2001 - Escola Superior do Ministério Público

Rev Revista Rev ista Jurídica 

Jurídica 

Escola Superior do Ministério Público 

Volume 1 - n.º 2 

(Julho a dezembro/2001) 

LOGO DA 

IMESP

EXPEDIENTE 

ESCOLA SUPERIOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO DE SÃO PAULO 

(Rua Minas Gerais, 316 - Higienópolis - São Paulo/SP) 

Conselho Editorial: 

Carlos Alberto de Salles 

Hugo Nigro Mazzilli 

Luiz Otavio de Oliveira Rocha 

Luiz Roberto Cicogna Faggioni 

Oswaldo Henrique Duek Marques 

Ricardo Barbosa Alves 

Diretor: 

Rodrigo César Rebello Pinho 

Assessores: 

Dalva Teresa da Silva 

Ricardo Barbosa Alves 

Waléria Garcelan Loma Garcia 

Jornalista responsável: 

Rosana Sanches (MTb 17.993) 

Capa: 

Luís Antônio Alves dos Santos 

Impresso por: 

Imprensa Oficial do Estado 

(Rua da Mooca, 1.921) 

“Revista Jurídica da ESMP” é semestral, com tiragem de 3 mil exemplares.

Revista Jurídica da ESMP - n.º 2 3 

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Apresentação............................................................... 

Rodrigo César Rebello Pinho 

Questões e Questiúnculas de Processo Penal................ 

Sergio Demoro Hamilton 

Sistema Constitucional de Crises................................. 

Sérgio Resende de Barros 

Concurso de Pessoas nos Delitos Omissivos.................. 

Reincidência Específica e Livramento Condicional..... 

Imputação Objetiva e Ações a Próprio Risco.............. 

Damásio Evangelista de Jesusl 

O Lado Anacrônico na Reforma do Artigo 28 do CPP..... 

José Ademir Campos Borges 

Prisão Cautelar............................................................ 

José Carlos Mascari Bonilha 

O Relacionamento entre o Ministério Público e a 

Polícia Judiciária no Processo Penal Acusatório........ 

Fauzi Hassan Choukr 

Control de la Policía por el Fiscal versus 

Dominio Policial de la Instrucción................................. 119 

Kai Ambos 

La Reforma del Proceso Penal: Principios 

Irrenunciables y opciones de Política Criminal........... 149 

Teresa Armenta Deu 

La Investigacion Criminal: Problemas Actuales y 

Perspectivas de Unificacion Internacional................... 187 

Juan-Luis Gómez Colomer 

Justicia Consensuada y Proceso Penal..................... 

Richard Vogler 

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Este é o segundo número da Revista da Escola Superior 

do Ministério Público de São Paulo. Trata-se de continuidade 

importante para a consolidação da nossa entidade de 

aperfeiçoamento funcional, hoje considerada modelo de 

organização para diversas outras Instituições em todo o país. 

Levando em conta o prestígio alcançado pelo nosso Centro 

de Estudos, que busca o aprimoramento dos membros e 

servidores da Instituição e uma maior interação com outras 

forças vivas da sociedade civil, impõe-se, para melhor divulgação, 

preservação e discussão de idéias, a edição de publicações 

que documentem as diversas atividades desenvolvidas 

em palestras, seminários e eventos. Esta chama de produção 

do conhecimento deve permanecer sempre acesa para o fortalecimento 

do Ministério Público como órgão com a relevante 

atribuição constitucional de defesa da ordem jurídica, do regime 

democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis. 

Para tanto, Cadernos Jurídicos sobre assuntos atuais, 

como a teoria do domínio do fato e da imputação objetiva 

em matéria penal, a bioética e o biodireito, foram distribuídos 

aos colegas e encaminhados para órgãos congêneres de 

todo o país. Esta Revista Jurídica destina-se à publicação 

de outros temas que sejam de interesse dos membros da 

Instituição e demais operadores sociais. 

Nesta seqüência editorial, temos a grata satisfação de 

publicar diversas colaborações de colegas, artigos de 

eméritos professores e doutrinadores, bem como trabalhos 

de juristas de diversos países que participaram do “Congresso 

Internacional de Direito Processual Penal”, promovido 

pela ESMP, pelo CAO das Promotorias Criminais e pelo Instituto 

Max Planck, com o apoio da Associação Internacional 

de Direito Penal, do Departamento de Direito Penal, Medicina 

Forense e Criminologia da Faculdade de Direito da USP e 

do Instituto Manoel Pedro Pimentel. 

O Procurador de Justiça Sergio Demoro Hamilton, decano 

do MP do Rio de Janeiro, encaminha um interessante

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Revista Jurídica da ESMP - n.º 2 

trabalho sobre “Questões e Questiúnculas de Processo 

Penal”. O Professor de Direito da USP, Sérgio Resende de 

Barros, apresenta um texto sobre a palestra proferida no 

Curso de Especialização em Direito Público, aprofundando 

uma questão pouco discutida na doutrina nacional: “Sistema 

Constitucional de Crises”. O Professor Damásio Evangelista 

de Jesus honra a revista com três artigos sobre temas da 

atualidade na dogmática penal: “Concurso de Pessoas nos 

Delitos Omissivos”, “Reincidência Específica e Livramento 

Condicional” e “Imputação Objetiva e Ações a Próprio Risco”. 

Nosso colega da Promotoria Criminal de Barretos, José Ademir 

Campos Borges, traz uma séria e justa advertência sobre 

“O Lado Anacrônico na Reforma do Artigo 28 do CPP”. 

Do Congresso Internacional em Direito Processual Penal 

foram selecionados trabalhos de renomados juristas: José 

Carlos Mascari Bonilha, Assessor da Corregedoria-Geral do 

MP, discute a “Prisão Cautelar”, Fauzi Hassan Choukr, da 

Promotoria de Jundiaí, estuda o “Relacionamento entre o 

MP e a Polícia Judiciária no Processo Penal Acusatório”; Kai 

Ambos, conhecido doutrinador alemão, discute o “Control 

de la Policía por el Fiscal Versus Domínio Policial de La 

Instrucion”; Teresa Armenta Deu estuda “La Reforma del 

Processo Penal: Principios Irrenunciables y Opciones de 

Política Criminal” ; Juan-Luis Gómes Colomer, da Espanha, 

“La Investigacion Criminal: Problemas Actuales y Perspectivas 

de Unificación Internacional”; e, finalmente, o inglês Richard 

Vogler trata da “Justicia Consensuada y Proceso Penal”. 

Temos a certeza de continuar contando com a valiosa 

colaboração científica dos membros do Ministério Público 

para o engrandecimento da Instituição. 

Rodrigo César Rebello Pinho, 

Procurador de Justiça, Diretor da Escola 

Superior do Ministério Público de São Paulo

questões questões questões e e questiúnculas 

questiúnculas 

de de processo processo penal 

penal 

sergio demoro hamilton, 

procurador de justiça no rio de janeiro


QUESTÕES E QUESTIÚNCULAS 

DE PROCESSO PENAL (*) 

Sergio Demoro Hamilton 

1. A experiência do magistério leva-nos, muitas vezes, a abordar, 

no curso da exposição em aula, quase nunca com a necessária 

profundidade, uma série de temas interessantes versando sobre 

processo penal. Muitos desses assuntos, embora merecedores de 

estudo, acabam por cair no oblívio, relegados a um segundo plano em 

razão do aparecimento de questões nem sempre mais relevantes, mas, 

sem dúvida, de maior urgência, ou, quando menos, mais práticas em 

razão da fúria de legiferar que, há muito, assola o País, necessitando 

ser digerida e aplicada no dia-a-dia do foro. Haja cabeça para estudar o 

direito positivo, constantemente modificado por leis de má qualidade 

técnica. Muitas delas, impõe-se reconhecer, brigando entre si e contra 

o sistema (se é que ele ainda existe!), quando não eivadas de 

inconstitucionalidade. Inúmeras destas leis hurlent de se rester 

ensemble, gerando para o aplicador da norma sérias perplexidades. 

Em razão disso, aqueles temas, realmente relevantes, vão sendo postos 

de lado. No campo penal, nota-se uma evidente orientação do legislador 

no sentido de conceder ao indiciado e/ou réu todas as franquias em 

detrimento do bem comum, deixando o homem de bem cada vez mais 

desabrigado. Só o réu tem “direitos humanos”! 

E as vítimas e suas famílias como ficam? 

Bem, estas que “se virem”, perdoem-me o tom pouco acadêmico. 

É chegada a hora de criar-se uma pastoral para as vítimas de crime! 

Por que não? 

(*) Trabalho concluído no outono de 2001.

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Outra obsessão, esta voltada, exclusivamente, para a lei 

processual, é a da velocidade. A rapidez na solução dos litígios é alçada 

como valor maior do processo, esquecendo-se o legislador que há casos 

e casos. Situações haverá em que o processo, necessariamente, terá 

que ser lento, obedecendo um rito mais delongado. 

A matéria, por si só, mereceria cuidadoso exame, que refoge dos 

limites traçados para o presente trabalho. Vale o registro da sagaz 

observação de José Carlos Barbosa Moreira (1) a propósito do mito da 

rapidez acima de tudo ou o do “quanto mais depressa melhor”. Observa 

o renomado processualista: 

“Se uma Justiça lenta demais é decerto uma Justiça má, 

daí não se segue que uma Justiça rápida seja necessariamente 

uma Justiça boa. O que todos devemos querer é 

que a prestação jurisdicional venha a ser melhor do que é. 

Se para torná-la melhor é preciso acelerá-la, muito bem. 

Mas não a qualquer preço.” 

Feita a crítica, talvez acrimoniosa, a tudo o que estou vendo em 

matéria de legislação, retomo o fio da meada. Em aulas, quer nas 

Universidades em que lecionei, quer ao tempo em que professorava 

em cursos preparatórios para concursos na área jurídica, movido, muitas 

vezes, por interessantes perguntas de alunos, analisei algumas das 

questões que, aqui, serão objeto de exame. Impõe-se afirmar que os 

diversos assuntos não guardarão entre si qualquer encadeamento, 

merecendo, cada um, por tal razão, tratamento insulado. 

2. Dois termos processuais sempre geraram dúvida no espírito 

dos alunos, tendo em conta o uso indiscriminado que deles faz a lei 

processual. Refiro-me aos vocábulos representação e requisição. 

Representação é condição de procedibilidade nos crimes de ação 

pública condicionada. Sem ela, nem mesmo o inquérito policial pode 

ser instaurado (art. 5º, § 4º, do CPP), estando seus requisitos formais 

estabelecidos no art. 39 do CPP. Sua falta acarreta a rejeição da denúncia 

1 José Carlos Barbosa Moreira, “O futuro da Justiça: alguns mitos”, in Revista da Associação dos 

Magistrados Brasileiros, Ano 4, nº 8, 1º semestre/2000, pp. 6/15.


(art. 43, III, in fine, do CPP), embora não obste, em definitivo, o exercício 

da ação penal, uma vez satisfeita a condição (art. 43, parágrafo único, 

parte final, do CPP), enquanto não extinta a punibilidade. Impende observar 

que a regra do art. 39 da lei processual penal apresenta caráter de norma 

imperfeita, pois o preceito nela contido encontra-se despido de sanção. 

Ainda que inobservado o aspecto formal do dispositivo em tela, desde 

que inequívoca a manifestação de vontade do particular legitimado para 

representar no sentido de ver iniciada a persecução penal contra o 

indiciado, seu valor será pleno, conforme tranqüilo entendimento da 

doutrina e da jurisprudência, que, por amor à brevidade, me eximo de 

transcrever. Assim, por exemplo, se o ofendido, dizendo-se ameaçado 

de morte, dirige-se à autoridade policial requerendo a instauração do 

procedimento criminal respectivo contra o autor do crime, ou, simplesmente, 

noticiando o fato, ainda que não seja lavrado o termo de 

representação, sua manifestação de vontade, muito embora desobediente 

à forma, vale como condição de procedibilidade. 

Porém, o vocábulo representação apresenta sentido outro em 

nossa legislação, completamente diverso do que acabamos de analisar. 

Estou a referir-me, agora, ao significado do termo contido no art. 311 

do CPP, que trata da prisão preventiva decretada pelo juiz, atendendo à 

representação da autoridade policial. Da mesma forma, outra providência 

cautelar pode ser decretada pelo juiz “mediante representação 

da autoridade policial” (art. 127). Na última hipótese, trata-se da cautelar 

real indicada no Capítulo VI, do Título VI, do Livro I, do CPP, sob a designação 

genérica de “medidas assecuratórias.” 

Representação, nesses dois significados, nada mais é que uma 

exposição escrita levada a efeito pela autoridade policial por ocasião 

do relatório (art. 10, § 1º do CPP) ou, mesmo antes, no decorrer do 

inquérito sobre a necessidade da decretação de providência cautelar 

de natureza pessoal ou real. Averbe-se que a lei faz alusão ao fato de 

que a representação poderá ocorrer “em qualquer fase do inquérito 

policial” (art. 311 do CPP) ou, dizendo de outra forma, quando estiver 

em jogo uma cautelar real, como é o caso de seqüestro, antes do oferecimento 

da inicial de acusação.

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O vocábulo, neste sentido, não guarda qualquer relação com 

aqueloutro acima examinado, em que o termo é empregado como 

condição de procedibilidade. 

A palavra representação, também no sentido de exposição 

escrita objetivando determinada providência, é usada para o juiz, como 

ocorre, v.g., por ocasião do desaforamento (art. 424 do CPP). Nesta 

hipótese, cogita-se de providência do juiz do júri postulando ao Tribunal 

no sentido de desaforar o julgamento para comarca ou termo próximo 

em face da dúvida surgida sobre a imparcialidade do júri, em razão do 

interesse da ordem pública ou, ainda, quando houver risco sobre a 

segurança pessoal do réu. 

No caso, tal como ocorre com a representação emanada da 

autoridade policial, dá-se uma exposição de motivos escrita pelo juiz 

para justificar a medida pretendida. A diferença, no entanto, decorre do 

fato de que uma tem sua origem por ato da autoridade policial, ao passo 

que a outra decorre de providência judicial. 

3. A palavra requisição, igualmente, não guarda, em nosso direito 

positivo, sentido unívoco. Ela é usada no art. 5º, inciso II da lei processual 

penal no sentido daquela providência que o Ministério Público pode exigir 

da autoridade policial para que instaure inquérito policial ou realize 

diligências probatórias outras (art. 13, inciso II, do CPP). A requisição, 

embora não possa ser desatendida, não se confunde com a ordem. Esta 

supõe uma hierarquia entre funcionários de uma mesma carreira. Nesse 

sentido, pode-se dizer que o Procurador-Geral de Justiça dispõe de 

autoridade administrativa sobre os membros do Parquet. Ora, a Polícia 

Civil, em nossa legislação, não guarda qualquer relação de subordinação 

para com o Ministério Público. São carreiras diversas. Indaga-se, então: 

por que a Polícia Judiciária não pode deixar de cumprir as requisições a 

ela remetidas pelo Ministério Público? A resposta é de rara singeleza; 

estando o Parquet obrigado a promover a ação penal pública (art. 24 do 

CPP), torna-se natural que, para realizar aquela função institucional (art. 

129, I da CF), deva dispor de meios para tanto. Assim, de nada adiantaria 

a previsão legal do princípio da obrigatoriedade da ação penal (art. 24 do 

CPP) caso o Ministério Público requisitasse providências à Polícia Civil


mas esta não estivesse obrigada a atendê-las. Aqui, a requisição tem 

efeito vinculante, obrigando a autoridade policial a proceder a 

investigação criminal. 

De outra feita, é a lei penal material que usa a palavra requisição 

em sentido completamente diverso daquele que acabamos de ver. 

Dessa maneira, os arts. 7º, § 3º, letra “b” e 145, parágrafo único do CP 

cogitam do vocábulo como condição de procedibilidade. Sem ela, 

torna-se impossível mover a ação penal (art. 24 do CPP e 100, § 1º 

do CP), pois faltaria condição exigida em lei para o exercício da ação 

penal (art. 43, III, in fine, do CPP). É preciso ter em conta que a 

requisição, vista como condição de procedibilidade política, não vincula 

o Ministério Público; vale dizer, a requisição do Ministro da Justiça não 

obriga o Parquet a intentar a ação penal. A independência funcional dos 

membros da instituição ministerial autoriza liberdade plena na formação 

da opinio delicti diante do caso concreto (art. 129, I c/c 127 § 2º da 

Constituição Federal). Aliás, muito antes da atual Carta Política, Frederico 

Marques (1-a) , nos seus preciosos Elementos, já ensinava poder o 

Ministério Público promover o arquivamento da requisição desde que 

convencido da inexistência de motivo para formular a acusação. 

4. Outra matéria nem sempre bem explicada e que, não raro, 

gera perplexidade no espírito dos alunos, diz respeito à razão de ser 

das regras que regem a competência por prerrogativa de função, 

impropriamente chamada, na doutrina, de foro privilegiado. Ela recebe 

regulação em vários níveis, tratada que é na Constituição Federal, em 

leis federais, nas Constituições Estaduais e nas próprias leis de organização 

judiciária. 

Pelo que ensinam incontáveis doutrinadores do mais elevado valor, 

pessoas há que ocupam cargos e funções de especial importância e, 

em razão disso, estão a exigir foro especial, ao contrário de qualquer 

pessoa do povo sujeita ao julgamento pelos órgãos jurisdicionais comuns. 

1-a José Frederico Marques, Elementos de Direito Processual Penal, volume I, p. 344, Forense, Rio- 

São Paulo, 1ª edição, 1961.

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Com o devido respeito por tal entendimento, assim não penso. 

Não há qualquer privilégio para tais pessoas em função da relevância 

dos cargos que exercem. Muito pelo contrário, são elas tratadas com 

maior rigor que qualquer do povo. 

Caso assim fosse, aí sim, haveria flagrante privilégio a malferir o 

princípio da isonomia (art. 5º, proêmio, da CF), violentando, de forma 

expressa, o dispositivo constitucional que veda juízo ou tribunal de 

exceção (art. 5º, XXXVII). 

Na verdade, ao meu pensar, a competência por prerrogativa de 

função tem como única finalidade assegurar um julgamento 

independente e justo à pessoa que goza do “privilégio”. Explico-me 

melhor: recentemente, o Presidente Collor esteve acusado pela prática 

de crime comum. Foi processado e julgado pelo Supremo Tribunal 

Federal (art. 102, I, “b” da CF), cabendo a acusação ao Procurador- 

Geral da República. Segundo entendo, a competência ratione personae 

do Pretório Excelso para julgar o Presidente da República não decorre 

da especial relevância do cargo por ele ocupado, mas, sim, tem por 

fim assegurar um julgamento justo. Qualquer pessoa medianamente 

lúcida perceberá, com facilidade, a terrível pressão política que sofreria 

um Promotor de Justiça ou um Procurador da República que tivesse 

que oficiar nos autos, oferecendo denúncia contra o Presidente. Que 

dizer do juiz de primeiro grau de jurisdição chamado a decidir a causa? 

Diverso seria, como efetivamente foi, o julgamento, uma vez entregue 

a acusação ao Procurador-Geral da República e o julgamento ao Pleno 

do Supremo Tribunal Federal. Assegura-se, assim, total independência 

no julgamento. É pura questão de bom-senso. 

Ficou assinalado que, nos casos de prerrogativa de função, há 

maior rigor no julgamento das pessoas neles compreendidas. Por que? 

Qualquer pessoa do povo dispõe do duplo grau de jurisdição, tendo o 

direito de recorrer contra a sentença que lhe trouxe gravame. 

Porém, nos casos de competência originária tal não se dá, uma 

vez que não há recurso de apelo contra a decisão de uma causa daquela 

natureza. Terão cabimento, quando muito, o recurso extraordinário, o 

recurso especial e, se houver denegação de habeas corpus, o recurso 

ordinário (art. 102, II, “a” da CF).


Observe-se, no entanto, que tanto o recurso extraordinário (art. 

102, III da CF) como o especial (art. 105, III da CF) são impugnações 

extraordinárias sujeitas a severo juízo de admissibilidade, pois tutelam 

o direito federal, prestando-se, unicamente, ao reexame das questões 

de direito, deles excluída qualquer análise de matéria de fato. 

Não se pode negar que a competência por prerrogativa de função, 

no exemplo citado (do Presidente Collor), tolheria ao réu, se condenado, 

a oportunidade de qualquer recurso, pois, no caso, o Presidente viu-se 

julgado pelo plenário da Corte Suprema. 

Que estranha homenagem à “relevância do cargo”! 

Pode-se dizer que estaríamos diante de um autêntico presente 

de grego... 

Assim, data venia das respeitabilíssimas opiniões em contrário, 

a competência por prerrogativa de função não tem por finalidade 

“homenagear” pessoas que exercem elevados cargos e funções. Ela 

existe, unicamente, com o fito de assegurar a essas mesmas pessoas 

e à sociedade, um processo justo, infenso , ao mínimo, às influências 

e pressões que, como é notório, ocorrem em tais casos, em razão do 

poder político de que tais pessoas são investidas. 

5. Outro tema que sempre me causou inquietação refere-se ao 

tratamento dado pela Lei de Execução Penal ao recurso único nela 

previsto. A minuciosa LEP, que contém 204 artigos, regula o 

procedimento judicial em apenas três dispositivos legais (arts. 194 a 

197), que integram o seu Título VIII. Pois bem: o art. 197 estabelece que 

das decisões proferidas pelo juiz caberá recurso de agravo, sem efeito 

suspensivo. No sistema anterior, do Código de Processo Penal, das 

decisões proferidas em sede de execução penal (Livro IV), cabia recurso 

no sentido estrito (art. 581, incisos IX, XI, XII, XVII, XIX, XX, XXI, XXII, XXIII 

e XXIV). Porém, em alguns casos, o recurso portava efeito suspensivo 

(como ocorria nas hipóteses de concessão de livramento condicional, 

de unificação de penas e de conversão de multa em detenção ou prisão 

simples). Era o que dispunha o art. 584 do CPP. Examinando a questão,

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salienta Mirabete que a lei não concedeu ao agravo em execução o 

efeito suspensivo “sob o fundamento teórico de que, como regra geral, 

não haverá dano enquanto se aguarda a decisão do recurso interposto 

pela parte.” (2) Não participo, data venia, da certeza manifestada pelo 

eminente jurista. Pode ser que a parte não corra risco de dano até que 

sobrevenha a decisão do recurso. Pode ser. Porém, casos há em que a 

disciplina anterior era, sem dúvida, mais técnica, ao conferir ao recurso 

efeito suspensivo em certas hipóteses, como, v.g., nas decisões 

concessivas de livramento condicional ou naquelas que versassem a 

respeito de unificação de penas. Na matéria, é preciso ter em mente que 

as disposições relativas ao efeito suspensivo dos recursos, quando em 

jogo a liberdade individual, devem ser diversas no processo de execução 

e no processo de conhecimento; neste, a regra deve ser a liberdade. É 

por tal razão que o réu, em geral, pode apelar em liberdade, prestando 

fiança, salvo se for primário e de bons antecedentes, ou, ainda, nos casos 

em que se livre solto (art. 594 do CPP). Por outro lado, as cautelares de 

natureza pessoal só podem atingir a liberdade individual desde que 

observados os rigorosos preceitos que as cercam, como, à guisa de 

exemplo, acontece nos arts. 302 c/c 310 e 312 do CPP. 

Na execução, porém, a situação apresenta-se completamente 

diversa, pois o sentenciado tem contra si uma sentença condenatória 

transitada em julgado. A regra, agora, deixa de ser a liberdade, 

tornando-se, pois, necessário que, em certas situações processuais, 

se permitisse conceder ao Ministério Público que o recurso por ele 

interposto ganhasse efeito suspensivo. As duas hipóteses acima 

referidas são um bom exemplo de situações jurídicas em que o recurso 

deveria merecer aquele efeito. 

Como obviar a má opção do legislador? 

Embora a matéria não seja tranqüila, tem-se admitido, desde que 

presentes o fumus boni juris e o periculum in mora, a possibilidade do 

mandado de segurança por parte do agravante objetivando dar efeito 

2 Julio Fabbrini Mirabete, Execução Penal, p. 359, Editora Atlas S.A., São Paulo, 1992.


suspensivo ao agravo em execução. Torna-se indispensável, no entanto, 

a interposição do agravo, pois, se tal não se der, o mandamus fica 

destituído de sentido, uma vez que, não tendo a parte exercido o recurso 

cabível, não seria possível a alegação de dano potencial decorrente da 

demora no julgamento do recurso adequado. 

Impõe-se o registro de que o tema nada tem de pacífico, não 

faltando opiniões no sentido de que o periculum in mora ensejador do 

mandamus nunca pode ser alegado em prol da sociedade só 

encontrando amparo quando voltado para beneficiar o sentenciado. 

Mirabete (3) lembra que, por exceção, há uma hipótese em que o 

agravo interposto pelo Ministério Público apresenta efeito suspensivo. 

Ela vem indicada no art. 179 da LEP que somente autoriza a expedição 

de ordem para desinternação ou liberação após o trânsito em julgado 

da decisão. O dispositivo em questão está inserido no Capítulo II, do 

Título VI da LEP, referindo-se à decisão que declara cessada a 

periculosidade, quando da execução das medidas de segurança. 

É interessante observar que o mandado de segurança contra ato 

jurisdicional penal tem sido admitido, com largueza, em relação ao 

recurso no sentido estrito interposto ainda no curso do processo de 

conhecimento. Com efeito, tem-se admitido, com certa tranqüilidade, a 

ação autônoma de impugnação com o intuito de atribuir, liminarmente, 

efeito suspensivo em relação ao recurso interposto contra decisão de 

relaxamento de prisão. 

O Pretório Excelso, mais de uma vez, já assinalou ser cabível a 

impetração de mandado de segurança pelo Ministério Público no objetivo 

de atribuir efeito suspensivo a recurso em sentido estrito por ele 

interposto com aquela finalidade. (4) 

3 Julio Fabbrini Mirabete, Execução Penal, p. 459, Editora Atlas S.A., São Paulo, 1992. 

4 Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, precedentes HC 66.794, RTJ 128/1199 e HC 

76.416-3, unânime, 03.03.98, Rel. Min. Octavio Gallotti, apud parecer do Promotor de Justiça 

Guilherme Mattos de Schueler, in Revista do Ministério Público-RJ, 3ª fase, nº 10, pp. 235/240.

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De igual sentir, agora no campo da doutrina, o pensamento do 

professor Hely Lopes Meirelles: (5) 

“Generalizou-se, hoje, o uso do mandado de segurança para 

dar efeito suspensivo aos recursos que não o tenham, desde 

que interposto o recurso normal cabível.” 

Se tal se dá quando ainda em curso o processo de conhecimento, 

em que, no campo penal, a regra é a da liberdade provisória, por que 

não estendê-la ao processo de execução para certos e determinados 

casos, tendo em conta que o sentenciado já tem contra si uma 

condenação fundada em sentença definitiva? 

De qualquer maneira, para evitar discussões intermináveis, melhor 

seria dar nova redação ao art. 197 da LEP para que se conferisse, em 

alguns casos, tal como fazia o art. 584 do Código de Processo Penal, 

efeito suspensivo ao recurso interposto pela parte interessada. 

6. Assunto que exige meditação diz respeito à legitimidade ativa 

para os casos da impropriamente designada ação privada subsidiária 

da pública. (6) Quando estudei o tema, com detença, escapou-me 

examinar este aspecto. A ação privada substitutiva da pública, como 

sabido, vem prevista no art. 29 do CPP. Examinando o assunto, dei 

como legitimadas para agir tão somente as pessoas enumeradas nos 

arts. 30 e 31 do CPP. (7) 

Meditando melhor sobre a matéria, entendo que a questão, na 

atualidade, não é tão simples. Explico-me melhor: sabe-se que a queixa 

subsidiária ganhou status constitucional. Com efeito, dispõe o art. 5º, nº 

LIX da CF, que “será admitida ação privada nos crimes de ação pública, 

se esta não for intentada no prazo legal.” Diante dos termos da Lei Maior, 

duas ilações podem ser tiradas: 

5 Hely Lopes Meirelles, in Mandado de Segurança, Ação Popular, Ação Civil Pública, Mandado 

de Injunção, Habeas Data, 16ª edição, pp/36/37, apud parecer citado in nº 04 dessas notas. 

6 As críticas à designação encontram-se estampadas no item 02 do meu trabalho “A Queixa Subsidiária 

- Questões Controversas”, in Revista do Ministério Público-RJ, 3ª fase, nº 10, pp. 189/192. 

7 Op. cit., in nº 06 dessas notas, item 15.


a) – a primeira delas reside no fato de que a queixa substitutiva 

só poderá ser intentada caso o Ministério Público permaneça inerte. 

Vale lembrar que a inércia não se caracteriza somente pelo fato de o 

Parquet deixar de ajuizar a ação (o que nem sempre será possível!). 

Na realidade, o que proporciona a queixa subsidiária é um non facere 

por parte do Ministério Público. Sobre a matéria, remeto o eventual leitor 

ao meu estudo a respeito da queixa subsidiária, onde propus a seguinte 

redação para o art. 29 do CPP: “esgotado o prazo sem pronunciamento 

do Ministério Público, será admitida queixa...”; (8) 

b) – a segunda conclusão a que nos leva a Lex Maxima consiste 

em que, no momento, qualquer pessoa do povo, ut cives, encontra-se 

legitimada para agir, uma vez que a lei processual não pode limitar a 

ação somente àquelas pessoas indicadas nos arts. 30 e 31 do Código 

de Processo Penal. Revejo, assim, o que antes afirmara no meu estudo 

sobre a queixa subsidiária (9) quando não atentara para o fato de que o 

Código de Processo Penal não pode limitar a legitimidade ampla para 

agir que a Constituição Federal veio conferir à queixa substitutiva. É 

certo que, raramente, qualquer cidadão fará uso da prerrogativa, pois, 

mesmo antes dela, poucas vezes, deparei-me, na prática, com o seu 

exercício pelo próprio ofendido. Porém, a ressalva se impõe. 

7. Um questionamento interessante merece o art. 424 do Código 

de Processo Penal, que cuida do desaforamento. Segundo o dispositivo 

em tela ele deverá dar-se para a “comarca ou termo próximo”, onde 

ocorrerá o julgamento. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal já 

se manifestou no sentido de que a indicação da comarca para o 

desaforamento “deve ser a mais próxima e que a exclusão das mais 

próximas deve ser fundamentada.” (10) 

8 Op. cit., in nº 06 dessas notas, item 03. 

9 Op. cit., in nº 06 dessas notas, item 15. 

10 Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, in RTJ 34/588, 47/471, 71/26 e 131/588, apud 

Código de Processo Penal Anotado, Damásio Evangelista de Jesus, p. 317, Editora Saraiva, 1999, 

16ª edição.

20 


Com a devida vênia, parece-me que a lei não fez tal exigência, 

bastando, apenas, que o julgamento se dê em comarca próxima. Assim, 

seria inadmissível que o desaforamento viesse a ocorrer para uma 

comarca de outro Estado ou ainda para comarca muito distante, ainda 

que dentro da mesma unidade federativa. 

Mas o ponto que pretendo ferir consiste em saber se a lei foi sábia 

ao optar por comarca próxima. Penso que não. Na verdade, o instituto 

processual do desaforamento importa na derrogação da regra básica 

de que o réu deve ser julgado no distrito da culpa pelas razões que a lei 

enumera no proêmio do art. 424 do CPP (interesse da ordem pública, 

dúvida sobre a imparcialidade dos jurados ou a segurança pessoal do 

réu). Afasta-se, em tais casos, a competência ratione loci, genérica no 

processo penal, que cede lugar se presentes um daqueles motivos 

ensejadores do desaforamento. 

Em parecer que prolatei em face de caso concreto de 

desaforamento (11) , tive a oportunidade de sustentar, com apoio em voto 

do sempre lembrado Ministro Cordeiro Guerra, que o fundamental não 

é “a proximidade do lugar da ocorrência delituosa, mas a isenção do 

julgamento.” Tratava a hipótese de requerimento de desaforamento 

requerido pela Defensoria Pública da Comarca de Barra Mansa para a 

da Capital, que, evidentemente, não é a mais próxima de Barra Mansa. 

O parecer foi acolhido, por unanimidade de votos, pela Egrégia 3ª 

Câmara Criminal do Tribunal de Justiça-RJ, passando a integrar o 

acórdão, na forma regimental. 

O julgado em questão e o parecer que lhe serviu de base não 

seguiram, com rigor, a exigência da lei que alude à comarca próxima. 

Não tenho dúvida, porém, que atenderam melhor aos sadios objetivos 

do desaforamento: obter um julgamento justo. 

Penso, ao contrário do que dispõe a lei processual, que, quanto 

mais próxima a comarca, maiores serão os riscos de parcialidade (ou 

qualquer outro contemplado na lei) no julgamento em razão dos reflexos 

que o fato possa ter na região. 

11 Parecer por mim proferido no Desaforamento de nº 04/90, in Revista de Direito da Defensoria 

Pública, pp. 394/397, nº 06, 1992.


Assim, melhor andaria o Código se deixasse ao juiz, independentemente 

de requerimento das partes, indicar, de maneira fundamentada, 

a comarca adequada para proceder o julgamento, decidindo o Tribunal 

como entendesse de direito. 

8. O art. 82 do CPP cogita da avocatória exercida pela autoridade 

com jurisdição prevalente (art. 83 do CPP) nos casos de conexão ou 

continência. Faz, porém, uma ressalva: ela não se dará em relação 

aos processos que já estiverem com sentença definitiva. A redação 

da lei pode levar o intérprete a equívoco, tendo em vista que a expressão 

sentença definitiva faz entrever o trânsito em julgado do decisum, 

apresentando sentido unívoco, uma vez que ela se destina a julgar o 

mérito da causa, condenando, absolvendo ou não fazendo nem uma 

coisa nem outra, como se pode observar do art. 593, II, do CPP. Aqui, 

melhor diria a lei se fizesse referência à sentença final, contra a qual 

cabe apelo (art. 593, do CPP). É óbvio que o juiz prevalente não pode 

fazer tábula rasa da sentença prolatada em outro Juízo, atuando, na 

prática, como verdadeira instância revisora de outro julgamento. Daí, a 

ressalva constante da parte final do art. 82 do CPP: em havendo 

sentença definitiva (rectius: final), a unidade dos processos só se dará, 

ulteriormente, para o efeito de soma ou de unificação de penas. Quando 

todas as sentenças se tornarem definitivas, isto é, com trânsito em 

julgado, far-se-á a soma (no caso de concurso material) ou a unificação 

de penas (se presente o concurso formal) perante o juízo das 

execuções, onde houver (art. 66, III, letra “a” da LEP). 

A regra do art. 82 do CPP refere-se, unicamente, aos casos de 

conexão e/ou continência. A jurisprudência, no entanto, acertadamente, 

veio a estender a aplicação do art. 82 do CPP também para os casos 

de crime continuado (art. 71 do Código Penal), pois, não há dúvida, 

para os fins da lei, as situações guardam semelhança, embora haja 

distinção ontológica entre as espécies jurídicas. 

Obraria melhor o legislador se, no dispositivo em análise, tivesse 

usado a expressão sentença final, partindo do princípio que a lei deve 

usar as palavras na sua acepção técnica. Aliás, o art. 593, nos seus 

incisos I e II, padece de igual imprecisão.

22 


9. Não andou bem o legislador ao admitir que o juiz, “em qualquer 

fase do processo”, possa reconhecer sua incompetência (art. 109, do 

CPP). É que, no meu entendimento, deveria a lei, ao versar sobre a 

matéria, ter feito uma distinção entre incompetência relativa (ratione 

loci) e incompetência absoluta. 

O Código de Processo Civil, de técnica mais apurada, faz perfeita 

separação entre competência absoluta e a relativa. A primeira é 

insuscetível de sofrer alteração, quer atendendo a pedido das partes, 

quer por ato do próprio juiz, não se aplicando a ela nem mesmo as 

causas legais de prorrogação (conexão ou continência). Já em se 

tratando de competência relativa, há possibilidade de sua modificação 

em razão de postulação das partes (arts. 111, in fine e 114 do CPC), 

ou de imposição legal, como ocorre nos casos de conexão ou 

continência (arts. 102 e 104 do CPC). 

No processo penal, desde que em jogo incompetência relativa, 

se a parte não manifestar a exceção de incompetência (art. 108 do 

CPP), no prazo de defesa, ou for ela rejeitada, haverá preclusão, 

ocorrendo a prorrogação de foro. 

Porém, ao contrário do que ocorre no processo civil, permitiu a lei 

que o juiz “em qualquer fase do processo” (art. 109 do CPP) reconheça 

a sua incompetência, não fazendo qualquer distinção entre a 

competência relativa e a absoluta. 

A orientação não me parece acertada, uma vez que tal dispositivo 

deveria referir-se, tão somente, ao juiz absolutamente incompetente. 

Graves prejuízos podem advir para o feito criminal em razão do 

tratamento legislativo conferido à matéria pela lei processual, tendo-se 

em conta a brevidade do lapso prescricional de muitas infrações penais. 

É certo que o art. 567 do CPP, buscando atenuar os efeitos 

maléficos da orientação seguida pelo Código, estabelece que a 

incompetência do juízo anula somente os atos decisórios. Atenua, não 

resta dúvida, ma non troppo. Acaso o recebimento da denúncia não 

reveste o caráter de ato decisório? A Corte Suprema (12) , apreciando a 

12 Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, RTJ 69/758, apud Código de Processo Penal 

Anotado, DAMÁSIO E. DE JESUS, p. 398, Editora Saraiva, 1999, 16ª edição.


matéria, manifestou-se pela nulidade daquela decisão, quando 

emanada de juiz incompetente, somente interrompendo a prescrição 

a denúncia recebida no juízo competente (art. 117, I, do CPP). O 

exemplo serve de amostra do grave prejuízo que pode advir para o 

processo a regra do art. 109 da lei processual básica ao admitir a 

atuação ex officio do juiz em matéria de incompetência relativa; podese 

invalidar todo um processo sem que a incompetência tivesse sido 

argüida pela parte no momento oportuno. 

É certo que, em se tratando de incompetência absoluta, desaparece 

a razão da crítica, devendo o juiz, a todo o tempo, reconhecê-la. Aliás, 

mesmo depois do trânsito em julgado da decisão, a nulidade pode 

ser reconhecida, desde que pro reo, pela via do habeas corpus (art. 

648, VI, do CPP). 

10. Uma distinção que nem sempre é bem feita decorre do uso 

indiscriminado dos vocábulos prisão e captura. O art. 304 do CPP , que 

se situa no Capítulo II do Título IX do Livro I, versa a respeito das formalidades 

da prisão em flagrante, fazendo perfeita distinção entre as duas situações 

processuais, embora não aluda, expressamente, à captura. Esta consiste 

na momentânea privação da liberdade de alguém até que a autoridade 

resolva se vai ou não transformá-la em prisão. A diferença surge bem 

nítida no parágrafo primeiro do aludido art. 304 onde está dito que 

“resultando das respostas fundada suspeita contra o conduzido, a 

autoridade mandará recolhê-lo à prisão, exceto no caso de livrar-se 

solto (pitoresca expressão da lei!) ou de prestar fiança e prosseguirá...” 

Portanto, há um momento anterior que precede a prisão, onde a 

autoridade, conforme o caso, após ouvir o condutor, as testemunhas e 

o ofendido, além do próprio conduzido (se ele não optar pelo silêncio), 

decidirá se deve ou não autuar em flagrante o capturado, recolhendo-o 

à prisão. Só haverá prisão em flagrante, como indica a lei, em uma 

segunda etapa, caso a autoridade entenda cabível a providência. 

Daí, parecer-me equivocado o art. 301 do CPP quando afirma 

que “qualquer do povo poderá prender quem quer que seja encontrado 

em flagrante delito.” Na verdade, “qualquer do povo” pode capturar quem 

esteja em situação de flagrante (art. 302 do CPP); a prisão em flagrante 

.

24 


é ato privativo da autoridade (em geral, policial), uma vez que o particular 

não dispõe do poder de coação legal para prender. (13) 

Aliás, o próprio caput do art. 304 do CPP não prima pela precisão 

e pela técnica ao aludir ao “preso” e ao “acusado”, quando devera dizer 

conduzido e suspeito. Somente após as respostas, se delas resultarem 

fundadas suspeitas contra o conduzido, é que se poderá falar em preso 

(ressalvada a hipótese em que se livre solto ou preste fiança) e indiciado 

(nunca acusado!). 

11. Questão extremamente delicada toca de perto com a aplicação 

do disposto no art. 616 do CPP. Com efeito, ali vem facultado ao Tribunal, 

ou órgão fracionário dele, colher “novo” interrogatório, “reinquirir” 

testemunhas ou, ainda, determinar outras diligências, diretamente ou 

mediante carta de ordem dirigida ao juiz da causa. 

Ao falar a lei em “novo” interrogatório, faz supor que, antes, já fora 

realizado, perante o primeiro grau de jurisdição, um interrogatório pelo 

menos. Diga-se o mesmo em relação às testemunhas, uma vez que o 

dispositivo em foco fala em “reinquirir” testemunhas; ora, somente pode 

haver reinquirição se já ocorreu a inquirição. Já em relação às diligências, 

há amplitude de atuação por parte do Tribunal, pois ele pode determinar 

“outras” diligências, não apenas aperfeiçoar aquelas já colhidas no juízo 

a quo. Seguramente foi em nome do princípio da verdade real que tal 

preceito legal encontrou inspiração, violando, inclusive, o sistema 

acusatório (14) , pois a redação do Código, contida no art. 616, não 

condiciona aquelas providências ao requerimento das partes. 

O ponto inquietante do referido dispositivo relaciona-se com a 

possível violação do princípio do duplo grau de jurisdição. Pode o Tribunal 

conhecer de material probatório que não foi objeto de apreciação pelo 

juiz da sentença? Não haveria, em tal caso, uma verdadeira supressão 

de instância? 

13 O leitor interessado poderá encontrar abordagem mais ampla sobre o tema em meu trabalho “O 

Habeas Corpus contra ato de particular”, in Revista do Tribunal Regional Federal, 1ª Região, 

volume 08, nº 04, outubro-dezembro, 1996, Brasília, Distrito Federal, onde o conceito de autoridade 

e de poder de coação vem analisado com vagar. 

