidad en el contexto de la seguridad alimentaria es relativamente reciente. Eso no significa que, desde la perspectiva de la salud, no se le hubiera dado seguimiento desde hace varias décadas. Lo importante, en este caso, es el reconocimiento de las relaciones que existen entre las diferentes dimensiones de la seguridad alimentaria y nutricional.

Los principales indicadores que considera la FAO son: el porcentaje de niños menores de 5 años que padecen emaciación; el porcentaje de niños menores de 5 años que padecen retraso del crecimiento; el porcentaje de niños menores de 5 años que padecen insuficiencia ponderal; el acceso a fuentes de agua mejoradas y acceso a servicios de saneamiento mejorados. A ellos se agrega la prevalencia de anemia en mujeres embarazadas y en niños menores de 5 años, así como falta de vitamina A y yodo. Es decir, aún falta por incluir la otra faceta de la malnutrición, que es el sobrepeso y la obesidad.

El acuerdo sobre la Agenda 2030 y sus objetivos de desarrollo sustentable requiere de un marco de indicadores globales y nacionales para evaluar los avances y logros en las 169 metas fijadas. Un grupo interagencial y de expertos ha propuesto un conjunto de 231 indicadores para medir el progreso en cada uno de los objetivos. De ellos, alrededor de 25 indicadores están vinculados con la seguridad alimentaria, distribuidos en seis de los objetivos.^[25]

El ejercicio es muy demandante y, al mismo tiempo, necesario ya que la información, su calidad y oportunidad son clave para un seguimiento de la situación de la seguridad alimentaria de conjunto y en cada una de sus dimensiones, para identificar faltantes, prioridades y toma de decisión de política.

7. Reflexiones finales

Es indiscutible que el tema de los alimentos, su producción y consumo por quienes pueden expresar su demanda efectiva y quienes no la tienen ha ido ganando presencia en la agenda global del desarrollo, sobre todo en épocas de crisis. La información y los elementos de análisis se han enriquecido para entender mejor las causas y los efectos de la sobreoferta, la escasez, los movimientos en los precios de los alimentos y su volatilidad, así como su interacción con otros mercados de productos y financieros.

Los excedentes de producción en diferentes épocas en los países desarrollados han encontrado salidas de diferente naturaleza, desde la ayuda alimentaria –muchas veces articulada a objetivos políticos– al subsidio para dejar de sembrar (en principio, ya desaparecido), o el destino a otros fines no alimentarios, como la producción de biocombustibles. En situaciones de emergencia humanitaria, la ayuda alimentaria bilateral o la canalizada a través de organismos de las Naciones Unidas y ONG ha sido una contribución clave.

La escasez global de carácter coyuntural se recupera con el tiempo, con diferentes grados de oportunidad según su alcance, aunque la incidencia de fenómenos climatológicos hace de estos episodios una situación cada vez más frecuente. Para los países que se ven afectados de manera reiterada por condiciones adversas, su capacidad de recuperación o resiliencia se va deteriorando. Los más desfavorecidos siguen siendo los países o regiones con escasez estructural, por la calidad de sus recursos naturales o por la falta de recursos financieros. La disponibilidad global suficiente convive con la escasez de alimentos nacional, regional y en los hogares.

Es sobre todo a partir de la mayor incorporación del enfoque de derechos al desarrollo que se ejerce presión, especialmente desde la sociedad, para deslindar el derecho a la alimentación de los criterios de mercado y del manejo político del acceso a los alimentos por los países deficitarios y los grupos vulnerables.

La inseguridad alimentaria del 10% de la población mundial y la malnutrición es una expresión de la desigualdad que caracteriza al desarrollo en esta segunda década del siglo XXI. Los acuerdos globales para promover un desarrollo sostenible requieren de la cooperación internacional y, ante todo, de políticas nacionales. Llama la atención cómo los foros regionales también formulan planes de seguridad alimentaria, como el de la CELAC en América Latina y el Caribe. Sin embargo, las intervenciones nacionales de política siguen siendo, en muchos casos, desarticuladas y sectoriales, sin contar con una verdadera política alimentaria que defina objetivos y metas de corto y largo plazo que incidan en las cuatro dimensiones de la seguridad alimentaria y que tengan expresión territorial. Eso no le resta relevancia a programas de protección social, por ejemplo, o al apoyo a la pequeña producción en algunos países con asistencia técnica y programas institucionales de compra, que tendría que extenderse a aquellos en donde predomina la pequeña agricultura campesina y familiar y en donde impera la pobreza rural.

La Agenda para el Desarrollo Sostenible, con su objetivo 2 –y otros que lo complementan–, abre una excelente oportunidad para que los países opten por un apoyo real al logro de la seguridad alimentaria, la eliminación del hambre y la malnutrición. La solución, como se ha anotado, no reside únicamente en el campo agroalimentario, sino en el contexto general del desarrollo de la economía, de la creación de empleos de calidad y de salarios tales que den sustento digno a las familias.

Un punto adicional para la reflexión es la consideración de la ética cuando se trata de hambre y pobreza, una dimensión que enriquece la percepción del reto que la sociedad y los gobiernos tienen por delante.

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