14 As sucessivas violações ao sistema acusatório em nossa legislação processual penal foram objeto 

de análise em meu estudo “A ortodoxia do sistema acusatório no processo penal brasileiro: uma 

falácia”, encontrado no endereço http://www.amperj.org.br/associados/dalla/demoro.htm


Tenho para mim que a prova assim obtida ou a diligência assim 

realizada não poderá, jamais, prejudicar o réu. Violaria, frontalmente, o 

princípio do favor libertatis uma prova ou uma diligência assim efetivada 

que não foi objeto do processo de conhecimento perante o juiz da causa. 

Não ocorreria, porém, qualquer obstáculo caso a prova assim 

recolhida viesse a beneficiar o réu. Porém, ela nunca poderia ser 

aproveitada pro societate. 

12. Uma pergunta que acode o meu espírito relaciona-se com o 

art. 366 do CPP. A doutrina majoritária salienta que o legislador não 

pretendeu restaurar a prisão preventiva obrigatória, ao usar a expressão 

“se for o caso” no texto do dispositivo. Formulo, então, a seguinte 

indagação: o réu citado por edital, que não comparece nem constitui 

advogado e que se encontra em lugar incerto e não sabido, assegura a 

aplicação da lei penal (art. 312 do Código de Processo Penal)? 

Penso que não. 

O próprio Supremo Tribunal Federal já decidiu que “a simples 

fuga do acusado do distrito da culpa, tão logo descoberto o crime 

praticado, já justifica o decreto de prisão preventiva” (RT 497/403). No 

mesmo sentido o Superior Tribunal de Justiça (RHC 492, 5ª Turma, 

DJU 30.04.90, p. 3530). (15) 

Vale o registro de que a preventiva, uma vez efetivada, acarretando 

o comparecimento coativo do réu, poderia ser revogada desde que não 

subsistissem razões outras para mantê-la (art. 316 do CPP). 

13. Segue outra indagação versando, ainda, sobre a revelia 

premiada do art. 366 do CPP. Relaciona-se com a “produção antecipada 

das provas consideradas urgentes.” Que é “prova urgente”? 

Não posso, com o devido respeito, concordar com a posição 

doutrinária no sentido de que “provas urgentes”, para os fins do art. 366 

do CPP, sejam somente aquelas situações indicadas no art. 225 do 

CPP. Assim, no meu entendimento, a prova pericial seria sempre 

urgente, sob pena do perecimento do objeto da prova. 

15 Julgados do STF e do STJ extraídos do Código de Processo Penal Anotado, de Damásio E. de 

Jesus, p. 219, 16ª edição, 1999, Editora Saraiva.

26 


E a prova oral? 

Acaso a testemunha teria que ficar comunicando ao juízo qualquer 

mudança de residência in aeternum? 

Evidentemente que não. Por sinal, a lei processual somente obriga 

que as testemunhas comuniquem ao juiz, “dentro de um ano”, qualquer 

mudança de residência (art. 224 do CPP). 

Diga-se o mesmo em relação ao ofendido, pois a ele aplicam-se, 

analogicamente, muitas das regras processuais relativas à prova 

testemunhal, tendo em vista que o Código a ele faz referência somente 

no art. 201 do CPP (16) . 

Assinale-se, ainda, que o ano a que se refere o art. 224 do CPP 

deve ser contado a partir da data em que a testemunha foi inquirida no 

inquérito policial, reabrindo-se o período quando da sua oitiva em juízo. 

Dessa maneira, o melhor critério a ser seguido pelo juiz será o de 

considerar “urgente” qualquer prova, sob pena do art. 366 do CPP 

transformar-se em mais uma porta aberta para a impunidade. 

Nada impedirá que o réu, quando e se comparecer, caso deseje, 

venha a requerer a renovação da prova colhida na sua ausência, caso 

tal providência ainda seja possível. 

14. Não me julgue o paciente e eventual leitor um selenita desavisado 

a especular sobre o sexo dos anjos. Na verdade, os temas aqui 

ventilados, todos colhidos à ventura, retratam, apenas, algumas 

colocações de um observador perplexo e aturdido diante dos rumos 

excessivamente liberais que o nosso processo penal vem tomando nos 

últimos tempos. 

Sergio Demoro Hamilton, 

Procurador de Justiça no Estado do Rio de Janeiro 

16 Sobre a matéria, veja-se o meu estudo “A disciplina legislativa da prova penal”, in Doutrina, nº 

07, pp. 276/293, item 12.

sistema 

sistema 

constitucional 

constitucional 

de de de crises 

crises 

sérgio resende de barros, 

mestre e doutor em direito do estado (USP), 

professor dos cursos de bacharelado e 

pós-graduação da usp


SISTEMA CONSTITUCIONAL DE CRISES 

Sérgio Resende de Barros 

(Observação: Este se texto se origina de uma apostila produzida 

pelo autor para uso interno da ESCOLA SUPERIOR DO MINISTÉRIO 

PÚBLICO DE SÃO PAULO – ESMP. É proibida a reprodução sem 

autorização expressa do autor, permitidas citações identificadas.) 

1. A CRISE CONTRA O DIREITO 

Algumas noções sobre crise 

Informa o jesuíta português Isidro Pereira que o substantivo grego 

“krisis” significa (1) ação ou faculdade de separar, de discernir, (2) luta, 

litígio, processo, (3) decisão, juízo, sentença, (4) resultado, desenlace, 

crise. 1 Outro dicionarista da língua grega, o professor francês Pierre 

Chantraine arrola para o nome “krisis” as seguintes significações: 

Daí, em latim surgiu o substantivo “crisis, is” e resultaram em 

português basicamente três nomes: crítica, ação de separar para 

discernir, julgar, decidir; critério, aquilo que serve de norma para separar, 

discernir, julgar, decidir algum litígio; e finalmente crise, ação de separar 

em conflito exigindo um julgamento, uma decisão. Nesta última acepção 

está a definição nominal que interessa ao presente estudo. Nela, o 

nome “crise” indica processo, movimento, ação, em que, a um estado 

normal, sucede uma separação de elementos entrando em luta, conflito, 

litígio, de modo que exige uma avaliação ou julgamento e, enfim, uma 

decisão ou solução. 

A definição do nome conduz à definição real (“res” = coisa). 

Realmente, “crise” traduz as idéias de separação, luta, conflito, e induz 

1 Cf. PEREIRA, Isidro, S. J. Dicionário grego – português e português – grego. 8.ª ed. Braga, 

Portugal: Livraria Apostolado da Imprensa, 1998. verbete krisis. p. 333.

30 


as idéias de avaliação, julgamento, decisão. Nesse sentido, obtém-se 

uma noção real e geral: crise é um complexo de ações e reações em 

que duas ou mais partes entram em luta, desencadeando um processo 

de separação e desagregação do todo do qual participam, cuja 

preservação exige imediata avaliação ou julgamento da situação e pronta 

decisão e solução. Não se pretende com isso definir “crise”, o que não 

seria tarefa conveniente a este estudo, nem fácil de executar, porque o 

termo comporta diversas e sutis variantes de acepção. Mas apenas iniciar 

aqui a formulação de uma noção útil do tipo de crise objeto deste estudo. 

A crise pode ser individual ou social. Aqui interessam as crises 

sociais. As individuais (exemplo: uma crise de depressão, uma crise 

de ira, uma crise cardíaca) só interessam por suas eventuais 

repercussões sociais. Não é raro no mundo político uma crise individual 

gerar uma crise social em virtude da importância do indivíduo na 

sociedade. Por exemplo, uma crise pessoal que leve o Chefe de Estado 

à renúncia pode desencadear uma sucessão de crises político-sociais 

na evolução histórica do país. 

As crises sociais podem ser locais, regionais, nacionais, internacionais 

e hoje, com o advento da supranacionalidade, são possíveis 

crises supranacionais. Aqui interessam crises sociais nacionais, vale 

dizer, as crises sociais no quanto afetam a sociedade nacional. Tais 

crises são mais graves quando estruturais e, se meramente conjunturais, 

em geral são mais brandas. Em ambos os casos podem ter 

repercussões tais, que afetem gravemente a normalidade social. Ao 

estudo interessam as crises estruturais e as conjunturais, desde que 

revistam gravidade social. 

Pelo seu conteúdo, a crise estrutural ou conjuntural pode ser 

econômica, agrícola, industrial, financeira, moral, religiosa, administrativa, 

diplomática, do ensino, da saúde pública, de energia elétrica, dos 

transportes etc. Mas todas as crises sociais, independentemente do seu 

conteúdo primário, qualificam-se como crises políticas no quanto afetam 

a governabilidade da sociedade política, vale dizer, atingem negativamente 

a possibilidade de governo da sociedade nacional pelos órgãos estatais. 

Em suma, para o presente estudo têm interesse as crises políticosociais, 

de qualquer conteúdo, quer estruturais, quer conjunturais, no


quanto afetam a sociedade nacional brasileira e sua governabilidade, 

pondo em risco a estabilidade institucional, a eficiência funcional e a 

eficácia social do seu governo pelo Estado. 

Contradições normais e crises insuportáveis 

Na contínua evolução dos seres ao longo do tempo nada surge por 

simples seqüência, mas sempre traduz alguma conseqüência do que 

passou. Assim é todo o processo histórico, desde uma parte singular 

(um indivíduo), passando por partes coletivas determinadas (categorias 

ou classes sociais), até o coletivo total e indeterminado (a sociedade 

humana difusamente considerada). No processo histórico-social, as 

ações e reações dos indivíduos integrados na sociedade interagem 

gerando contradições entre eles, que são aceitas como normais quando 

se resolvem conforme as normas socialmente aceitas, sejam elas ou 

não juridicamente instituídas. Resolvidas normalmente, as contradições 

não ameaçam a constituição jurídica do Estado, mesmo se decididas na 

via judiciária, quando o litígio não se compõe fora dela. 

A contradição deixa de ser normal quando os indivíduos (raramente 

isolados, mas repartidos em facções, seitas, partidos, etc.) entram em 

choques que não se compõem normalmente, conforme as normas 

sociais e jurídicas, e crescem em quantidade e qualidade tão 

intensamente, que se transformam em crise social insuportável para o 

Estado nacional (sobretudo se constituído em estado de direito), uma 

vez que ameaçam romper a sua constituição jurídica e, na mesma 

medida, afetam a governabilidade da sociedade política. 

Urge redimir o termo “governabilidade” da degeneração que 

sofreu pelos desvios recentemente praticados, tais como “pactos de 

governabilidade” que na verdade foram “pactos de governismo”, 

norteados só pelo oportunismo e casuísmo da politicaria. Considerada 

sem desvios, a governabilidade da sociedade política é, exatamente, 

o objeto maior do direito político. Com a evolução do constitucionalismo, 

o direito político foi assumido pelo direito constitucional. Daí, que 

incumbe e convém ao direito constitucional preservar a acepção lídima 

do termo “governabilidade”.

32 


Governabilidade é possibilidade de um governo estável institucionalmente, 

eficiente funcionalmente, eficaz socialmente. Traduz a 

possibilidade de governo da sociedade humana pelo seu poder político. 

Sem esse governo superior, equacionando meios segundo fins, a 

sociedade dos indivíduos não atinge seus objetivos. Hoje o poder político 

– o poder de governar superiormente a sociedade política – exerce-se 

nas relações jurídico-sociais cujo todo se chama “Estado” e cuja melhor 

constituição é a de estado de direito. Mas, por tratados, acordos, 

convênios, convenções, protocolos, declarações etc. os estados nacionais 

se integram em organismos internacionais e comunidades 

supranacionais, de modo que, na atualidade, a governabilidade adquire 

condição transnacional, embora na base ainda subsista sendo nacional. 

Com essa extensão e compreensão, já indo além do Estado-nação, a 

governabilidade é conceito-chave para a ciência política, bem como para 

o direito constitucional, que é o ramo eminentemente político do direito 

interno ao Estado nacional. 

Na exata medida em que por sua extensão e compreensão 

ameaça romper a constituição jurídica do Estado, a crise afeta a 

governabilidade da sociedade política. Abala a estabilidade institucional 

do governo, na proporção em que lhe prejudica a eficiência funcional e 

a eficácia social. O Estado é posto à prova. Deve resolver a crise, agindo 

como estado de direito, conforme sua Constituição jurídica. 

Garantias constitucionais 

O estado de direito é submetido por sua Constituição a uma ordem 

jurídica que dedica especial atenção à relação de governo. De um lado, 

impõe aos governantes uma separação de poderes introduzindo entre 

eles um mecanismo de freios e contrapesos para mantê-los contidos 

um pelos outros. De outro, opõe aos governantes uma declaração de 

direitos dos governados a fim de conter a expansão absoluta do poder 

de governo. Os direitos dos governados coincidem com os direitos 

humanos, no quanto são basilares da pessoa humana em dado 

momento histórico-social. Os direitos humanos são fundamentais de tudo 

o que é humano, inclusive do Estado e do governo. Enfim, fundamentais 

da sociedade política constituída em Estado e por ele governada.


A Constituição de um estado de direito é em si uma garantia dos 

direitos humanos fundamentais. Na passagem da Idade Moderna para 

a Contemporânea, a Constituição surgiu (passou a ser escrita) com o 

fim maior de garantir os indivíduos perante o Estado, coibindo a expansão 

absoluta do poder político que uns exercem sobre os outros. Mas, além 

de já ser em si mesma uma garantia, oferta garantias especiais ao ser 

humano e, em especial, ao cidadão do Estado por ela constituído. 

A Constituição em si garante os direitos, se não for absoluta. Em 

vez de concentrar poder em um só órgão, deve efetivamente (não 

ilusoriamente) impor na estruturação do poder político uma separação 

de poderes, estabelecendo entre eles um sistema de freios e 

contrapesos recíprocos (checks and balances). Na constituição assim 

configurada, está a garantia constitucional em sentido primário (ou 

amplíssimo). Mas a Constituição vai mais longe: institui garantias 

constitucionais especiais para os direitos de ser humano e do cidadão. 

A primeira dessas garantias é a inserção dos direitos humanos 

na Constituição por declaração explícita (como no artigo 5 o da 

Constituição de 1988) ou por reconhecimento implícito (como no § 2 o 

desse artigo 5 o ). Ao mesmo tempo que os declara fundamentais, a 

Constituição os garante por um complexo de princípios e regras, de 

vedações e ações, especificamente destinados à sua proteção. São 

garantias constitucionais em sentido estrito. Simplesmente ditas 

garantias constitucionais. Por exemplo, o princípio da unidade e 

universalidade de jurisdição (art. 5 o , XXXV), o princípio da definição legal 

dos delitos e penas (art. 5 o , XXXIX), o princípio do devido processo legal 

(“due process of law”) (art. 5 o , LIX), a regra que assegura o direito de 

resposta e o direito a indenização por dano material, moral ou à imagem 

(art. 5 o , V), a regra de que a pena deve ser cumprida em estabelecimentos 

adequados (art. 5 o , XLVIII), a regra que assegura ao preso o 

respeito à integridade física e moral (art. 5 o , XLIX), a vedação de tortura 

e tratamento desumano ou degradante (art. 5 o , III), a vedação da censura 

ou licença para as publicações (art. 5 o , IX), a vedação de associação 

paramilitar (art. 5 o , XVII), a vedação da interferência estatal no funcionamento 

das associações e cooperativas (art. 5 o , XVIII), as ações de habeas 

corpus (art. 5 o , LXVIII), mandado de segurança (art. 5 o , LXIX e LXX), habeas 

data (art. 5 o , LXII), mandado de injunção (art. 5 o , LXXI) etc.

34 


Legalidade constitucional excepcional 

Essas garantias constitucionais são plenamente respeitáveis em 

estado de normalidade. Se a crise ameaça o Estado em sua Constituição 

como estado de direito, decorre um estado de fato em que o 

atendimento pleno das garantias constitucionais estorvaria a atuação 

do Estado e, sobretudo, comprometeria a governabilidade de tal modo, 

que causaria a instabilidade institucional, tolhendo a eficiência funcional 

e a eficácia social do governo da sociedade política. A ordem política 

constituída pelo Direito fica sob grave ameaça de desordem. Daí, se a 

crise põe em risco a constituição jurídica do Estado, prenunciando ou 

desencadeando efeitos ruinosos para a ordem constituída, deve ser 

solvida pelo próprio Estado. Para esse fim, a Constituição põe normas 

jurídico-políticas – normas de direito constitucional político – nas quais 

cria e disciplina institutos e condições de ações que constituem a 

legalidade constitucional excepcional, assim dita por visar a 

excepcionar legalmente – constitucionalmente – as garantias 

constitucionais, o que no estado de direito assume peculiar relevância. 

Por força da legalidade constitucional excepcional, restringem-se 

ou suspendem-se provisoriamente algumas garantias constitucionais. 

Não se suprimem os direitos e as liberdades fundamentais por 

elas garantidos. Há suspensão ou restrição, mas não supressão dos 

direitos e garantias que o estado de direito assegura. Supressão tem 

caráter definitivo. Significaria o fim do estado de direito. Não é este o 

sentido da legalidade constitucional excepcional. Esta se enquadra no 

estado de direito. Sem negá-lo. Ao invés, procura afirmá-lo contra os 

que pretendem negá-lo. Atende a um princípio constitucional maior: salus 

reipublicae suprema lex esto. 

Em latim, “salus, utis” diz o estado do que está “salvus”. Tanto 

significa “saúde”, quanto “salvação”. O princípio se traduz: “a salvação 

(a saúde) da republica é a suprema lei”. Esse princípio ainda está entre 

os maiores do direito constitucional. Já que a república se constitui por 

escrito e da Constituição escrita depende sua saúde ou, em extremos, 

sua salvação, pode-se converter o princípio nos seguintes termos: salus 

constitutionis suprema lex esto. A saúde (salvação) da Constituição 

é a suprema lei.


No Brasil, a saúde constitucional está sob os cuidados do Supremo 

Tribunal Federal, cuja competência precípua é a guarda da Constituição, 

conforme o caput do art. 102 da Constituição de 88. Menos por sua posição 

no texto constitucional, mais por sua condição no contexto jurídico, tal 

competência sobreleva-se às demais competências constitucionais 

desse Tribunal: a originária (art. 102, inc. I), a recursal ordinária (art. 

102, inc. II) e a recursal extraordinária (art. 102, inc. III). 

Exercendo essa competência, o Supremo Tribunal Federal 

profere acórdãos que são precipuamente de natureza jurídicopolítica, 

nos quais decide de modo que preserve a saúde constitucional, 

seja banindo a inconstitucionalidade, seja – sobretudo – 

salvando a Constituição de ser mutilada por algum golpe ou 

sublevação. Mas, se nem pelo exercício dessa competência precípua 

se consegue defender a normalidade constitucional, aí tem lugar a 

legalidade constitucional excepcional. 

A legalidade de exceção não deve ser confundida com os próprios 

estados de fato a que visa debelar. Estes, abalando a sociedade política 

por uma ação natural, ou rompendo a ordem jurídica contra a qual 

irrompem intencionalmente, configuram estados de exceção. São 

comoções de fato – derivadas de calamidades naturais ou de 

sublevações sociais ou ações de grupos – que originam crises políticosociais 

ruinosas para a ordem constituída. A legalidade constitucional 

excepcional constitui a reação do Direito nos termos do Direito a estados 

de fato que excepcionalmente o ameaçam. É uma condição jurídica 

excepcional para debelar um estado de exceção antijurídico. 

2. O DIREITO CONTRA A CRISE 

A ditadura romana 

Costumeira (direito consuetudinário), a ordem constitucional dos 

antigos romanos gerou na fase republicana um instituto jurídico-político 

precipuamente destinado à salvaguarda da constituição do Estado 

romano: a dictatura (= ditadura), termo pelo qual se exprimem o cargo

36 


e o encargo, a função e a dignidade do dictator (= ditador), magistrado 

excepcional, com autoridade transitória, mas plenipotenciária, sobre os 

demais magistrados romanos. 

Em seu étimo, notoriamente, o vocábulo está ligado ao verbo 

dictare, forma freqüentativa ou intensiva do verbo dicere. Este verbo 

significa “dizer”. Aquele significa “ditar”, acrescentando à ação o tom 

quantitativo de “dizer extensamente, muitas vezes” ou o tom qualitativo 

de “dizer intensamente, com força”. 

Desse modo – como próprio nome já começa a definir – a dictatura 

era entre os antigos romanos a magistratura excepcional, superior às 

demais, e transitória, durando seis meses, pela qual um magistrado, 

indicado dos cônsules e confirmado pelo senado, assumia autoridade 

suprema para ditar sem nenhuma contradita (= dizer com intensidade 

superior e tantas vezes quantas necessárias) os comandos do governo 

ao povo romano, com o fim precípuo – único e exclusivo – de tirá-lo de 

uma crise político-social, de origem interna ou externa, inicialmente de 

natureza militar, que lhe afetava a estabilidade das instituições. 

Nunca tranqüila, a história da Roma antiga enfrentou reiteradas 

crises político-sociais, de origem interna ou externa, ora estruturais, 

ora conjunturais, que atingiram a res publica romana (= coisa pública 

romana), ameaçando a estabilidade do status rei publicae romanae 

(= o estado da coisa pública romana), pondo em risco o senatus 

populusque romanus (= o senado e o povo romano), termo com que 

os romanos traduziam a viga mestra de sua constituição jurídico-política. 

Roma era o senado e o povo romano governado, em última análise, 

pelo senado. Ameaçada essa constituição, a reação era a ditadura, 

cuja instauração dependia de um juízo de admissibilidade do senado. 

A ditadura romana teria sido praticada pela primeira vez em 501 a 

C. e subsistiu inalterada, em seus traços gerais, até a Segunda Guerra 

Púnica, quando foi empregada para defender Roma ante as vitórias de 

Aníbal. Sua finalidade original foi a defesa militar contra invasões 

estrangeiras. Exs.: contra os équos (458 a. C.) e contra Aníbal (216 a. 

C.). Evoluindo, foi usada contra sublevações internas. Exs.: contra os 

plebeus sublevados ante a lex licinia (367 a. C.) ou contra as sublevações 

de escravos, como a liderada por Eunous e Cleon (138 a. C.), a liderada


por Aristônico (130 a. C.) e a conduzida por Espártaco (73 a 71 a. C.). 

Vários foram ditadores na história romana. O mais célebre é Cincinato 

(Lucius Quinctius Cincinnatus), herói legendário que, em 458 a. C., deixou 

seu arado para tirar Roma de uma crise militar, salvando a Minúcio 

(Minucius Esquilinus Augurinus), sitiado pelos equos invasores. Em 439 

a.C. foi de novo ditador para enfrentar Mélio, dito “o espúrio” (Maelius, 

Spurius). Ditadores mais antigos, como Cincinato, tornaram-se lendas nas 

tradições do povo romano. Mas a expansão imperialista de Roma e a perda 

da autenticidade original de suas instituições condenaram a ditadura à 

extinção. A partir de Sila (Lucius Cornelius Silla ou Sulla), o instituto foi 

deturpado para vestir tiranias pessoais, culminando com César (Caius 

Julius Caesar), que se fez proclamar ditador perpétuo, em 48 a.C. 

A esimnetia dos gregos 

Não somente entre os romanos, mas entre hebreus, cartaginenses, 

gauleses, elegiam-se magistrados extraordinários, com poderes 

quase absolutos, para prover à solução de graves crises político-sociais, 

em geral provenientes de agressões ou ameaças externas. Igualmente, 

entre os gregos, algumas de suas pólis tiveram o esimneta ou esineta, 

espécie de tirano eletivo, que assumia um forte poder discricionário em 

momento de perigo para a pátria. 2 Não há confundir o conceito de 

discricionário com o de arbitrário. A discricionariedade é um amplo poder 

de decisão e ação exercido nos termos do direito, é um poder jurídico, 

amparado pelo direito, ao passo que a arbitrariedade é uma decisão ou 

ação fora do direito, contra o direito, sem o seu sustento. Do mesmo 

modo que o ditador na cívitas romana, o ensineta grego exercia um 

poder quase que absoluto, grandemente discricionário, mas sempre 

nos termos e com apoio do direito político constitucional da pólis. 3 

2 Cf. MAXIMILIANO, Carlos. Comentários à Constituição Brasileria. 2. ed. ampl. Rio de Janeiro: 

Jacintho Ribeiro dos Santos, Editor: 1923. p. 379. 

3 Na Idade Antiga, a sociedade política constituída no âmbito e ao redor de uma cidade não se 

estruturava na forma de Estado como hoje, tipificado por um poder soberano, definido por uma 

força que se impõe por si mesma, por sua própria força, em última análise uma força armada e 

mantida constantemente para apoiá-lo. Não havia exércitos regulares para assegurar o poder 

político. Este se definia com base no jus sanguinis (direito de sangue) ancestral. Aqueles que 

tinham o sangue das tribos originais que ali se haviam assentado e constituído a cidade compunham 

a elite de cidadãos, cujas famílias sustentavam seus próprios agentes de segurança e de coação

38 


O historiador grego Dionísio de Halicarnasso já assinalou a 

analogia entre a ditadura romana e a esimnetia grega. As causas eram 

similares, pois a esimnetia, embora visasse antes crises estruturais 

que conjunturais, destinava-se, como a ditadura romana, a salvar a polis 

de uma grave crise. Espécie de monarquia eletiva, a esimnetia consistia 

– como a ditadura romana – na atribuição de poder extraordinário a um 

magistrado ímpar para resolver a crise. Mas, ao contrário do ditador 

romano, o poder do esimneta nem sempre se limitava a pouco tempo 

(houve esimnetas até vitalícios), como também era mais amplo: incluía 

o poder legislativo – o poder de reformar as leis – que o ditador romano 

não tinha. As melhores referências à esimnetia foram feitas por 

Aristóteles em sua obra “Política”, ao tratar da identificação e classificação 

das formas de governo. Fora daí, pouca coisa se sabe. 

A suspensão da Constituição 

A defesa da Constituição pela suspensão da Constituição surgiu 

na França com a Constituição de 13 de dezembro de 1799 (22 Frimário 

do ano VIII). O seu art. 92 dispunha: “Em caso de revolta a mão armada 

ou de distúrbios que ameacem a segurança do Estado, a lei pode 

suspender, nos lugares e pelo tempo que determinar, o império da 

Constituição. Esta suspensão pode ser provisoriamente declarada, nos 

mesmos casos, por decreto do governo, se o Corpo legislativo estiver 

social sobre os não-cidadãos, que eram os escravos e os estrangeiros (mesmo se habitassem na 

cidade ou na sua periferia). Dessa elite de sangue, surgiam os que por diversas formas – monarquia, 

tirania, aristocracia, oligarquia, timocracia, democracia, etc. – governavam a sociedade política, 

dita polis (entre os gregos) ou civitas (entre os romanos). Em caso de guerra, convocavam-se os 

cidadãos às armas e, juntando-se a eles os que lutavam pela partilha do butim (bens tomados aos 

inimigos vencidos), formavam-se as tropas que defendiam a pólis ou cívitas. Só quando algumas 

cidades (Roma é o caso típico) começam a expandir seu poder sobre terras e povos longínquos, 

formando impérios, é que os exércitos se vão profissionalizando, terminando por assumir papel 

relevante na definição do poder político. Mas aí já se está chegando à Idade Média européia, 

quando o Império Romano ruiu por sua desagregação interna, propiciando a invasão dos bárbaros, 

de cuja fusão com os povos romanos surgiu o feudalismo, regime econômico, social, político, em 

que as terras, a população e o poder de governo na Europa foram esmigalhados em sociedades 

políticos diminutas, unidades territoriais, econômico-político-sociais ditas feudos. No princípio da 

alta Idade Média, na virada para o segundo milênio da era cristã, intensifica-se na Europa a prática 

do comércio, cujo desenvolvimento na Idade Moderna levará do mercantilismo ao capitalismo e, 

no plano político, às revoluções liberais, que marcaram o início da Idade Contemporânea e das 

quais a mais radical e típica foi a Revolução Francesa de 1789.


em férias, desde que este Corpo seja convocado, no mais breve prazo, 

por um artigo do mesmo decreto”. 

É paradoxo garantir a Constituição pela sua suspensão. Esse 

instituto fere o espírito do constitucionalismo. Foi agravado em 4 de 

agosto de 1802 (16 Termidor do ano X) por um senatusconsulto de 

Napoleão Bonaparte, que deu ao Senado e não mais a todo o Corpo 

legislativo o poder de colocar departamentos fora do império da 

Constituição, se o exigirem as circunstâncias, o que – no recesso 

parlamentar – seria possível ao governo sem o referendo do parlamento. 

O autoritarismo da Constituição bonapartista foi imitado na 

América pela Constituição do Chile de 1833, que dispôs: “Declarado 

em algum ponto da República o estado de sítio, suspende-se o império 

da Constituição no território compreendido na declaração, mas durante 

esta suspensão, e no caso de usar o Presidente das faculdades extraordinárias 

concedidas pelo Congresso, não poderá a autoridade pública 

condenar por si, nem aplicar penas. As medidas que tomar nestes casos 

contra as pessoas não podem exceder a prisão e o desterro para 

qualquer ponto da República”. 

No Brasil somente a Carta de 1937 admitiu sua própria suspensão. 

Seu art. 166 estatui: “Em caso de ameaça externa ou iminência de 

perturbações internas ou existências de concerto, plano ou conspiração, 

tendente a perturbar a paz pública ou pôr em perigo a estrutura das instituições, 

a segurança do Estado ou dos cidadãos, poderá o Presidente 

da República declarar em todo o território do País, ou na porção do 

território particularmente ameaçado, o estado de emergência. Desde 

que se torne necessário o emprego das forças armadas para a defesa 

do Estado, o Presidente da República declarará em todo do território 

nacional ou em parte dele, o estado de guerra”. O art. 171 permite 

suspender a Constituição: “Na vigência do estado de guerra deixará de 

vigorar a Constituição nas partes indicadas pelo Presidente da República”. 

A lei marcial 

No direito anglo-americano, em sentido lato, lei marcial coincide 

com direito militar. Mas o termo é mais empregado em sentido estrito

40 


para designar a faculdade legítima que, segundo o direito comum (common 

law), o Estado e seus agentes possuem de repelir a força pela força nos 

casos de invasão, insurreição, tumulto ou, em geral, de resistência violenta 

à lei. Neste sentido, a lei marcial significa colocar as autoridades militares à 

disposição das civis para o fim de manter a ordem pública, sem suspender 

nenhum direito e sem que os tribunais militares adquiram jurisdição sobre 

civis, ficando os militares responsáveis por seus atos perante os tribunais 

ordinários. Portanto, nesse sentido estrito, a lei marcial não implica 

suspensão da lei comum, nem do governo ordinário. Acarreta apenas o 

uso de meios extraordinários para manter a ordem e, particularmente, o 

emprego da força bruta. Assim é a lei marcial uma espécie de legítima 

defesa da ordem pública pela força militar. Embora seja executada pelos 

militares, pelas forças armadas, a lei marcial é lei estritamente 

instrumental: não suspende a lei principal, a lei ordinária, o direito comum. 

Magistrados, soldados, agentes civis, cidadãos – todos isoladamente 

ou em bloco têm o dever de combater a desordem, lutar pela 

ordem, mas a ninguém é dado ultrapassar a justa medida no emprego 

da força contra a força. Deve haver proporcionalidade. Se houver 

excesso de força, todos ficam igualmente sujeitos a responder perante 

os tribunais. Não há privilégio. Todos são defensores da lei e todos 

respondem perante a lei, inclusive os militares. A lei marcial não exonera 

ninguém. A responsabilidade individual, a lei ordinária e a administração 

regular permanecem sem colapso durante as situações de emergência. 

Somente uma lei do Parlamento –um act of indemnity– pode 

excepcionalmente desculpar atos e exonerar da responsabilidade. O 

estado de lei marcial é assim considerado um estado de fato que muito 

se assemelha ao estado de legítima defesa ou ao estado de necessidade 

do direito penal. Os agentes públicos, inclusive os militares, podem valerse 

da força para promover a autodefesa da ordem pública, mas só 

escapam à punição, se a repressão for proporcional à agressão. 

A suspensão do habeas corpus 

O direito anglo-americano, além da lei marcial, prevê outra defesa 

da ordem constitucional: suspender o habeas corpus. O que se aproxima 

do estado de sítio.


O habeas corpus é o principal meio de defesa dos direitos 

humanos, porque preserva a mais básica das liberdades, a locomoção 

física, necessária ao exercício daqueles direitos. Mas, em momentos 

de grave crise, a concessão irrestrita do habeas corpus pode dificultar 

a defesa do estado de direito, porque impede a detenção de suspeitos 

e outras providências necessárias a evitar que a insurreição ganhe as 

ruas. Daí, que a Lei inglesa de 1679, ao regular o habeas corpus, admitiu 

sua suspensão em caráter transitório, mediante lei, sempre que a 

gravidade da situação exigir medida tão drástica. Ao passar para as 

colônias da América, o habeas corpus veio com essa possibilidade de 

suspensão. Tanto que a Constituição dos Estados Unidos falou do 

habeas corpus para proibir sua suspensão, salvo em casos de rebelião 

ou invasão, se o exigir a segurança pública (ver art. 1 o da seção IX). 

Assim, mesmo quando não for necessário implantar a lei marcial, o 

direito anglo-americano admite a suspensão da garantia da liberdade 

de locomoção, para salvaguardar a ordem pública. 

O estado de sítio 

Nos países de direito escrito de origem romanística, prefere-se 

para defesa da ordem constituída o estado de sítio, cuja origem é 

francesa: l’état de siège. 

Mesmo após serem declarados direitos individuais, verificou-se 

que, em circunstâncias excepcionalmente graves, como o sítio de uma 

cidade por um inimigo em armas, a garantia dos direitos individuais 

não era possível como nos estados de normalidade. Por isso, um Decreto 

de 10 de julho de 1791, após a Declaração dos Direitos do Homem e do 

Cidadão, mas antes da Constituição de 1791, previu o chamado “estado 

de sítio”, em cuja vigência se poderiam suspender temporária e 

localizadamente certas garantias constitucionais. Previsto originariamente 

para casos de cerco por tropas inimigas, o estado de sítio logo se estendeu 

aos casos de desordem interna. O art. 66 do Ato Adicional de 1825 

regulamentou o instituto de modo muito próximo do atual, nascendo aí o 

modelo seguido pelo constitucionalismo brasileiro e de outros países.

42 

3. SISTEMA CONSTITUCIONAL DE CRISES 


Constituição do Império 

A Constituição brasileira de 1824 adotou o estado de sítio sem 

usar essa denominação. No artigo 179, § 35, dispôs: “Nos casos de 

rebelião ou invasão de inimigos, pedindo a segurança do Estado que se 

dispensem, por tempo determinado, algumas formalidades que 

garantem a liberdade individual, poder-se-á fazê-lo por ato especial do 

Poder Legislativo. Não se achando, porém, a esse tempo reunida a 

Assembléia, e correndo a Pátria iminente perigo, poderá o Governo 

exercer esta mesma providência, como medida provisória e indispensável, 

suspendendo-a imediatamente, quando cesse a necessidade 

urgente que a motivou; devendo em um e outro caso, remeter à Assembléia, 

logo que reunida for, uma relação motivada das prisões e de outras 

medidas de prevenção tomadas; e quaisquer autoridades que tiverem 

mandado proceder a elas serão responsáveis pelos abusos que tiverem 

praticado a esse respeito.” 

Constituições republicanas anteriores 

A Constituição de 1891 usou pela primeira vez entre nós a 

expressão “estado de sítio”. A matéria é tratada no artigo 80 e seus 

quatro parágrafos. A competência para “declarar em estado de sítio 

qualquer parte do território da União” é do Congresso Nacional, 

“suspendendo-se aí as garantias constitucionais por tempo determinado, 

quando a segurança da República o exigir, em caso de agressão 

estrangeira, ou de comoção intestina”. Essa competência estava prevista 

no artigo 34, n. 21. Mas, no § 1 o do artigo 80, prevê-se que, “não se achando 

reunido o Congresso e correndo a Pátria iminente perigo, exercerá essa 

atribuição o Poder Executivo federal”, conforme competência prevista no 

artigo 48, n. 15. Nos demais parágrafos do artigo 80 são previstas as 

medidas de repressão aplicáveis, a necessidade de justificar perante o 

Congresso Nacional as medidas efetivamente tomadas e, enfim, a 

responsabilidade por abusos cometidos.


O uso freqüente do estado de sítio sob a primeira Constituição 

republicana levou a detalhar a disciplina do instituto na Constituição de 

1934 no seu art. 175, a cujo caput acompanham quinze parágrafos. Aí 

se previa estado de sítio para caso de guerra externa. Mas, ante o pânico 

causado pela intentona comunista e outras comoções internas, o Decreto 

Legislativo n. 6, de 18 de dezembro de 1935, emendou a Constituição 

para autorizar “a declarar a comoção intestina grave, com finalidades 

subversivas das instituições políticas e sociais, equiparada ao Estado de 

guerra, em qualquer parte do território nacional”, bem como determinou 

a perda da patente e do posto, por decreto do Poder Executivo, sem prejuízo 

de outras sanções, para o oficial da ativa, da reserva ou reformado 

“que praticar ato ou participar de movimento subversivo das instituições 

políticas e sociais”, e nas mesmas condições determinou a demissão 

do funcionário civil ou inativo. 

Esse “pânico constitucional” criou clima para o golpe de 37, que 

decretou uma Carta que, como visto acima, admite sua própria suspensão, 

no art. 171. Essa Carta contém um título, “Da defesa do Estado”, em 

que longamente –do art. 166 ao art. 173– disciplina institutos e condições 

para defender o Estado, com rigor, ante de ameaças externas e 

conspirações internas. A Constituição liberal de 1946 retomou o texto de 

1934, sem os adendos autoritários do Decreto Legislativo n. 6, de 18 de 

dezembro de 1935. Nela a matéria se disciplina nos artigos 206 até 215. 

A Constituição de 1967, no capítulo “Do Estado de Sítio” (arts. 

152 a 156), já revela o autoritarismo do regime da época, também 

visto no art. 151. Neste, após a declaração direitos e garantias (art. 

150, com 35 parágrafos), prevê-se a cassação dos direitos políticos: 

“Aquele que abusar dos direitos individuais previstos nos §§ 8 o , 23, 27 

e 28 do artigo anterior e dos direitos políticos, para atentar contra a 

ordem democrática ou praticar a corrupção, incorrerá na suspensão 

destes últimos direitos pelo prazo de dois a dez anos, declarada pelo 

Supremo Tribunal Federal, mediante representação do Procurador- 

Geral da República, sem prejuízo da ação civil ou penal cabível, 

assegu-rada ao paciente a mais ampla defesa”. O parágrafo único 

ressalva que, “quando se tratar de titular de mandato eletivo federal, o 

processo dependerá de licença da respectiva Câmara”.

44 


Enfim, a Emenda n. 11, de 13 de outubro de 1978, acresceu ao 

estado de sítio as medidas de emergência e o estado de emergência, 

institutos agregados à Constituição de 67 já tomado com a redação 

dada pela Emenda Constitucional n. 1, de 17 de outubro de 1969, que 

passou a ser a Constituição vigente. 

Constituição de 1988 

A Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro 

de 1988, aboliu as medidas de emergência e o estado de emergência. 

No seu Título V, “Da defesa do Estado e das Instituições Democráticas”, 

o Capítulo I institui dois estados de legalidade excepcional: o ESTADO 

DE DEFESA e o ESTADO DE SÍTIO – cujo estudo se fará a seguir, 

como parte e na forma de um questionário. 

QUESTIONÁRIO COM RESPOSTAS 

- Explique o que é legalidade constitucional excepcional. 

- RESPOSTA: As garantias constitucionais são plenas na normalidade. 

Mas, se a crise ameaça o Estado em sua constituição como estado de 

direito, decorre um estado de fato, transitório e excepcional, em que o 

pleno atendimento das garantias constitucionais seria empecilho à ação 

do Estado de modo a deixar desprotegida a ordem constituída pelo Direito. 

Se está em risco sua constituição jurídica, o Estado se defende como 

estado de direito. Para isso, normas de direito constitucional político 

criam institutos e condições de ações, constituindo uma legalidade 

constitucional excepcional, assim dita porque excepciona legalmente 

–constitucionalmente– as garantias constitucionais dos direitos humanos. 

- Explique o que se entende por garantia constitucional. 

- RESPOSTA: A Constituição escrita surgiu historicamente para garantir 

os direitos fundamentais do homem e do cidadão. No princípio do 

constitucionalismo, escrever a Constituição teve por fim garantir por 

escrito o indivíduo e o cidadão contra o absolutismo do poder político,


então exercido pelos reis. Em si mesma, a Constituição escrita já 

garante os direitos. Além disso, para melhor assegurar os direitos nela 

explicitamente declarados ou implicitamente reconhecidos, a Constituição 

institui garantias específicas: princípios e regras, vedações e 

ações, para proteger por prevenção ou restauração os direitos contra 

as agressões. São garantias da Constituição ao ser humano em geral 

e, em especial, ao cidadão. No todo, eis o que é garantia constitucional: 

é a própria Constituição em si, estabelecendo um sistema de separação 

de poderes com freios e contrapesos (checks and balances), bem como 

princípios e regras, vedações e ações por ela especialmente instituídos 

para garantir os direitos humanos. 

- Qual é o princípio basilar da legalidade constitucional excepcional? 

- RESPOSTA: A legalidade de exceção atende a um princípio constitucional 

maior: salus reipublicae suprema lex esto. Em latim, “salus” traduz 

o estado daquilo que está “salvus”. Tanto significa “saúde”, quanto 

“salvação”. Como hoje a república se constitui por escrito e de sua constituição 

escrita depende sua saúde ou salvação converte-se o princípio 

nos seguintes termos: salus constitutionis suprema lex esto. Quer 

dizer: a salvação (a saúde) da Constituição é a suprema lei. Atendendo a 

esse princípio maior, o Tribunal guardião da Constituição profere decisões 

de elevado nível político-jurídico. 

- No Brasil, qual é o Tribunal guardião da Constituição da República? 

- RESPOSTA: Entre nós, não há Tribunal Constitucional, especial, para 

guardar a Constituição. O guardião é o Supremo Tribunal Federal. Esta, 

sua competência precípua (art. 102, caput), acima da originária (art. 102, 

inc. I), da recursal ordinária (art. 102, inc. II) e da recursal extraor-dinária 

(art. 102, inc. III). Por essa competência, o Supremo Tribunal profere 

acórdãos precipuamente jurídico-políticos, nos quais decide de modo que 

se preserve a saúde da Constituição, salvando-a de ser agredida pela 

inconstitucionalidade ou mutilada por golpe ou sublevação. Mas, se nem o 

exercício dessa competência precípua consegue salvar a legalidade 

constitucional, tem lugar a legalidade constitucional excepcional. 

- É a legalidade constitucional excepcional um estado de exceção? 

- RESPOSTA: A legislação constitucional de exceção não deve ser

46 


confundida com situações fáticas antijurídicas, rupturas da ordem constituída, 

ditas estados de exceção, a que visa a combater. A legalidade 

constitucional excepcional constitui estados jurídicos. Não simples estados 

de fato. É a reação do Direito, nos termos do Direito, contra a crise que o 

ameaça. Trata-se de excepcionalidade plenamente submetida ao Direito. 

- A legalidade constitucional excepcional suprime direitos e 

liberdades? 

- RESPOSTA: Nos estados de legalidade constitucional excepcional (o 

estado de defesa e o de sítio na Constituição de 88), restringe-se a 

garantia constitucional dos direitos, até por suspensão provisória de 

um ou outro, mas não se suprimem esses direitos nem suas garantias. 

Não há supressão. Há restrição ou suspensão do direito ou de sua garantia 

constitucional. Provisoriamente, diminui a proteção. Suspende-se 

em parte e nunca no todo (= restringe-se) a garantia ofertada pela 

Constituição às pessoas. Mas a Constituição continua a vigorar e garantir 

contra arbítrios e violências. Não se suspende a Constituição em si. 

Não se suprimem os direitos fundamentais por ela garantidos, ainda 

que um ou outro seja restringido ou suspenso provisoriamente. 

Isso, em estado de direito. Fora daí, há estado de fato, antijurídico, dito 

estado de exceção, que não se deve confundir a legalidade de exceção. 

- De quem é a competência para decretar estado de defesa e 

estado de sítio? 

- RESPOSTA: Pelos arts. 136 e 137 da Constituição, compete ao Chefe 

do Poder Executivo decretar o estado de defesa e o de sítio. Cabe ao 

Legislativo referendar (no estado de defesa) ou previamente autorizar 

(no estado de sítio) a decretação. Ao Judiciário, incumbe prevenir ou reparar 

abusos cometidos contra a legalidade constitucional excepcional. 

A decretação está condicionada à prévia consulta do Presidente da 

República ao Conselho da República e ao Conselho de Defesa Nacional, 

instituídos pelos arts. 89, 90, 91. O parecer desses Conselhos, embora 

obrigatório, é opinativo: não vincula a decisão presidencial. 

- Qual a finalidade e a causa do estado de defesa e do estado de 

sítio? 

- RESPOSTA: O estado de defesa é mais brando que o de sítio. O art. 136,


caput, define que o estado de defesa tem por finalidade preservar ou 

prontamente restabelecer a ordem pública ou a paz social. Sua causa 

é o fato de estarem elas ameaçadas por grave e iminente instabilidade 

institucional ou atingidas por calamidades naturais de grandes 

proporções. Já o estado de sítio (art. 137, inc. I e II) tem por causa e finalidade: 

(1o caso) conter comoção grave de repercussão nacional; 

(2o caso) suceder ao estado de defesa, se comprovada sua ineficácia 

total ou parcial; (3o caso) prover condições internas necessárias e 

correspondentes à declaração de guerra externa pelo Presidente da 

República, autorizado ou referendado pelo Congresso Nacional (art. 

49, inc. II, e art. 84, inc. XIX) e ouvido o Conselho de Defesa Nacional 

(art. 91, § 1o , inc. I); (4o caso) responder a agressão armada estrangeira. 

- O estado de defesa é pressuposto do estado de sítio? 

- RESPOSTA: No caso do inciso II do artigo 137 (guerra externa ou 

agressão armada estrangeira), claramente não. Já o inciso I do artigo 

137 prevê dois casos-tipo independentes um do outro. No primeiro 

caso (comoção grave de repercussão nacional) a decretação do 

estado de sítio não é necessariamente sucessiva, nem condicionada 

à decretação de um prévio estado de defesa. No segundo caso 

(ocorrência de fatos que comprovem a ineficácia de medida tomada 

durante o estado de defesa), há tal sucessão e condição. Este é o 

único caso em que necessariamente o estado de sítio deve ser 

precedido pelo estado de defesa. 

- Qual a duração do estado de defesa e do estado de sítio? 

- RESPOSTA: O estado de defesa não será superior a trinta dias. É 

prorrogável só uma vez por período igual, caso persistam as razões que 

justificaram a decretação. Prorrogado uma vez, se subsistirem as razões 

que o justificaram, a Constituição pressupõe a necessidade de estado 

de sítio. Já o estado de sítio, na hipótese do inciso I de artigo 137, não 

poderá ser superior a trinta dias, nem poderá ser prorrogado de cada vez 

por prazo superior a este. A Constituição não restringe o número de 

prorrogações. Sendo recurso extremo da legalidade constitucional, poderá 

ser prorrogado quantas vezes necessárias. Já na hipótese do inciso II do 

artigo 137, o estado de sítio poderá ser decretado por todo o tempo em

48 


que perdurar a guerra externa ou a agressão armada estrangeira. 

- Qual a base territorial do estado de defesa e do estado de sítio? 

- RESPOSTA: O estado de defesa tem vigor territorialmente limitado. 

Tem por base locais restritos e determinados (art. 136, caput). O estado 

de sítio vigora em todo o território nacional. Porém, depois de ser 

publicada a sua decretação, o Presidente da República deve designar 

o executor das medidas específicas e fixar as áreas em que estas serão 

aplicadas (art. 138, caput). 

- Que direitos podem ser restringidos no estado de defesa e 

no de sítio? 

- RESPOSTA: Em qualquer hipótese de estado de defesa, as medidas 

coercitivas só poderão restringir o direito de reunião (mesmo se reunião 

de associações) e o de sigilo de correspondência, comunicação 

telegráfica e telefônica. Na hipótese de calamidade pública, poderá haver 

ocupação e uso temporário de bens e serviços públicos, respondendo a 

União por danos e custos, se os bens ou serviços forem de outra pessoa 

jurídica. No estado de sítio fundado no art. 137, I, além da restrição aos 

direitos de reunião e de sigilo cabível no estado de defesa, a Constituição 

autoriza contra as pessoas: confinamento (obrigação de permanecer 

em local determinado); detenção especial (em edifício não destinado a 

detidos ou presos por crime comum); restrição à liberdade de informar, à 

liberdade de imprensa, rádio e televisão; suspensão da liberdade de 

reunião; busca e apreensão em domicílio; intervenção em empresas de 

serviço público; requisição de bens; (art. 139). A contrario sensu, o silêncio 

sobre medidas cabíveis no estado de sítio fundado no art. 137, II, deve 

ser interpretado como autorização da Constituição a toda a restrição 

necessária a enfrentar a guerra ou agressão armada estrangeira. 

- Fixa a Constituição normas especiais para o estado de defesa, 

acauteladoras dos direitos individuais? 

- RESPOSTA: A Constituição preocupa-se destacadamente com a 

liberdade individual e com a integridade física e mental das pessoas 

detidas ou presas durante do estado de defesa. Daí, as normas do § 3 o 

do artigo 136, que suscitam em especial a competência e a atuação do


Poder Judiciário, junto ao qual continua atuando o Ministério Público, 

como igualmente não se afasta, guardados os termos da legalidade 

constitucional excepcional, a regular atuação dos Delegados de Polícia 

e das diversas Procuradorias, nem se prejudica o exercício da advocacia. 

- Qual a competência do Congresso Nacional no tocante ao estado 

de defesa e ao estado de sítio? 

- RESPOSTA: Em última instância, desde a decretação, o estado de 

defesa e o de sítio ficam sob vigilância jurídica do Supremo Tribunal Federal 

e política do Congresso Nacional. Se aquele é guardião jurídico, este é o 

guardião político da legalidade de exceção e, disto, lhe derivam 

competências relevantes. Nos termos e prazos dos §§ 4o , 6o e 7o do art. 

136, bem como do caput e parágrafo único do art. 137 e do § 2o do art. 

138, a decretação e a prorrogação do estado de defesa e do de sítio têm 

de ser justificadas ante o Congresso Nacional e por ele aprovadas por 

maioria absoluta (mais da metade dos membros da casa). Se em 

recesso, será convocado em cinco dias, extraordinariamente (§ 5o do 

art. 136 e § 2o do art. 137). Ficará reunido enquanto durar o estado de 

legalidade excepcional (art. 136, § 6o , e art. 137, § 3o ). Para bem exercerem 

a vigilância política, deputados e senadores não sofrem restrição das 

imunidades parlamentares, devendo apenas a difusão de pronunciamentos 

nas Casas ser aprovada pela Mesa (parágrafo único do art. 139). 

Com igual sentido de vigiar a execução do estado de defesa ou de sítio, 

designa-se a comissão parlamentar prevista no artigo 140. Enfim, do 

estado de defesa e do sítio, uma vez cessados, o Presidente da República 

dará contas ao Congresso Nacional nos termos do artigo 140, ficando 

executores e agentes sujeitos à plena responsabilidade: civil, penal, 

administrativa e política. 

Sérgio Resende de Barros, 

Mestre e Doutor em Direito do Estado pela Faculdade de Direito 

da Universidade de São Paulo, onde leciona nos Cursos de 

Bacharelado e de Pós-Graduação

50 

BIBLIOGRAFIA 


(apenas algumas indicações de obras nacionais): 

FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. O estado de sítio na Constituição brasileira 

de 1946 e na sistemática das medidas extraordinárias de defesa da ordem 

constitucional. (Tese de Livre-Docência). SP: edição do autor, 1964. Esta obra pode 

ser consultada na Biblioteca Geral ou na biblioteca do Departamento de Direito do 

Estado da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo. 

FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de direito constitucional. SP: Saraiva, 

diversas edições. 

FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Comentários à Constituição brasileira de 

1988. Saraiva, diversas edições. 

SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. SP: Malheiros, 

diversas edições. 

BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito constitucional. S P: Saraiva, diversas edições. 

FERREIRA, Pinto. Curso de direito constitucional. SP: Saraiva, div. ed. 

MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. São Paulo: Atlas, diversas edições. 

ROSA, Antonio José Migual Feu. Direito constitucional. 2. ed. atual. SP: Saraiva, 1999. 

ARAÚJO, Luiz Alberto David; e NUNES JÚNIOR, Vidal Serrano. Curso de direito 

constitucional. 3. ed. revista e atual. SP: Saraiva, 1999. 

JACQUES, Paulino. Curso de direito constitucional. 9. ed. R J: Forense, 1983. 

MELLO FILHO, José Celso de. Constituição federal anotada. SP: Saraiva, 1984. 

Comentários à Constituição brasileira, anteriores ou atuais, como os de: Carlos 

Maximiliano; Pontes de Miranda; Manoel Gonçalves Ferreira Filho; Celso Ribeiro 

Bastos e Ives Gandra Martins; Orlando Soares; José Cretella Júnior; e outros.

concurso concurso de de de pessoas 

pessoas 

nos os delitos delitos omissiv omissivos 

omissiv os 

damásio de jesus, 

ex-procurador de justiça, presidente do 

complexo jurídico “damásio de jesus”


CONCURSO DE PESSOAS 

NOS DELITOS OMISSIVOS 

Damásio de Jesus 

Os crimes podem ser comissivos ou omissivos. Comissivos são 

os praticados mediante ação, como, no homicídio, atirar na vítima, 

golpeá-la etc. Crimes omissivos, ensina CLAUS ROXIN, são infrações de 

dever, em que autor não pode ser qualquer pessoa, e sim a quem 

incumbe a obrigação concreta de evitar o resultado descrito no tipo1 . 

Ex.: abandono material (Código Penal, art. 244). Nesses delitos, o dever 

de agir “não deriva propriamente de fundamentos positivos, mas de 

exigências de solidarismo do homem para com outros homens dentro 

da comunidade” 2 . Classificam-se em omissivos próprios e impróprios. 

Crimes omissivos próprios ou puros são os que se perfazem 

com a simples não-realização de um ato esperado, independentemente 

de um evento posterior. A afetação jurídica do interesse protegido é 

objetivamente imputada ao sujeito pela simples omissão normativa. Ex.: 

omissão de socorro, que se consuma com a abstenção de prestação 

de assistência ao necessitado, não se condicionando a forma simples 

a qualquer conseqüência jurídica. 

Denominam-se delitos omissivos impróprios (impuros ou 

comissivos por omissão) aqueles em que o sujeito, abstendo-se de 

realizar a esperada conduta impeditiva do resultado jurídico, deixa que 

ele ocorra. Neles, o evento está ligado normativamente à abstenção da 

realização da conduta impeditiva a qual o “garante” omitente estava 

obrigado. São crimes materiais, de conduta e resultado3 . A atuação 

1 Autoría y Dominio de Hecho en Derecho Penal. Trad. Joaquín Cuello Contreras e José Luis 

Serrano Gonzáles de Murillo. Madri: Marcial Pons, 2000. p. 498. 

2 DIAS, Figueiredo. Direito Penal. Coimbra: Universidade de Coimbra, 1975. p.166. 

3 DA ROCHA, Fernando A. N. Galvão. Imputação objetiva nos delitos omissivos. Revista Brasileira 

de Ciências Criminais, São Paulo, vol. 33, p. 118, n. 7, jan.-mar.2001.

54 


esperada não é um comportamento positivo qualquer, mas uma ação 

que possivelmente obstaria a afetação jurídica do bem penalmente 

protegido4 . O art. 13, § 2.º, do CP disciplina a imputação objetiva nos 

delitos omissivos impróprios, descrevendo elementos normativos do 

tipo5 . Ex.: a mãe deixa de alimentar o filho de tenra idade, vindo a vítima 

a falecer. Responde por homicídio (delito comissivo por omissão). São 

descritos em tipos abertos, compostos de uma figura típica 

incriminadora e de uma norma de extensão prevista na Parte Geral, 

que impõe a obrigação de agir, exigindo sempre “a atividade integradora 

do Juiz” 6 . Na omissão imprópria, encontramos delitos omissivos e não 

comissivos. Isso decorre da cláusula genérica de conversão de crimes 

ativos em omissivos prevista no art. 13, § 2.º, do CP. 

Nos delitos omissivos, sejam próprios ou impróprios, comuns 

ou que contenham no tipo uma condição especial do autor (crimes 

próprios), não há co-autoria ou participação mediante omissão. 

Realmente, uma das formas de concurso de pessoas, a co-autoria, 

na lição de Johannes Wessels, baseia-se no princípio “do atuar em 

divisão de trabalho e na distribuição funcional dos papéis”, 

considerando o co-autor um “colaborador e parceiro da resolução 

comum para o fato e da realização comunitária do tipo, de forma que 

as contribuições individuais completam-se num todo unitário, devendo 

o resultado final ser imputado a todos os participantes” 7 . 

Nos delitos de conduta negativa, não se pode dizer que a 

omissão de um sujeito constitui parte do todo, que a conduta omissiva 

de um completa a do outro, que há divisão de tarefas etc. Como diz 

Beatriz Vargas Ramos, “a omissão não é fracionável”, não se constatando, 

sob o aspecto objetivo, uma “obra comum” 8 . O dever de atuar, 

4 SILVA SÁNCHEZ, Jesús-María. El Delito de Omisión: Concepto y Sistema. Barcelona: Bosch, 

1986. p. 281 e ss. 

5 REALE JÚNIOR, Miguel. Teoria do Delito. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1998. p. 184, n. 3.3. 

6 FRANCO, Alberto Silva. Crimes comissivos por omissão. In: FRANCO, Alberto Silva. Temas de 

Direito Penal. São Paulo: Saraiva, 1986. p. 52. Para Silva Franco, esse sistema acarreta “o 

surgimento de um dispositivo penal de duvidosa constitucionalidade por representar um flagrante 

agravo ao princípio da legalidade”. (p. 40) 

7 Direito Penal: Parte Geral. Trad. Juarez Tavares. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 

1976. p. 121. 

8 Do Concurso de Pessoas. Belo Horizonte: Del Rey, 1996. p. 153.


observa NILO BATISTA, “é indecomponível” 9 . Suponha-se que vários 

sujeitos encontrem uma pessoa se afogando e, podendo salvá-la sem 

risco pessoal, deixem-na morrer. Há tantos crimes de omissão de 

socorro quantos sejam os omitentes10 , uma vez que não é admissível 

que os autores possam repartir comportamentos negativos11. Não existe co-autoria na omissão imprópria. Imagine que 

pai e mãe, de comum acordo, venham a matar uma criança por falta 

de aleitamento. Há dois autores diretos de homicídios dolosos. Como 

diz Nilo Batista, “a omissão de um não completa a omissão do outro” 12 . 

9 Concurso de Agentes. Rio de Janeiro: Liber Juris, 1979. p. 65. 

Damásio Evangelista de Jesus, 

ex-Procurador de Justiça, Professor de Direito Penal, 

Presidente do Complexo Jurídico “Damásio de Jesus” 

10 PRADO, Luis Regis. Curso de Direito Penal Brasileiro: Parte Geral. São Paulo: Revista dos 

Tribunais, 1999. p. 269. 

11 CALVO, Julio J. Casende. Problemas de autoría y participación en relación con los delitos de 

homicidio y asesinato. In: CALVO, Julio J. Casende. Delitos Contras las Personas. Madri: Consejo 

General del Poder Judicial, 1999. p. 151; PRADO, Luis Regis. Loc. cit. 

12 BATISTA, Nilo. Loc. cit. No mesmo sentido da inexistência de co-autoria e sim autorias: JAKOBS, 

Günther. Derecho Penal: Parte General. Trad. Joaquín Cuello Contreras e José Luis Gonzáles de 

Murillo. Madri: Marcial Pons, 1997. p. 791; Idem. La omisión: estado de la cuestión. In: JAKOBS, 

Günther. Sobre el Estado de la Teoría del Delito. Madri: Civitas, 2000. p. 142-143, n. 3; BACIGALUPO, 

Enrique. Derecho Penal: Parte General. Buenos Aires: Hammurabi, 1999. p. 564, n. 1.158.

eincidência reincidência específica específica específica e 

e 

livramento livramento condicional 

condicional 


ex-procurador de justiça, presidente 

do complexo jurídico “damásio de jesus”


REINCIDÊNCIA ESPECÍFICA 

E LIVRAMENTO CONDICIONAL 


O art. 83, V, do Código Penal, com redação da Lei dos Crimes 

Hediondos1 , relacionando os requisitos do livramento condicional, exige 

que o condenado tenha cumprido mais de dois terços da pena nos 

casos de ter praticado delito hediondo, tortura, tráfico de drogas ou 

terrorismo, desde que não seja reincidente em crimes dessa natureza. 

Apresentam-se duas condições: 

1.ª) cumprimento de mais de dois terços da pena; 

2.ª) que não haja reincidência específica nos delitos 

indicados no inciso2 . 

Assim, sendo o sujeito reincidente específico em tais crimes, não 

é admissível o livramento condicional. Há reincidência específica, para 

efeito da disposição, quando o sujeito, já tendo sido irrecorrivelmente 

condenado por qualquer um dos delitos relacionados3 , vem novamente 

a cometer um deles, observado o art. 64, I, do CP4 . Exemplos: tráfico 

de drogas e estupro; latrocínio e latrocínio; latrocínio e tortura; terrorismo 

e extorsão mediante seqüestro etc. Nesses casos, a pena deve ser 

cumprida integralmente em regime fechado5 . 

1 Lei n. 8.072, de 25.7.1990. 

2 Sem prejuízo da necessidade de preenchimento das outras condições do art. 83. 

3 Nesse sentido: MIRABETE. Código Penal Interpretado. São Paulo: Atlas, 2000. p. 468, n. 83.4. 

De maneira que não há reincidência específica quando um dos delitos não se encontra no elenco 

do inc. V do art. 83. 

4 Temporariedade do efeito de a sentença condenatória gerar a reincidência. 

5 Lei n. 8.072/90, art. 2.º, § 1.º.

60 


O referido inc. V, por dispor sobre norma prejudicial de direito 

penal material, não tem efeito retroativo6 . Dessa forma, pode ser aplicado 

o livramento condicional no caso de ter sido cometido o primeiro crime 

antes da vigência da Lei n. 8.072/90, ainda que os dois delitos estejam 

previstos em seu elenco (ex.: estupro e latrocínio), desde que cumpridos 

mais de dois terços da pena. Entendemos que a lei, na parte que impede 

o livramento condicional em face da reincidência específica, só incide 

quando os dois delitos tenham sido cometidos em sua vigência7 . 

Esse entendimento acaba de ser adotado pelo Superior 

Tribunal de Justiça. No HC n. 14.532, a 6.ª Turma, em 28.8.2001, por 

votação unânime, rel. o Ministro Fernando Gonçalves, decidiu que “a 

reincidência específica, de que trata o art. 83, V, do CP, com redação 

dada pela Lei n. 8.072/90, somente se perfectibiliza quando ambos os 

delitos tenham sido cometidos já na vigência do mencionado diploma 

legal, não sendo suficiente que somente o último crime tenha ocorrido 

sob a égide da Lei dos Crimes Hediondos” 8 . 




6 CF, art. 5.º, XL. 

7 Nesse sentido: FRANCO, Alberto Silva. Código Penal e sua Interpretação Jurisprudencial. Parte 

Geral. 7.ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001. vol. I, p. 1.559, n. 2.03. 

8 DJU, Brasília, 24.9.2001, p. 347.

imputação imputação imputação objetiva objetiva e 

e 

ações ações a a próprio próprio risco 

risco 


ex-procurador de justiça, presidente 

do complexo jurídico “damásio de jesus”


IMPUTAÇÃO OBJETIVA 

E AÇÕES A PRÓPRIO RISCO 


Há casos em que a vítima contribui decisivamente para a produção 

do resultado danoso, o que a doutrina denomina “ações a próprio risco”, 

permitindo que parte dos normativistas1 exclua a imputação objetiva do 

autor, isentando-o de responsabilidade penal. Em nossa obra Imputação 

Objetiva, apresentamos a história do “ébrio insistente”: 

“No final de uma festa, Pedro, após ingerir grande quantidade de 

bebida alcoólica, solicita a Antônio, visivelmente embriagado, que o leve 

de automóvel até a sua residência. Antônio diz que está voltando para 

casa a pé, uma vez que não tem condições de dirigir. Pedro insiste e 

Antônio aquiesce. Há um desastre e Pedro morre” 2 . 

Apreciando as soluções, afirmamos que existem duas posições: 

1. a ) Há imputação objetiva do resultado, respondendo o 

motorista pela morte da vítima; 

2. a ) Fica afastada a imputação objetiva do resultado, tratando-se 

de conduta a próprio risco excludente da tipicidade3 . 

Jairo José Gênova, na excelente obra lançada pela Escola Superior 

do Ministério Público de São Paulo, Teoria da Imputação Objetiva e Teoria 

do Domínio do Fato4 , em artigo intitulado “O comportamento da vítima e 

1 Defensores da teoria da imputação objetiva. 

2 São Paulo: Saraiva, 2000. p. 59. 

3 Idem, ibidem, p. 60. 

4 São Paulo: Imprensa Oficial, 2000. n. 1. Caderno Jurídico.

64 


a teoria da imputação objetiva” 5 , comentando o nosso exemplo, afirma: 

“Há os que sustentam que o motorista não responde pelo 

dano, pois a conduta da vítima foi a próprio risco” 6 . 

E cita-nos na nota de rodapé n.º 11. 

Não é a nossa opinião. Sobre o exemplo e outros que com ele 

guardam similitude7 , dissemos: 

“Há imputação objetiva, respondendo o balseiro, o motorista 

do passageiro apressado e o ébrio pelo resultado morte (é 

a nossa posição). As vítimas consentiram em sofrer o risco, 

não a afetação jurídica (resultado normativo). A teoria do 

consentimento não pode ser aplicada, uma vez que, de 

acordo com seus princípios, o ofendido aceita o evento lesivo 

e não o risco. Além disso, as condutas dos autores superam 

as que carregam o risco permitido. Assim, a travessia de 

um rio em barco já apresenta um risco permitido; durante 

tempestade, risco proibido, além de o balseiro apresentarse 

na posição de “garante”. Dirigir veículo de forma normal 

contém um risco tolerado; em excesso de velocidade ou 

em estado de embriaguez, um perigo proibido. Não se pode 

dizer que o balseiro e o motorista observaram o cuidado 

objetivo necessário” 8 . 

Fica o registro corretivo, observando a valiosa contribuição de 

Jairo José Gênova ao estudo da teoria da imputação objetiva. 

5 Op. cit. p. 41. 

6 Idem, ibidem, p. 45. 




7 Casos do balseiro e do passageiro apressado. 

8 Op. cit. p. 61.

o o o lado lado anacrônico 

anacrônico 

na na ref reforma ref orma do 

do 

artigo artigo 28 28 do do cpp 

cpp 

josé ademir campos borges, 

4.º promotor de justiça de barretos


O LADO ANACRÔNICO NA 

REFORMA DO ARTIGO 28 DO CPP 

José Ademir Campos Borges 

O Ministério Público, titular da ação penal, tem legítimo e manifesto 

interesse nas inovações da legislação processual penal. 

A propósito, no anteprojeto sobre a investigação policial, chama 

a atenção a redação proposta ao artigo 28 do CPP, na parte em que 

determina a remessa obrigatória de todo e qualquer arquivamento de 

inquérito policial ou peça de informação à apreciação do órgão Superior 

do Ministério Público. 

Tal dispositivo nada mais é do que uma versão piorada do arcaico 

reexame necessário das decisões judiciais desfavoráveis ao Estado, 

cuja supressão integra a pauta de reforma do Judiciário. 

Paradoxalmente, a excrescência que se pretende banir da área 

processual civil querem introduzir no âmbito do processo penal, mais 

especificamente no tocante à investigação policial. 

O legislador precisará distanciar-se milhas e milhas da realidade 

para admitir em nosso ordenamento jurídico processual penal tamanho 

disparate, e nesse seu distanciamento inconseqüente e insensato, fruto 

de idéias saídas provavelmente do próprio Ministério Público, 

transformará o órgão superior do Parquet num agigantado cartório de 

delegacia de polícia, que para sobreviver exigirá a contratação de número 

incalculável de servidores, tudo para fazer com que a conhecida e 

eficiente burocracia possa ir adiante, no seu interminável bater de 

carimbos, elevando os gastos da instituição num tempo em que se 

busca enxugar a máquina estatal. 

Uma vez concretizada, a pretensa inovação do artigo 28, certamente, 

produzirá uma expansão funcional sem precedentes nos

68 


quadros do Ministério Público, exigindo investimentos para o aparelhamento 

do órgão superior desenvolver as novas e perfeitamente 

dispensáveis atividades. 

Dispensáveis, sim, porquanto outras formas de controle de 

arquivamento de inquérito e peças de informações poderão ser imaginadas 

sem que a sociedade pague custo tão elevado para isso. 

Chega à beira do risível dizer que, com a mudança prevista no 

anteprojeto, a lei processual estará em harmonia com o modelo 

acusatório adotado pelo nosso ordenamento jurídico. Essa afirmativa 

não passa de um jogo de palavras, enfim de sedutora retórica. 

Ora, a sociedade brasileira precisa de um modelo de investigação 

policial ágil, seguro, eficiente e que não gere ao erário despesas 

inimagináveis. A remessa obrigatória ao órgão superior de todas as 

peças de informações e inquéritos arquivados que tramitam em primeira 

instância nas delegacias desse Brasil, como se pretende, exigirá incontáveis 

modificações estruturais em todo o Ministério Público para 

recepcionar a mudança assinalada. E a sociedade brasileira, pode, em 

tempo de tamanha desolação, dar-se a esse luxo? 

Não me iludo, imaginando que a feraz expansão funcional e 

material decorrente da modificação pretendida do artigo 28 do CPP surja 

como fator de fortalecimento do Ministério Público. Ao contrário. A 

instituição estará dando passos irremediáveis para seu ingresso no 

mundo das instituições obesas, podendo, num curto espaço de tempo, 

experimentar as conseqüências nefastas da concreção desse desejo 

maléfico retratado no anteprojeto. 

O artigo 28 do CPP, na forma –e não na reforma– prevista, é 

instrumento procedimental que não abala a autonomia do Promotor de 

Justiça. Muito pelo contrário, afigurando-se autêntico recurso do magistrado 

diante do órgão ministerial, que no exercício exclusivo da ação 

penal optou pelo arquivamento do inquérito. 

Se o propósito da aludida remessa obrigatória é fiscalizar a ação 

do Promotor de Justiça de primeiro grau, que se faça por mecanismos 

já existentes (ex.: fiscalização freqüente de integrantes dos órgãos


superiores às promotorias), ou que sejam criadas formas de controle 

menos onerosa e que não venham proporcionar o inchaço do Ministério 

Público; se, no entanto, o propósito da modificação do famigerado artigo 

28 é afastar de vez a figura da autoridade judiciária de qualquer interferência 

no inquérito policial, como se ao Judiciário não interessassem 

as mentiras e verdades que pulsam no inquérito, a questão, nesse caso, 

toma forma de odioso corporativismo, que benefício algum trará ao 

ordenamento jurídico ou ao Ministério Público. A sociedade e o MP, 

certamente, não sairão engrandecidos pela pretensa inovação legislativa, 

porquanto estará a nova redação do artigo 28 impregnada de tola, 

vazia e dispendiosa vaidade. 

Será que os idealizadores da aludida remessa obrigatória, verdadeira 

contra-revolução processual, imaginaram o tamanho do rombo 

que tal medida geraria às burras do Estado? 

O fato é que a redação proposta ao artigo 28, no tocante à 

remessa obrigatória do inquérito policial ao órgão superior do Ministério 

Público, representa evidente retrocesso –de custo social nenhum pouco 

desprezível– à persecução penal em sua fase inquisitiva, e, por isso, 

espera-se do legislador um não mastodôntico a esse luxo perdulário, 

que na essência de novo nada traz para aprimorar ou atender as 

necessidades prementes da moderna investigação policial. 

José Ademir Campos Borges, 

4º Promotor de Justiça de Barretos


prisão prisão cautelar 

cautelar 

josé carlos mascari bonilha, 

promotor em são paulo, professor 

de direito processual penal e mestre 

em direito processual penal (puc)


PRISÃO CAUTELAR 

José Carlos Mascari Bonilha 

Impende registrar, desde logo, que a realidade social brasileira, 

que não difere, nesse particular aspecto, das realidades dos demais 

países da América Latina, evidencia a existência de tormentosa e 

crescente criminalidade, que traz profundas e angustiantes inquietações 

à toda a comunidade. 

A descontrolada corrupção, somada ao desenfreado tráfico ilícito 

não só de substâncias entorpecentes, causadoras de dependência física 

e psíquica, mas também de armas de fogo; os delitos que atentam, entre 

outros bens jurídicos, contra o patrimônio, contra a pessoa e contra a 

vida; as viscerais e severas, porquanto péssimas, distorções no que 

pertine a distribuição de rendas e a descrença na classe política, maculada 

pelos incontáveis episódios vexamosos que envolvem integrantes 

dos Poderes Legislativo e Executivo; a ainda embrionária, porém concreta, 

preocupação com a retidão dos operadores do Direito, assentada em 

esporádicos, mas reais, fatos que enxovalham a reputação de incontida 

dignidade dos Magistrados; a falta de confiança em relação a parte de 

ambas as polícias (judiciária e militar), implicam a ocorrência de um quadro 

conspurcado que se revela dentro de um contexto de futuro sombrio. 

Tudo isso, agora singelamente recordado, permite que seja 

alcançada a conclusão segundo a qual se afigura imprescindível a tomada 

de providências tendentes à recuperação da dignidade social. Interessanos, 

por ora, é bem verdade, e não podemos perder de vista, o campo 

do Direito e, observado esse perímetro, o Direito Processual Penal. 

É cediço que os diplomas jurídicos prestam-se para regular 

relações sociais e, nessa ordem de idéias, o Brasil está dotado de uma 

constituição avançadíssima, que consagra, expressamente, entre 

outras, alcandoradas à categoria de princípios, garantias de indisfarçável 

relevância, tais como a do devido processo legal; a presunção do

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estado de inocência; a do contraditório; a da ampla defesa; a da 

necessidade de motivação das decisões judiciais; a da publicidade; a 

do sistema acusatório; a do juiz natural. No que pertine às prisões, 

vem a pêlo averbar que somente são concebidas mediante ordem escrita 

e fundamentada de juiz de direito. Por outro lado, deve haver comunicação 

à família do preso, reservando-se-lhe assistência de advogado, 

identificação dos responsáveis pela prisão etc. Viu-se banida, entre nós, 

a prisão administrativa, na medida em que se exige o controle jurisdicional 

em face de todo e qualquer encarceramento. 

Cabe lembrar que a legislação pré-existente à vigente Constituição 

Federal, apresentava-se assaz rigorosa, valendo frisar que o art. 594 do 

Código de Processo Penal já exige a prisão para recorrer. À semelhança, 

o art. 595 do referido código prevê a deserção, em caso de fuga. A Lei 

6.368/76, especificamente em seu art. 35, impõe a prisão para que o 

sentenciado recorra, nas hipóteses de cometimento dos crimes definidos 

nos seus arts.12;13 e 14 (que cuidam do tráfico de drogas). 

Todavia, a legislação ordinária superveniente à entrada em vigor da 

Carta Política, ou seja, a ordem legal infra-constitucional construída em 

época contemporânea a da Constituição Federal, aparentemente e por 

intermédio de um juízo açodado, negou a influência dos vetores 

constitucionais, em especial porque foi possível verificar-se o crescimento 

das hipóteses de prisões precedentes ao trânsito em julgado da 

condenação e uma diminuição das liberdades individuais processuais. 

À guisa de exemplos, podem ser citadas a Lei que instituiu a prisão 

temporária (7.960/89), criadora de uma nova custódia, reservada para a 

fase pré-processual ( investigatória) e que, consorciada com a Lei que 

define os crimes hediondos (8.072/90) tolera a manutenção do investigado, 

no cárcere, por um período de até sessenta dias. Bem a propósito, 

a Lei dos crimes hediondos (8.072/90) veda liberdade provisória e fiança, 

além de impor regime integralmente fechado durante a execução da 

sentença penal, não deferindo, assim, a forma progressiva de execução 

penal. Por fim, mencionada Lei veda a concessão da anistia, da graça e 

do indulto. A Lei antitruste (8.884/94), por seu turno, introduziu um novo 

fundamento para a decretação da prisão preventiva. A Lei do crime 

organizado (9.034/95) vedou a concessão de fiança, bem como de


liberdade provisória e impossibilitou o recurso em liberdade. A Lei de 

tortura (9.455/95) vedou a concessão de fiança, como também da 

anistia e da graça. 

Malgrado permita liberdade provisória e recurso em liberdade, a 

jurisprudência vem negando a extensão desses benefícios aos demais 

crimes considerados hediondos ou assemelhados. A Lei de lavagem 

de dinheiro (9.613/98), por derradeiro, vedou a concessão de fiança e 

de liberdade provisória. 

Em tempos mais distantes, algumas Leis já haviam introduzido 

modificações na nossa ordem processual penal, visando ao abrandamento 

dos dispositivos mais rígidos. A Lei 5.349/67 aboliu, com acerto, 

diga-se de passagem, a prisão preventiva obrigatória. A Lei 5.941/73 

alterou o art. 594 do Código de Processo Penal, para permitir, ao primário 

e de bons antecedentes, o recurso em liberdade. A Lei 6.416/77 modificou 

o art. 310 do Código de Processo Penal, acrescentando-lhe o parágrafo 

único, a fim de propiciar a concessão de liberdade provisória vinculada, 

porém sem fiança. Vinculada porque condiciona a liberdade processual 

ao comparecimento do beneficiário aos atos do processo para os quais 

tenha sido notificado. 

A legislação ordinária, depois da entrada em vigor da Constituição 

Federal, vale dizer, sob a sua vigência, ampliou prisões e restringiu a 

liberdade do imputado. 

A jurisprudência predominante seguiu a trilha aberta pela legislação. 

A doutrina, em boa parte, não se orientou da mesma forma, 

atribuindo o desacerto do legislador, avalizado pelos aplicadores da lei, 

ao desatendimento dos preceitos constitucionais. 

Penso, humildemente, que assim não é, em especial porque se 

as leis não estivessem em conformidade com os princípios constitucionais, 

expressos ou implícitos, teriam sido declaradas inconstitucionais, 

perdendo, por óbvio, a validade. 

Deveras, esse segmento doutrinário demonstra interpretar 

equivocadamente a Constituição da República, posto que o seu espírito 

não parece ser o retratado pela doutrina antes apontada.

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A interpretação deve processar-se conforme a realidade social, 

de forma dinâmica. 

Vem a pêlo ponderar que o momento histórico de 1988 

(promulgação da Constituição Federal vigente no Brasil) , assim como 

o de 1789 (Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão), tinha 

como móvel pôr fim ao absolutismo e caminhar para o Estado 

Democrático de Direito, com realização de justiça social (preâmbulo e 

art. 1o . da CF). Buscava-se, em 1789 e 1988, refrear o braço forte do 

Estado autoritário. Em 1789, o abuso era praticado pelo Estado (que 

negava direitos fundamentais). Hoje, o abuso é praticado pelo criminoso, 

em larga escala (que nega esses mesmos direitos fundamentais). 

A vida e a liberdade são tutelados, continuam a ser. Mas, quem 

atenta contra esses bens não é mais o Estado (entendido aqui como o 

Estado-Administração, corporificado no Ministério Público e o Estado- 

Juiz), porque não há mais o processo inquisitivo, expurgado da nossa 

ordem jurídica, com a adoção do sistema acusatório, no qual a “rainha 

das provas” ( a confissão do agente) era obtida mediante a perpetração 

da tortura. A prisão processual servia para a colheita da confissão, 

que bastava à lastrear o édito condenatório. Hoje, quem atenta contra 

esses bens tão caros é o criminoso. A criminalidade cresceu 

vertiginosamente e se organizou. 

Exige-se uma nova visão do texto constitucional, com a realidade 

vivida, para dar-lhe eficácia. 

Firmar a orientação política não segundo a realidade que 

movimentou a construção da Constituição Federal (em 1988), mas 

segundo a realidade de hoje. 

É preciso analisar o texto e seu contexto, formando-se o 

denominado círculo hermenêutico, porque a realidade é passível de 

alterações, modificando-se com o passar dos tempos. E esse passar 

dos tempos tem recrudescido a vida do povo brasileiro, mercê da 

delinqüência que se alastra ligeiramente, premindo as pessoas de bem 

à se acautelarem cada vez mais, colocando grades nas portas e janelas 

de suas residências, instalando diversos mecanismos de segurança 

pessoal e patrimonial, evitando sair de suas casas durante horas


avançadas nas noites etc., tudo para conquistar um mínimo satisfatório 

de segurança. 

A interpretação deve corresponder aos anseios da evolução 

social, na consonância com as preciosas lições de Celso Bastos. 

A interpretação não deve ser estática e tem que se adaptar às 

necessidades dentro do contexto variante, devendo haver constante 

atualização da regra, sem alteração do texto. 

A realidade é cambiante e, por isso, não é o momento em que foi 

gerada a Constituição Federal que deve determinar sua interpretação. 

Não há contradição, pois, entre o ordenamento processual pátrio 

e a Constituição Federal, pois caso ocorresse a antinomia, haveria 

inconstitucionalidade das leis ordinárias, o que, repisa-se uma vez mais, 

não foi declarado. 

Há harmonia, porque a leitura dos dispositivos da Constituição 

Federal deve ser procedida de conformidade com o momento atual. 

O legislador infra-constitucional, sensível aos reclamos da 

sociedade, combalida pela proliferação infracional, fortaleceu os 

dispositivos legais ordinários, enrigecendo algumas normas, em perfeita 

compatibilidade com o texto constitucional. 

Estabelecidas essas premissas, apontadas como fundamento 

para o encadeamento do raciocínio que se pretende desenvolver, 

apoiado na modéstia de quem pretende apenas submeter seu ponto 

de vista à consideração de todos e distanciando-se da arrogância 

daqueles que pretendem sepultar o assunto, jogando, com sua opinião, 

a última pá de cal sobre a questão, torna-se factível o ingresso na análise 

acerca da prisão e liberdade, como instrumentos processuais. 

Apresenta-se, inicialmente, indispensável a observação que se 

hospeda na necessidade de existência de celeridade processual em 

ambas as instâncias, como proposto, aliás, pelo Pacto de San José da 

Costa Rica, para que se possa assegurar uma correta distribuição de 

Justiça. De igual forma, deve haver efetividade de defesa, no que pertine 

a produção das provas e utilização dos recursos, não parecendo existir

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ampla defesa apenas com obediência a formalidades legais e cometimento 

de prazos para facultativas práticas de atos (como exemplos, 

citam-se a defesa prévia e a interposição de recursos). Visto como 

sujeito de direitos e não mero objeto de investigações, o agente é 

merecedor de efetivas e concretas oportunidades para o desenvolvimento 

de sua defesa, militando, a seu favor, o princípio que assegura a 

presunção do estado de inocência. Por este princípio, o réu não será 

condenado, caso não consiga provar sua inocência, porquanto a prova 

incumbe àquele que a alega. Desse raciocínio resulta inafastável que, 

se o autor da ação não lograr êxito na sua demanda, deve o imputado 

ser absolvido, mesmo que não tenha sucesso em demonstrar sua 

inocência ( pois esta é presumida). No que se refere às cautelares, de 

igual sorte, o princípio incide em toda a sua extensão. 

A prisão cautelar tem lugar somente se indispensável, adotando-se, 

por óbvio, a legalidade, a adequação e a proporcionalidade. A 

escala de graduação, que se estabelece pela existência de, por exemplo, 

fiança; liberdade vinculada; arresto; hipoteca legal, seqüestro, apreensão 

e prisões, indica a possibilidade de ser evitado o encarceramento no 

curso do processo, deixando a privação de liberdade para a hipótese 

mais extremada. 

Merece, todavia, destaque a questão relativa a importância das 

cautelares, mormente porque, entre o nascimento, o desenvolvimento 

do processo e o seu provimento final, há, por vezes, um risco real de 

ocorrência de eventos que reúnem o condão de comprometerem a 

atuação jurisdicional ou afetarem a eficácia e utilidade da decisão. 

Por isso há, segundo Piero Calamandrei, o instrumento do instrumento, 

que são as cautelares, ou seja, as providências urgentes que 

visam a amenizar ou eliminar esses riscos. 

Nas hipótese nas quais não são adotadas, nada obstante a incidência 

do binômio “periculum in mora” e “fumus boni iuris” a decisão 

pode não alcançar a satisfação do direito da parte, motivo pelo qual se 

exige a antecipação dos efeitos de um provimento definitivo para que 

seja assegurada sua eficácia.


A ocorrência de mora para a solução do litígio pode tornar inócua 

a decisão, sendo que a cautelar presta-se à servir ao processo e este 

ao Direito Material e à sociedade, consoante ensinamento de Cândido 

Rangel Dinamarco. 

Cautelares são mecanismos processuais que servem para 

superar os riscos inerentes ao processo, posto que a solução da lide 

demanda cuidado e, não raras vezes, o processo se protrai no tempo, 

razão pela qual as provas bem podem se perder. 

Há, nas cautelares, uma cognição superficial, premida e regida 

pela urgência na adoção da medida. Há as cautelares pessoais (prisões, 

medidas de segurança, interdição de direitos); as reais (arresto, seqüestro, 

hipoteca legal, busca e apreensão); e as relativas à prova (produção 

antecipada de provas). 

Para todas , entrementes, há a premente necessidade da presença 

dos seguintes pressupostos: “periculum in mora” (ou “periculum 

libertatis”), que significa o perigo na demora da prestação jurisdicional. 

Em liberdade, o agente pode impedir a solução do litígio ou a aplicação 

da sanção e “fumus boni iuris”, que se traduz na existência de crime 

e indícios de autoria. 

As cautelares estão ligadas ao processo de conhecimento ou 

execução e têm natureza de instrumento. Só se justificam em razão 

de outro processo. Com elas, buscam-se investigar o fato, ressarcir o 

dano causado pelo delito e/ou cumprir a sanção. 

Possuem, como características principais, a provisoriedade da 

tutela, a urgência e sumariedade de cognição. 

A prisão somente é aceita, durante o processo, se cautelar, pois, do 

contrário, caracterizada estaria uma desenganada antecipação de pena. 

Há, segundo o magistério do nunca suficientemente festejado 

Antonio Magalhães Gomes Filho, uma duplicidade de fundamentos, que 

consiste, antes da sentença, no “periculum libertatis” e, depois da sentença, 

na personalidade do agente (fundamentalmente primariedade e 

bons antecedentes).

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Os efeitos processuais gerados pelas cautelares visam a garantir 

a produção de prova (cautela instrumental) e aplicação da sanção 

(cautela final). Aquela, procura obstar influências nefastas à reunião do 

material probante e esta, por seu vez, procura impedir o desaparecimento 

do autor do fato, o que frustraria a efetividade do julgado. Noutras palavras, 

a cautela instrumental pretende assegurar a escorreita produção das 

provas, elidindo a influência de fatores que possam deturpá-las. A cautela 

final quer a asseguração da aplicação da lei penal. 

Há, igualmente, efeitos extraprocessuais, tais como a prevenção 

de novos crimes e a reação ao seu cometimento. 

Sempre e inexoravelmente mediante controle jurisdicional (prévio, 

como na maioria das hipóteses ou posterior, também denominado de 

convalidação, como ocorre na prisão em flagrante delito), o que significa 

a existência de uma ordem escrita e fundamentada de autoridade judicial 

competente, a prisão cautelar assume condição de um poderoso 

instrumento e dela o processo não pode prescindir, notadamente porque 

sua utilidade salta aos olhos, quer por fornecer elementos garantidores 

da manutenção da ordem pública, acalmando a sociedade ante a 

perpetração de determinados delitos, que introduzem desacomodação 

do tecido social, quer por obstruir as nocivas influências que buscam 

distorcer as provas, quer, ainda, por viabilizar a eficácia da decisão judicial. 

Devem ser mencionados, por oportunos e relevantes, os princípios 

que asseguram o juiz imparcial, o contraditório, o duplo grau de 

jurisdição, a fundamentação das decisões, a publicidade e a igualdade 

das partes perante a lei. 

Tem lugar a ressalva constitucional, alojada no art. 5o ., inciso LXI, 

pela qual não há necessidade da ordem escrita e fundamentada nos 

casos de flagrante delito, tampouco das transgressões militares e crimes 

militares propriamente ditos. 

De bom alvitre observar-se a norma contida no art. 5 o . , inciso 

LVII, da Constituição Federal, que prevê a presunção do estado de 

inocência, máxime porque seu alcance não se cinge ao ônus da prova, 

vale dizer, o acusador tem que provar o que alega, uma vez que o réu 

não será condenado , caso não consiga provar sua inocência. O princípio


em exame refere-se à prisão cautelar, posto que só será ela concebida 

antes do trânsito em julgado, se possuir natureza cautelar, ou seja, se 

for necessária em face de circunstâncias concretas que evidenciem o 

“fumus boni iuris” e o “periculum in mora “. 

A Constituição Federal preceitua, entre outras, diversas garantias 

ao preso, podendo ser relacionadas as que se acham contidas no art. 

5o , inciso LXII, que exige a comunicação da prisão à família do preso e 

ao magistrado; inciso LXIII, que salvaguarda o direito de permanecer 

calado, além de deferir ao preso a assistência de advogado, como 

também da família; inciso LXIV, que impõe a necessidade de identificação 

dos responsáveis pela prisão; inciso LXV, que ordena o relaxamento 

de prisão ilegal. 

Ao ser perpassada, em rápida analise, as prisões no curso do 

processo, através da história, não será difícil identificar-se que, no Direito 

Eclesiástico, era muito utilizada, marcantemente porque as penas eram 

capital, de degredo, de banimento etc. A prisão era apenas a processual. 

No Direito Romano, destinava-se à compelir o agente ao comparecimento 

ao processo, para criar condições de aplicação da pena. Na 

Idade Média, com a disseminação do processo inquisitivo, com o 

escopo de ser angariada a “rainha das provas” (confissão), impunhase 

a tortura e, para se torturar, era preciso prender. 

Feito o despretencioso registro da história, é conveniente o 

enfoque de como a prisão foi tratada pelas Constituições brasileiras. 

1) Constituição Política do Império ( 25 de março de 1824). 

O art. 179, inciso VIII, previa que ninguém poderia ser preso sem 

culpa formada, exceto nos casos declarados na lei; e nestes, dentro de 

vinte e quatro horas, contadas da entrada na prisão, sendo em cidades, 

vilas ou outras povoações próximas aos lugares da residência do juiz; 

e nos lugares remotos dentro de um prazo razoável, que a lei marcaria, 

atenta a extensão do território. 

O juiz por uma nota, dizia o dispositivo supra aludido, por ele 

assinada, faria constar ao réu os motivos da prisão, os nomes de seu 

acusador e os das testemunhas, se houvessem;

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O inciso IX previa que, ainda com culpa formada, ninguém seria 

conduzido à prisão ou nela conservado estando já preso, se prestasse 

fiança idônea, nos casos em que a lei a admitisse; e em geral nos crimes 

que não tivessem maior pena do que a de seis meses de prisão, ou desterro 

para fora da comarca. Nesses casos, poderia o réu livrar-se solto. 

À exceção do flagrante delito, a prisão não poderia ser executada, 

era o que preconizava o inciso X, do art. 179, salvo por ordem escrita 

da autoridade legítima. Se a prisão fosse arbitrária, o juiz que deu a 

ordem e quem a tivesse requerido seriam punidos com as penas que a 

lei determinasse; 

O que ficava disposto acerca da prisão antes da culpa formada 

não compreendia as ordenança militares, nem mesmo o recrutamento 

do Exército; nem os casos que não eram puramente criminais, e em 

que a lei determinava todavia a prisão de alguma pessoa, por 

desobedecer aos mandados da Justiça, ou não cumprisse alguma 

obrigação dentro de determinado prazo; 

As cadeias deveria ser limpas, seguras e bem arejadas, havendo 

diversas casas para separação dos réus, conforme suas circunstâncias 

e natureza dos seus crimes, consoante inserto no inciso XXI, do art. 172; 

2) Constituição da República Federativa dos Estados Unidos 

do Brasil (24 de fevereiro de 1891). 

Havia previsão, no art. 72, parágrafo 13, de que, à exceção do 

flagrante delito, a prisão não poderia executar-se, senão depois de 

pronúncia do indiciado, salvos os casos determinados em lei, e mediante 

ordem escrita da autoridade competente; 

Ninguém seria conservado em prisão sem culpa formada, salvas 

as exceções especificadas em lei, nem levado à prisão ou nela detido, 

se prestasse fiança idônea, nos casos em que a lei a admitisse. Era o 

que previa o parágrafo 14; 

Ficava abolida a pena de galés, consoante art. 72, parágrafo 20; 

O “habeas-corpus”, com assento no art. 72, parágrafo 22, ficava 

reservado para casos em que o indivíduo sofresse ou se achasse na


iminência de sofrer violência ou coação, por ilegalidade ou abuso 

do poder; 

3) Constituição de 24 de fevereiro de 1891, com Emendas 

de 1926. 

Substituía o art. 72 pelo seguinte: 

parágrafo 13 - à exceção do flagrante delito, a prisão não 

poderia ser executada , senão depois de pronúncia do 

indiciado, salvo os casos determinados em lei e mediante 

ordem escrita de autoridade competente; 

parágrafo 14 - ninguém poderia ser conservado em prisão 

sem culpa formada, salvo as exceções especificadas em 

lei, nem levado à prisão ou nela mantido, ser prestasse 

fiança idônea, nos casos em que a lei a admitisse; 

Ficava abolida a pena de galés, consoante se depreendia do 

parágrafo 20; 

O “habeas-corpus” tinha assento no parágrafo 22 e era utilizado 

sempre que alguém sofresse ou se achasse no iminente perigo de 

sofrer violência por meio de prisão ou constrangimento ilegal em sua 

liberdade de locomoção; 

4) Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil 

(16 de julho de 1934). 

O art. 113, 21, dizia que ninguém seria preso senão em flagrante 

delito ou por ordem escrita da autoridade competente, nos casos 

expressos em lei. 

A prisão ou detenção, previa o mesmo dispositivo, de qualquer 

pessoa seria imediatamente comunicada ao juiz competente, que a 

relaxaria, se ilegal e promoveria, sempre que de direito, a responsabilidade 

da autoridade coatora; 

Ninguém ficaria preso, se prestasse fiança idônea, nos casos 

por lei estatuídos, é o que previa o art. 122, 22; 

A previsão do “habeas-corpus” se achava no número 23 do aludido 

artigo, sendo reservada para os casos em que alguém sofresse ou se

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achasse ameaçado de sofrer violência ou coação em sua liberdade, 

por ilegalidade ou abuso de poder. 

Nas transgressões disciplinares não caberia “habeas-corpus”, 

conforme previsto no art. 122, 23. 

Não havia pena de caráter perpétuo, previsão inserta no art. 122, 29; 

O número 30 do mencionado artigo preconizava a impossibilidade 

de prisão por dívidas, multas ou custas. 

5) Constituição dos Estados Unidos do Brasil (10 de novembro 

de 1937). 

O art. 122, 11, previa que , à exceção do flagrante delito, a prisão 

não poderia efetuar-se senão depois de pronúncia do indiciado, salvo 

os casos determinados em lei e mediante ordem escrita da autoridade 

competente. 

O mesmo dispositivo previa que ninguém poderia ser conservado 

em prisão sem culpa formada, senão pela autoridade competente, em 

virtude de lei e na forma por ela regulada. 

Não se concebia pena corpórea perpétua, preconizava o artigo 

122, 13; 

Havia previsão do “habeas-corpus” sempre que alguém sofresse 

ou se achasse na iminência de sofrer violência ou coação ilegal, na sua 

liberdade de ir e vir, salvo nos casos de punição disciplinar. 

6) Constituição dos Estados Unidos do Brasil (18 de setembro 

de 1946). 

Espécies de prisão: 

Civil: Não havia prisão civil, dizia o art. 141, parágrafo 32, por 

dívida, multa ou custas, salvo o caso do depositário infiel e o de 

inadimplemento de obrigação alimentar, na forma do que dispunha a lei; 

Penal: Não havia prisão de caráter perpétuo (art. 141, § 31); 

Ninguém poderia ser preso, preconizava o parágrafo 20, do art. 

141, salvo em flagrante delito ou por ordem escrita de autoridade 

competente, nos casos expressamente previstos em lei;


Ninguém seria levado à prisão ou nela mantido se prestasse fiança 

permitida em lei , rezava o parágrafo 21 do aludido artigo; 

Havia previsão do “habeas-corpus” , no art. 141, parágrafo 23, 

utilizado sempre que alguém sofresse ou se achasse ameaçado de 

sofrer violência ou coação em sua liberdade de locomoção, por 

ilegalidade ou abuso do poder. 

Nas transgressões disciplinares não caberia “habeas-corpus”; 

A prisão ou detenção de qualquer pessoa, dizia o parágrafo 22, 

do art. 141, seria imediatamente comunicada ao juiz competente, que 

a relaxaria, se ilegal e, nos casos previstos em lei, promover-se-ia a 

responsabilidade da autoridade coatora. 

7) Constituição do Brasil ( 24 de janeiro de 1967). 


Civil: art. 153, parágrafo 17 - o texto constitucional impedia a 

prisão civil por dívida, multa ou custas, salvo o caso de depositário infiel 

ou do responsável pelo inadimplemento de obrigação alimentar, na 

forma da lei; 

Penal: Previsão de “habeas-corpus” - art. 153, parágrafo 20 - 

dar-se-á “habeas-corpus” sempre que alguém sofrer ou se achar 

ameaçado de sofrer violência ou coação em sua liberdade de locomoção 

por ilegalidade ou abuso do poder. 

Prisão apenas por flagrante delito ( art. 302 do CPP) ou por ordem 

escrita de autoridade competente - art. 153 , parágrafo 12; 

A prisão, dizia o mesmo artigo e parágrafo, ou detenção de 

qualquer pessoa seria imediatamente comunicada ao juiz competente, 

que a relaxaria se ilegal; 

Não havia possibilidade de prisão perpétua, vedação prevista no 

art. 153, parágrafo 11; 

8) Constituição da República Federativa do Brasil (17 de 

outubro de 1969). 

Espécies de prisão:

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Civil: art. 153, parágrafo 17 - o texto constitucional impedia a 

prisão civil por dívida, multa ou custas, salvo o caso de depositário 

infiel ou do responsável pelo inadimplemento de obrigação alimentar, 

na forma da lei; 

Penal: Previsão de “habeas-corpus” - art. 153, parágrafo 20 - darse-á 

“habeas-corpus” sempre que alguém sofrer ou se achar ameaçado 

de sofrer violência ou coação em sua liberdade de locomoção por 

ilegalidade ou abuso do poder. 

Nas transgressões disciplinares não caberia “habeas-corpus”, por 

previsão do mesmo dispositivo acima aludido; 

Impossibilidade da pena de prisão perpétua - art. 153, parágrafo 11; 

Prisão apenas por flagrante delito (art. 302 do CPP) ou por ordem 

escrita de autoridade competente - art. 153 , parágrafo 12; 

A prisão, dizia o mesmo artigo e parágrafo, ou detenção de 

qualquer pessoa seria imediatamente comunicada ao juiz competente, 

que a relaxaria se ilegal; 

Art. 153, parágrafo 14 - impunha-se a todas as autoridades o 

respeito à integridade física e moral do detento ou do presidiário; 

9) Constituição da República Federativa do Brasil (05 de 

outubro de 1988). 


Civil: art. 5o . , LXVII; o texto constitucional impede a prisão civil 

por dívida, salvo a do responsável pelo inadimplemento voluntário e 

inescusável da obrigação alimentícia e a do depositário infiel. 

Penal: Comunicação ao Judiciário e à família do preso - art. 5o . , 

LXII; impõe-se a necessidade de comunicação imediata, da prisão 

efetivada, ao Juiz de Direito, bem como à família do preso ou à pessoa 

por ele indicada; 

Ilegal, relaxamento - art. 5o ., LXV; nas hipóteses de prisão ilegal, 

haverá relaxamento pela autoridade judiciária; 

Na vigência do estado de defesa; duração máxima - art. 136,


parágrafo 3. o ., III; durante o estado de defesa, a prisão por crime contra 

o Estado, determinada pelo executor da medida, será por este comunicada 

imediatamente ao juízo competente, que a relaxará, se ilegal, facultando 

ao preso requerer exame de corpo de delito à autoridade policial. A comunicação 

será acompanhada de declaração , feita pela autoridade, do 

estado físico e mental do detido no momento de sua autuação. É vedada 

a incomunicabilidade do preso e a prisão não poderá ser superior a dez 

dias, salvo quando determinada pelo Poder Judiciário. 

Ordem escrita - art. 5o ., LXI; somente haverá prisão em flagrante 

delito (art. 302 do CPP) ou proveniente de ordem escrita e fundamentada 

emanada de autoridade judicial competente (mandado de 

prisão), salvo nos casos de transgressão militar ou crime militar 

próprio, definidos em lei; 

Perpétua; vedação constitucional - art. 5o . , XLVII, “b”. Não se 

concebe a imposição de pena de prisão perpétua; 

Liberdade provisória, com ou sem fiança - art. 5o . LXVI - quando a 

lei admitir a liberdade provisória, como ou sem fiança, ninguém será 

levado ou mantido no cárcere; 

Identificação dos responsáveis pela prisão - art. 5o ., LXIV - é direito 

do preso saber quem são os responsáveis por sua prisão; 

Informação dos direitos, entre os quais o de permanecer calado 

e de ter advogado - art. 5o . , LXIII - constitui direito do preso saber seus 

direitos, entre outros, o de permanecer calado, sendo-lhe assegurada 

a assistência da família bem como de advogado; 

Respeito assegurado à sua integridade física - art. 5o . XLIV - constitui 

direito do preso o respeito à sua integridade física ( corporal e psíquica); 

Presidiárias com direitos para permanecer com os filhos, durante 

o período de amamentação - art. 5o ., L - constitui direito das presas; 

Previsão do “habeas-corpus” - art. 5 o ., LXVIII - utilizado sempre 

que alguém estiver sofrendo ou na iminência de sofrer uma coação ou 

violência em sua liberdade de locomoção (ir e vir), por ilegalidade ou 

abuso do poder.

88 


A prisão preventiva, posta como está no Código de Processo 

Penal, exige sempre a prova de existência de crime e indícios de autoria. 

No procedimento investigatório ou no processo, terá cabimento 

quando se cuidar de crimes dolosos punidos com reclusão ou com 

detenção, se o agente for vadio ou não houver elementos para sua 

identificação (313 do CPP). 

A garantia da ordem pública, como um de seus motivos, rende 

ensejo a críticas veementes por parte da doutrina, porquanto passa a ser 

considerada como verdadeira medida de segurança, com conseqüente 

antecipação da sanção. Objeta-se esse fundamento, apontando para uma 

permissão de discricionariedade a cargo do juiz, em especial porque o 

conceito não é delimitado, aceitando uma carga meramente emocional. 

Contudo, justifica-se a licitude do fundamento em questão, uma 

vez que visa a impedir que o agente pratique outros delitos. 

A asseguração da aplicação da lei penal, por sua vez, procura 

evitar a fuga, o desaparecimento do imputado, nisso residindo a chamada 

cautela final. Disso resulta a exigência, em tese, de um exame mais 

rigoroso do “fumus boni iuris”, na medida em que se impõe uma 

probabilidade de condenação, com imposição de pena corporal. 

A conveniência da instrução criminal acolhe a cautela instrumental 

e se destina a garantir a produção de provas. 

A garantia da ordem econômica passou a habitar a lei processual 

penal, como fundamento da prisão preventiva, em face do exagerado 

crescimento da criminalidade econômica. A Lei 8.884/94 introduziu esse 

novo motivo de prisão cautelar, objetivando o desencorajamento da 

prática de crimes contra a ordem econômica. 

A prisão em flagrante delito revela a atualidade como prova do 

delito e a visibilidade, que eclode do fato de alguém ter a ele assistido. 

O art. 302 do Código de Processo Penal elenca as hipóteses de 

flagrante delito e, nos seus incisos I e II, trata do denominado próprio, 

que ocorre quando o agente, respectivamente, está cometendo ou 

acabou de cometer a infração; o inciso III cuida do chamado flagrante 

impróprio ou quase-flagrante, que ocorre quando o agente é perseguido,


logo após, em situação que faça presumir ser ele o autor da infração; por 

derradeiro, o inciso IV, abriga o flagrante ficto ou presumido, que se dá 

quando o agente é encontrado, logo depois, com instrumentos, armas, 

objetos ou papéis, que permitam concluir ser ele o autor da infração. 

Essa prisão, que se for relativa a menor de vinte e um anos de 

idade, exige a presença de curador por ocasião do interrogatório extrajudicial, 

sob pena de relaxamento da prisão, precisa ser convalidada 

pelo magistrado, que pode, por seu turno, substituir a cautela por 

liberdade provisória vinculada. 

A prisão temporária, criada pela Lei 7.960/89, não pode ser 

decretada de ofício e obriga que a decisão fudamentada se dê em vinte 

e quatro horas. 

O magistrado pode: determinar a apresentação do preso; solicitar 

informações ao Delegado de Polícia; submeter o preso à exame de 

corpo de delito e ouvir o preso, que deve, como de resto em todas as 

demais hipóteses de prisão cautelar, permanecer encarcerado 

separadamente. 

O prazo de duração da prisão varia de acordo com o crime e, 

como já dito antes, se for erigido à categoria de hediondo ou assemelhado, 

pode chegar até a sessenta dias, porque admite decretação por 

trinta dias, prorrogáveis por até igual período. O prazo será de cindo 

dias, prorrogável por até igual período, nos casos em que se tratar de 

crime, previsto pela aludida lei, mas que não esteja incluído naquelas 

conceituações. A não liberação, expirado o prazo, implica crime de 

abuso de autoridade. 

Os requisitos para a sua decretação encontram-se na presença 

do “periculum libertatis”, que estão no art. 1o ., incisos I (imprescindível 

para investigação) e II (indiciado sem residência fixa ou que não fornece 

elementos para o esclarecimento de sua identidade), como também do 

“fumus boni iuris”, que acha abrigo no inc. III, que relaciona os crimes 

que admitem-na, como, por exemplos, o homicídio doloso, o seqüestro 

ou cárcere privado, roubo, extorsão, estupro, tráfico de drogas etc. 

O art. 2 o . da Lei 8.072/90, associado ao art. 1. o da Lei 7.960/89 

apresentam rol taxativo dos delitos que comportam a prisão temporária,

90 


devendo sempre haver a combinação, para dar legalidade à custódia, 

do inciso III com os incisos I ou II. 

A prisão para recorrer, visto como outra modalidade de prisão 

cautelar, desaparece, em face da Lei 5.941/73, que permitiu recurso em 

liberdade, ao primário e de bons antecedentes (arts. 408, parágrafo 

segundo e 594, ambos do Código de Processo Penal), havendo apelação 

em liberdade nas hipóteses de o réu livrar-se solto, o que ocorre nos 

crimes sem punição corporal ou com pena máxima não superior a três 

meses. Também é possível recorrer em liberdade nos crimes afiançáveis, 

se tiver o agente prestado fiança. Por fim, se primário e de bons 

antecedentes, não carece recolher-se para recorrer. 

O art. 35 da 6.368/76 não permite o apelo em liberdade, se houver 

condenação por crimes de tráfico de drogas (arts. 12; 13 e 14 da mencionada 

lei). 

Deve ser ressaltado que o art. 594 do Código de Processo Penal 

subsiste em face da atual Constituição Federal, porque sua finalidade 

(de prisão) é assegurar o próprio resultado do processo, com o cumprimento 

da pena, evitando-se fuga (nesse sentido já se posicionaram 

tanto o Supremo Tribunal Federal quanto o Superior Tribunal de Justiça). 

Na prática, todavia, o réu deixa de apelar, para, obtido o trânsito 

em julgado da decisão judicial, ajuizar a ação de revisão criminal. 

Se já estivesse preso no curso do processo, agora, diante da 

condenação recorrível, com maior razão deve permanecer no cárcere, 

até porque está condenado, salvo se desapareceram os motivos de sua 

prisão, o que poderia ocorrer se houvesse sido decretada por conveniência 

da instrução criminal. 

Se o tempo de pena é inferior ao tempo de prisão cautelar, soltase, 

não importando se primário e de bons antecedentes. 

O “habeas corpus” pode ser utilizado para buscar reexame de 

decisões que imponham prisões cautelares, valendo repisar que a 

presunção de inocência e o devido processo legal são os princípios 

quem orientam-nas.


No que pertine à liberdade provisória, tem-se que o mais correto 

seria batizá-la de vinculada ou não vinculada, conforme ensinamento de 

Antonio Scarance Fernandes, porque todos que estão soltos durante o 

processo podem vir a ser presos (cautelarmente ou por condenação 

com trânsito em julgado). O ônus, imposto ao agente em determinados 

casos, para conferir-lhe a liberdade no curso do processo, acarreta a 

vinculação. A ausência de ônus, por evidente, não vincula, como acontece, 

por exemplo, quando o magistrado permite que o pronunciado aguarde o 

julgamento a ser realizado na sessão do júri popular em liberdade. 

O princípio da legalidade faz com que não exista, no processo 

penal, o poder geral de cautela do magistrado (como ocorre no processo 

civil). Na seara criminal, como se cuida de liberdade individual, 

e não interesse econômico, se preenchidos os requisitos legais, é direito 

subjetivo do agente a liberdade, não ficando à mercê da discricionariedade 

do juiz, conforme Weber Martins Batista. 

Somente nega-se a liberdade, se houver vedação legal ou se 

ausentes os requisitos para a sua concessão, à luz do que preconiza o 

art. 5o ., inciso LXVI, da Constituição Federal, vazado nos seguintes 

termos: “ninguém será levado à prisão ou nela mantido, quando a lei 

admitir liberdade provisória, com ou sem fiança “. 

Da adequação na aplicação das medidas cautelares, emerge a 

necessidade de o magistrado, dentre as previstas, procurar a medida 

cautelar mais ajustada ao caso sujeito à jurisdição. 

A proporcionalidade (ou gradualidade) recomenda o graduar-se 

de acordo com a gravidade do delito e sanções que poderão ser aplicadas. 

A prisão é a mais gravosa e só será aplicada quando outras não 

se revelarem adequadas. 

A graduação, no Código de Processo Penal, passa pela liberdade 

provisória sem vínculo (art. 321); pela liberdade provisória sem fiança, 

com vínculo de comparecimento a todos os atos do processo ( art. 

310, “caput” e parágrafo único); pela liberdade provisória com fiança, 

com vínculo de comparecimento a atos do inquérito policial e instrução 

criminal, não mudança de endereço, sem permissão e não ausentar-se 

por mais de oito (8) dias, sem comunicação (arts. 327 e 328).

92 


A fiança é uma cautela como a liberdade provisória e pode substituir 

a prisão e a liberdade provisória vinculada, consistindo no pagamento 

em dinheiro. 

A lei 6.416/77 acrescentou o parágrafo único, no art. 310, da lei 

processual penal, para permitir a concessão de liberdade provisória 

sem fiança. 

A lei 5.941/73 alterou o art. 594 e deferiu, ao primário e de bons 

antecedentes, a apelação em liberdade. Alterou o art. 596, ou seja, 

havendo absolvição, a apelação não impede a soltura. 

O Código de Processo Penal e a Constituição Federal relacionam 

os crimes que não admitem fiança e citamos, como exemplos, a Lei 

Maior, no art. 5o . , incisos XLII e XLIII, (tortura, racismo, terrorismo, 

hediondos, tráfico) e XLIV (ação de grupos armados, civis ou militares, 

contra a ordem constitucional e o estado Democrático). 

No Código acima referido, os crimes com pena mínima superior a 

dois anos. Contudo, nesses casos, terá cabimento a liberdade provisória, 

sem fiança. Não há, assim, adequação, nem proporcionalidade. 

Assim, a fiança perdeu um pouco seu sentido. Em regra, quem 

tem direito à fiança, tem direito à liberdade sem fiança. 

É de Romeu Pires de Campos, a preciosa lição de que, nos 

crimes com detenção, o Delegado de Polícia pode arbitrar fiança, não 

precisando de pronunciamento judicial. Na fiança, a cognição é menos 

aprofundada. O procedimento é mais célere, nem precisa da ouvida do 

órgão do Ministério Público. 

O princípio da razoabilidade, segundo o qual não é a mera soma 

aritmética que deve imperar para a aferição do excesso de prazos, fornece 

balizas que devem ser observadas em Primeira Instância (hoje, nada 

obstante este princípio, entende-se que deve a prova acusatória se ultimar 

dentro em oitenta e um dias e setenta e seis, nas hipóteses de tráfico de 

drogas). Há, igualmente, previsão legal de desaforamento, para os casos 

em que, decorrido um ano, a contar do recebimento do libelo acusatório, 

não tenha sido realizada a sessão de julgamento pelo júri popular. Mas, a 

celeridade processual deve, à semelhança, incidir na Segunda Instância


e nos Tribunais Superiores da União, o que contribuiria para a efetiva 

garantia constitucional, estando em conformidade com a Convenção 

Americana dos Direitos Humanos. 

Por imperativo legal, os presos processuais devem ficar 

separados dos definitivamente condenados e a observância de direitos 

constitucionalmente salvaguardados, para que sejam conferidas 

condições compatíveis com a dignidade humana, é questão que não 

admite controvérsia. 

A prisão cautelar não é vedada pela Constituição Federal e, atendidas 

a legalidade, a proporcionalidade, a celeridade processual e a 

adequação, é medida que restabelece a segurança social e confere 

credibilidade à justiça, além das cautelas instrumental e final. É medida 

utilíssima ao processo, assumindo condição de instrumento necessário 

para viabilizar a distribuição da Justiça. Tudo isso, no propósito de ser 

alcançado o equilíbrio entre o combate à criminalidade sem elidir as 

garantias individuais. 

José Carlos Mascari Bonilha, 

Promotor de Justiça em São Paulo, 

Assessor da Corregedoria Geral do Ministério Público, 

Professor de Direito Processual Penal, 

Mestre em Direito Processual Penal pela PUC/SP

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relacionamento 

entre entre o o mp mp e e a a a polícia 

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penal penal penal acusatório 

acusatório 

fauzi hassan choukr, 

promotor de justiça, 

mestre e doutor em direito (USP)


O RELACIONAMENTO ENTRE O 

MINISTÉRIO PÚBLICO 

E A POLÍCIA JUDICIÁRIA 

NO PROCESSO PENAL ACUSATÓRIO 


1. Bases para a compreensão do tema 

Como já apontado em trabalhos anteriores1 , bem como repetido à 

exaustão pela doutrina processual penal2 engajada com a construção de 

um sistema repressivo assentado nas bases de um estado democrático 

e de direito3 , deve-se repudiar a estrutura inquisitiva quando mescla num 

único órgão estatal, as funções de investigar, acusar e julgar4 , ao mesmo 

tempo em que se deve erigir um sistema pelo qual o acusado não seja 

mais um mero objeto da relação processual, mas sim seu protagonista. 5 

Desta forma, é correto afirmar que “O sistema acusatório 

transformou a fisionomia da persecução penal, visto que situou o réu e 

acusado, nessa atividade estatal, como sujeito de direitos e não apenas 

como objeto das investigações. Processualizou-se a persecutio criminis.... 

sem que o interesse público da punição do culpado ficasse diminuído ou 

debilitado. O juiz deixou de encarnar a função repressiva do Estado contra 

o infrator da lei penal, para permanecer imparcial e sereno, como órgão 

exclusivo da aplicação do Direito Penal objetivo, ou seja, da jurisdição 

1 Choukr, Fauzi Hassan “Processo Penal à Luz da Constituição”, Bauru, Edipro, 1999, passim 

2 entre outros, veja-se Asencio Melado, José Maria, Princípio Acusatório y derecho de defensa en 

el proceso penal, Estúdios Trivium, Madrid, 1991, passim, especialmente cap. 1. 

3 Prado, Geraldo. “Sistema acusatório – a conformidade constitucional das leis processuais penais”, 

RJ, Lumen Juris, 2ª ed, 2000 

4 para uma breve explicação histórica da origem desta mescla e do modelo inquisitivo, Carvalho 

Salo de. A Desconstrução Do Modelo Jurídico Inquisitorial, in www.direitopenal.com.br 

5 Suannes, Adauto. “Os fundamentos éticos do devido processo penal”, SP, RT, 1999

98 


penal propriamente dita.” 6 Isto se traduz, em outras palavras na 

superação do modelo de juizado de instrução, de resto anunciada pela 

doutrina há tempos7 , a apresentado-se como um dos pontos-chave das 

reformas institucionais, na busca de uma justiça rápida, barata e eficaz 

na melhor explanação conceitual8 . 

Tal cenário apresenta-se modificado, igualmente, na esfera 

investigativa9 , como afirma KAI AMBOS10 . De acuerdo con el 

propósito del legislador reformista del siglo XIX, con la creación del 

ministerio fiscal (Staatsanwaltschaft) se persiguieron fundamentalmente 

tres objetivos11 : la derogación del tradicional proceso inquisitivo mediante 

la realización de forma separada de las funciones de acusación y 

enjuiciamiento por parte de la fiscalía y de los tribunales; la creación de 

una institución objetiva encargada de la investigación, que al mismo 

tiempo habría de asumir el papel de guardián de la ley con respecto a 

la actuación estatal; y finalmente relacionado con esto último –el control 

jurídico-estatal de las investigaciones policiales. De este modo, debido 

a sus amplias competencias en la dirección material, el ministerio 

fiscal habría de convertirse en „dueño y señor de la instrucción 

procesal“ 12 y también –precisamente con respecto a la policía– en 

garante de un proceso jurídico-estatal revestido de forma judicial13 . 

6 Frederico Marques, José, nas suas anotações à obra de Pimenta Bueno, José Antonio. 

“Apontamentos sobre o processo criminal brasileiro”, anotada e atualizada por. SP, RT, 1959, pg. 28 

7 Tiedmann, Klaus. ‘Relatorio general’, in Revue International de Droit Penal, vol 64, p. 789 

8 Gómez Colomer Juan-Luis . La Instrucción Del Proceso Penal Por El Ministerio Fiscal:Aspectos 

Estructurales A La Luz Del Derecho Comparado. Revista De La Asociación De Ciencias Penales 

De Costa Rica Agosto 1997 Año 9, N° 13 

9 Vide nosso “Garantias Constitucionais na Investigação Criminal”, Rj, Lumens Júris, 2ª ed., 2001, 

especialmente primeira parte da obra. 

10 Título original: Staatsanwaltschaftliche Kontrolle der Polizei versus Verpolizeilichung des 

Ermittlungsverfahrens. Traducción de Teresa Manso Porto, colaboradora científica en el Instituto 

Max Planck de Friburgo. Texto apresentado no Seminario Internacional “Novos Rumos do Processo 

Penal no Brasil e na América Latina”, organizado pelo Ministério Público de São Paulo e pelo 

MPI, de 31 de julho de 2001 a 03 de agosto de 2001. Os anais do congresso encontram-se no prelo 

para publicação. 

11 Roxin, Rechtsstellung und Zukunftsaufgaben der Staatsanwaltschaft, DRiZ 1969, págs. 385 y s. 

12 Bundesverfassungsgericht (Tribunal Constitucional, BVerfG), en: Neue Juristische Wochenschrift 

1976, pág. 231; cfr. En la – inabarcable – literatura entre otros Hellmann, Strafprozeßrecht, 1998, 

§ 3 núm. marg. 1. 

13 Cfr. Riess, Prolegomena zu einer Gesamtreform des Strafverfahrensrechts, Libro-homenaje a 

Schäfer (1980), pág. 155 (194).


Surge a necessidade, dentro deste novo contexto político de atuação 

e controle do poder estatal de persecução, analisar como se dá o 

relacionamento entre os órgãos estatais encarregados de investigar 

e promover a ação penal, ligação esta que se apresenta como verdadeiro 

centro das atenções de um processo considerado de estrutura 

democrática. 

Isto se deve, entre outros fatores, à forte influência que esse 

relacionamento desencadeia na aplicação da legalidade penal e do 

princípio da obrigatoriedade da ação penal que se lhe acompanha14 . A 

conhecida seletividade substancial do sistema penal15 passa através da 

atividade policial investigativa e o relacionamento deste órgão com o Ministério 

Público, a ponto de poder legitimamente ser concluído que a legalidade 

penal e a obrigatoriedade da ação penal são absolutamente retóricas 

se observado que todo o sistema é selecionado (e é potencialmente 

selecionável) pela atividade de polícia. No limite, haverá de significar a quebra 

também do princípio da igualdade penal, base da concepção garantista16 . 

Por tal razão, como adiante se verá, nas reformas legislativas 

tendentes à modernização processual, entendendo-se aqui por modernidade 

a mudança paradigmática do estado intervencionista e 

autoritário no sentido da formação de um processo condizente com 

os primados do estado democrático e de direito, houve uma profunda 

alteração na forma de condução da investigação criminal e no 

relacionamento Ministério Público e Polícia Judiciária. 

14 El principio de legalidad, ciertamente calificado como “clásico” en nuestro orden cultural, se 

recuesta más sobre el respaldo que le otorgan las teorías absolutas de la pena (fiat iusticia, 

pereat muridus) y, por ello, está cargado de un alto grado ético, consecuente con el Estado de 

derecho. Por ello, sus valores principales residen en la pretensión de igualdad de tratamiento 

de los habitantes ante la ley(grifos no original) “Hassemer, Winfried. La persecución penal: 

legalid y oportundad, in Revista de La Asociación de Ciencias Penales de Costa Rica nº 10, 

setembro de 1995 

15 Veja-se, entre outros, Andrade Pereira, Vera Regina. “A Ilusão da Segurança”, Porto Alegre, 

Livraria do Advogado Ed., 1998, passim. 

16 “Questo nesso tra uguaglianza e garantismo può essere rintracciato in tutti e ter elmenti della 

fenomenologia Del diritto penale – il reato, il processo e la pena –e in tutti e tre momenti dell’intervento 

punitivo: quello della legislazione, quello della giurisdizione e quello dell’esecuzione penale”. 

Ferrajoli, Luigi. Ugusglianza penale e garantismo, in Diritto, Uguaglianza e giustizia penale, org. 

por Cottino, Amedeo e Sarzotti, Cláudio. Ed., L’Harmattan Itália, Torino, 1995, pg. 88

100 


2. Breve Análise da legislação comparada latino-americana 17 

Conforme ensinado por Siqueira & Quitério18 em relação ao 

cenário latino-americano, “A partir dos anos finais da década de 70, 

...., na maior parte desses países iniciou-se processos de democratização 

do regime político e das instituições, além da consolidação de Estados 

de Direito, por meio da realização de eleições presidenciais diretas e, 

principalmente, da elaboração de novas Constituições comprometidas 

com o reconhecimento e a garantia dos direitos fundamentais do indivíduo 

e da coletividade em face do Estado.” 

Tal movimento, como irremediavelmente aconteceria, acabou por 

refletir na reforma do processo penal, até porque, em última instância, 

havia a necessidade, desde um ponto de vista estatal, de relegitimar a 

persecução penal com valores culturais e disposições normativas 

condizentes com o denominado estado de direito. 

Nessa cronologia reformista, e para que se situe o tema dentro da 

perspectiva histórico-política atrás mencionada, frise-se que na Bolívia 

o Código de Processo Penal era vigente desde 1973 e foi alterado 

em 25 de março de 1999, com período de vacatio de 24 meses; no 

Chile, o Código de Processo Penal estava em vigor desde 1907, 

tendo o novo sido promulgado em 30 de setembro de 2000; quanto 

ao Equador, cujo Código de Processo Penal era vigente desde 

1983, teve-se um novo Código de Processo Penal em janeiro de 

2000, e que se encontra em período de vacatio; no que tange ao 

Peru, o Código de Processo Penal era vigente desde 1940, conjuntamente 

com alguns artículos do Código Processual aprovado em 

1991 e foi alterado em 1997; na Venezuela o Código anterior era de 

1962, tendo sido o atual aprovado em 1998 e tendo entrado em vigor 

17 Para o tema, no âmbito do Tribunal Penal Internacional, veja-se Behrens Hans-Jörg Investigação, 

Julgamento E Recurso,, traduzido por Choukr, Fauzi Hassan in Tribunal Penal Internacional, org. 

por Choukr,Fauzi Hassan e Ambos, Kai. SP, RT, 2000. No cenário europeu, entre outros Colomer, 

Juan Luis e Gonzalves, Fracois. ‘La procédure pénale face au principe acusatoire: la position 

adopetée par le Ministère Public en Espagne et dans les principaux pays latino-américans. Influences 

européennes et nord-américaines’. In Revue International du Droit Pénal, 1997, vols 1-2, pgs. 61-82. 

18 Antunes Quitério, Cristiane Bernardes & Pontes, José Antonio Siqueira, in “Evolução das 

Garantias Constitucionais relativas ao Processo Penal na América Latina”, In “Estudos do Processo 

Penal - O Mundo à Revelia”, coord. Por Fauzi Hassan Choukr, Campinas, Agá Juris ed., 2000, passim


em 1999. Na Colômbia, o atual Código veio em substituição ao 

vigente desde 1991, entrando em vigor em janeiro de 2001. Tal quadro 

é largamente acompanhado pelos demais países latino-americanos, 

conforme apontado em obra recente sobre a matéria19 , ficando isolado 

neste contexto reformista, de resto marcado pela reforma global do Código 

de Processo Penal20 . 

Para que se fique apenas com os países acima mencionados, a 

respeito da forma de ser da direção da investigação criminal no regime 

decaído, é imperioso frisar que a etapa pré-processual tinha sua condução 

pela denominado “juiz de instrução” na Bolívia21 , no Chile22 , no Equador 

23 24 25 , no regime peruano e no venezuelano superado , fugindo desta 

situação o novel código colombiano, pois o revogado já dava ao Ministério 

Público a condução das investigações26 . Todos os demais países 

apontados nessa breve incursão comparada tiveram a alteração no 

sentido de dar ao Ministério Público a condução das investigações, com 

o auxílio da polícia. Assim se passou na Bolívia27 , no Chile28 ,no Equador29 , 

19 “La Reforma Procesal Penal en Latino América”, organizada por Julio B. Maier, Kai Ambos e Jan 

Woischnik 

20 Para uma crítica às reformas pontuais brasileiras, nosso texto “As Reformas Pontuais do Processo 

Penal”, in “O Mundo à Revelia”, Campinas, 2000, passim. 

21 La dirección de la Instrucción la tiene el juez de Instrucción, quien apertura el auto inicial de 

la instrucción, recibiendo las declaraciones y dictando las medidas pertinentes para asegurar 

el proceso y acumular las pruebas. Cuenta con amplios poderes para la investigación, tanto del 

delito, como sobre el imputado: antecedentes, grado de cultura, ambiente social en el que vive, 

in www.cajpe.org.pe 

22 Encarga la investigación al mismo Juez de Letras (Juez del Crimen) que luego sentencia el caso 

23 A cargo del Juez Penal, quien dirige el sumario; En casos de contravenciones o faltas de 

policía se encargan los Jueces de Policías. in www.cajpe.org.pe 

24 Existen 2 tipos principales de procesos: a) Proceso Sumario.- El juez penal se encarga de la 

instrucción (investiga) y posteriormente sentencia; b) Proceso Ordinario.- El juez penal se 

encarga de la instrucción (investiga) y presenta un informe a la Sala Penal, para el juzgamiento 

de la causa. in www.cajpe.org.pe 

25 La investigación se encuentra a cargo de los Tribunales de Primera Instancia en lo Penal y los 

órganos de la Policía Judicial con las limitaciones que le establece la ley. Asímismo otras 

autoridades y funcionarios que la ley pueda designar. 

26 Corresponde a la Fiscalía General de la Nación dirigir, realizar y coordinar la investigación en 

materia penal.La Fiscalía General actúa mediante el Fiscal General y los fiscales que él delegue. 

Novo Código de Processo Penal.- mantiene el mandato del Código anterior. in www.cajpe.org.pe 

27 Novo Código de Processo Penal.- El Ministerio Público se encarga de la investigación de los 

delitos, con el auxilio de la Policía Nacional. in www.cajpe.org.pe 

28 Novo Código de Processo Penal.- El Ministerio Público dirige la investigación fiscal preparatoria, 

practicando u ordenando se practiquen las diligencias necesarias. En esta labor cuenta con el 

apoyo de la policía (artículos 93 y 253). in www.cajpe.org.pe

102 


no regime projetado30 e na Venezuela31 . 

A doutrina peruana pode ser empregada para dar uma visão geral 

deste quadro. Como afirma César San Martin, “la investigación del delito, 

desde su inicio, está constitucionalmente atribuida al Ministerio Público. 

Con esta finalidad, el Fiscal puede requerir el apoyo e intervención de la 

policía, la cual, en lo estrictamente funcional, está obligada a obedecer 

sus órdenes. Esta conducción, en buena cuenta e por una serie de 

razones (psicológicas, técnicas y financieras, entre otras) se ha limitado, 

como apunta Jürgen Baumann, a la dirección y la vigilancia jurídica de 

las investigaciones ”32 . 

Nesses países, assim como em todo os demais inseridos no 

contexto reformista, não se perde a noção da importância do papel policial 

ao longo da fase preparatória ao exercício da ação penal, nem o fato 

óbvio de que a polícia desenvolve a primeira atividade cognitiva da 

ocorrência da infração penal e que, em países marcados pela ausência 

29 El art. 219 de la Constitución política establece que el Ministerio Público, prevendrá del 

conocimiento de las causas. Esta anticipación se refiere a que deberá dirigir y promover las 

investigaciones preprocesal y procesal penal. El novo Código de Processo Penal establece 

que el Fiscal resolverá el inicio de la instrucción en cuanto considere que existen fundamentos 

suficientes para imputar a una persona participación en un hecho delictivo. Si como medida 

cautelar o por tratarse de un delito flagrante se hubiere privado de la libertad a alguna persona, 

el Fiscal deberá dictar la resolución de inicio de la instrucción dentro de las veinte y cuatro 

horas siguientes al momento de la aprehensión. Es obligación del Fiscal poner a disposición 

del imputado, del ofendido y de sus defensores, todas las evidencias que tenga en su poder, 

incluyendo las de naturaleza exculpatoria, de manera que el imputado ejerza su derecho de 

examinar todos los objetos, instrumentos y documentos recogidos durante la investigación. Si 

es requerido, el Fiscal deberá entregar al imputado copias de todos los documentos relacionados 

con la infracción. La investigación del Ministerio Público debe ser reservada. Sin perjuicio de 

las garantías del debido proceso, las actuaciones del Ministerio Público y de la Policía Judicial 

para el esclarecimiento del delito durante la indagación previa, se mantendrán en reserva. 

Sus resultados serán conocidos durante la etapa de instrucción. Los fiscales, los investigadores, 

los jueces, el personal policial y los demás funcionarios que habiendo intervenido en estas 

actuaciones, las divulguen o pongan de cualquier otro modo en peligro el éxito de la 

investigación, serán sancionados conforme a Ley.Código de Processo Penal, Art. 215 y 217 

30 Proyecto de Código Procesal Penal.- Se encuentra a cargo del Fiscal, quien puede solicitar 

a la policía realizar una investigación preliminar al inicio del proceso, para despejar las dudas 

sobre la procedencia del ejercicio de la acción penal.La investigación se inicia al promover 

la acción penal, comunicándosela al juez, quien debe expedir la resolución fundamentada 

declarando promovida la acción penal. 

31 Novo Código Orgánico Procesal Penal.- El Ministerio Público ordena el inicio de la investigación, 

la dirige y dispone se practiquen las diligencias necesarias (artículos 105, 292 y 309). 

32 San Martín, Cesar. “Derecho Procesal Penal”, vol I, Lima, Grijley, 2000, pg. 171.


de sólidas tradições democráticas, é com a instituição policial que a 

comunidade identifica a própria atividade judicial. 

No entanto, se no modelo superado boliviano, a polícia tinha 

um pleno espectro funcional 33 , ficando a sorte da ação penal quase 

que ao sabor exclusivo daquilo que se produzia na investigação, 

no novo ordenamento a subordinação ao Ministério Público é uma 

regra, especializando-se sobremaneira a atividade investigação 

do ponto de vista organizacional, para esta finalidade 34 , sendo 

que estes funcionários estão vinculados às determinações do Ministério 

Público ao longo da investigação e do juiz ao longo do 

processo, não podendo a autoridade administrativa contestá-las 35 , 

restando a sanção disciplinar pelo não cumprimento do determinado. 

Assim também se dá no Chile 36 , na Colômbia 37 , no Equador 

38 e na Venezuela 39 . Visitado o cenário internacional reformulado, 

33 tiene por misión averiguar y comprobar los delitos, acumular las pruebas, detener y entregar 

a los presuntos culpables a los tribunales para su juzgamiento. Quienes pueden desempeñar 

las funciones de policía judicial son, además de los jueces de instrucción en lo penal, los 

fiscales, prefectos, suprefectos, corregidores y autoridades de la policía en general. 

34 Un organismo especializado, la Policía Técnica Judicial, es un auxiliar directo de la Fiscalía 

para la investigación de los delitos. Todos los organismos de la Policía Nacional que ejerzan 

funciones de policía judicial también actúan bajo la dirección de la Fiscalía. 

35 Novo Código de Processo Penal.- Los funcionarios policiales que ejerzan funciones de investigación 

deben cumplir las órdenes de la Fiscalía y las que durante el Processo señalen los jueces, las 

órdenes de los fiscales y los jueces no pueden ser modificadas por la autoridad administrativa. 

36 La Policía de Investigaciones es auxiliar del Ministerio Público en las diligencias de la 

instrucción. Por iniciativa propia u orden del Ministerio Público, investiga los delitos de 

acción pública y los que dependan de instancia privada cuando corresponda. También ejecuta 

las medidas de coerción que se decreten. En los delitos de acción privada, no practica 

diligencias de investigación, salvo orden judicial. En los lugares donde no existe la Policía de 

Investigaciones y cuando el Fiscal lo ordene, los Carabineros cumplen estas funciones (artículo 

99)En la instrucción la policía ejecuta las tareas y órdenes bajo la dirección y responsabilidad 

del Ministerio Público, a quien debe informar de cualquier investigación que inicie. 

37 Las entidades que tienen atribuciones de policía judicial se encuentran bajo la dirección de 

la Fiscalía General. Estas son: la policía judicial de la Policía Nacional, el Cuerpo Técnico de 

Investigación del la Fiscalía General y el Departamento Administrativo de Seguridad. 

38 La Policía Judicial es un cuerpo auxiliar del Ministerio Público encargado de realizar la 

investigación de los delitos de acción pública y de instancia particular, bajo la dirección y 

control del Ministerio Público, a fin de reunir o asegurar los elementos de convicción y evitar la 

fuga u ocultamiento de los sospechosos. 

Corresponde a la Policía Judicial lo siguiente: 1. Dar aviso al Fiscal, en forma inmediata y 

detallada, de cualquier noticia que tenga sobre un delito de acción pública; 2. Recibir y cumplir 

las órdenes que impartan el Fiscal y el juez competente; 3. Proceder a la aprehensión de las 

personas sorprendidas en delito flagrante, y ponerlas dentro de las veinticuatro horas siguientes 

a órdenes del juez competente, junto con el parte informativo para que el juez confirme o

104 


resta indagar como o direito vigente brasileiro tratou a matéria, 

sobretudo após a alteração cultural advinda com o texto constitucional 

em vigor. 

3. O modelo constitucional brasileiro de 1988 

A Constituição de 1988 trouxe uma profunda reformulação das 

bases do processo penal brasileiro 40 , com a adoção explícita do 

modelo acusatório em seu interior, ao qual se veio posteriormente 

agregar toda a gama de disposições contida no Pacto de São José 

da Costa Rica 41 e que, com referência ao tema ora enfocado, apresenta 

importantes disposições que, ao mesmo tempo em que 

aproxima o modelo brasileiro daqueles visto em sede de direito 

comparado e supranacional, também traz diferenças que em nada 

auxiliam a perfeita sistematização da matéria, deixando-o muitas 

vezes ao sabor de discussões de ordem corporativa e distante de 

uma compreensão adequada aos primados da acusatoriedade. 

Isto porque, ao mesmo tempo em que a Constituição previu 

no art. 129 a atribuição ao Ministério Público do controle externo 

da atividade policial, deixou um vasto leque de disposições acerca 

da estrutura policial e suas atribuições contidas no art. 144, criando 

uma série de policias 42 , cabendo à Polícia Federal apurar infrações 

revoque la detención de lo cual informará en forma simultánea al Fiscal; 4. Auxiliar a las 

víctimas del delito; 5. Proceder a la identificación y examen del cadáver. 6. Preservar los 

vestigios del delito y los elementos materiales de la infracción, a fin de que los peritos puedan 

reconocerlos y describirlos de acuerdo con la ley: y, 7. Realizar la identificación de los 

imputados.Código de Processo Penal, Art. 208 y 209. 

39 Bajo dirección del Ministerio Público, la Policía de Investigaciones Penales realiza las 

diligencias conducentes a la determinación de los hechos punibles y a la identificación de sus 

autores y partícipes. Se encuentran subordinados al Ministerio Público, teniendo el Fiscal 

General de la Nación facultades disciplinarias sobre las autoridades policiales. 

40 Veja-se o nosso texto “A Ordem Constitucional E O Processo Penal”in “Processo Penal à Luz da 

Constituição, op cit. 

41 A este respeito, Piovesan, Flávia. “A incorporação, a hierarquia e o impacto dos Tratados de 

proteção dos direitos humanos no direito brasileiro” In “O sistema interamericano de proteção dos 

direitos humanos e o direito brasileiro”. Org. por Piovesan, Flávia e Gomes, Luiz Flávio. SP, RT, 2000. 

42 Art 144 da CF prevê as seguintes polícias I – polícia federal; II – polícia rodoviária federal; 

III – polícia ferroviária federal; IV – polícias civis; V – polícias militares e corpos de bombeiros 

militares e as Guardas Municipais (§ 8.º Os Municípios poderão constituir guardas municipais 

destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei)


penais contra a ordem política e social ou em detrimento de bens, 

serviços e interesses da União ou de suas entidades autárquicas e 

empresas públicas, assim como outras infrações cuja prática tenha 

repercussão interestadual ou internacional e exija repressão 

uniforme, segundo se dispuser em lei 43 , exercendo, dentre outras 

funções44 , com exclusividade, as funções de polícia judiciária da 

União45 , ao mesmo tempo em que deu guarida às atribuições da 

polícia rodoviária federal46 , polícia ferroviária federal47 , polícias 

militares e corpos de bombeiros48 , além da polícia civil que, dirigidas 

por delegados de polícia de carreira, tem por função o exercício da 

polícia judiciária e apuração de infrações penais, salvo as militares49 , 

apuráveis pela própria polícia militar. 

Num primeiro momento, as discussões giraram em torno do 

objeto e da forma do elo de ligação mais explícito entre o Ministério 

Público e a Polícia Judiciária50 , que é o controle externo da atividade 

43 Art. 144, §1º, I. 

44 Art. 144, §1º,II – prevenir e reprimir o tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, o 

contrabando e o descaminho, sem prejuízo da ação fazendária e de outros órgãos públicos 

nas respectivas áreas de competência; 

III – exercer as funções de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras. 

45 Art. 144, §1º,IV. 

46 Art. 144, § 2.º A polícia rodoviária federal, órgão permanente, organizado e mantido pela 

União e estruturado em carreira, destina-se, na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das 

rodovias federais 

47 Art. 144, §3.º A polícia ferroviária federal, órgão permanente, organizado e mantido pela 

União e estruturado em carreira, destina-se, na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das 

ferrovias federais. 

48 Art. 144, §5.º Às polícias militares cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem 

pública; aos corpos de bombeiros militares, além das atribuições definidas em lei, incumbe a 

execução de atividades de defesa civil.; § 6.º As polícias militares e corpos de bombeiros 

militares, forças auxiliares e reserva do Exército, subordinam-se, juntamente com as polícias 

civis, aos Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios. 

49 Art. 144, § 4.º Às polícias civis, dirigidas por delegados de polícia de carreira, incumbem, 

ressalvada a competência da União, as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações 

penais, exceto as militares. 

50 Veja-se, por exemplo, Guasque, Luiz Fabiao. O Ministério Público E O Controle Externo Da 

Atividade Policial in Revista Do Ministério Público Do Estado Do Rio De Janeiro, Jan/Jun 96, págs. 

3/132-141; Rolim, Deusimar Controle Externo Da Atividade Policial, in Revista da Procuradoria-Geral 

Da República, 1995 , páginas 6/92-95; Paulino, Jose Alves. O Ministério Público E O Controle 

Externo Da Atividade Policial in Revista Da Procuradoria-Geral Da República, 1995 , 6/103-111.

106 


policial 51 . Em trabalho anterior 52 , Trata-se de norma que guarda 

equivalência a muitas outras encontradas na mesma matriz, como 

temos na Constituição espanhola, italiana e portuguesa. Na verdade 

nada mais é que uma decorrência lógica do figurino acusatório tantas 

vezes mencionado, onde o Ministério Público, titular da ação penal 

pública, tem na polícia judiciária sua longa manus. Nosso caso prevê 

apenas o controle externo da atividade policial, isto é, não havendo a 

intromissão do MP em assuntos policiais de caráter preventivo, mas 

apenas no que diz respeito à atividade de polícia judiciária. Tal postura 

era verificada na explanação de Hugo N. Mazzilli 53 e também por 

Mártires Coelho 54 e Maurício Augusto Gomes. 55 

51 Sobre o tema veja-se, igualmente, Silva Jardim Afranio O Ministério Público e o controle da 

atividade policial Revista Forense – VOL. 322/3 ; Rolim Waldir Supervisão da investigação criminal 

pelo Ministério Público no direito comparado .REVISTA FORENSE. 302/ 3; Costa , José Armando 

Da. Limites do controle externo da atividade policial . REVISTA FORENSE, 344/489 

52 Choukr, Fauzi Hassan. “Garantias Constitucionais na Investigação Criminal”, SP, RT, 1ª ed, 

1995; RJ, Lúmen Júris, 2ª ed., 2001. 

53 Na verdade, qualquer exame sério sobre a questão do controle externo da atividade policial, a 

ser exercido pelo Ministério Público, deve começar pelo ponto de interseção entre as duas instituições 

- Ministério Público e Polícia. Em outras palavras, pelo nosso atual ordenamento jurídico, a propositura 

da ação penal, que é tarefa privativa do Ministério Público, pressupõe, normalmente, uma fase 

preliminar, investigatória, desempenhada pelas autoridades policiais... Como já havíamos destacado 

em obra anterior (O Ministério Público na Constituição de 1988, Ed. Saraiva, 1989. pág. 117), tal 

controle ministerial não incide indistintamente sobre toda e qualquer questão ligada, direta ou 

indiretamente, à atividade policial. Retomando esse aspecto, bem destaca Walter Paulo Sabella, em 

tese aprovada à unanimidade no VIII Congresso Nacional do Ministério Público (Natal-RN), que seria 

um erro supor que o controle a ser desempenhado pelo Ministério Público devesse alcançar “toda e 

qualquer atividade da polícia, preventiva ou repressiva, inclusive as atividades-meio, simplesmente 

ordinatórias do funcionamento interno dos órgãos policiais como centros de competência, dos 

segmentos civil ou militar”. Na verdade, a se entender assim, estar-se-ia afastando o Ministério 

Público de seu próprio perfil, da destinação que a própria Constituição da República Ihe impôs. 

Mazzili, Hugo Nigro. “O Controle externo da atividade policial”, in Justitia 154-1991. 

54 Mártires Coelho, Inocêncio. “O Controle Externo da Atividade Policial pelo Ministério Público”, in 

Justitia 154-1991. no tocante às áreas da atividade policial que deverão ser objeto do controle externo 

pelo Ministério Público, devam ser compreendidas somente aquelas que tiverem relação com as funções 

do Parquet, dentro do sistema de freios e contrapesos consagrado em nossa Lei Fundamental. 

55 O inciso VII do artigo 129, que diz competir ao Ministério Público o controle externo da atividade 

policial, tem sua razão de ser no fato de ser o Ministério Público o órgão imparcial incumbido de 

promover a persecução penal em juízo, no exercício do jus puniendi do Estado, o que faz agora com 

exclusividade com relação aos crimes de ação penal pública. Para a promoção da ação penal, 

contudo, depende o órgão da acusação dos elementos colhidos em investigação desenvolvida pela 

atividade policial. Por ser o Ministério Público, assim, o destinatário de tal atividade e novamente 

aplicando o sistema de freios e contrapesos, a lei deverá estabelecer mecanismos de controle da 

atividade policial, pelo Ministério Público. As áreas da atividade policial que deverão ser objeto do 

controle, serão somente aquelas que tiverem relação com as funções do Ministério Público, sendo 

que a lei a que se refere o dispositivo constitucional é a lei orgânica do Ministério Público, prevista 

no artigo 128, § 5º da Constituição. Gomes, Maurício Augusto.”O Ministério Público na Constituição 

de 1988- breves anotações” Justitia 145-1989.


No entanto, num claro desvirtuamento do tema 56 , chegou a 

ser usada esta norma como justificativa para não inserir o 

Ministério Público como integrante do Poder Executivo, mas 

alocando-o à parte. Aliás, é de ser dito que, em não raras ocasiões, 

aclamou-se o Ministério Público como um “quarto poder”, tema cuja 

discussão é longa na história institucional e da dogmática pátria, podendo 

ser encontrados antecedentes ainda na década de 40, quando se 

buscava a realocação constitucional do parquet 57 , ou mais recentemente, 

quando se afirmou que teoricamente nada impediria estar o 

Ministério Público dentro de qualquer dos ramos do poder ou ser erigido, 

por opção legislativa, a um quarto Poder. A opção do constituinte de 

1988 foi, sem dúvida, conferir um elevado status constitucional ao 

Ministério público, quase erigindo-o a um quarto Poder. 58 

Posteriormente o discurso tornou-se mais ameno, quando foi 

afirmada uma posição “genuína” do parquet, como “nem Poder Judiciário, 

nem Poder Executivo, nem mesmo quarto poder, necessariamente, mas, 

em essência, organismo ao lado e do lado da Sociedade e sua vontade 

disciplinada, definida e expressa na ordem jurídica” 59 ou, quando menos, 

justificando-o como “categoria à parte” 60 , com o que alguns estudiosos 

do assunto parecem concordar, ao afirmar De qualquer forma, porém, a 

solução que nos parece a melhor, justamente para contribuir de forma 

pragmática para esse desiderato de autonomia e independência da 

Instituição, não é erigir o Ministério Público a um suposto “quarto Poder”, 

nem colocá-lo dentro dos rígidos esquemas da divisão tripartite atribuída 

56 Ademais, se ao Ministério Público cabe, como função institucional, “exercer o controle externo 

da atividade policial” (art. 129, VII), à evidência, não pode pertencer ao Poder Executivo na 

medida em que atividade policial está inserida dentre as atividades desse Poder. Se ele - o 

Ministério Público - fosse do Executivo, esse controle não seria externo, mas interno, isto é, de um 

órgão sobre outro órgão do mesmo Poder. Burle Filho, José Emmanuel. “O Ministério Público e 

sua Posição constitucional”, in Justitia 146-1989 

57 vide Salignac E Sousa, Leôncio De. O Ministério Público Do Brasil in Justitia vol 05 set 

1942-abril 1943 

58 Sarabando José Fernando Marreiros Controle Externo Da Atividade Policial Pelo Ministério 

Público Justitia 177-1997. 

59 (Tese citada). Camargo Penteado,Jaques De O Princípio Do Promotor Natural - Justitia 129-1985 

60 Siqueira Netto, Carlos Ministério Público: Uma Nova Estratégia Para Seu Aperfeiçoamento - 

Justitia 99-1977

108 


a Montesquieu, mas sim inseri-lo em título ou capítulo próprio, ou seja, 

colocando-o, lado a lado com o Tribunal de Contas, entre os órgãos de 

fiscalização e controle das atividades governamentais, ou, como já o 

fizera a Constituição de 1934, entre os “órgãos de cooperação nas 

atividades governamentais” (artigos 95 a 98). 61 

No entanto, tal entendimento sempre foi alvo da desconfiança de 

renomados nomes da doutrina nacional, 62 , com a reserva explícita a tal 

entendimento de Frederico Marques, ao afirmar que “o Ministério Público 

nem é um quarto poder, nem tampouco órgão integrante do Poder 

Judiciário. Adotando a opinião de Tito Prates da Fonseca e Pontes de 

Miranda (para lembrar apenas juristas não peregrinos), entendo que o 

Ministério Público “não é órgão jurisdicional, mas administrativo”, sendo 

outrossim “um dos ramos do Poder Executivo”. E perfilhando ensinamento 

de Allorio, assim escrevi: “o Ministério Público está na zona extrema da 

administração, justamente onde esta confina com a atividade jurisdicional” 

(“Instituições de Direito Processual Civil”, 1966, vol. I, pág. 200, n. 112). 63 

Ficou claro que a norma seria campo fértil para o florescimento 

de debates judiciais de cunho corporativo, e de fato assim se 

passou, chegando-se a afirmar jurisprudencialmente que A extensão 

conceitual do controle externo da atividade policial pelo Ministério Público 

é questão a ser dirimida pela cúpula da Administração, considerando os 

altos interesses públicos, abstraídas as políticas corporativas. Eventual 

debate sobre o tema, em que ocorre discussão e desacordo entre 

promotores de justiça e delegados de polícia, não configuram, em tese, 

crime de desobediência, pois não se confunde controle externo com 

subordinação hierárquica 64 . 

Mesmo assim pulularam conflitos entre órgãos de execução do 

Ministério Público e autoridade policiais, tendo em seu cerne o alegado 

descumprimento de requisições daquele por estas últimas, sobre o que 

61 Mazzilli, op. cit. 

62 v.g. Nonato Orosimbo “Em Defesa Das Garantias Do Ministério Público”- Justitia 32-1961, Afonso 

Da Silva José Ministério Público Nos Processos Oriundos Do Exercício Da Ação Popular - Justitia 

56-1967; Ferraz, Sérgio . O Ministério Público Na Constituição Estadual De 1967 Justitia 61-1968, 

63 Frederico Marques, José A Chefia do Ministério Público e a Constituição Federal. Justitia 76-1972. 

64 Recurso ordinário provido. Relator(a) .Min. VICENTE LEAL RSTJ VOL.:00117 PG:00533


muitas vezes se decidiu que a requisição de informações pelo MP, nos 

procedimentos administrativos de sua competência, aos delegados de 

policia, esta compreendida no exercício do controle externo da atividade 

policial, definido nos arts. 7., II, 9., II e 38 da lei complementar n. 75, de 20 

de maio de 1993. - o não cumprimento das diligencias solicitadas, 

acarretando instauração de inquérito policial, e procedimento absolutamente 

legal que não deve ser trancado sob a alegação de falta de justa causa. 65 

Chegou-se, inclusive, a invocar o Poder Judiciário para dirimir, 

conflito de atribuições“ (sic) entre integrantes dessas duas instituições, 

com direito a participação da autoridade judicial. Neste sentido, caso 

emblemático afirmou que se tratava de I) conflito de atribuições entre 

autoridade policial federal e representante do ministério publico federal, 

instaurado porque o ultimo estaria tentando usurpar atribuições do 

primeiro, ao se imiscuir indevidamente na condução de inquérito policial. 

ii) liminar concedida em correição parcial pelo juiz corregedor do tribunal 

regional federal da 3.ª região a procuradoria da republica para assegurarlhe 

não somente vista dos autos do inquérito policial como também 

garantir-lhe o pleno exercício de funções institucionais e reservados ao 

parquet na constituição de 1988, de controle externo da atividade policial 

e requisição de diligencias investigatórias (art. 129, VII e VIII), obstaculizado 

pelo mm. juiz federal de primeiro grau. iii) descumprimento da decisão 

correcional, pelo mm. juiz federal de primeiro grau, que sugeriu a autoridade 

policial a argüição do conflito. inviabilidade do conflito de atribuições, 

por não figurar em qualquer de seus pólos uma autoridade judiciária, resolvendo-se 

a pendência no âmbito disciplinar do tribunal regional federal. 66 

Fato é que os desdobramentos constitucionais, do ponto 

de vista legislativo, deixam muito a desejar para melhorar o relacionamento 

entre as instituições enfocadas, como adiante se verá. 

4. Desdobramentos infraconstitucionais 

O direito em vigor dá à modalidade de investigação conhecida 

como inquérito policial um relacionamento bastante diverso daquele 

65 RT , 681/401. 

66 Relator(a) Min. CARLOS THIBAU (345) Data da Decisão 05/12/1991.

110 


determinado pelo texto constitucional entre o Ministério Público 

e a Polícia Judiciária, fazendo com que esta se relacione com o 

Poder Judiciário quase que com exclusividade. 

Assim, na (des)regulamentação do inquérito, a autoridade 

policial pede ao juiz dilação de prazo para conclusão das 

investigações 67 , e a ele que também dirige seu relatório conclusivo 

68 e vincula a polícia à autoridade judicial para fornecimento 

de informações para o julgamento dos processos 69 , limitando a 

expor que também deverá a autoridade policial atender aos 

requerimentos do Ministério Público 70 . O mesmo se passa no 

Código de Processo Penal Militar. Porém, por mais paradoxal 

que possa parecer, o relacionamento entre a autoridade policial 

militar, na condução dos denominados Inquéritos Policiais 

Militares com o Ministério Público é mais estreita na produção 

probatória 71 . 

Porém, o grande tema deixado pela Constituição resta 

desconsiderado pela legislação infraconstitucional, a saber a 

essência e a forma de controle. Quando muito, foi o tema tratado 

nas leis orgânicas do Ministério Público 72 ou em atos internos 

deste órgão estatal, o que causou demandas judiciais de variados 

67 Art. 10 § 3º, do CPP: Quando o fato for de difícil elucidação, e o indiciado estiver solto, a 

autoridade poderá requerer ao juiz a devolução dos autos, para ulteriores diligências, que 

serão realizadas no prazo marcado pelo juiz. 

68 Art. 10 § 1º do CPP. A autoridade fará minucioso relatório do que tiver sido apurado e enviará 

os autos ao juiz competente. 

69 Art. 13. Incumbirá ainda à autoridade policial: I - fornecer às autoridades judiciárias as 

informações necessárias à instrução e julgamento dos processos. 

70 II - realizar as diligências requisitadas pelo juiz ou pelo Ministério Público; 

71 No CPPM: Art. 8º. Compete à polícia judiciária militar: a) apurar os crimes militares, bem como 

os que, por lei especial, estão sujeitos à jurisdição militar, e sua autoria; b) prestar aos órgãos 

e juízes da Justiça Militar e aos membros do MP as informações necessárias à instrução e 

julgamento dos processos, bem como realizar as diligências que por eles lhe forem requisitadas. 

72 V.g. na LEOMP: Art. 117 - Incumbe ao Ministério Público Militar: I - requisitar diligências 

investigatórias e a instauração de inquérito policial-militar, podendo acompanhá-los e apresentar 

provas; 

. 

II - exercer o controle externo da atividade da polícia judiciária militar.


matizes 73 . Mesmo a forma de tramitação direta entre o Ministério 

Público e a Polícia Judiciária foi contestada judicialmente 74 . 

Desta maneira restou praticamente inatacada a forma de 

tratamento doutrinário da matéria mesmo após a Constituição, refletindo 

a doutrina problemas estruturais da investigação da forma 

como se fez desde a entrada em vigor do Código em 1942 75 , muitas 

73 Exemplo disto a seguinte ação: Considerando que, em sede de controle abstrato de 

constitucionalidade, é inviável a análise de ato regulamentar, o Tribunal manteve decisão do Min. 

Maurício Corrêa, relator, que negara seguimento a ação direta de inconstitucionalidade, ajuizada 

pelo Partido Liberal - PL, contra o Ato 158 da Procuradoria-Geral de Justiça do Estado do Paraná, 

que institui a Promotoria Especializada de Controle Externo da Atividade Policial. Entendeu-se 

que os alegados excessos do poder regulamentar do ato impugnado não revelariam 

inconstitucionalidade, mas sim eventual ilegalidade frente à lei complementar regulamentada 

(Lei Orgânica do Ministério Público estadual), sendo indireta, ou reflexa, a alegada ofensa à CF. 

Precedentes citados: ADInMC 708-DF (DJ U de 7.8.92); ADInMC 1.347-DF (DJU de 1º.12.95). ADIn 

(AgRg) 2.426-PR, rel. Min. Maurício Corrêa, 2.8.2001.(ADI-2426). 

74 O Tribunal, por maioria, não conheceu de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo 

Partido Social Liberal - PSL contra dispositivos do Provimento 7/97, do Corregedor Geral da 

Justiça do Estado de Pernambuco, que disciplina a distribuição de inquéritos policiais perante a 

Distribuição do Foro de Recife, e do Ato PGJ 93/97, do Procurador-Geral de Justiça do mesmo 

Estado, que cria a Central de Inquéritos no âmbito do Ministério Público, em que se alegava 

inconstitucionalidade por ofensa aos arts. 128, 129, VIII e 22, I da CF. O Tribunal entendeu que os 

provimentos impugnados não se qualificam como regulamentos autônomos dos arts. 128 e 129 da 

CF, porquanto não dão ao Ministério Público o controle externo da atividade policial, não 

evidenciando inconstitucionalidade, mas sim eventual ilegalidade frente à legislação 

infraconstitucional. Vencido o Min. Marco Aurélio, que deferia a liminar, por aparente ofensa ao 

art. 129, VIII da CF, por entender que o Ministério Público estaria atuando no âmbito de competência 

do Poder Judiciário. ADIn 1.968-PE, rel. Min. Moreira Alves, 1º.2.2000. 

75 Exemplo disto o seguinte trecho doutrinário: Finalmente, havemos de nos deter num determinado 

ponto: o do indiciamento do suspeito. Aí reside importante implicação de ordem legal: o código 

adjetivo penal incumbe a autoridade policial, ou seja, o delegado de polícia, de tal proceder (artigo 

6º, VIII e IX). O mestre Sérgio Marcos Moraes Pitombo já teve a oportunidade de ensinar: “o indiciamento 

implica certa qualificação jurídica, ou melhor, categoria determinante de conseqüências próprias, no 

âmbito do procedimento inquisitivo, prevalentemente, restritivas de direitos. O indiciado... pode, 

ainda, sofrer apreensão e seqüestro de bens, providências cautelares, coarctantes dos direitos de 

posse e propriedade (arts. 6, II, 127 e 240 do Cód. de Proc. Penal). No plano fático, padece 

limitações econômicas, como o cerceamento do crédito”.(5) Em seguida, na mesma obra, demonstra 

que “o indiciamento, como instituto jurídico, deverá emergir configurado em ato formal de polícia 

judiciária” (grifos originais). Razão inteira ao grande jurista assiste. Temerário seria se pretender que 

tal ato, o do formal indiciamento, fosse entrar para o âmbito de competência do promotor público; 

emergindo nos autos provas da autoria da infração contra um suspeito, deverá ele ser indiciado, pelo 

que incumbirá ao membro da instituição ministerial oficiar ao delegado competente, remetendo-lhe 

cópias de todas as peças, requisitando tal providência, a qual será feita em autos próprios de 

inquérito policial. Se quanto ao poder de requisitar diligências quaisquer à polícia judiciária não se 

discute, evidentemente que exceto as manifestamente ilegais, o que decerto que se trata de hipótese 

bem remota, ao mesmo tempo poderá alguém questionar a elaboração de tal tipo de inquéritos (para 

apenas uma providência). Inexistem óbices legais ou mesmo práticos a tal medida; a feitura de 

inquérito ditos complementares é perfeitamente usual, visando via de regra mesmo o formal 

indiciamento de alguém, possibilitando se, destarte, a remessa do Boletim de Identificação Criminal 

ao setor de estatística competente,bem como a viabilização de se erigir aquele inicialmente suspeito,

112 


vezes apenas concedendo um breve aceno ao tema para afirmar 

que o instituto de controle externo da atividade policial já existia, 

difusamente, antes da Constituição Federal de 1988, tendo aí o seu 

advento, entretanto, sob forma expressa e inequívoca; 2.ª - os artigos 

5.º, II, 13, II, e 47, do Código de Processo Penal, e os artigos 8.º, “b”, 10, 

“c”, 55 e 56, do Código de Processo Penal Militar, bem como o artigo 15, 

III, da antiga Lei Orgânica Nacional do Ministério Público, já instituíam o 

poder/dever do Ministério Público de controlar, externamente, a atividadefim 

das polícias judiciárias, que é exatamente a da apuração das infrações 

penais (materialidade + autoria) 76 , derivando-se outra discussão, a da 

atividade investigativa do próprio Ministério Público 77 . 

5. Perspectivas do tema 

Da forma como se encontra o debate do tema no plano interno, 

em âmbito doutrinário, legislativo e jurisprudencial, o futuro imediato não 

é dos mais promissores. 

No plano acadêmico, ainda que se tenha em conta a lição de Ambos, 

quando afirma que uma das diretrizes para a reforma do relacionamento 

entre Ministério Público e Polícia Judiciária é que La autoridad acusatoria 

debe ser partícipe lo más amplia y tempranamente posible de las 

investigaciones para poder ejercer su función de control. Por tanto, también, 

mero objeto de investigação, a alguém sujeito de direitos (sem dúvida que a implicação mais 

contundente é a de possibilitar a apreensão e seqüestro de seus bens), além de ingressar para os 

arquivos de indiciados da polícia, muitas vezes figurando até em computador, de valia inestimável 

principalmente ao se chegar o momento de aferição dos antecedentes e conduta social do réu. Em 

artigo que tivemos a oportunidade de ver publicado no jornal “A Tribuna” (de Santos-SP), em data 

de 04/12/88, ao discorrermos sobre “A Identificação Criminal Diante da Nova Ordem Constitucional”, 

mencionando trecho de autoria diversa afirmamos: “...se resume à coleta de dados sobre o 

indiciado...e é necessário à abertura ou alimentação do respectivo prontuário criminal e obtenção 

da folha de antecedentes...”(6). Sarabando, José Fernando Marreiros. “Da apuração das infrações 

penais pelo Promotor de Justiça”, Justitia 152-1990. 

76 Sarabando, op cit. 

77 Para uma visão do tema, Fonteles Claudio Investigação Preliminar: significado e implicações 

Boletim Dos Procuradores Da República 35 , Março De 2001. Para uma visão francamente 

contrária, Morais Filho, Antonio Evaristo. O Ministério Público e o Inquérito Policial, in Revista do 

Instituto Brasileiro de Ciência Criminais19/105 e sgs.


pero sobre todo, en el ámbito de la lucha preventiva contra la delincuencia 

debe ser informada sin demora de las medidas de investigación, o ya 

con anterioridad, de la fijación de puntos prioritarios en el estadio previo, 

y no sólo cuando se la requiere para llevar a cabo medidas coercitivas. 

Especialmente, debe tener un acceso ilimitado al efectivo de datos 

policiales78 . Tal temprana participación no sólo es correcta en un Estado 

derecho, sino también exigible por razones de eficacia, pues incrementa 

la calidad (jurídica) de los resultados de la investigación y, en su caso, de 

la acusación, de cara a las probabilidades de condena79 . 80 Não existe 

uma discussão consistente sobre o tema, ficando o asunto ao sabor de 

disputas corporativas para o exercício do poder. 

Do ponto de vista legislativo, o projeto de reforma sobre a 

investigação criminal é absolutamente omisso a respeito81 , como se o 

tema não devesse ser tratado pela reforma desta parte do Código. Por 

fim, refletindo sobre tudo isto, a jurisprudência se vê inundada de ações 

que versam sobre o assunto mas de um ponto de vista de lutas de 

corporações e, invariavelmente, nada responde de concreto, pois as ações 

são, na sua maioria, julgadas sem apreciação do mérito. 

Com isto deixa-se como está esta face da administração do poder 

estatal de punir. Como resultado prático, atua-se um processo penal 

com os mesmos valores do Código de 1942, deixando-se ao abandono 

a reflexão sobre o relacionamento desses órgãos estatais em campos 

mais delicados ainda, como na investigação da criminalidade organizada 

78 Cfr. asímismo Lilie, supra nota, pág. 642; Roxin, supra nota, pág. 121; Schaefer, supra, págs. 196 ys. 

79 Habel, supra nota, págs. 165 y s., demuestra que a comienzos del siglo XX en el „sistema 

badense“ la tasa de declaraciones de inocencia en relación con las acusaciones era bastante 

inferior al caso, por ejemplo, de Prusia, donde la fiscalía ejercía un control menor sobre la policía 

dentro del Processo de instrucción. Esto se corresponde con el panorama criminológico del que da 

noticia Kinzig, supra nota, pág. 211, sobre que la fiscalía en la consideración de determinados 

supuestos de hechos como pertenecientes a la criminalidad organizada es al parecer más cauteloso 

que la Jefatura de Policía de Baden-Württemberg. 

80 Ambos, op. Cit. 

81 Para uma completa visão do assunto, veja-se Choukr, Fauzi Hassan & Ambos, Kai. “A Reforma do 

Processo Penal no Brasil e na América Latina”, SP, Método, 2001, especialmente capítulo de 

comentários ao anteprojeto de investigação criminal.

114 


e no quase virgem tema no direito brasileiro, que é o relacionamento 

Ministério Público e Polícia Judiciária na proatividade investigativa. 


Promotor de Justiça, 

Mestre e Doutor pela Faculdade de Direito 

da Universidade de São Paulo. 

Especializado em Direitos Humanos 

pela Universidade de Oxford (New College). 

Pesquisador convidado do Instituto Max Planck para 

Direito Penal Estrangeiro, Internacional e Criminologia 

–Freiburg im Breisgau– Alemanha.

control control de de la la la policía policía por 

por 

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v versus 

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dominio 

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kai ambos, 

Doutor em direito penal pela 

universidade de munique -alemanha


CONTROL DE LA POLICÍA POR 

EL FISCAL VERSUS DOMINIO 

POLICIAL DE LA INSTRUCCIÓN * 

Kai Ambos 

Observación preliminar 

De acuerdo con el propósito del legislador reformista del siglo XIX, 

con la creación del ministerio fiscal (Staatsanwaltschaft) se persiguieron 

fundamentalmente tres objetivos1 : la derogación del tradicional proceso 

inquisitivo mediante la realización de forma separada de las funciones de 

acusación y enjuiciamiento por parte de la fiscalía y de los tribunales; la 

creación de una institución objetiva encargada de la investigación, que al 

mismo tiempo habría de asumir el papel de guardián de la ley con respecto 

a la actuación estatal; y finalmente - relacionado con esto último - el control 

jurídico-estatal de las investigaciones policiales. De este modo, debido a 

sus amplias competencias en la dirección material, el ministerio fiscal 

habría de convertirse en „dueño y señor de la instrucción procesal“ 2 y 

también -precisamente con respecto a la policía- en garante de un proceso 

jurídico-estatal revestido de forma judicial3 . A este punto de partida histórico 

volveremos posteriormente, sin embargo, merece ser mencionado ya 

* Título original: Staatsanwaltschaftliche Kontrolle der Polizei versus Verpolizeilichung des 

Ermittlungsverfahrens. Traducción de Teresa Manso Porto, colaboradora científica en el Instituto 

Max Planck de Friburgo; revisión y actualización del autor. 

Agradezco a mi colega Dr. Jörg Kinzig por importantes referencias. Cand. iur. Martin Viciano 

Gofferje merece asimismo mi agradecimiento por su apoyo en la composición del texto. 

1 Roxin, Rechtsstellung und Zukunftsaufgaben der Staatsanwaltschaft, DRiZ 1969, págs. 385 y s. 

2 Bundesverfassungsgericht (Tribunal Constitucional, BVerfG), en: Neue Juristische Wochenschrift 

1976, pág. 231; cfr. En la – inabarcable – literatura entre otros Hellmann, Strafprozeßrecht, 1998, 

§ 3 núm. marg. 1. 

3 Cfr. Riess, Prolegomena zu einer Gesamtreform des Strafverfahrensrechts, Libro-homenaje a 

Schäfer (1980), pág. 155 (194).

118 


aquí por cuanto que se puede afirmar sin más que la lucha del ministerio 

fiscal por el control de la policía ha ido dejando huella a lo largo su historia; 

es más, es tan antigua como la institución misma. Esto no debe perderse 

de vista si pretendemos hablar desde la perspectiva actual de la 

contradicción existente entre la situación legal (I.) y la realidad del proceso 

(II.) para ocuparnos finalmente de la llamada lucha preventiva contra la 

delincuencia (III.). 

I. La situación legal 

1. Fundamentos 

El ministerio fiscal está llamado a ejercer la acusación pública 

(principio de acusación, § 152 I StPO) 4 . Está obligado a intervenir en 

cualquier hecho penal perseguible, siempre y cuando haya indicios 

suficientes, es decir, cuando exista lo que se llama una sospecha inicial 

(principio de legalidad, § 152 II). Es quien decide acerca del resultado 

final de la instrucción procesal en tanto que formula la acusación (§ 170 

I) o – por razones de oportunidad (§ 153 y sgs.) o por motivos fácticos o 

jurídicos (§ 170 II) – dicta el sobreseimiento. 

Según la concepción normativa del ordenamiento procesal, el 

ministerio fiscal debe, tal y como señala el Tribunal Supremo Federal 

(Bundesgerichtshof), „garantizar el correcto transcurso de las 

investigaciones y ejercer el permanente control jurídico de la actividad 

de investigación policial ...; está obligado a ejercer la función de control 

y dirección, ... la competencia exclusiva en la dirección material“ 5 . Según 

el § 161 I primer inciso, primera alternativa, el fiscal puede incluso asumir 

él mismo las investigaciones. Sin embargo, eso es sólo una posibilidad 

teórica, pues no dispone de una policía judicial propia, tal como la 

4 Parágrafos sin designación específica corresponden al Ordenamiento procesal alemán 

(Strafprozeßordnung, StPO). 

5 Bundesgerichtshof Strafsachen (Corte Suprema, asuntos penales = BGHSt), t. 34, pág. 215 (217); 

la misma en NJW 1987, pág. 1033.


conocemos del derecho francés bajo police judiciaire6 , o como existe 

también en España y Latinoamérica como policía judicial7 . El fiscal 

alemán es más bien, como lo expresó una vez Kern8 , una „cabeza sin 

manos“ y, como tal, dependiente de la policía. Generalmente, el ministerio 

fiscal deja que las investigaciones sean realizadas por parte de la policía 

(§ 161 I, primer inciso, segunda alternativa); ésta, „como brazo 

prolongado de la fiscalía“ 9 , está obligada a satisfacer el requerimiento o 

la instrucción del ministerio fiscal (§ 161 I segundo inciso), está vinculada 

– en el ámbito represivo – a las órdenes de éste10 . Se trata de una 

relación legal de encargo, de un mandato a iure, la policía es mandataria 

del ministerio fiscal11 . 

Se deben distinguir dos categorías de funcionarios de la policía: 

por un lado, los llamados funcionarios auxiliares de la fiscalía conforme 

al § 152 de la Ley de Organización Judicial (Gerichtsverfassungsgesetz, 

GVG) – imitando a los „officiers de police judiciaire auxiliaires“ franceses12 – y, por otro, los funcionarios de policía ordinarios, que no poseen el estatus 

de los funcionarios auxiliares. Dicho estatus se determina a través de 

reglamentos ejecutivos de los Estados Federales respectivos por grupos 

(§ 152 II GVG), es decir, se nombran los grupos de funcionarios que 

6 Cfr. Görgen, Die organisatorische Stellung der Staatsanwaltschaft, 1973, págs. 53 y s.; Rüping, 

Das Verhältnis von Staatsanwaltschaft und Polizei, ZStW 95 (1983), págs. 894 y s.; acerca del 

control a través del ministerio y del juez de instrucción cfr. Cédras, en: Arbour/Eser/Ambos/Sanders 

(eds.), The Prosecutor of a Permanent International Criminal Court, 2000, pág. 327. 

7 Aquí, sin embargo, es necesario hacer algunas diferenciaciones. Así, según Gómez Colomer, en 

España no existe una policía judicial en el sentido de un cuerpo policial perteneciente 

exclusivamente al Ministerio Fiscal, en: Arbour/Eser/Ambos/Sanders (eds.), supra nota 6, págs. 311 

y s. Sobre Latinoamérica, cfr. Ambos/Woischnik, ZStW 113 (2001), págs. 334 y ss., con ulteriores 

reseñas bibliográficas. 

8 Kern, Gerichtsverfassungsrecht, 1965, pág. 227; cfr. asímismo Roxin, supra nota 1, pág. 388. 

9 Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Supremo Administrativo = BVerwG), t. 7, pág. 255 (263); la 

misma en NJW 1975, pág. 893. 

10 Sobre las limitaciones de la facultad de dar instrucciones – que también se deriva del § 152 I 

GVG – cfr. Habel, Möglichkeiten einer Reform des Verhältnisses von Staatsanwaltschaft und Polizei 

im Ermittlungsverfahren, 1982, págs. 44 y ss. 

11 Cfr. para mayor detalle Görgen, supra nota 6, págs. 89, 123 y 162; asímismo Habel, supra nota 

10, pág. 47; Kunzmann, Die Kollision zwischen der Aufgabe der Gefahrenabwehr und anderen 

Aufgaben der Polizei, 1990, págs. 27 y ss., 157. 

12 Cfr. Görgen, supra nota 6, pág. 54.

120 


deben ser considerados funcionarios auxiliares en el sentido de la ley. 

Así, por ejemplo, en Baviera se cuentan entre los funcionarios auxiliares 

del la fiscalía funcionarios de la administración financiera y tributaria, de la 

policía federal (policía criminal y policía uniformada), de la Administración 

de montes, caza y pesca, así como de las direcciones de minas del 

Gobierno 13 . Disposiciones similares se encuentran en los reglamentos 

de los otros Estados Federales 14 , si bien cabe matizar que no sólo están 

afectados miembros de la policía criminal, sino también fundamentalmente 

servicios de categoría intermedia y también sectores de la policía común 15 . 

Cuando se trata de una tarea encomendada por la fiscalía a funcionarios 

auxiliares se habla de encargo („Auftrag“), mientras que si es a 

funcionarios de policía ordinarios se habla de requerimiento 

(„Ersuchen“) 16 . La verdadera diferencia entre funcionarios de policía 

ordinarios y funcionarios auxiliares estriba en que algunas de las 

medidas coercitivas previstas en el ordenamiento procesal para casos 

de „peligro en la demora“ no pueden ser adoptadas por funcionarios de 

policía ordinarios , sino por funcionarios auxiliares – además de por la 

fiscalía–, como, por ejemplo, una exploración corporal conforme al § 81 

a II ó un registro domiciliario de acuerdo con el § 105 I 17 . 

13 Reglamento acerca de los Funcionarios Auxiliares de la Fiscalía de 21 de diciembre de 1995, 

Bayerisches Gesetz und Verordnungsblatt (BayGVBl.) 1/1996, pág. 4. 

14 Cfr. por ejemplo el Reglamento del Gobierno Federal de Baden-Württemberg de 12 de febrero 

de 1996, Gesetzblatt (GBl.) de 6 de marzo de 1996, pág. 184; también el Reglamento de Renania 

del Norte-Westfalia de 31 de agosto de 1982 (GVBl. 592), Änderungsverordnung de 7 de mayo de 

1985 (GVBl. 382), así como de Thüringen, de 12 de junio de 1996 (GVBl. 110). 

15 Cfr. también Kühne, Strafprozessrecht, 5. ed., 1999, núm. marg. 147; Hellmann, supra nota 2, § 

3 núm. marg. 91; Peters, Strafprozess, 4. ed. 1985, § 24 IV; detalladamente Habel, supra nota 10, 

pág. 52 y ss., que lamenta que no se haga funcionarios auxiliares a los de mayor graduación. 

16 Cfr. Beulke, Strafprozessrecht, 5. ed. 2000, núm. marg. 102; Volk, Strafprozessrecht, 1999, § 7 

núm. marg. 5 y s.; Füllkrug, Neue Formen der Kriminalitätsbekämpfung und ihre Auswirkungen auf 

das Verhältnis von Staatsanwaltschaft und Polizei, ZRP 1984, pág. 193 (194). 

17 Además, la confiscación de acuerdo al § 98 I (cfr. también § 111 e I), investigación de otras 

personas según el § 81 c V, empleo de medios técnicos (§ 100c I) según el § 100 d I, establecimiento 

con el fin de realizar una detención según el § 131 I, búsqueda y captura según el § 131 c I, 

medidas para asegurar la persecución o la ejecución según el § 132 II, pesquisas policiales con 

registro de datos en los casos del § 163 d II, así como seguimientos prolongados según el § 163 f 

III. – Los funcionarios auxiliares disponen además – con independencia del peligro en la demora 

– de las facultades del § 100b III y § 111 f I.


2. Imprecisiones normativas 

Sin embargo, la relación entre policía y ministerio fiscal a nivel 

normativo no está libre de ciertas imprecisiones. Ello tiene que ver, por 

un lado, con el hecho de que la policía y el ministerio fiscal sirven a dos 

amos distintos: la policía está subordinada en el aspecto jurídicoorganizativo 

a los respectivos ministerios estatales del interior, mientras 

que la fiscalía depende de los ministerios de justicia. En el aspecto 

disciplinario, el funcionario de policía ordinario solamente está sujeto a 

sus superiores policiales. El ministerio fiscal, más allá de sus facultades 

de instrucción y vigilancia, no posee ningún poder disciplinario sobre la 

policía en el ejercicio de sus funciones represivas18 . Ya en la Exposición 

de Motivos de la Ley de Organización Judicial se caracterizó a la relación 

entre ministerio fiscal y policía como „inacabada e indeterminada en cuanto 

a sus límites“, „pues no existe un vínculo organizativo entre ambos“ 19 . 

Últimamente se la ha calificado de „inestable“ 20 . En este sentido, se ha 

manifestado tempranamente la sospecha de que uno debe conformarse 

conscientemente con esta indeterminación, a fin de no someter la 

supuesta eficacia policial a mayores limitaciones. Así, Mittermaier ya 

recogía la opinión de „que con una escasa libertad de movimientos y una 

posición de la institución policial en la que la discrecionalidad para disponer 

lo conveniente según las necesidades del caso concreto ha de ser 

traspasada, la buena efectividad de la policía no está garantizada“ 21 . 

Sobre esto, el derecho vigente – y ya incluso el Ordenamiento 

Procesal del Imperio – resulta contradictorio en cuanto que faculta a la 

policía – dentro del marco del llamado primer asalto22 o, como decimos 

hoy en día, la primera intervención23 – „a investigar hechos penales y a 

dictar todas las órdenes que no permitan dilación...“ (§ 163 I primer inciso), 

pero, por otro lado, obliga a que dé traslado de las „actuaciones sin 

18 Cfr. Görgen, supra nota 6, pág. 112; Habel, supra nota 10, págs. 47 y ss. 

19 Cfr. Hahn, Die gesamten Materialien zu dem Gerichtsverfassungsgesetz, Sección 1, 1879, pág. 153. 

20 Cfr. Rüping, supra nota 6, pág. 916. 

21 Mittermaier, Gesammelte Schriften 14 (1862), pág. 41; cit. según Rüping, supra nota 6, pág. 897. 

22 Así todavía en el derecho prusiano, cfr. Görgen supra nota 6, págs. 40 y ss. 

23 Cfr. Pfeiffer, Strafprozeßordnung, 3. ed. 2000, § 163 núms. margs. 1 y 2.

122 


demora“ al ministerio fiscal (§ 163 II segundo inciso) y la somete de manera 

general a las órdenes de la fiscalía (§ 161 I). Esto se ha interpretado 

siempre por parte de la postura tradicional como que el mandato policial 

a través del ministerio fiscal conforme al § 161 I constituye lo que el 

ordenamiento procesal considera como caso general, mientras que la 

facultad de la primera intervención de conformidad con el § 163 I es 

solamente una facultad de urgente necesidad, es decir, una excepción 24 . 

En contra de dicha relación de regla-excepción, esto es, del sometimiento 

estricto de la policía, habla, sin embargo la asignación ilimitada de funciones 

con carácter general dentro de la primera intervención, es decir, „investigar 

hechos penales y adoptar todas las medidas que no admitan demora, 

para evitar que se entorpezca la causa“ 25 . Además, la última Ley de 

Reforma del Procedimiento Penal (Strafverfahrensänderungsgesetz, 

StVÄG) de 2 de agosto del 2000, ha convertido la asignación originaria de 

funciones contenida en los §§ 161 I y 163 I en una cláusula general de 

investigación 26 . Si bien ello ha de contener únicamente la facultad de 

adoptar medidas de investigación que sean menos intensivas en cuanto 

a recorte de derechos fundamentales que en el caso de las medidas 

coercitivas individuales (Einzeleingriffsermächtigungen) 27 , lo cierto es que 

la policía también está facultada – en el marco de esta primera intervención 

(„con este fin“) – „para llevar a cabo investigaciones de todo tipo“; se le 

otorga, por tanto, una facultad de investigación procesal penal 28 . Esta 

facultad adquiere mayor significado si se la considera dentro del contexto 

de la discusión acerca de la competencia de la policía para la adopción 

24 Cfr. Peters, supra nota 15, § 24 Ap. 3; Pfeiffer, supra nota 23, § 163 núm. marg. 10; cfr. asimismo 

Görgen, supra nota 6, págs. 69 y s., que pretende limitar las competencias de la policía a las 

medidas impostponibles. 

25 Cfr. Karlsruher Kommentar-Wache, 4. ed 1999, § 163 núm. marg. 4; Rüping, supra nota 6, págs. 

65 y ss.; Habel, supra nota 10, págs. 41 y ss. 

26 Cfr. Hilger, Zum Strafverfahrensänderungsgesetz 1999 (StVÄG 1999) – Parte 1, NStZ 2000, pág. 

561 (563 y s.). 

27 Ejemplos en ibidem, 564; de la misma opinión Murmann/Grassmann, Die strafprozessuale 

Zusatzfrage im Ersten Juristischen Staatsexamen, Juristische Schulung (JuS) anexo al fascículo 3/ 

2001, pág. 1 (6). 

28 Cfr. Pfeiffer, supra nota 23, § 163 núm. marg. 2. Críticamente, P. A. Albrecht, Vom Unheil der 

Reformbemühungen im Strafverfahren, StV 2001, pág. 416 (419), que habla incluso de „violación 

constitucional“.


de las llamadas investigaciones previas, investigaciones en estadio previo 

o investigaciones iniciales. Sobre ello se volverá más adelante. 

Finalmente, en este contexto debe también advertirse del hecho 

de que la disposición legal de dar traslado de las „actuaciones sin demora“ 

del § 163 II – tomando como base una sentencia del Tribunal del Imperio 

(Reichsgericht) del año 1883 – desde siempre se ha interpretado con 

relativa generosidad en el sentido de que la obligación de entrega no 

surge hasta que se haya „actuado“, es decir, se haya investigado algo29 . 

Así, „sin demora“ significa después del aseguramiento imposponible de 

las pruebas, de las debidas actuaciones de investigación y de su 

documentación escrita en el sumario30 . 

Ahora bien, en esta discusión no debe perderse de vista la 

dimensión histórica. Si en el proceso inquisitivo de la primera mitad 

del siglo XIX era práctica habitual que los funcionarios de policía 

monopolizasen completamente el fase de instrucción y entregasen el 

asunto al tribunal penal una vez que el supuesto de hecho estuviese 

totalmente investigado y listo para su enjuiciamiento definitivo por parte 

del tribunal31 , con la creación de la fiscalía y la introducción de un 

procedimiento penal reformado durante la segunda mitad del siglo XIX 

primero en Prusia, a la policía se contrapuso un órgano de control 

jurisdiccional32 , si bien no se alcanzó un control total de ella por parte 

de la fiscalía. 

En el año 1845 el célebre v. Savigny, entonces ministro prusiano 

de legislación, acordó con el nuevo Ministro de Justicia Uhden: „el 

ministerio fiscal debe mostrarse efectivo no solamente en interés del 

Estado, sino también en grado similar en favor del acusado, esto es, 

29 Cfr. Görgen, supra nota 6, págs. 68 y s.; Habel, supra nota 10, págs. 63 y s. 

30 Cfr. Pfeiffer, supra nota 23, § 163 núm. marg. 10; asimismo, entre otros AK-Achenbach, Tomo 2, 

Parte 1, 1992, § 163 núm. marg. 25. 

31 Cfr. Schünemann, Polizei und Staatsanwaltschaft – Parte 1, Kriminalistik 1999, pág. 74 (76 y ss.). 

32 Cfr. Görgen, supra nota 6, págs. 48 y ss.; Habel, supra nota 10, págs. 15 y ss., 24 y s.; en detalle, 

Collin, „Wächter der Gesetze“ oder „Organ der Staasregierung“? Konzipierung, Einrichtung und 

Anteilung der Staatsanwaltschaft durch das preußische Justizministerium, 2000, págs. 62 y ss.; 

asimismo Füllkrug, supra nota 16, págs. 193 y ss.

124 


para su defensa. Ello contribuirá esencialmente a lograr el acuerdo público 

para la nueva implantación que se pretende y a rebatir la opinión de que 

sólo se ponen las miras en proporcionarle al Estado nuevos postes, 

particularmente en los crímenes políticos“ 33 . Consecuentemente, también 

la policía habría de someterse al control del ministerio fiscal, como resulta 

por ejemplo del voto de v. Savigny de 17 de diciembre 1845: „precisamente 

en las ... operaciones de la policía subyace el peligro de una infracción 

jurídica y la experiencia muestra cómo no pocas veces los agentes de 

policía inferiores ... incurren en semejantes infracciones“ 34 . 

Posteriormente, en la „Promemoria del Ministro del Estado y del Ministro 

de Justicia v. Savidny y Uhden acerca de la implantación del ministerio 

fiscal“, el 23 de marzo de 1846, éste se obligó „como guardián de la ley ... 

a intervenir desde el comienzo para que en todas partes la ley resulte 

satisfecha“, extendiéndose el control jurídico del ministerio fiscal de manera 

expresa „a operaciones policiales precedentes“, „pues de otro modo una 

parte del proceso esencial y a menudo muy prejuzgadora quedaría 

excluída a su control“ 35 . 

Básicamente, el ministerio fiscal había de ser concebido como 

órgano de control de la policía. Sin embargo, no se puede ignorar que por 

otra parte el ministerio fiscal siempre fue visto como órgano del Estado y 

representante de sus intereses36 , y ya entonces se manifestó la crítica 

de que un control por parte de la fiscalía obstaculizaría una actividad policial 

efectiva37 . Se sugirió, por tanto, que entre un procedimiento de instrucción 

jurídico-estatal y la eficiencia policial existe una contradicción irresoluble, 

una visión de las cosas conocida hasta la actualidad. Finalmente, el 

reglamento prusiano de 3 de enero de 1849 sometió a la policía a un 

(limitado) derecho de instrucción („derecho de requisición“) del ministerio 

33 Cita según Otto, Die preussische Staatsanwaltschaft, Berlin 1899, pág. 35. Según Collin, supra 

nota 32, págs. 77 y s., la concepción original provenía de Friedberg, colaborador de Uhden, 

mientras que Savigny únicamente dio su conformidad. 

34 Cita según Otto, supra nota 33, pág. 40 y s. 

35 Cita según Otto, supra nota 33, págs. 40 y s.; crítico con la trascendencia de la Promemoria 

Collin, supra nota 32, pág. 37. 

36 Cfr. Collin, supra nota 32, págs. 64 y ss. 

37 Cfr. Habel, supra nota 10, pág. 30; Collin, supra nota 32, pág. 78.


fiscal, pero subordinó a éste al ministerio de justicia y a la policía le dejó la 

facultad de investigar autónomamente 38 . Si bien con ello fracasaba la 

concepción originaria de uno de los colaboradores de Uhden, Friedberg, 

consistente en conceder al ministerio fiscal el „imperio material“ sobre la 

policía en el sentido de una facultad de control y ordenanza absolutos 39 , 

con la institucionalización del ministerio fiscal se alcanzó al menos un 

contrapeso a la policía. Una mirada en la historia confirma la tesis ya 

formulada al principio: la lucha del ministerio fiscal por el control de la 

policía es tan antigua como la institución misma. Por lo demás, la idea de 

un control jurisdiccional externo de las investigaciones policiales se ha 

implantado en casi todos los ordenamientos continentales europeos 40 – 

a excepción de Dinamarca –, mientras que en los procedimientos penales 

angloamericanos, como es conocido, las investigaciones („investigation“) 

las lleva a cabo la policía de una manera prácticamente autónoma, y 

sólo tiene lugar un control interno dentro de la jerarquía policial 41 . 

II. La realidad del proceso 

En la práctica, tanto los que actúan dentro de la administración 

de justicia como los que se dedican a la ciencia jurídica critican en igual 

medida el dominio policial en la fase de investigación, el cual ha dejado 

poco a la idea legal de un ministerio fiscal que sea amo y señor del 

procedimiento de investigación. Así, señala con resignación la Fiscal 

Superior Jefe Margarete Bräutigam que miembros veteranos del 

Ministerio Fiscal al oir el término „facultad de dirección“ resoplaban 

negando con la cabeza y que posición y realidad jurídicas eran ya dos 

38 Cfr. § 4 del Reglamento de 1849, en Collin, supra nota 32, pág. 205; también ibidem, págs. 91 

y ss.; Rüping, supra nota 6, pág. 896; Roxin, Zur Rechtsstellung der Staatsanwaltschaft damals uns 

heute, DRiZ 1997, pág. 109 (111). Sobre la Ley de 1846, cfr. Collin, op. cit., págs. 83 y ss. 

39 Collin, supra nota 32, págs. 85 y s., 205, 210; además, el derecho de requisición de la fiscalía se 

interpretó como un mero derecho de petición a los funcionarios de policía (ibidem, págs. 208 y s.). 

Acerca de los posteriores (vanos) esfuerzos hacia un control de la policía: ibidem, págs. 218 y ss. (221). 

40 Cfr. Gleß, en: Gleß/Grote/Heine (Eds.), Justizielle Einbindung und Kontrolle von Europol, Tomo 1, 

2001, págs. 660 y ss.; Ambos, en: Arbour/Eser/Ambos/Sanders (eds.) supra nota 6, págs. 513 y ss.; 

también el mismo, Eur.J.Crime CrLCrJ 8 (2000), pág. 89 (105 f.); 

41 Cfr. Ambos, supra nota 6, págs. 512 y s.; también el mismo, Eur.J.Crime CrLCrJ 8 (2000), pág. 89 

(105 f.); Gleß, supra nota 40, pág. 662.

126 


cosas totalmente distintas 42 . Según la opinión del Fiscal Superior de 

Munich Manfred Wick, la policía ha invadido el terreno del ministerio fiscal 

precisamente en el campo de la lucha preventiva contra la criminalidad y 

domina partes de la fase de investigación sin estar sujeta a control alguno 43 . 

En investigaciones científicas se critica que en la realidad del proceso, 

con respecto a amplios ámbitos de criminalidad, la fiscalía sólo aparece 

en el esclarecimiento de los hechos y la adquisición de información en la 

fase diligencias previas como una figura marginal 44 . La expresión 

„policialización“ (Verpolizeilichung) en la fase de instrucción, e incluso en 

todo el proceso penal – por cierto, también en otros ordenamientos 

jurídicos de la Europa continental 45 – hace la ronda, entendiéndose por 

tal, en general, el creciente papel dominante que juega la policia en la 

investigación de los hechos 46 . En concreto, esto significa que en los 

ámbitos de la criminalidad menor y media la policía dirige las 

investigaciones de manera prácticamente autónoma 47 , es decir, averigua 

los hechos con independencia y solamente informa a la fiscalía – „sin 

demora“ – cuando obtiene un resultado de la investigación que este listo 

42 Bräutigam, Probleme der Sachleitungsbefügnis der Staatsanwaltschaft, DriZ 1992, pág. 214. 

43 Cfr. Wick, Gefahrenabwehr – Vorbeugende Verbrechensbekämpfung – Legalitätsprinzip, DRiZ 

1992, pág 217 (222); cfr. también ya Kuhlmann, Gedanken zum Bericht über das Verhältnis 

„Staatsanwaltschaft und Polizei“, DRiZ 1976, pág. 265 (266); Schoreit, Verpolizeilichung des 

Ermittlungsverfahrens, StV 1989, pág. 499 (450). 

44 Cfr. fundamentalmente Blankenburg/Sessar/Steffen, Die Staatsanwaltschaft im Prozeß 

strafrechtlicher Sozialkontrolle, 1978, págs. 90 y ss., 303 y ss.; también Lilie, Das Verhältnis von 

Polizei und Staatsanwaltschaft im Ermittlungsverfahren, ZStW 106 (1994), pág. 625 (626). Wolter, 

Datenschutz und Strafprozeß, ZStW 107 (1995), pág. 793 (813, 826), lamenta que el moderno 

derecho procesal penal de seguridad, entre otras cosas, disimula la facultad de dirección material de 

la fiscalía. Para Roxin (supra nota 38, pág. 119), „hoy la opinión general es que no es la fiscalía el 

dueño y señor de la fase previa, sino que las investigaciones, bajo inobservancia del § 163 II 1, se 

realizan básicamente por la policía bajo su propia responsabilidad“. (de manera similar, el mismo, 

Strafverfahrensrecht, 25. ed. 1998, § 10 núm. marg. 34). Schünemann, supra nota 31, pág. 146, 

advierte que la policía ha pasado de ayudante a amo oculto del proceso penal; cfr. asimismo Habel, 

supra, nota 10, págs. 2, 41 y ss., 199. 

45 Cfr. Gleß, supra nota 40, pág. 661. 

46 Cfr. por ejemplo Paeffgen, „Verpolizeilichung“ des Strafprozesses – Chimäre oder Gefahr?, en 

Wolter (ed.), Symposium für Rudolphi, 1995, pág. 13 (14) con ulteriores reseñas bibliográficas; cfr. 

asimismo Schoreit, supra nota 43, pág. 449; Schaefer, Zur Entwicklung des Verhältnisses 

Staatsanwaltschaft – Polizei, Libro-homenaje Hanack (1999), pág. 191 (196); Schünemann, supra 

nota 31, pág. 78; Albrecht, supra nota 28, págs. 417 y ss. 

47 Cfr. fundamentalmente Blankenburg/Sessar/Steffen, supra nota 44, págs. 90 y ss., 303 y s.; 

también Paeffgen, supra nota 46, pág. 14; Wick, supra nota 43, pág. 219.


para ser presentado. Por el contrario, la fiscalía ejerce más decididamente 

sus facultades de dirección en la investigación de crímenes capitales, 

como el asesinato o el homicidio, y en la criminalidad económica 

tradicional48 . Esta situación es objetable debido a la conocida dependencia 

de la fiscalía del resultado de las investigaciones policiales49 y la 

„revaloración“ de la criminalidad por parte de la policía50 . 

Sin embargo, puede decirse sin caer en la exageración que el 

ejecutivo ha intentado adaptar la situación normativa a la real a través 

de ciertas recomendaciones o mediante la promulgación de 

disposiciones de rango inferior a ley. Un ejemplo de lo primero son las 

„directrices sobre la nueva configuración de las relaciones entre la policía 

y el ministerio fiscal“ 51 , aprobadas en el año 1975 por la Conferencia de 

Ministros de interior y de justicia, en cuyo núm. 7 d) se aboga, por 

ejemplo, en favor de una facultad general de la policía de encargarse 

autónomamente del procedimiento dentro de un plazo – prorrogable – 

de diez semanas a partir de la fecha de presentación de la denuncia o 

del comienzo de las investigaciones52 . Con ello, si bien es cierto que 

no se opta explícitamente por una instrucción policial, sí se renuncia a 

un procedimiento de investigación que esté plenamente en manos de 

la fiscalía53 . Aún más importantes son, sin duda, las directivas comunes 

48 Cfr. diferenciadamente Blankenburg/Sessar/Steffen, supra nota 44, págs. 161 y ss., 268 y ss., 

304; también, entre otros, Bräutigam, supra nota 42, págs. 215 y s.; Hellmann, supra nota 2, § 3 

núm. marg. 58; Roxin, supra nota 38, pág. 120. 

49 Blankenburg/Sessar/Steffen, supra nota 44, págs. 81 y ss., 86, 307 y s., 317, 322 y s. 

50 Fundamentalmente Steffen, Analyse polizeilicher Ermittlungstätigkeit aus der Sicht des späteren 

Strafverfahrens, 1976, págs. 292 y ss. y passim; el mismo, Die polizeiliche Ermittlungstätigkeit, 

Kriminalistik, 1976, págs. 97 y ss.; Kaiser, Kriminologische Forschung in Deutschland und die 

empirischen Untersuchungen am Max-Planck-Institut, ZStW 83 (1971), pág. 1093 (1110 y s.); también 

Kuhlmann, supra nota 43, pág. 268, así como también desarrolladamente y con referencias Habel, 

supra nota 10, págs. 58 y ss. –Sobre la a menudo temprana suposición policial de dolo de 

homicidio debido a una orientación excesivamente parcial al resultado de la acción cfr. Sessar, 

Rechtliche und soziale Prozesse einer Definition der Tötungskriminalität, 1981, págs. 208 y ss. y 

passim; Eisenberg, Kriminologie, 5. ed. 2000, § 45 núm. marg. 15; cfr. también Kaiser, Kriminologie, 

3. ed. 1996 § 37 núms. margs. 24 y ss.; Bock, Kriminologie, 2. ed. 2000, núms. margs. 262 y ss. 

51 Cfr. Blankenburg/Sessar/Steffen, supra nota 44, págs. 95 y ss.; críticamente Kuhlmann, supra 

nota 43, págs. 266 y ss.; también Roxin, Strafverfahrensrecht, 25. Aufl. 1998 (edic. en castellano de 

Daniel Pastor y Gabriela Cordoba, Buenos Aires 2000), § 10 núms. margs. 34 y s. 

52 Reproducción en Kuhlmann, supra nota 43, pág. 266 en nota 7. 

53 Cfr. Kuhlmann, ibid.

128 

del Bund y de los Länder para el proceso penal y el procedimiento de 

imposición de multas (Bußgeldverfahren, RiStBV) 54 . Allí se puede leer 

en el núm. 3 ap. 1 „que la fiscalía ... en los casos relevantes o ... difíciles 

(deberá) esclarecer él mismo el supuesto de hecho desde la primera 

intervención“ 55 , de lo que se deduce a contrario que esto no es aplicable 

en los casos de criminalidad menor o media, esto es, la criminalidad en 

masa, por cuanto que aquí, ya por disposición normativa, se le deben 

asignar a la policía facultades de investigación con una amplia autonomía. 

Si bien la fiscalía, de acuerdo con lo dispuesto en el núm. 3 ap. 2 RiStBV, 

debe dirigir las investigaciones también en estos casos y, especialmente, 

puede disponer medidas concretas relativas a la clase de actos de 

investigación específicos y a su ejecución, ya no se puede hablar stricto 

sensu del ejercicio de la dirección material cuando la fiscalía únicamente 

decide sobre la base de los resultados de la investigación obtenidos 

autónomamente por la policía56 . 

El reparto de competencias descrito en el caso de las formas 

tradicionales de criminalidad se debe fundamentalemente a que, por regla 

general, es la policía la que primero toma conocimiento de los hechos 

penales – por medio de denuncia o de otro modo – mientras que la fiscalía 

ya no está personalmente en disposición de perseguir ella mismo 

cualquier hecho sospechoso57 . En los casos fáctica y jurídicamente 

sencillos se podría sostener que tiene sentido también desde un punto de 

vista práctico que la policía haga una „primera investigación“ del asunto y 

que remita las „actuaciones“ al ministerio fiscal cuando pueda mostrar 

un resultado de las investigaciones procesalmente significativo58 , sobre 

todo teniendo en cuenta que también en este caso el ministerio fiscal 

conserva una notable influencia a través de su facultad de disponer 

medidas y especialmente la de concluir la investigación (§ 170). Desde 

54 Reproducción en Kleinknecht/Meyer-Goßner, StPO, 44. ed. 1999, págs. 1813 y ss. 

55 Cursiva del autor. 

56 Cfr. de manera similar Blankenburg/Sessar/Steffen, supra nota 44, pág. 92. 


57 Sobre los (otros) motivos del dominio policial en la criminalidad tradicional cfr. Habel, supra nota 

10, págs. 62 y ss.; también Lilie, supra nota 44, págs. 627 y ss.; Roxin, supra nota 38, págs. 119 y s. 

58 Cfr. entre otros Hellmann, supra nota 2, § 3 núm. marg. 62; AK-Achenbach, supra nota 30, § 163 

núm. marg. 4.


esta óptica es perfectamente comprensible que la actual discusión jurídicopolítica 

y dogmática gire menos en torno a la criminalidad tradicional y 

más en torno a la lucha contra el llamado „crimen organizado“ a través 

de investigaciones previas a la comisión del delito. Este aspecto tiene 

que ser abordado más detenidamente. 

III. Criminalidad organizada y 

lucha preventiva contra la delincuencia 

1. Fundamentos 

La prevención de delitos o investigaciones en estadio previo 

consiste en medidas policiales de inquisición e investigación que se 

llevan a cabo con ocasión de una sospecha inicial en el sentido del § 

152 II StPO y que tienen como meta sondear un ámbito turbio o medio 

social determinado en el que se supone la comisión (futura) de delitos59 . 

Aquí se trata enteramente de piezas de investigación que se dirigen 

contra la llamada criminalidad organizada (CO). Esta está definida en 

el núm. 2. 1. del Anexo E a la RiStBV de la forma siguiente: 

„Criminalidad organizada es la comisión de hechos penales 

planificada y determinada por la ambición de lucro o poder, la 

cual, individualmente o en su conjunto, adquiere notable 

relevancia cuando más de dos partícipes actúan bajo división 

de trabajo durante un tiempo prolongado o indeterminado: 

a) empleando estructuras industriales o semi-comerciales, 

b) empleando la fuerza u otros medios idóneos para la 

intimidación, o 

59 Cfr. entre otros Weßlau, Vorfeldermittlungen – Probleme der Legalisierung vorbeugender 

Verbrechensbekämpfung aus prozessualer Sicht, 1989, pág. 27; Schüler Springorum, Kriminalpolitik 

für Menschen, 1991, pág. 248; Merten/Merten, Vorbeugende Verbrechensbekämpfung, ZRP 1991, 

pág. 213 (217); Kniesel, Vorbeugende Bekämpfung von Straftaten im juristischen Meinungsstreit – 

eine unendliche Geschichte, ZRP 1992, págs. 164 y s.; Lisken, Vorfeldeingriffe im Bereich der 

Organisierten Kriminalität“ – gemeinsame Aufgabe von Verfassungsschutz und Polizei?, ZRP 1994, 

pág. 264 (265); Wolter, supra nota 44, pág. 824; Hoppe, Vorfeldermittlungen im Spannungsverhältnis 

von Rechtstaat und der Bekämpfung organisierter Kriminalität, 1999, págs. 25 y ss.; Artzt, Die 

verfahrensrechtliche Bedeutung polizeilicher Vorfeldermittlungen, 2000, págs. 11 y ss.

130 


c) ejerciendo influencia sobre la política, los medios de 

comunicación, la administración pública, la justicia o la 

economía“ 60 . 

Según la RiStBV las manifestaciones de la CO no sólo son 

multiformes, sino que se pueden detectar en casi todos los ámbitos de 

la criminalidad que quepa imaginar – desde el tráfico de drogas hasta el 

robo domiciliario con reparto centralizado del botín, pasando por la trata 

de personas – 61 . La consideración de un determinado supuesto de hecho 

como criminalidad organizada ha de ser posible con arreglo a numerosos 

indicadores, aunque sólo unos pocos son precisos62 . 

60 En: Kleinknecht/Meyer-Goßner, supra nota 54, pág. 1914. La definición tiene su origen en una 

definición de un grupo de trabajo de los ministros y senadores de justicia y de los ministros y 

senadores de interior de los Länder del año 1990 (cfr. Hoppe, supra nota 59, págs. 172 y s.; Kinzig, 

Organisierte Kriminalität und ihre Einflussnahme auf Polizei, Wirtschaft und Justiz in Deutschland, 

en: Militello/Arnold/Paoli (eds.), Organisierte Kriminalität als transnationales Phänomen, 2000, 

pág. 191 (196 y s.); Gropp, en: Gropp/Huber (eds.), Rechtliche Initiativen gegen organisierte 

Kriminalität, 2001, pág. 65 (84). 

61 Según el Núm. 2.2 de Anexo E RiStBV, las formas de manifestación de la criminalidad organizada 

son „múltiples. Junto a formas de organización estructuradas, construidas jerárquicamente (a 

menudo respaldadas auxiliarmente a través de la solidaridad étnica, la lengua, las costumbres, el 

entorno social o familiar) se encuentran – sobre la base de un sistema de conexiones personales o 

comerciales criminalmente útiles –concentraciones de autores criminales con distintos grados de 

vinculación de las personas entre sí, cuya concreta configuración se determina a través de los 

respectivos intereses criminales“. El Núm. 2.3 menciona numerosos ámbitos de criminalidad, si 

bien los hechos penales en relación con el terrorismo están expresamente excluidos en el Núm. 2.1 

(Kleinknecht/Meyer-Goßner, supra nota 54, pág. 1914). 

62 El Núm. 2.4 Anexo E RiStBV remite, en este sentido, a los siguientes „indicadores generales 

para reconocer sucesos relevantes desde el punto de vista de la criminalidad organizada“ 

(Kleinknecht/Meyer-Goßner, supra nota 54, págs. 1919 y ss.). 

- Preparación y planificación del hecho penal: planificación precisa; adaptación a las exigencias 

del mercado a través del aprovechamiento de las lagunas del mercado, reconocimiento de 

necesidades o similares; trabajo a encargo; altas inversiones, por ejemplo, a través de financiación 

anticipada proveniente de fuentes desconocidas. - Ejecución del hecho penal: ejecución 

cualificada, precisa y profesional del hecho; empleo de conocimientos y medios económicos 

proporcionadamente más caros, desconocidos o difíciles de poner en marcha; actuación de 

especialistas (también del extranjero); actuación mediante división del trabajo. - Aprovechamiento 

del botín obtenido a través del hecho penal: fuerte orientación a la obtención de beneficios; 

reflujo al curso económico legal; enajenaciones en el marco de actividades económicas (legales) 

propias; medidas de lavado de dinero. – Comportamientos conspiradores por parte del autor: 

contra-observación; aislamiento; nombres falsos; codificación del idioma y la escritura. - Contactos 

del autor/circunstancias del hecho: supraregional; nacional; internacional. - Estructura de los 

grupos: construcción jerárquica; un comportamiento no explicable a simple vista de autoridad y 

dependencia entre varios sospechosos; sistema interno de sanciones. – Ayuda para miembros del 

grupo: apoyo en la huida; contratación de ciertos abogados y pago de honorarios a través de


En el fondo, en este concepto de CO estructurado aquí a groso 

modo de lo que se trata es de abarcar cualquier práctica punible de tipo 

industrial o semicomercial desempeñada por más de dos personas o – 

según los baremos internacionales – por tres personas 63 . Se trata, por lo 

tanto, de manera predominante – y aquí resulta clara la influencia de la 

„illegal-enterprise Theorie“ estadounidense 64 – de „criminalidad de dominio 

económico“ 65 , o lo que es lo mismo – expresado de modo más neutral – 

criminalidad económica organizada de forma colectiva 66 . Por el contrario, 

el ejercicio de influencia sobre la política, los medios de comunicación, la 

administración pública, la justicia o la economía sólo se exige 

alternativamente („o“), pues la infiltración social que esto conlleva, aunque 

es sostenida una y otra vez desde el sector policial 67 , no se puede 

demostrar empíricamente, al menos en lo que respecta a la República 

terceros; llevar poderes de representación ya preparados para abogados; altas ofertas de fianza; 

amenaza e intimidación de partícipes en el proceso; inexistencia de testigos; típico silencio por 

temor por parte de los afectados; aparición repentina de testigos de descargo; asesoramiento en la 

prisión preventiva o en la condena; asistencia a parientes; readmisión tras la puesta en libertad. – 

Corrupción: inclusión en el estilo de vida lujoso del autor; generación de dependencias (por 

ejemplo a través del sexo, juegos de azar prohibidos, créditos o intereses usureros); pago de 

sobornos, entrega de viviendas de vacaciones, vehículos de lujo, etc. – Afán de monopolio: 

„Adquisición“ de empresas comerciales o participaciones; dirección de empresas comerciales por 

medio de testaferros; control de determinados sectores comerciales (casinos, burdeles); „garantía 

de protección“ a cambio de un pago por los procedimientos penales o de imposición de multa. – 

Actividades públicas: publicaciones con una orientación determinada o carácter tendencioso; 

mecenazgo ostentoso, entre otros, de actividades deportivas; búsqueda de contacto con personajes 

de la vida pública. 

Críticamente, Wessel, Organisierte Kriminalität und soziale Kontrolle, 2001, págs. 55 y ss, con otras 

referencias bibliográficas. 

63 Cfr. Art. 2 (a) UN Convention against Transnational Organised Crime de 2.11.2000, UN Doc. A/55/ 

383 

64 Paoli, Das organisierte Verbrechen in Italien und Deutschland, en: Militello/Arnold/Paoli (eds.) 

supra nota 60, pág. 58. 

65 Arnold, Kriminelle Vereinigung und organisierte Kriminalität in Deutschland und anderen 

europäischen Staaten, en: Militello/Arnold/Paoli (eds.) supra nota 60, pág. 95; asímismo Gropp, 

supra nota 60, págs. 331 y ss. 

66 Cf r. de manera similar Albrecht, Organisierte Kriminalität und neuere Strafprozeßreformen in 

Deutschland, en Libro-homenaje a Nishihara (1998), Tomo 5, pág. 311 (318), para quien los 

elementos de la definición de CO no permiten una diferenciación entre CO y comercio económico 

organizado; crítico también Wessel, supra nota 62, pág. 54 con otras referencias bibliográficas. 

67 Últimamente, en un congreso científico de la Fundación Friedrich Ebert, cfr. FAZ de 22.5.01.

132 


Federal Alemana68 . La política criminal nacional actúa aquí, nolens volens, 

sin solidez científica69 , lo cual sorprende muy poco si se recuerda que en 

Alemania el concepto fue admitido en la corte a raíz del exitoso, pero 

desde luego carente de fundamentación científica, bestseller „Der Mob“ 

(La chusma), del periodista bávaro Dagobert Lindlau70 . Pero si la supuesta 

peligrosidad de la CO de facto no existe o no en la magnitud que se 

propaga por parte policial71 , a la estrategia en estadio previo en cierta 

medida le falta una razón de ser. Con ello debería ser claro que ya desde 

un punto de vista meramente lógico sólo se puede hablar de una cosa – 

estrategias en estadio previo – cuando la otra – la CO como su objeto 

de investigación – esté definida exacta o, al menos, más exactamente. 

Para evitar malentendidos, no se trata aquí de llevar a cabo una 

purga de conceptos ni de cuestionar que existen (y que siempre ha habido) 

formas organizadas de criminalidad. En este sentido, me puedo remitir a 

mis propias investigaciones de campo en Colombia, Perú y Bolivia72 . Sin 

embargo, la definición oficial de CO como criminalidad económica 

organizada de forma colectiva debe ser analizada críticamente, pues 

proporciona un concepto de CO tan carente de contornos que ya no es 

capaz de cumplir su función de legitimar un derecho penal especial de 

seguridad73 . No queda mucho para llegar a la afirmación de que, „por 

principio“, las estrategias en estadio previo son necesarias porque el 

sometimiento a las posibilidades procesual-penales impide „una eficiente 

68 Cfr. Albrecht, supra nota 66, pág. 317: Si el peligro potencial de la CO efectivamente reside en el 

„efecto demoledor para el sistema democrático“ y su reverso es la corrupción, entonces un concepto 

fundamentado teóricamente sería muy difícil de elaborar y una base empírica resultaría de todo 

punto imposible; en cualquier caso, los cuadros informativos hasta ahora existentes no son adecuados. 

Cfr. también Kinzig, supra nota 60, pág. 197, 205, 217. 69 Kinzig, supra nota 60, pág. 192; crítico 

asímismo Lisken, supra nota 59, pág. 264. 

70 Cfr. instructiva y críticamente Schüler Springorum, supra nota 59, págs. 237 y ss. 

71 Dudas entre otros en Kinzig, supra nota 60, pág. 192. 

72 Cfr. Ambos, Die Drogenkontrolle und ihre Probleme in Kolumbien, Peru und Bolivien, 1993, 

págs. 38 y ss., 56 y ss., 88 y ss., 115 y ss. Acerca de la historia de Pablo Escobar, cfr. entre otros 

Bowden, Killing Pablo, 2001. 

73 Cfr. de nuevo Wessel, supra nota 62, págs. 71 y ss., 217 y s. y passim; cfr. asímismo Albrecht, 

supra nota 66, pág. 317, según el cual, hoy no se puede pasar por alto que existe un cierto 

desvalimiento, cuando no una crisis, en los intentos de describir la CO de forma comprensible.


lucha contra la criminalidad“ 74 . Aquí, al parecer se fundamenta el 

„policialización“ en la lucha contra la CO por medio, no sólo de la 

necesidad, sino también de la supuesta efectividad de la lucha preventiva 

contra el delito. Esto, sin embargo, puede demostrarse tan poco 

empíricamente como la misma CO. La muy controvertida discusión 

muestra al menos que una ciencia del derecho penal moderna y sobre 

todo también una politíca criminal no pueden sobrevivir sin una 

investigación criminológica de sus fundamentos 75 . 

2. Lucha preventiva contra el delito y Estado de Derecho 

Supuesta la existencia de CO – a pesar del necesario excepticismo 

en la base científica – se plantea naturalmente la cuestión de cómo puede 

uno hacerse dueño de semejante fenómeno de la criminalidad sin 

estrategias proactivas. No se puede poner en duda que, como consta en 

el Anexo E a la RiStBV bajo el rótulo „investigaciones iniciales“, la CO se 

manifiesta rara vez por sí sola, pues en este ámbito casi no se interponen 

denuncias. Esto se debe especialmente a que en el caso de la CO se 

trata de una forma de criminalidad que no genera „verdaderas“ víctimas, 

de manera que ya por eso tiene que prescindir – contrariamente a lo que 

sucede en la criminalidad clásica – de personas directamente afectadas 

que sean testigos presenciales. En caso de que haya víctimas y/o testigos 

inmediatos, estos normalmente no se muestran muy dispuestos a 

cooperar por miedo a represalias. Tampoco se puede ignorar que las 

formas de criminalidad que en su mayor parte operan de forma anónima 

y neutral son difíciles de identificar y de delimitar espacial y personalmente. 

Por ello, el esclarecimiento y la persecución eficaz de la CO presupone, 

como se indica en el Anexo E a la RiStBV, que la fiscalía y la policía, en el 

marco de sus competencias legales, recaben por sí mismas informaciones 

o reúnan las que ya posean a fin de lograr un enfoque para nuevas 

investigaciones, es decir, que realicen las llamadas investigaciones 

74 Kniesel, supra nota 59, pág. 164. 

75 Cfr. nuevamente Albrecht, supra nota 66, pág. 338, que denuncia la falta de investigación 

empírica, especialmente de evaluación, y reclama apoyos.

134 


iniciales. Por lo que respecta a la sospecha inicial, ésta tendría ya lugar 

cuando según la experiencia criminalística exista una posibilidad aún 

pequeña de que se haya cometido un hecho penal perseguible. Incluso 

cuando la existencia de una sospecha inicial sea poco clara, los órganos 

de persecución penal podrían buscar enfoques para nuevas investigaciones 

con la finalidad de su esclarecimiento. Por la especial peligrosidad de la 

CO, en el supuesto de puntos de partida en relación a hechos penales se 

deben agotar, por regla general, las posibilidades de esclarecimiento. 

Propiamente se trata en dichas investigaciones iniciales, esto es, 

en la lucha preventiva contra la delincuencia, no de la persecución reactiva 

de una sospecha inicial en el sentido del § 152 II, sino de obtención 

proactiva de sospecha, regularmente mediante la cumulación de 

diferentes actos de investigación. 76 Aquí, como quedó probado en un 

reciente estudio de Matthias Artzt77 , juegan un papel, por un lado, meras 

suposiciones criminalísticas; éstas se considerarían como primer escalón 

en el camino hacia la configuración de una sospecha, y no se basarían 

en la existencia de puntos de partida fácticos, sino que tendrían que ver 

con el traslado de una idea a la realidad78 . Por otro lado, habría una 

sospecha general o pre-sospecha que, como estadio previo inmediato a 

la verdadera sospecha inicial, estaría caracterizado por tratarse de una 

situación incierta de sospecha y por la existencia de un indicio más bien 

general79 . El cuadro resultante es claro: la lucha preventiva contra la 

criminalidad se ha separado en gran medida del umbral procesual-penal 

de la sospecha inicial. De facto, tiene lugar un procedimiento de diligencias 

policiales previas, cuya finalidad principal consiste en darle cuerpo de 

sospecha concreta a suposiciones criminalísticas de todo punto 

subjetivas80 . El procedimiento de diligencias previas común, previsto en 

el ordenamiento procesal penal81 , se convierte en maculatura normativa. 

76 Cf. Steinmetz, Zur Kumulierung strafprozessualer Ermittlungsmaßnahmen, NStZ 2001, 344 con 

comentario de BGH NStZ 2001, 386. 

77 Artzt, supra nota 59, págs. 108 y ss. 

78 Ibidem, pág. 122. 

79 Ibidem, pág. 132. 

80 Cfr. asímismo ibidem, pág. 163; cfr. también Núm. 6. 4. primer guión, Anexo E RiStBV: Objetivo 

de las primeras investigaciones el esclarecimiento de la sospecha inicial/de la situación de peligro. 

81 Cfr. entre otros Füllkrug, supra nota 16, pág. 194.


Las objeciones desde consideraciones del Estado de derecho frente 

a una fase policial de obtención de sospechas previa a la sospecha inicial 

procesal-penal son obvias: la revaloración policial de la criminalidad 

demostrada en estudios criminológicos 82 adquiere nueva cualidad, pues 

la policía sienta „proactivamente“ los puntos básicos de la investigación 

de forma completamente autónoma y, en ocasiones, hasta origina 

delincuencia – a través de la provocación al hecho 83 – cuando no incluso 

la „produce“. La actuación policial con estrategias en estadio previo es 

por ello tan poco transparente como los criterios por razón de los cuales 

se investiga a determinados círculos o grupos de autores. Ya se habla de 

una „vuelta a un proceso inquisitivo de una autoridad secreta sin forma 

judicial“ 84 . Pero la cuestión tiene relevancia no sólo desde consideraciones 

del Estado de derecho sino también por razones de efectividad policial 

en la lucha contra la criminalidad organizada. Uno puede partir del 

presupuesto de que los recursos policiales nunca serán suficientes para 

poder investigar y combatir todas las manifestaciones de criminalidad 

organizada. Precisamente por razones de efectividad todo depende de 

manera esencial de la correcta elección de los objetivos y objetos de la 

investigación. Finalmente, no puede pasarse por alto que la existencia 

fáctica de diligencias previas de investigación policial obligatoriamente 

conduce a una transformación de la esencia del procedimiento de 

investigación hacia un proceso de investigación „que está acuñado por el 

pensamiento policial y que con ello, conforme a la experiencia, pierde en 

cuanto a morfología judicial y transparencia“ 85 . Mientras que la policía en 

82 Cfr. supra texto de la nota 50. 

83 Cfr. fundamentalmente Eschelbach, Rechtsfragen zum Einsatz von V-Leuten, StV 2000, pág 390 

(391) con ejemplos del repertorio de la provocación al hecho: insistente influir sobre personas 

especialmente seleccionadas, seducción mediante exhibición de grandes sumas de dinero, 

aprovechamiento de situaciones de necesidad, preparación precisa y dirección intensiva de la 

comisión de hechos penales, obtención de medios para el hecho, así como la disposición de 

múltiples supuestos de hecho. Crítico asímismo Körner, Tatprovokation und BtM-Sachen, 17°Grupo 

de Trabajo de la Oficina Central de la Lucha contra la Criminalidad relacionada con las Drogas (ZfB), 

manuscrito no publicado, Francfort 1.2.2001. De un caso concreto da noticia von Danwitz, Anmerkungen 

zu einem Irrweg in der Bekämpfung der Drogenkriminalität, StV 1995, pág. 431. La Corte Suprema 

(BGH NJW 2000, págs. 1123 y ss.) se mantiene – pese a las críticas de la doctrina – en la „solución 

de la medición de la pena“ y rechaza otras soluciones propuestas por la doctrina (impedimento 

procesal, prohibición de solucitud y de valoración de prueba; referencias ibidem, pág. 1124). 

84 Köhler, StV 1994, 386 (388); conforme P. A. Albrecht, supra nota 28, pág. 418. 

85 Wick, supra nota 43, pág. 220.

136 


el marco de las investigaciones en estadio previo trabaja orientada a la 

obtención de una sospecha inicial, la fiscalía examina dicha sospecha inicial 

a la vista de su solidez de cara a una ulterior acusación y – en última instancia 

– condena del acusado o acusados86 . A la luz de la creciente importancia 

del procedimiento de investigación como núcleo fáctico y punto culminante 

del proceso87 , habrá que constatar aún más allá que las diligencias previas 

de investigación modifican la esencia del proceso penal en su conjunto. 

Estas objeciones, realizadas desde consideraciones del Estado 

de derecho, sólo pueden ser equilibradas mediante del establecimiento 

de un contrapoder jurídico. En un procedimiento acusatorio de 

instrucción al estilo alemán sólo entra en consideración como tal la 

fiscalía. La discusión acerca de la ordenación correcta de la lucha 

preventiva contra la delincuencia – como protección de peligros policialpreventiva 

o como persecución penal represiva88 – tiene aquí un rango 

secundario; la decisión depende también en muchos aspectos, no tanto 

de las mejores razones jurídicas, sino más bien del origen y de los 

intereses particulares de quienes deben tomar decisiones o posturas. 89 

86 Cfr. también Wick, supra nota 43, pág. 220. 

87 Wolter, Aspekte einer Strafprozeßreform bis 2007, 1991, págs. 35, 53 y ss. 

88 Cfr. la reproducción del estado de la discusión en Hoppe, supra nota 59, págs. 95 y ss. A favor de una 

valoración en función del objetivo de la medida Görgen, supra nota 6, págs. 164 y ss.; Habel, supra nota 

10, pág. 40. Cfr. también Kunzmann, supra nota 11, págs. 32 y ss., 91 y ss., quien en los resultados opta 

(177) por una ponderación de intereses. Desde una perspectiva comparada Grote, en: Gleß/Grote/ 

Heine (Eds.), supra nota 40 (tomo 2), págs. 563 y ss. – Según en Núm. 6. 4. Anexo E RiStBV en las 

investigaciones iniciales existen a menudo elementos de la persecución penal y de la defensa frente a 

peligros en situaciones complejas, o bien se entremezclan unos y otros en el transcurso de un proceso 

de reconocimiento o de concretización. - Sobre la primera asignación en la jurisdicción constitucional 

de una medida de lucha preventiva contra la delincuencia - el test de identidad del ADN según el § 2 

de la Ley sobre el test de Identidad del ADN (DNA-Identitätsfeststellungsgesetz) en unión con el § 81 

g StPO – a la persecución penal cfr. Senge NStZ 2001, pág. 331 (Comentario a la Sentencia del 

Tribunal Constitucional alemán BVerfG NStZ 2001, pág. 328). 

89 Así, Hoppe, supra nota 59, págs. 95 y ss., subsume en su trabajo, realizado bajo el asesoramiento del 

jurista de derecho público von Münch, la prevención de hechos penales bajo la norma jurídico-policial 

de asignación de tareas, mientras que las investigaciones en el estadio previo destinadas a precaución 

para la investigación de futuros hechos penales sería, en general, no permitida; como resultado final, 

en cambio, sí serían encuadrables, en cuanto sean medidas para eliminación de un peligro abstracto 

(sic), dentro de la defensa policial frente a peligros. (págs. 169 y s.). Artzt (supra nota 59, págs. 91 y ss.), 

por su parte, diferencia de forma más convincente que Hoppe entre un punto de vista jurídico-policial 

y un punto de vista procesal. Precisamente su exposición pone de manifiesto que la adscripción 

exclusiva de medidas al derecho policial o al derecho procesal depende del punto de partida y del 

origen de quien opina: desde el ámbito del derecho policial se tiende a someter la lucha preventiva 

contra la criminalidad con carácter general al derecho policial, mientras que los procesualistas penales 

quieren someterla con carácter general, ya debido a la facultad de dirección material que ostenta la 

fiscalía, al derecho procesal penal.


En la práctica, se trata de algo totalmente distinto, de una cuestión de 

poder, a saber, si la fiscalía, en cuanto al tema central de sus poderes, 

puede ir más allá de la mera actuación técnica en la lucha preventiva 

contra la delincuencia, supervisando personalmente los actos de la policía. 

Como es natural, esto presupone que la lucha preventiva contra la 

delincuencia se incardine en la persecución penal, ya que en el caso de 

protección frente al peligro, como señala explícitamente el núm. 6 del 

Anexo E RiStBV, no le corresponde a la fiscalía una facultad de dirección. 

La coordinación dentro de la persecución penal se puede fundamentar 

en que la lucha preventiva contra la criminalidad en el sentido de la 

obtención de sospechas descrita siempre constituye también una 

previsión para la posterior persecución penal, es decir, una intervención 

represivo-policial90 . Esto se confirma también a través de la Ley de 

Modificación del Proceso Penal de 1999 (Strafverfahrensänderungsgesetz, 

StVÄG), ya que reconoce – por fin – la componente que asocia el registro 

y la conservación preventiva de datos a la persecución penal (§§ 483 y 

ss.) 91 , un ámbito de regulación, por tanto, que hasta ahora estaba 

reservado al derecho policial. 

Sin embargo, no debe pasarse por alto que con la fundamentación 

jurídica no se ha ganado mucho mientras que no se reduzca al menos 

el desequilibrio de recursos que existe entre el ministerio fiscal y la 

policía. Las razones para el reforzamiento del mayor peso investigatorio 

de la policía, puestas de manifiesto sobre todo por Lilie, como son los 

mejores recursos personales y técnicos, así como la profesionalización 

técnico-criminalística92 , se acentúan aún más dentro del ámbito de la 

lucha preventiva contra la delincuencia porque la policía es quien posee 

la soberanía en las decisiones y sobre los datos. Soberanía en la 

decisión posee en cuanto que puede decidir cuándo, dónde y contra 

90 Cfr. Hund, Polizeiliches Effektivitätsdenken contra Rechtsstaat, ZRP 1991, pág. 463 (465); Artzt, 

supra nota 59, págs. 95 y ss.; Wolter, supra nota 44, pág. 829; en el resultado final, asímismo 

Merten/Merten, supra nota 59, pág. 220; dejándolo abierto Kniesel, supra nota 59, pág. 165. 

91 Cfr. Hilger, Zum Strafverfahrensrechtsänderungsgesetz 1999 (StVÄG 1999) – 2. Parte, NStZ 

2001, pág. 15 (17). 

92 Cfr. Lilie, supra nota 44, págs. 627 y ss.; asímismo Kühne, supra nota 15, núm. marg. 135; 

Hellmann, supra nota 2, § 3 núm. marg. 4; Roxin, supra nota 38, pág. 119.

138 


quién han de dirigirse „investigaciones estructurales“ 93 („hoy le toca al 

barrio de prostitutas, mañana a los albaneses“). La soberanía sobre los 

datos por parte de la policía se basa en que con el sistema Inpol (Sistema 

de Información de la Policía) sólo ella dispone de la reserva central de 

datos para fines investigatorios y la fiscalía no tiene ningún acceso directo 

a este sistema 94 . También la creciente internacionalización fortalece la 

supremacía de la policía, pues ésta se manifiesta única y preferentemente, 

sobre todo a nivel europeo, como fenómeno de policialismo carente de 

instancias de control jurídico 95 . Así, la Policía Europea (Europol), no sólo 

en lo que respecta a la protección jurídica de datos, sino en general, no 

está sujeta a ningún tipo de control jurídico, pues un ministerio fiscal 

europeo hasta la fecha sólo existe sobre el papel 96 . 

IV. ¿Reformas? 

Hasta ahora las reformas en cuanto a la relación entre ministerio 

fiscal y policía han reaccionado contra la policialización de mero hecho 

en el procedimiento de investigación y especialmente han tenido en cuenta 

las supuestas exigencias de una lucha más eficaz contra la criminalidad 

organizada en forma de recomendaciones ministeriales y disposiciones 

de rango inferior a ley97 . Con ello, en un principio se incrementó la 

tendencia al policialismo en el sentido de investigaciones autónomas de 

la policía en el estadio previo al proceso penal. Con la adaptación del 

93 Cfr. sobre este concepto entre otros Lisken, supra nota 59, pág. 264; Artzt, supra nota 59, pág. 2; 

Weßlau, Waffengleichheit mit dem „Organisierten Verbrechen“?, Kritische Vierteljahresschrift für 

Gesetzgebung und Rechtswissenschaft (KritV) 1997, pág. 238 (241). 

94 Cfr. Lilie, supra nota 44, págs. 631 y ss.; Schaefer, supra nota 46, págs. 196 y s. 

95 Cfr. Nelles, Europäisierung des Strafverfahrens – Strafprozessrecht für Europa?, ZStW 109 (1997), 

pág. 727 (730). 

96 Crítico con Europol Schaefer, supra nota 46, págs. 197 y ss.; P.A. Albrecht, Europäische 

Informalisierung des Strafrechts, StV 2001, págs. 69 y ss.; fundamentadamente entre otros Gleß/ 

Grote/Heine (Eds.), supra nota 40. – Sobre el establecimiento de un „European Public Prosecutor“ 

cfr. Arts. 18 y ss. Corpus Iuris, en: Delmas-Marty/Vervaele (Eds.), The implementation of the Corpus 

Iuris in the Member States, Vol. I, 2000, págs. 196 y ss.; crítico con el Corpus Iuris – en lugar de 

muchos otros – Weigend, Spricht Europa mit zwei Zungen?, StV 2001, pág. 63 (65 y ss.) – Sobre 

„Eurojust“ en este contexto Hamm, Der Einsatz heimlicher Ermittlungsmethoden und der Anspruch 

auf ein faires Verfahren, StV 2001, pág. 81 (84 y ss.). 

97 Cfr. texto nota 52.


instrumentario procesal-penal a las necesidades jurídico-policiales 

mediante la creación de autorizaciones legales para adoptar medidas 

especiales de investigación destinadas a combatir la criminalidad 

organizada98 , se fortalece, por el contrario, la posición jurídica de la fiscalía 

y de los tribunales frente a la policía, pues dichas medidas de investigación 

– ya debido al lugar que ocupan en el ordenamiento procesal – se integran 

dentro de la persecución penal y con ello quedan subordinadas al control 

jurídico del ministerio fiscal. También la reciente interpretación restrictiva 

hecha por el Tribunal Constitucional alemán (Bundesverfassungsgericht, 

BVerfG) del concepto de „peligro en la demora“ 99 , que desarrollará 

sus efectos más allá de los registros domiciliarios conforme al Art. 13 

II de la Constitución Alemana (Grundgesetz, GG) y § 105 I 1, 100 se 

mueve en esta dirección. Con todo – además del ya mencionado 

desequilibrio de recursos – no se debe pasar por alto que la fiscalía 

sólo puede entrar en acción si llegan a su conocimiento investigaciones 

policiales. En el ámbito de la lucha preventiva contra la delincuencia 

esto suele suceder en la práctica cuando la policía requiere al ministerio 

fiscal para llevar a cabo una medida coercitiva que no pueda decretar 

por sí misma – ni siquiera en caso de peligro en la demora –. Un 

ejemplo de importancia práctica lo constituye en este contexto el 

decreto de las escuchas telefónicas conforme al § 100 a. A este 

respecto puedo remitir aquí al estudio de actas sumariales realizado 

actualmente por Kinzig en el Instituto Max Planck101 . 

Por otra parte, las propuestas de reforma que pretendían mejorar 

estas anomalías mediante la creación de una unidad policial propia para 

98 Cfr. Gropp, en: Militello/Arnold/Paoli, supra nota 60, págs. 334 y ss. 

99 BVerfG EuGRZ 2001, 156 = NStZ 2001, 382, Leitsatz 1 b) „‘peligro en la demora‘ debe estar 

fundamenado en hechos referidos al caso concreto. Meras especulaciones, estimaciones hipotéticas 

o presunciones independientes del caso o basadas únicamente en la experiencia criminalística 

cotidiana no son suficientes“. La ordenación por parte judicial ha de ser la regla, no la excepción. 

100 Ver Amelung, Die Entscheidung des BVerfG zur „Gefahr im Verzug“ i.S. des Art. 13 II GG, NStZ 

2001, 337 (342 f.) extendiendo esta decision a medidas coercitivas de la misma naturaleza, por ej. 

la intercepción telefónica según §§ 100 b I, 100 d I. 

101 Según una primera impresión de esta investigación, aún no confirmada válidamente, en 

cuestiones de criminalidad organizada el proceso de instrucción comienza a menudo con la 

solicitud de una medida especial de investigación, como por ejemplo, la intervención telefónica 

según el § 100 a.

140 


el ministerio fiscal, sobre la base del modelo francés o badense, 102 han 

fracasado sistemáticamente en Alemania, bien por la policía, bien ante 

los ministerios de interior 103 . Así, anteriores defensores de esta solución, 

como por ejemplo Roxin 104 , actualmente se resignan a sostener que 

es inviable 105 . Tampoco el análisis fundamental de Habel en 1982 106 

acerca de las distintas propuestas de reforma relativas a la relación 

entre policía y ministerio fiscal tuvo mucha trascendencia. Los criterios 

jurídico-políticos para una reforma desarrollados por este autor merecen 

sin embargo ser tenidos en cuenta, pues intentó conjugar por igual 

intereses policiales y fiscales, es decir, las perspectivas de la eficacia y 

del Estado de derecho 107 . Sobre dicha base, pueden formularse, para 

la actual discusión acerca de la reforma, las tres directrices siguientes: 

La unidad de los cuerpos de policía debe mantenerse tanto en el 

aspecto organizativo como en el funcional, es decir, una policía judicial 

con independencia jurídico-organizativa y con competencias sólo 

represivas no es recomendable, pues a ello se asociarían pérdidas de 

eficiencia y fricciones y, además, en la práctica no se pueden separar 

estrictamente las actividades policiales preventivas y represivas (doble 

funcionalidad). Es decir, en todo caso entraría en consideración una 

asignación temporalmente limitada de determinados funcionarios de la 

policía al ministerio fiscal (en el sentido del „sistema badense“) 108 , en 

cuyo caso, este último también estaría dotado de potestad disciplinaria 

sobre estos funcionarios 109 . 

102 Cfr. ya supra en nota 6 así como – adentrándose en el „sistema badense“ – Habel, supra nota 10, 

págs. 80 y ss., 164 y ss., 192 y s.; sobre la provincia prusiana del Rin cfr. Collin, supra nota 32, págs. 

205 y ss. 

103 Cfr. histórico-jurídicamente Collin, supra nota 32, págs. 205 y ss. 

104 Roxin, supra nota 1, págs. 388 y ss.; de forma similar Kuhlmann, supra nota 43, págs. 268 y s.; 

Lilie, supra nota 44, pág. 641 en nota 70. 

105 Roxin, supra nota 38, pág. 121; el mismo, supra nota 51, § 10 núm. marg. 35, ambos con 

ulteriores referencias bibliográficas; crítico también Rüping, supra nota 6, pág. 908. 

106 Habel, supra nota 10, págs. 71 y ss., 102 y ss. 

107 Ibidem, págs. 184 y ss. 

108 Ibidem, págs. 192 y ss. 

109 Cfr. Görgen, supra nota 6, pág. 168.


La autoridad acusatoria debe ser partícipe lo más amplia y 

tempranamente posible de las investigaciones para poder ejercer su 

función de control. Por tanto, también, pero sobre todo, en el ámbito de 

la lucha preventiva contra la delincuencia debe ser informada sin demora 

de las medidas de investigación, o ya con anterioridad, de la fijación de 

puntos prioritarios en el estadio previo, y no sólo cuando se la requiere 

para llevar a cabo medidas coercitivas. Especialmente, debe tener un 

acceso ilimitado al efectivo de datos policiales 110 . Tal temprana 

participación no sólo es correcta en un Estado derecho, sino también 

exigible por razones de eficacia, pues incrementa la calidad (jurídica) 

de los resultados de la investigación y, en su caso, de la acusación, de 

cara a las probabilidades de condena 111 . 

El desequilibrio de recursos entre la policía y el ministerio fiscal 

debe eliminarse o, al menos, reducirse mediante una mejor dotación 

técnica y personal, así como un reforzamiento de la especialización en la 

fiscalía112 . Es evidente que esto, tal y como se comprobó muy pronto en 

Baden-Württemberg, no se va a conseguir mediante una ampliación de 

personal del ministerio fiscal en el ámbito de la lucha contra la criminalidad 

organizada unida a una multiplicación del personal policial113 . 

Naturalmente, en la discusión acerca de dichas propuestas de 

reforma no deben dejarse a un lado los límites estructurales policiales 

o generales de la lucha contra la criminalidad organizada. Precisamente 

110 Cfr. asímismo Lilie, supra nota 44, pág. 642; Roxin, supra nota 38, pág. 121; Schaefer, supra nota 

46, págs. 196 y s. 

111 Habel, supra nota 10, págs. 165 y s., demuestra que a comienzos del siglo XX en el „sistema 

badense“ la tasa de declaraciones de inocencia en relación con las acusaciones era bastante 

inferior al caso, por ejemplo, de Prusia, donde la fiscalía ejercía un control menor sobre la policía 

dentro del procedimiento de instrucción. Esto se corresponde con el panorama criminológico del 

que da noticia Kinzig, supra nota 60, pág. 211, sobre que la fiscalía en la consideración de 

determinados supuestos de hechos como pertenecientes a la criminalidad organizada es al parecer 

más cauteloso que la Jefatura de Policía de Baden-Württemberg. 

112 Cfr. asímismo Roxin, supra 38, pág. 121. 

113 Cfr. Südkurier, 16.3.01. Según el mismo, la fiscalía adquiere 20 nuevas delegaciones, mientras 

que la policía obtiene 60. El Ministro de Interior Schäuble ha señalado asímismo el hecho que en 

el transcurso del año 2000 el número de los funcionarios de policía se ha incrementado de 60 a 

400, y el de departamentos especiales de 15 a 27.

142 

cuando se parte, adhiriéndose a la política criminal oficial, de un concepto 

de criminalidad configurado de manera predominantemente económica, 

hay que tolerar el reproche de que con un mero endurecimiento del 

derecho penal y con el equipamiento (técnico) de los órganos de 

persecución penal no se logra una aproximación a las causas de esta 

criminalidad. En efecto, de este modo la criminalidad organizada y la 

policía lo único que logran es – propiamente en el sentido de la 

oficialmente propagada igualdad de armas 114 – generar recíprocamente 

un escalamiento. Esto no es sino una verdad evidente que entre tanto 

ha sido reconocida en Alemania por la propia policía 115 . El desarrollo de 

una política criminal no sólo represiva, de una política criminal para seres 

humanos 116 , que al mismo tiempo garantice una mayor efectividad y se 

corresponda así a las necesidades legítimas de seguridad por parte de 

la población, es otro tema que ya no se puede desarrollar aquí. 

Resumen 

La regulación normativa del procedimiento de instrucción procesal 

alemán se encuentra en contradicción con la realidad jurídica. El ministerio 

fiscal es únicamente el dueño y señor del proceso de instrucción, es 

decir, posee una facultad exclusiva de dirección material en los casos de 

la tradicional delincuencia grave, como delitos capitales y delincuencia 

económica. En todos los demás casos, es decir, en la criminalidad menor 

y media y especialmente en el ámbito de la lucha preventiva contra la 

delincuencia para combartir la criminalidad organizada, el verdadero dueño 

y señor ha pasado a ser la policía. La facultad de dirección material de la 

fiscalía se limita al decreto u ordenación de determinadas medidas 

coercitivas o a la decisión acerca del cierre de la instrucción. Mientras 

que esto resulta poco objetable o incluso necesario en la práctica cuando 

se trata de criminalidad inferior o media, en el ámbito de la lucha preventiva 

contra la delincuencia prácticamente se desarrolla un aparato policial 

114 Cfr. Weßlau, supra nota 93, págs. 238 y ss. 

115 Cfr. entre otros Lisken, supra nota 59, pág. 270. 

116 Schüler Springorum, supra nota 59. 

Revista Jurídica da ESMP - n.º 2


autónomo que lleva a cabo intervenciones o medidas independientes, 

las cuales potencialmente podrían afectar a cualquier ciudadano, de tal 

manera que es indispensable un control jurídico-estatal más eficiente. 

Un control de este tipo en un proceso acusatorio de instrucción al estilo 

alemán solamente puede ser ejercido a través del ministerio fiscal. Esto 

hace necesario su reforzamiento frente a la policía; un reforzamiento 

no sólo normativo, sino fundamentalmente fáctico. 

Kai Ambos, 

Doutor em Direito Penal pela Universidade de Munique 

(Alemanha), Assessor Científico do Instituto Max Planck 

para Direito Penal Estrangeiro e Internacional

la la ref reforma ref orma del del proceso 

proceso 

proceso 

penal: penal: principios 

principios 

irrenuncia 

irrenunciables irrenuncia bles y y opciones 

opciones 

de de de política política criminal 

criminal 

teresa armenta deu, 

catedrática de derecho procesal da 

universidad de gerona


LA REFORMA DEL PROCESO PENAL: 

PRINCIPIOS IRRENUNCIABLES Y 

OPCIONES DE POLÍTICA CRIMINAL 

I. INTRODUCCIÓN 


El proceso penal vuelve a ser objeto de discusión al filo de las 

importantes reformas de que recientemente ha sido objeto en varios 

paises de Europa y en otros muchos de Latinoamérica. 

Estas reformas han tenido en muchos casos tal alcance que 

conducen a plantear cuestiones verdaderamente cruciales: ¿existe un 

canon sobre lo que deba ser un proceso penal conforme a las exigencias 

propias de un Estado de Derecho? ¿Son por igual exigibles a tales 

efectos los principios procesales que en mayor o menor medida 

informan los procedimientos penales actuales? ¿cuál es el ámbito, que 

lejos de tal presupuesto, pertenece al marco de la mera opción de política 

criminal? Y quizás como síntesis: las cuestiones que suscitan en la 

actualidad mayor debate ¿pertenecen a la categoría de elementos 

esenciales, indisponibles, y por ello necesariamente excluidos de toda 

opción de política criminal, o se incardinan en mayor medida dentro de 

éste segundo grupo? 

Debe advertirse inmediatamente las necesarias limitaciones en el 

objetivo enunciado: el corolario de preguntas expuestas constituye casi 

en su mera formulación el fin inmediato del mismo, operando, espero, 

como punto de partida de posteriores análisis. En este último sentido la 

idea inicial es muy sencilla: los procesos penales que postula un Estado 

de Derecho deben partir ineludiblemente de un doble condicionante, el 

derecho penal, a cuyo servicio está el proceso todo y la Constitución del

148 


Estado y Pactos internacionales suscritos por aquél. A partir de los 

principios cuya vigencia impone este doble presupuesto, el tema se 

centra en dilucidar el necesario equilibrio entre los diversos componentes 

del sistema que se adopte, de manera que el conjunto guarde la 

necesaria coherencia. 

II. CONDICIONANTES DE TODO PROCESO 

A) la naturaleza del derecho.- Así como el fin de todo proceso 

penal es la búsqueda de la verdad y la verificación de la justicia 

imponiendo en su caso una pena, la forma que este proceso adquiera 

varia según la concepción que se tenga del derecho penal sustantivo y 

de los factores políticos y sociales dominantes en cada época1 . En 

efecto, aunque en origen la justicia penal adoptó una forma que 

correspondía a una concepción privada del derecho penal y por ende el 

primer sistema procesal penal fué el acusatorio en su sentido estricto2 , 

el derecho penal en su configuración actual viene determinado por la 

necesidad de un proceso como única forma de imponer una pena, lo 

que a su vez implica que no exista una relación jurídica material penal, 

ni un derecho subjetivo a la citada imposición por quienes ejercitan la 

acción penal. De la misma naturaleza se infiere que al renunciarse al 

ejercicio de la acción penal por los particulares, atribuyendo tal función 

a un órgano oficial como el fiscal, se haya acompañado tradicionalmente 

dicha atribución de la garantía insita en el sometimiento de tal función al 

principio de legalidad. Otras opciones hacen prevalecer otros valores. 

B) La Constitución y Tratados Internacionales. La Constitución 

de cada país reconoce derechos que condicionan decisivamente la 

estructuración del proceso penal. En sentido semejante los Tratados 

1 WACH, citado por GOMEZ ORBANEJA en “Comentarios a la Ley de Enjuiciamiento Criminal”, 

Barcelona, 1951, pp. 160-162; y ROXIN, “Strafverfahrensrecht”, 19 ed. , München, 1985, pp. 64ss. 

Se utiliza el término verdad, tanto en su sentido “material” como en el “formal”. 

2 La acción penal es privada y se reconoce todo miembro de la comunidad, quien debe ejercitarla 

para que se inicie el proceso.


Internacionales contienen mandatos de naturaleza procesal de obligado 

cumplimiento. En este apartado deben comprenderse: a) derechos 

incorporados al ordenamiento español a través de la ratificación de 

Tratados Internacionales (“Declaración de Derechos del Hombre y del 

Ciudadano” y “Pacto Internacional de Derechos Civiles”) 3 ; b) derechos 

que informan cualquier proceso, y por supuesto el penal comprendidos 

en el art. 24 CE 4 ; y, c) derechos contemplados en el Título VI de la propia 

CE y que el Tribunal Constitucional ha engarzado con los del art. 24 CE 5 . 

III. PRINCIPIOS Y DERECHOS IRRENUNCIABLES 

Son los que no han sido objeto de debate, y tampoco pueden 

serlo en un Estado de Derecho. 

En este sentido, no se cuestiona la configuración del proceso en 

el marco de un sistema acusatorio, esto es, incorporando la plena 

vigencia de los principios de igualdad entre las partes, la plena 

contradicción, el derecho de defensa y la triple ramificación del principio 

acusatorio, en el sentido que seguidamente se resume: 

1) Sistema acusatorio: una referencia de síntesis.- Se parte 

aquí de una configuración que diferencia entre un sistema acusatorio, 

comprensivo de la plena vigencia de los principios de igualdad y de 

contradicción y del derecho de defensa , y el principio acusatorio que 

ciñe su contenido a la necesidad de existencia y conocimiento de la 

acusación formulada, que el pronunciamiento judicial sea congruente 

con la misma6 y, que caso de existir recurso, vuelva a formularse una 

3 Así el derecho al doble orden jurisdiccional en el proceso penal. 

4 Derecho a obtener la tutela judicial efectiva; derecho a la interdicción de toda indefensión; 

derecho al juez ordinario predeterminado por la ley; derecho a la defensa y asistencia letrada; 

derecho a un proceso sin dilaciones indebidas; y, derecho a un proceso con todas las garantías. 

5 Derecho a la publicidad de los procesos; derecho a la motivación de las resoluciones; derecho a 

la acusación popular y Tribunal del Jurado. 

6 Lo que se denomina “correlación entre acusación y sentencia”, términos con que tradicionalmente 

se designa la congruencia en el proceso penal.

150 


acusación ante el órgano “ad quem” 7 . A partir de ahí, los principios y 

derechos mencionados se configuran así: 

A) Principio de igualdad. Sin estar mencionado en el art. 24 

CE,el Tribunal Constitucional lo ha conectado con el derecho a la tutela 

efectiva, el derecho de defensa, e incluso con el derecho a un proceso 

con todas las garantías. Su vigencia presenta una doble intensidad en 

las diferentes fases del proceso. En la instructora, la Ley de 

Enjuiciamiento Criminal, a partir de una concepción originaria de patente 

desigualdad, provocada por el presunto criminal y de la que se 

consideraba al mismo el único responsable, ha derivado hacia la 

creciente ampliación del derecho de defensa y de la existencia de 

contradicción en esta fase, diluyendo así esta idea primitiva y 

acrecentando la igualdad de las partes acusadoras y acusada, a partir 

del momento en que ésta última adquiere dicha condición de parte. 

Esta última situación, convertirse en parte, surge para el sujeto 

pasivo desde aquél momento en que el juez tiene elementos de juicio 

suficientes para otorgarle la condición de imputado, instante en el que 

simultáneamente despliega su eficacia el derecho de defensa en 

diversas manifestaciones: obligatoriedad de la defensa técnica a partir 

del auto de procesamiento (art. 118 LECrim); derecho del detenido y 

preso provisional a comunicarse con su abogado (art. 523 LECrim.) ; 

posibilidad de instar diligencias de investigación de su interés (art. 302 

LECrim.) ; y asistencia a la práctica de determinados actos de 

investigación (arts. 333, 569 y 584 LECrim) 8 . 

7 La llamada “prohibición de reformatio in peius”. 

8A diferencia de esta tendencia equiparadora entre las partes acusadoras y la acusada, la línea 

legislativa manifestada en las últimas reformas y, más aún, en la jurisprudencia constitucional más 

reciente, justifica una igualmente creciente desigualdad entre las partes acusadoras oficiales, por 

ostentar tal carácter, frente a las privadas. Muestra esclarecedora de la misma es la reforma de de 

28 de diciembre de 1989 que introdujo el procedimiento abreviado, y dentro del mismo, el art. 

790,2 donde se otorgan facultades bien diferentes al MF y a las restantes partes acusadoras. A 

juicio de la Fiscalía tal discriminación esta plenamente justificada por cuanto la representación 

pública se rige por los principios de legalidad e imparcialida, en tanto las acusaciones particulares 

se mueven por intereses parciales y ajenos al interés público (Circular 1/1989). Por si restaba 

alguna duda interpretativa, la STC 186/1990 consagró tal diferencia de trato. Véase tambien en 

este sentido , el último apartado del presente trabajo.


En la fase intermedia y de juicio oral, la igualdad debe respetarse 

escrupulosamente, tanto entre parte acusadora y acusada, cuanto entre 

las diferentes partes acusadoras, si bien ésta última circunstancia no 

es admitida pacíficamente9 . 

B) Principio de audiencia o contradicción. Este principio, 

resumido en la frase “nadie puede ser condenado sin ser oido y vencido 

en juicio”, constituye uno de los grandes avances en la erradicación de 

una justicia primaria o inquisitorial. También llamado de contradicción, 

ha pasado de tener históricamente una vigencia claramente diferenciada 

en las dos repetidas fases del proceso penal (de investigación y de 

enjuiciamiento) a una situación como la actual en donde -al igual que 

ocurre con el de igualdad- su aplicación en una y otra es tendencial y 

prácticamente equiparable. 

En el sumario, que cumple una función de investigación y 

preparatoria del juicio, la necesidad, por una parte, de que las 

actuaciones lleguen a buen fin, conducen a que estas puedan 

desarrollarse “inaudita parte”, así como a que la rebeldía no las 

suspenda (art. 841 LECrim). Ello no obstante, la influencia de aquella 

doctrina -en orden a preservar al máximo el derecho de defensa, 

también en la fase de instrucción- origina el deber para el órgano 

jurisdiccional de informar, tan pronto sea posible, sobre la adquisición 

de la condición de imputado “, con el ya citado despliegue de efectos 

del derecho de defensa10 . 

El principio de audiencia rige en toda su plenitud en la fase de 

enjuiciamiento o de juicio oral. Esta no podrá iniciarse sin la existencia 

de un acusado, que además esté a disposición del órgano enjuiciador. 

En caso de declaración de rebeldía, el juicio debe suspenderse (art. 

841 LECrim). La enfermedad del imputado es causa de suspensión e 

9 La regulación que incorporó el procedimiento abreviado consagró –como se acaba de señalarun 

trato desigual respecto del acusador oficial y los restantes acusadores en el art.. 790,2 (SSTC 

15-11-1990; 31-1 y 11-3-1991). 

10 STC 186/1990.

152 


incluso de interrupción del juicio (art. 749 LECrim). Y, finalmente, de tal 

regla existen sólo dos excepciones11 . 

La exigencia de contradicción tiene otra manifestación importante 

en relación con las posibles modificaciones del debate en la fase de juicio 

oral. La congruencia y el principio acusatorio en el proceso penal limitan, 

de una parte, la resolución judicial al marco de la acción penal (el sujeto y 

los hechos que fueron objeto de acusación) y de otra impiden que el juez 

se exceda en su juicio más allá de lo que fue objeto de acusación (una de 

las facetas de la incongruencia) so pena de convertirse así en acusador. 

El principio de audiencia, a su vez, cubre el importante campo de aquellas 

cuestiones que sin afectar el objeto del proceso, para poder ser 

modificadas, exigen del juez que sean sometidas al conocimiento de la 

otra parte para su contradicción. 

En este segundo aspecto, aquél que obliga al juez a dar cuenta a 

las partes de las posibles modificaciones sobre aspectos que no incidan 

en el objeto del proceso penal, so pena de vulnerar el principio de 

contradicción, se echa en falta un precepto como el parágrafo 266 de la 

StPO que permita salvaguardar el principio de audiencia y el derecho 

de defensa y a la par propiciar que el tribunal, incluso modificando el 

objeto del proceso, pueda condenar con pleno respeto al principio de 

contradicción. En el ordenamiento español la deficiente regulación legal 

y el doble régimen existente obliga a diferenciar12 : 

a) en el proceso abreviado, el Tribunal sólo puede intervenir una 

vez ratificadas las conclusiones de acusación y defensa, si se dan dos 

circunstancias específicas: que la acusación en sus conclusiones 

11 La primera es la prevista en los arts. 789,4; 791,4 y 793,1 LECrim, conforme a los cuales, si se 

cumplen determinados requisitos -entre ellos que la pena solicitada no puede exceder de un año 

de privación de libertad- cabe celebrar el juicio en ausencia del acusado. La segunda es el juicio 

de faltas, donde si se ha citado al imputado con las formalidades legales, cabe celebrar juicio y 

dictar sentencia en ausencia del acusado.De ahí, la especial relevancia que se otorga a los actos 

de notificación en el juicio de faltas -primer momento, no se olvide, en que el futuro acusado 

tiene noticia de la existencia de una actuaciones judiciales en curso- y , por ende, la práctica 

erradicación de la citación por edictos en este procedimiento a partir de la STC 126/1996. 

12 El del proceso ordinario por delitos graves (a partir de nueve años) y el del procedimiento 

abreviado (para los delitos perseguidos con penas de hasta nueve años).


definitivas cambie la tipificación penal de los hechos, o en el mismo 

escrito se aprecie un mayor grado de participación o de ejecución o 

circunstancias de agravación de la pena. En ambos supuestos, el juez 

o tribunal podrá aplazar la sesión hasta diez días, a petición de la 

defensa, para que ésta pueda aportar los elementos de prueba y de 

descargo que estime pertinentes (art. 793,7 LECrim.). 

b) En el proceso ordinario por delitos graves, las facultades 

judiciales ante los errores de la calificación u otras circunstancias 

(agravantes, atenuantes.....) formuladas una vez practicada la prueba, 

sólo pueden corregirse si algún acusador, a propuesta del tribunal, 

acepta y asume la variación, modificando sus conclusiones, o el tribunal 

puede ampararse en la homogeneidad entre los delitos13 . 

La circunstancia descrita ha ido derivando hacia una criticable 

tendencia jurisprudencial en un triple sentido: 1) la progresiva restricción 

de las facultades discrecionales judiciales en la fase enjuiciadora, so 

pretexto de que su intervención le hace perder imparcialidad, convirtiéndole 

en acusador; 2) la excesiva inflexión de dicha tendencia, de manera que 

se equipara el principio acusatorio al principio dispositivo, y por ahí, se 

van aproximando proceso civil y proceso penal14 ; y 3) la constante 

13 Se entiende por delito homogéneo aquel de la misma naturaleza o especie, aunque suponga 

una modalidad distinta dentro de la tipicidad penal, así por ejemplo, utilización ilegítima de 

vehículos de motor y hurto; amenazas y coacciones. En cuanto a la extensa bibliografía sobre este 

temas pueden seleccionarse : ASENCIO MELLADO, “Principio de defensa y principio acusatorio”, 

Madrid, Trivium ; 1991 ; VERGER GRAU, “La defensa del imputado y el principio acusatorio”, 

Barcelona, Bosch, 1994 ; ARMENTA DEU, “Principio acusatorio y derecho penal”, Barcelona, 

Bosch, 1995 ; ORTELLS RAMOS ; “Principio acusatorio, poderres oficiales del Juzgador y principio 

de contradicción. Una crítica del cambio jurisprudencial sobre correlación acusación y sentencia” 

en Justivia 91 y del mismo autor “Correlación acusación sentencia : antiguas y nuevas orientaciones 

jurisprudenciales”” en la misma revista y año ; y más recientemente VILLAGOMEZ CEBRIAN, “El 

agravamiento judicial de la acusación” en la Ley , 1 de marzo de 1999. 

14 Y como ya se advirtiera hace tiempo : “La competencia judicial para el derecho de penar no se ha 

alterado en el proceso acusatorio, que es en realidad una institución técnico-artificial y una creación 

del Estado de Derecho. El proceso acusatorio ha configurado el proceso penal según el modelo del 

proceso civil como un “actus trium personarum”.. El sentido y el fin de esta medida de política 

procesal es dispensar al juez de la iniciativa de la persecución penal, para garantizar la imparcialidad 

de su actuación. (..) Pero por eso no hay que construír el proceso acusatorio mecánicamente según 

el proceso civil. La situación jurídica del querellante es completamente otra que la del actor. No hace 

valer, como éste, un derecho propio y pide su adjudicación, sino que afirma el nacimiento del 

derecho judicial de penar y exige el ejercicio de este derecho que al mismo tiempo representa un 

deber. Tal es el verdadero sentido del “j’accuse”. J. GOLDSCHMIDT, ob.cit. p.28.

154 


confusión entre el ámbito de aplicación del principio acusatorio, que tiene 

que ver con la naturaleza del derecho penal y su indisponibilidad, y el 

principio de audiencia o contradicción, que exige que las eventuales 

modificaciones más allá del objeto del proceso, no afectan al repetido 

principio acusatorio, pero sí al de contradicción en cuanto éste último 

exige su traslado a las otras partes intervinientes. 

C) El derecho de defensa y sus garantías. El principio de 

audiencia guarda una estrecha relación, tanto con el derecho de defensa 

(faceta positiva), cuanto con la prohibición de indefensión (faceta 

negativa), lo que no debe llevar a la conclusión de que son términos 

equivalentes. De hecho, si bien toda vulneración del principio de audiencia 

parece que provoca irremediablemente indefensión, el párrafo segundo 

del artículo 238 LOPJ permite interpretar que algunas infracciones del 

principio de audiencia pueden no provocar tal defecto15 . El derecho de 

defensa se pertrecha de una serie de garantías, corolario ineludible de 

su propia salvaguarda. Son las siguientes: 

a) Derecho a ser informado de la acusación formulada. Este 

derecho, que se manifiesta en este ámbito pero no en menor medida 

en la esencia de un sistema acusatorio16 , se solapa en ocasiones con 

15 Después de muchos titubeos, el TC parece haber establecido una “doctrina consolidada” sobre 

este etéreo concepto. Así la indefensión “constitucionalmente relevante” en términos del propio 

TC no coincide con la indefensión jurídico-procesal. Aquélla hace referencia a un resultado 

efectivamente producido, lo que dependerá, a la postre, de las circunstancias en que la infracción 

se produzca, el resultado final del proceso y la conducta procesal de las partes (SSTC, 48/84; 175/ 

87; 155/88; 205/88; 35/ 89; y 112/89, entre otras muchas y como más aclaratorias). 

Los rasgos básicos que deben concurrir para que quepa entender producida indefensión recaen 

sobre los siguientes elementos: a) que se haya infringido una norma procesal (requisito necesario 

pero no suficiente) SSTC 13/1981; 18/1983; b) que exista privación o limitación de oportunidades 

de defensa, entendiendo por éstos los consistentes en realizar alegaciones o en proponer y 

practicar pruebas; c) que la indefensión no sea imputable al que la sufre, de modo que la prueba 

de la indefensión corre de cargo de quien la sufre, así como, debe determinarse en cada caso el 

grado de diligencia exigible al justiciable o a su abogado o procurador ; d) que la privación o 

limitación de la defensa no haya quedado posteriormente sanada; e) que se ponga de manifiesto 

no sólo la limitación o privación, sino además el contenido que hubiera tenido lo preterido, esto 

es, demostrar la indefensión material; y, finalmente, f) que la privación o limitación haya tenido 

incidencia efectiva en el fallo. 

16 No puede predicarse la vigencia del prinicipio de audiencia, sin que, simultáneamente, se 

tenga conocimiento de la acusación formulada.


este último, comprendiendo en su contenido la correlación entre 

acusación y sentencia y la prohibición de reforma peyorativa a través del 

ejercicio de un recurso. Su contenido es diverso en la fase instructora, 

en la detención o en aquél otro momento en que se debe dar traslado y 

conocimiento al titular del hecho punible del que se le considera autor 

con todas sus circunstancias y los derechos que le asisten (arts. 2 ; 118 

y 520 LECrim.); y en la de juicio, donde se formula la acusación formal 

(arts. 652 y 791,1 LECrim.). Naturalmente, tanto en uno como en otro 

supuesto, se integra en esta garantía la asistencia de un intérprete para 

el desconocedor del idioma español, generalmente por ser extranjero 

(art. 6 CEDH, art. 14 CDCP y art. 24 CE) 17 . 

La proyección de este derecho alcanza momentos preprocesales, 

en relación con la detención y la necesidad de información sobre los 

derechos y la razón de la detención (arts. 17.3 CE y 520.2 LECrim.), 

así como a situaciones anteriores a la propia formulación de la acusación, 

lo que permite hablar con más propiedad de un derecho a conocer de 

la existencia de un proceso penal y de un concepto más amplio que el 

de acusación llamado imputación18 . 

b) Derecho a no declarar contra sí mismo y a no declararse 

culpable. Tanto uno como otro –que en realidad constituyen dos caras 

17 Se han dado casos en que ciudadanos vascos han solicitado intérprete, alegando su 

desconocimiento del español y reclamando el uso del euskera. 

18 La imputación es condición imprescindible para poder formular acusación desde el momento en 

que, según doctrina constitucional consolidada, no cabe formular acusación contra quien previamente 

no haya adquirido la condición de imputado (STC 186/1990, entre otras muchas). Tal situación - 

que determina el momento inicial para ejercitar el derecho de defensa- surge, bien desde el 

primer acto de iniciación del proceso en que se determine al imputado (arts. 118,1 y 2 LECrim.), 

bien desde la detención o adopción de cualquier otra medida cautelar, bien desde el procesamiento 

(Instrumento formal de la acusación en la instrucción del proceso ordinario por delitos graves, 

regulado en el artículo 384 LECrim.).La jurisprudencia en este tema es abundante, destacaremos 

aquéllas sentencias de mayor interés: SSTC 135/1989; 144/1990; 186/1990; 36/1991; 54/1991; 

152/1993; 32/1994; 277/1994; 60/1995; y 154/1995 

Junto al contenido se contemplan diferentes manifestaciones externas que constituyen en definitiva 

requisitos formales que deben observarse. Se trata de los siguientes: a) la formulación de la 

acusación debe ser explícita y efectiva; b) se consignará en diversos escritos según el proceso de 

que se trate (conclusiones definitivas en el proceso ordinario por delitos graves (arts. 649; 650-1; y 

732 LECrim.) (SSTC 44/85 y 135/1989); el escrito de acusación en el procedimiento abreviado 

(art. 790,1 y 5 LECrim) (SSTC186/1990 y 54/1991) ; o en el propio acto del juicio oral en el juicio 

de faltas, siempre y cuando el acusado pueda defenderse en el citado juicio (SSTC 34/1985 ; 54/ 

1987; 72/1991; 182/1991; 11/1992 y 56/1994); y, finalmente, c) se reiterará en cada una de las 

instancias (SSTC 53/1987 ;168/1990;100/1992).

156 


de una misma moneda- son garantías o derechos instrumentales del 

genérico derecho de defensa (SSTC 36/1983; 127/1992 y 197/1995). 

En atención a los mismos, los órganos judiciales deben ilustrar desde 

el primer acto procesal que se dirija contra una persona concreta, de 

su derecho a no prestar declaración en contra suyo y de no declararse 

culpable. Tal información deberá realizarse, si es posible, antes de la 

toma de declaración19 . 

c) Derecho a la defensa y a la asistencia de letrado; la 

autodefensa. El derecho a la asistencia de letrado como parte del derecho 

de defensa constituye un derecho de doble proyección que garantiza: a) 

la asistencia letrada al detenido (art.17.3 CE) y, b) la asistencia letrada al 

imputado o acusado (art. 24.2 CE), y cuyo contenido, a veces solapado 

(cuando el detenido adquiere la condición de imputado) no es idéntico 

sino mucho más amplio en el segundo de los casos (STC 196/1987) 20 . 

La asistencia debe ser real, efectiva y no meramente formal, de ahí 

que, conforme al art. 31 LAJG, salvo que los abogados designados de 

oficio hagan uso de su derecho a excusarse de la defensa en los estrictos 

términos en él contemplados, la defensa es obligatoria y no puede aducirse 

la insostenibilidad del recurso respecto de los condenados21 . En idéntico 

sentido, los órganos judiciales deben velar por la efectividad del derecho 

en cada caso concreto, especialmente en el ámbito penal, no limitándose 

a proveer para que se designe abogado de oficio sino ampliando su campo 

a poner remedio frente a la pasividad del letrado, singularmente en los 

casos en que actúan de oficio22 . 

19 Cabe que la percepción judicial sobre la situación de imputado se produzca al hilo de la propia 

declaración ante el juez. Si es así, se vulneraría el derecho de defensa en estas dos manifestaciones 

si no se suspende la declaración y se le advierte de estos dos derechos y de su nueva condición. 

Consecuentemente, además, lo declarado previamente no podrá ser utilizado en su contra (SSTS, 

15.9.1990) y (SSTC 22-3-1985, 15-2-1989; 15-11-1990; 11-3-1991; 3-5-1993; y 31.1.1994). 

20 Forma parte del contenido de este derecho el de poder designar libremente a un abogado, 

desechando la posibilidad de que se le imponga uno de oficio (art. 14.3 d) P.I.d.C.P. y art. 6.3 c) 

C.E.D.H. y STC 196/1987. Esta nota es aplicable a la asistencia letrada del art. 24.2 CE (defensa 

del imputado), pero no a la del art. 17.3 CE (asistencia al detenido) (STC 196/1987). 

21Arts. 32 y 35 LAJG y SSTEDH, de 9 de octubre de 1979; 13 de mayo de 1980 y 25 de abril de 1983. 

22 El derecho a la asistencia de letrado se tiene también en los procesos en que la intervención es 

facultativa para las partes, en cuanto no cabe denegar el nombramiento de oficio de un justiciable 

que alega no tener medios suficientes para litigar, sin antes suspender y motivar el rechazo. Sí es 

posible denegar tal nombramiento, no obstante, si se razona la existencia de fraude procesal por el 

exclusivo fin de dilatar el procedimiento (STC 92/1996).


La autodefensa constituye un tema no solventado en el proceso 

penal español. Si bien su aplicación se contempla en los Tratados 

suscritos por España y el propio Tribunal Constitucional ha admitido que 

en el art. 24 CE se reconoce tanto un derecho a la defensa técnica o a 

través de abogado, cuanto a la autodefensa o defensa privada; no existe, 

sin embargo, un derecho constitucional a la autodefensa excluyente de 

la defensa técnica en aquellos casos en que el legislador ha optado por 

establecer la obligatoriedad de dicha defensa técnica. Se atribuye en 

definitiva al legislador el señalar para cada proceso si la autodefensa es 

una alternativa o si la defensa técnica es obligatoria (S.29/1995). En todo 

caso, el contenido de la defensa técnica es mayor, ya que, si bien la 

asistencia letrada puede ser impuesta pero nunca excluida, la autodefensa 

puede ser permitida pero nunca impuesta23 . 

d) Derecho a utilizar todos los medios pertinentes para la 

defensa. Este derecho, constitucionalizado como el anterior en el art. 

24 CE, y aplicable, asimismo, tanto al proceso penal como al civil, 

presenta unos caracteres tan amplios que debe irse matizando con las 

múltiples delimitaciones que ha ido elaborando la doctrina constitucional. 

Partiendo de un contenido básico configurado en tres aspectos: a) 

derecho a proponer la práctica de medios de prueba; b) derecho a 

obtener un pronunciamiento motivado sobre la inadmisión de alguno o 

todos los medios de prueba propuestos; y c) derecho a la práctica de la 

prueba propuesta; el ejercicio de cualquiera de ellos, como “derecho 

de configuración legal” que es, se encuentra sometido al cumplimiento 

de las normas procesales que regulan la prueba en el proceso 

correspondiente, en este caso el proceso penal. 

La importante y numerosa doctrina constitucional se puede resumir 

en torno a los siguientes puntos: 1) la inadmisión motivada y razonada de 

un medio de prueba no vulnera este derecho fundamental24 ; 2) el concepto 

de “pertinencia” es más amplio que el utilizado generalmente en la técnica 

procesal, abarcando no sólo la pertinencia en sentido estricto, sino la 

23Vid. DIEZ PICAZO GIMENEZ, I, “Comentario al art. 24 Ce” en “Comentarios a la Constitución 

española de 1978 dirigidos por Oscar Alzaga”, Edersa,1996, T.III. 

24 STC 147/1987 y 52/1989, entre otras muchas.

158 


utilidad/necesidad de la prueba y la licitud de la misma; 3) para que la 

falta de práctica de una prueba ya admitida vulnere este derecho 

fundamental, no es suficiente el hecho en sí, se exige, además, que el 

mismo no sea imputable al justiciable y que su inejecución no derive de 

la aplicación motivada y razonable de una causa legal que lo permita25 ; 

finalmente, 4) la inadmisión o falta de práctica del medio de que se trate 

debe haber provocado efectiva indefensión, con arreglo a los parámetros 

señalados líneas más arriba26 . 

D) Principio acusatorio. Este principio, tan frecuente como 

incorrectamente citado, se resume en una idea, importante pero bien 

simple, “no hay proceso sin acusación”, lo que si bien se piensa 

comprende que “quien acusa no puede juzgar” (Wo kein Kläger, da kein 

Richter”). Con esta última matización se incide en mayor medida en el 

ámbito de la imparcialidad del juez, sin que ello permita entender que el 

derecho al juez imparcial obtiene tutela constitucional a través de la 

alegación de vulneración del principio acusatorio. 

En la configuración jurisprudencial del artículo 24 CE la 

imparcialidad –objetiva y subjetiva- se inserta en el “derecho a un proceso 

con todas las garantías” al modo que la referencia del art. 6 C.E.D.H y 

toda la jurisprudencia del TEDH sobre el mismo 27 

El principio acusatorio, como tal, comprende: 

a) La necesidad de la existencia de una acción como 

presupuesto del juicio y de la condena, lo que en primer término exige 

el previo conocimiento de la acusación formulada, proyectándose así 

sobre el derecho de defensa, en tanto, en segundo lugar, abarca un 

doble ámbito: de contenido, en cuanto la acusación es el objeto del 

proceso y de ahí que sus límites marcan la existencia y amplitud de la 

misma (correlación entre acusación y sentencia); y de forma, ya que la 

25 STC 246/1994. 

26 STC 1/1996. 

27 Caso Piersak, de 1.10.1982; caso De Cubber, de 26.10.1984; caso Delcourt, de 17.1.1970; y del 

caso Hauschildt, de 24.5.1989). Vid. asimismo, SSTC 145/1988; 164/1988; 11/1989 y 98/1989 y 

otra muchas posteriores.


acusación deberá ser comunicada al sujeto pasivo en los términos que 

marca cada proceso desde el punto de vista formal ya analizado28 . 

b) La correlación entre acusación y sentencia, en cuanto ésta 

última no puede condenar por hecho punible distinto del que fue objeto 

de la acusación, ni a sujeto diferente del aquél a quien se imputó y 

posteriormente se acusó, según la delimitación formal, en los escritos 

de calificación o acusación, a tenor de lo señalado líneas más arriba y; 

c) La prohibición de “reformatio in peius”, en cuya virtud, la 

exigencia de acusación se extiende a las diferentes instancias, sin que 

pueda entenderse que la existente en la primera sirva a tales efectos, y 

exigiéndose así la formulación en la segunda instancia a través de 

apelación principal o de adhesión a la misma29 . 

Al margen de los matices derivados de determinadas concepciones 

específicas sobre el contenido de alguno de los principios expuestos30 , 

el acuerdo en torno a su vigencia es, como se acaba de señalar, unánime. 

Esta misma anuencia se produce respecto de la presunción de 

inocencia como concepto fundamental en torno al cual se construye un 

modelo procesal orientado a establecer garantías imprescindibles para 

el imputado frente a la actuación punitiva estatal31 . 

2) En virtud de la presunción de inocencia, en su faceta de regla 

del juicio fáctico, se establece una serie de requisitos que deberán 

28 La acusación, además de conocida por el acusado, debe existir ineludiblemente para poder abrir 

la fase enjuiciadora y ha de ser sostenida a lo largo de ésta por órgano distinto del enjuiciador. 

Desde esta perspectiva, el órgano juzgador ve circunscrito el ámbito de su conocimiento y decisión 

al marco estricto -hecho y sujeto) que delimitan la acción. 

29 Resulta así, que es la impugnación de una sentencia lo que opera la investidura del juez superior, 

determinando la posibilidad de que este desarrolle los poderes que tiene atribuidos, con la limitación 

determinada por la pretensión de las partes. De esta forma, salvo las expresas excepciones previstas 

por la ley, el efecto devolutivo de la apelación se limita a los puntos a lo recurrido. 

30 Fundamentalmente las muy diversas configuraciones –o por ser más precisos- derivaciones del 

principio/sistema acusatorio, así como la interpretación extensiva que se efectúa del mismo, no 

sólo por los Tribunales sino por el propio Legislador a la hora de fundamentar determinadas 

modificaciones legales. 

31 Ese es el sentido contenido en el art. 9 de la Declaración francesa de Derechos del Hombre y del 

Ciudadano.

160 


cumplirse para alcanzar legítimamente un juicio de culpabilidad del 

acusado en el proceso penal32 . 

En su interpretación jurisprudencial y en apretadísima síntesis, la 

conexión entre la presunción de inocencia, la libre valoración de la prueba 

y el principio “in dubio pro reo” teje un entramado doctrinal que se resume 

en las siguientes reglas: 

a)Sólo la actividad probatoria de cargo, debidamente practicada, 

puede conducir al juzgador al convencimiento de la certeza de la 

culpabilidad. Si no se produce tal convencimiento debe operar la 

presunción de inocencia33 ; 

b) Dicha “mínima actividad probatoria de cargo” significa la 

existencia de una actuación probatoria, objetivamente incriminatoria, que 

sometida posteriormente a valoración judicial consigue la íntima 

convicción de la culpabilidad. Es decir la relación “libre valoración de la 

prueba y presunción de inocencia coexisten perfectamente, a la par 

que la referida presunción de inocencia y el principio “in dubio pro reo”, 

operan de manera que éste último “sólo entra en juego cuando, 

efectivamente practicada la prueba, ésta no ha desvirtuado la presunción 

de inocencia, o dicho de otra manera, la aplicación del referido principio 

se excluye cuando “el órgano judicial no ha tenido duda alguna sobre el 

carácter incriminatorio de la prueba practicada” 34 ; finalmente, 

c) la prueba con las características reseñadas debe haber 

cumplido todas las garantías, es decir haberse practicado en el seno 

del juicio oral ; con inmediación, oralidad, concentración y publicidad ; 

32 La presunción de inocencia tiene otras dos vertientes: 1) como “regla de tratamiento” es un postulado 

directamente referido al tratamiento del imputado durante el proceso penal, conforme al cual ha de 

partirse de la idea de que el inculpado es inocente y, por ende, reducir al mínimo las medidas 

restrictivas; y 2) como”regla de juicio” referida al juicio de hecho dela sentencia penal, con incidencia 

en el juicio probatorio, conforme al cual, la prueba completa de culpabilidad debe ser suminstrada por 

la acusación, imponiéndose la absolución si la culpabilidad no queda totalmente demostrada. 

VEGAS TORRES “Presunción de inocencia y prueba en el proceso penal”, Madrid, 1991. 

33 Esta configuración, calificada por el TC en diversas ocasiones como “inversión de la carga de la 

prueba” o “presunción iuris tantum”, no se corresponde, sin embargo, ni con el correcto entendimiento 

de carga o de la inversión de la misma, ni con el de presunción En el primer sentido, SSTC 31/ 

1981; 107/1983; 17/1984; y 70/1985; en el segundo STC 76/1990. 

34 SSTC 31/1981 ; 13/1982 ;y 25/1988.


sometiéndola a contradicción y ; habiéndose obtenido sin vulneración 

de derechos fundamentales35 . 

El acuerdo concurre de nuevo al tratar de la necesidad de articular 

un medio procesal en virtud del cual se revisará toda resolución 

condenatoria, o de garantizar la publicidad de las actuaciones, la oralidad 

y la inmediación. 

3) La llamada doble instancia. Como es conocido la instancia 

única forma parte de las notas características de un sistema acusatorio, 

siendo, además y por otra parte, lo apropiado a un proceso en el que 

también rige el principio de libre valoración de la prueba y el de oralidad. 

Fue precisamente el sistema de instancia única el instaurado en la 

Ley de Enjuiciamiento Criminal y el que pervive todavía para el proceso 

ordinario por delitos graves, cuya resolución es susceptible únicamente 

de recurso de casación, si concurren los motivos y presupuestos al efecto. 

La aplicación de los Tratados Internacionales suscritos por España entre 

los que figura el derecho a una segunda revisión jurisdiccional de todo 

veredicto de culpabilidad condujo, no obstante, en 1988 a que en la 

reforma introductora del proceso abreviado se incorporara la doble 

instancia a través del recurso de apelación frente a las resoluciones 

tramitadas por este procedimiento y resueltas por el juez de lo penal36 . 

Las normas internacionales, por otra parte, han sido incorporadas 

a través de la doctrina del Tribunal Constitucional en virtud del art. 10.2 de 

la CE y en conexión con el art. 24.1 del propio Texto Constitucional donde 

se reconoce el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva del art. 

24.1 CE en su vertiente de “derecho al recurso”. La jurisprudencia 

35 Es decir, no pudiendo calificarse como “prueba prohibida”. Vid. FERNANDEZ ENTRALGO, J, 

“Las reglas del juego. Prohibido hacer trampas: La prueba ilegítimamente obtenida” en el Curso 

sobre “La prueba en el proceso penal”, “Cuadernos del CGPJ”, 1996, p.55ss; URBANO CASTRILLO, 

“Prueba ilícita en particular”, ibidem, p.211ss; VEGAS TORRES, J. “Prueba ilícita en particular (II): 

La ilicitud de la diligencia de entrada y resgistro en lugar cerrado y sus consecuencias”, ibidem, 

p.293ss; y VELASCO NUÑEZ, E. “Prueba obtenida ilícitamente. Doctrina del “fruto del arbol 

envenenado”: Correcciones actuales y tendencias de futuro”, en el curso sobre “Medidas restrictivas 

de derechos fundamentales”, Cuadernos del CGPJ, 1996, p.425ss 

36 El protocolo nº 7 del C.E.D.H. y el art. 14.5º del Pacto Internacional de Derechos Civiles señalan 

que: ”toda persona declarada culpable de un delito tendrá derecho a que el fallo condenatorio y la 

pena que se le haya impuesto sean sometidos a un tribunal superior, conforme a lo prescrito por la ley”.

162 


constitucional ha perfilado su contenido en torno a las siguientes notas : a) 

se circunscribe al campo del proceso penal; b) desde el punto de vista 

subjetivo, corresponde sólo al condenado; y, c) desde el punto de vista 

objetivo, se refiere únicamente al fallo condenatorio y no al resto de 

cuestiones susceptible de dilucidarse en el proceso penal. 

Esta última precisión tiene mucho que ver con lo que son los 

dos problemas que presenta la regulación procesal penal a los efectos 

de cumplir con el mandato del art. 14.5 del PIDC. De una parte, en la 

realidad española coexisten tres procesos con doble instancia (el 

abreviado, el del Tribunal del Jurado y el juicio de faltas) y uno de 

instancia única (el ordinario por delitos graves); de otra, qué debe 

entenderse por ese derecho a la revisión por otro tribunal, esto es, si 

objetivamente abarca tan sólo el fallo condenatorio o si comprende el 

enjuiciamiento de la primera instancia en su conjunto37 . 

En la realidad práctica y hasta la fecha, el Tribunal Constitucional 

ha reconocido la posibilidad de que la segunda instancia se articule a 

través de un recurso diferente a la apelación, concretamente del recurso 

de casación -a pesar de su carácter extraordinario- interpretando que la 

repetida normativa internacional no impone un recurso determinado, 

sino el que otro tribunal pueda fiscalizar la decisión penal condenatoria, 

aunque sea limitadamente, ya que el art. 14.5 del Pacto no configura de 

hecho un derecho a la doble instancia en sentido propio. Incluso, en los 

casos en que por aplicación de reglas de competencia específica, como 

los de “aforamiento” 38 , el sujeto no renuncia a esta condición, el Tribunal 

Supremo entiende que se lleva a cabo una opción que justifica la falta 

de una efectiva fiscalización posterior39 . 

37 Vid. CALDERON CUADRADO, “El recurso de anulación penal”, Comares, 1995 y de la misma 

autora “Apelación de sentencias en el proceso penal abreviado”, Comares, 1996. 

38 Supuestos en que por razón del sujeto (Ministros, Diputados...) el conocimiento del proceso en 

primera instancia corresponde al propio Tribunal Supremo, esto es, a la cúspide jurisdiccional. 

39 En contra de tal integración, véase mi trabajo “El derecho a los recursos: su configuración 

constitucional”, R.G.D.Proc. julio-agosto 1994. p.8105ss.


3) Principio de oralidad. El art. 120.2 CE incorpora la oralidad 

al marco constitucional, especialmente en el proceso penal (“el 

procedimiento será predominantemente oral, sobre todo en materia 

criminal”). Dicho mandato, sin embargo, no es excluyente, de manera 

que no se opone al precepto constitucional el establecimiento de una 

fase o de determinados actos inspirados en el principio de la escritura, 

como por ejemplo, los escritos de calificaciones (arts. 650 y 732.2 

LECrim.) o los artículos de previo pronunciamiento (art.668 LECrim) 

o el régimen de la prueba documental diseñado por el art. 726 LECrim. 

En términos generales, sin embargo, nuestro proceso penal se informa 

por el principio de oralidad en sus aspectos más esenciales: la práctica 

de la prueba (arts. 701 a 730 LECrim.), los informes de acusación y 

defensa (arts. 734 a 737 LECrim.); la última palabra al acusado (art. 

739 LECrim.); y especialmente, que el juez dicte sentencia con arreglo 

a las pruebas practicadas en el juicio (art. 741 LECrim.). 

Parte sustancial de la vigencia del principio de oralidad, como del 

de escritura, es que llevan acompañada la de otros principios que son 

su consecuencia. En el caso de la oralidad: el de inmediación, el de 

contradicción y el de publicidad. 

4) En cuanto al principio de inmediación , informa el proceso 

penal español, sobre todo en su fase oral (arts. 701 y 734 a 739 LECrim.). 

La actividad probatoria e informes han de realizarse ante el tribunal 

(arts. 688,2 ss; 683 LECrim.). La sentencia ha de discutirse 

inmediatamente después de celebrado el juicio (art. 149 LECrim.), en 

tres días si se trata de delito y el mismo día si fuera una falta (art.741- 

203 LECrim.). Además, en caso de suspensión dilatada del juicio (art. 

746.4 y 5) se declara la nulidad del juicio, iniciándose otra vez el juicio 

oral (art. 749 LECrim.) 40 . 

40 En la fase instructora, sin embargo, en parte porque al menos teóricamente no hay fase probatoria 

alguna, y porque en todo caso, quien instruya no juzgará posteriormente, la inmediación no tiene 

la relevancia que presenta en la fase enjuiciadora.

164 


5) Finalmente, la publicidad se encuentra actualmente 

constitucionalizada en los arts. 24.2 y 120 de la Norma Fundamental; y 

en el art. 14.1 PIDCP y art. 6.1 CEDH41 . 

Por garantizar, precisamente, la publicidad externa, la aplicación 

de este principio presenta distinta intensidad en las dos fases del proceso 

penal. En la fase de investigación las partes personadas conocerán de 

las actuaciones que se vayan practicando, salvo que se declare secreto 

el sumario (art.302,1 y 2 LECrim. y 234 LOPJ) . La publicidad externa, no 

obstante, no rige hasta el juicio oral (art.301 LECrim.). En éste último, la 

vigencia del principio de publicidad es absoluta, constituyendo su infracción 

motivo de nulidad absoluta conforme al art. 681,1º LECrim. y 238 LOPJ) 42 . 

Dos cuestiones merecen una atención especial, aunque breve, 

antes de finalizar este apartado: el secreto del sumario y la intervención 

de los medios de publicidad y aparatos de reproducción en los juicios. 

1)Secreto del sumario. Entendiendo por “secreto externo del 

sumario” aquél que conforme al art. 301 LECrim. rige frente al público 

en general, el TC ha elaborado una doctrina que a la par que lo legitima 

(resulta procedente prohibir llevar a cabo una revelación indebida 

(trasmitiendo datos de los que se ha conocido a través del sumario), su 

contenido y extensión deben interpretarse restrictivamente, de forma 

que si el hecho se conoce por otra via que no sea la revelación indebida, 

el secreto no afecta a los hechos, pudiendo revelarse en uso de la libertad 

de información. Lo contrario, se aduce, sería crear una atípica e ilegítima 

materia reservada (STC 13/1985). En cuanto al conocido como “secreto 

interno del sumario”, aquél que excepcionalmente puede imponerse a 

41 El Tribunal Constitucional resalta la importancia de este principio en atención a su doble 

finalidad : “por un lado, proteger a las partes de una justicia sustraída al control público, y por otro, 

mantener la confianza de la comunidad en los Tribunales, constituyendo en ambos sentidos tal 

principio una de las bases del debido proceso y uno de los pilares del Estado de Derecho” (STC 96/ 

1987). Su vigencia se desarrolla, asimismo, en la doctrina emanada del TEDH en los siguientes 

casos : Le Compte, Van Leuven y De Meyere, de 28 de junio de 1981; Albert y Le Compte, de 10 

de febrero de 1983; Pretto, de 8 de diciembre de 1983; y, Axen, de diciembre de 1983). 

42 Las escasas excepciones que contempla la LECrim (art. 680; 684; 686-687) no hacen sino 

confirmar la regla general, y deben, además, por tener tal carácter, resolverse mediante resolución 

motivada, conforme al art. 232.2 LOPJ y aludir expresamente a los motivos que justifican tal 

exclusión de la publicidad.


las partes, el TC ha recordado que no debe ponerse en relación con el 

principio de publicidad interna sino con el derecho de defensa43 . 

2) Intervención de los medios de comunicación. El TC ha 

entendido comprendido en el art.14.1 PIDCP y en el art. 6 CEDH la 

posibilidad de que los medios de comunicación proyecten al exterior 

los juicios, más allá del circulo de los presentes en los mismos44 . 

IV. LAS CUESTIONES OBJETODE DEBATE (UNA SELECCIÓN) 

Si los anteriores principios no han sido, en su esencia, objeto de 

controversia, existe sin embargo un espacio de discusión abierto por 

las reformas acometidas recientemente en España, en varios paises 

hispanoamericanos y, antes, en Francia, Italia, Portugal y Alemania. En 

ese espacio se han planteado reiteradamente una serie de cuestiones 

que invariablemente vienen a nuclearse en torno a los siguientes puntos: 

1) el juego que debe otorgarse a los principios de legalidad y oportunidad; 

2) la atribución de funciones instructoras, su relación con la adopción 

de medidas cautelares y la independencia del órgano acusador; y, 3) el 

régimen de monopolio o no en el ejercicio de la acción penal . 

Desde la convicción de que no existe un sistema perfecto y de 

validez universal, entiendo que existe un amplio margen de decisión 

sobre las cuestiones apuntadas. Pero cualquiera que sea, la opción 

que se adopte deberá observar el necesario equilibrio entre potestades 

y garantías. Ilustrado con un supuesto concreto: la correlación entre 

principio de legalidad y principio de oportunidad debería cohonestarse 

con una vigencia al menos predominante del principio de oficialidad. 

Sin que la alternativa contraria sea incompatible, reforzar la oficialidad 

y simultáneamente ampliar el margen de las facultades discrecionales 

que el principio de oportunidad conlleva, configura de hecho un proceso 

43 STC 64/1994 y ATC 270/1994. 

44 SSTC 30/1982 y 128/1988.

166 


en que los órganos oficiales (juez o fiscal) acaparan excesivas 

facultades frente a las que el ciudadano carece de las necesarias 

garantías. Y no cabe apelar al modelo norteamericano –donde 

conviven ambos principios- sustancialmente porque allí el control 

fundamental se ejercita a través de la elección democrática, directa 

o indirecta, de quien ostenta el monopolio de la acción penal y de 

quien juzga. Paralelamente, incorporar sistemas de consenso 

(”Absprache”) no de deja de acarrear importantes costes desde el 

punto de vista de la prevención general, la aplicación igualitaria de la 

ley y la seguridad jurídica. 

Pasemos ahora al análisis de las tres cuestiones planteadas. 

1) La alternativa entre el principio de legalidad y el de oportunidad 

o como se denomina en otros casos (“el principio de obligatoriedad de 

la acción penal) dista mucho de ser un tema resuelto, como la propia 

historia demuestra. Su análisis debe desarrollarse en conexión con la 

configuración institucional (orgánica y funcional) del ministerio fiscal: 

con el examen de sus funciones y de si figura entre éstas la de dirigir 

la fase de investigación del proceso, para plantear entonces si ostenta 

o no el monopolio sobre el ejercicio -obligatorio o discrecional- de 

aquélla acción. 

En el sistema de la Ley de Enjuiciamiento Criminal el ejercicio 

de la acción penal por parte del fiscal se sujeta inicialmente al principio 

de legalidad, como garantía de igualdad y seguridad jurídica, en cuanto 

deberá procederse siempre que la ley así lo determine. En los países 

de nuestro entorno, sin embargo, a partir de la primera guerra mundial, 

se abre en Europa una importante discusión sobre la imposibilidad de 

perseguir todas las conductas tipificadas conforme a la estricta 

aplicación de este principio. Se pretende entonces discriminar o 

seleccionar tal persecución ante la incapacidad de policía, fiscalía y 

Tribunales. 

Frente a esta denominada “crisis del principio de legalidad”, su 

par correspondiente, el principio de oportunidad, ha conocido un 

desarrollo imparable. Los diferentes ordenamientos jurídicos han 

adoptado soluciones diversas inscribibles, ya en un concepto amplio


de principio de oportunidad, ya en otro más estricto45 , sirviéndose para 

ello de modelos diversos, singularmente el alemán y el norteamericano46 . 

A partir de ahí, y dejando al margen otras medidas como las contenidas 

en los supuestos de descriminalización o de despenalización, se han 

acometido diversas reformas cuya última ratio es descongestionar la 

administración de justicia penal47 . 

Ciñéndome al caso español, y después de un intenso debate 

sobre los riesgos de renunciar a la estricta aplicación del principio de 

45 Conforme al primero, se entiende como aplicación del reiterado principio todo tratamiento 

penal diferenciado del conflicto social representado por el hecho delictivo, esto es, tanto las 

técnicas despenalizadoras cuanto las específicamente procesales. PLAGIERO, C.E., “Minima non 

cura praetor” (Ipertrofia del diritto penale descriminalizzazione dei reati bagatellari)”, 1985; 

BACIGALUPO, “Descriminalización y prevención” en Poder Judicial 1987, nº especial, II, p.14ss. 

Con arreglo a un sentido más estricto, el principio de oportunidad se limita en el aspecto subjetivo 

a los sujetos públicos, y desde el objetivo al marco del proceso, abarcando desde la obligación de 

incoación ante todo conocimiento de una “notitia críminis” a su finalización a través de una 

resolución, según lo previsto en la ley procesal penal.Los términos de la discusión sobre el juego 

del par principio de legalidad-principio de oportunidad pueden resumirse como sigue. Los 

partidarios de incorporar el principio de oportunidad alegan básicamente:1) razones de interés 

social o utilidad pública en una triple vertiente : a) la falta de interés público en la persecución del 

delito, por su escasa lesión social ; b) estimular la pronta reparación de la víctima ; y c) evitar los 

efectos criminógenos de las penas cortas privativas de libertad. 2) contribuir decisivamente a la 

consecución de la justicia material por encima de la formal; 3) favorecer el derecho a un proceso 

sin dilaciones indebidas; y 4) constituir el único instrumento -desde una perspectiva eminentemente 

práctica- que permite tratar de forma diferenciada los hechos punibles que deben ser perseguidos 

en todo caso, y aquellos otros en que se considera que la mínima lesión social debe conducir a su 

no persecución.En contra se utilizan un doble tipo de motivos. De una parte, aquéllos que atienden 

al punto de vista constitucional y que se centran en la lesión del principio de igualdad y de la 

administración de justicia como función encomendada exclusivamente a los órganos jurisdiccionales. 

De otra, los que rechazan el principio de oportunidad bajo la acusación de poner en peligro los 

logros que conlleva la estricta sujeción al principio de legalidad; especialmente, el efecto 

conminatorio de la sanción penal o la seguridad jurídica implícita en la certidumbre de que todo 

hecho que revista los caracteres de delito será perseguido en términos de igualdad. 

46 El primero, desde una perspectiva que incide primordialmente en el marco de la llamada 

“criminalidad bagatelaria” y a través de la aplicación de los parágrafos 153 y 153a StPO. Véase al 

respecto: ARMENTA DEU,T, “Criminalidad de bagatela y principio de oportunidad: Alemania y 

España”, Barcelona, PPU, 1991. La innegable influencia anglosajona y más específicamente 

norteamericana se deja notar en las incorporaciones de las diversas variantes de la conformidad 

(“plea bargaining”). Prueba incontestable de esta influencia son las últimas reformas procesales 

penales acaecidas en Portugal (Decreto Ley 78/87, de 17 de febrero) e Italia (Decreto nº 447/448 

y 449, de 22 de septiembre de 1988). 

47 La reforma del Código Penal de 1983, previa al nuevo Código Penal de 1985, que modificó 

sustancialmente el Libro III, destipificando númerosas conductas anteriormente contempladas como 

faltas. Simultáneamente, sin embargo, no se efectuó la necesaria remisión –previa creación y 

regulación- a un código de sanciones administrativas, al modo del modelo aleman de las 

“contravenciones administrativas” (“Ordnungswidrigkeit”). Con mayor extensión, mi trabajo “El proceso 

penal: nuevas tendencias, nuevos problemas” en “Poder Judicial”, 1996 (1), p. 53ss.

168 


legalidad en su vertiente jurisdiccional, el principio de oportunidad se 

aplica mediante la institución de la conformidad, prevista ya en la 

primitiva Ley de Enjuiciamiento Criminal de 1882, pero ampliada 

sustancialmente en la importante reforma de 28 de diciembre de 1988. 

En una apretadísima síntesis, la “conformidad del acusado con la 

calificación más grave” se contemplaba originariamente en la Ley de 

Enjuiciamiento Criminal de 1882, en una fase avanzada del proceso – 

una vez fijados y calificados los hechos- como forma de finalizar el 

proceso anticipadamente en función de meras razones de economía 

procesal (arts. 655 y 688 LECrim.) 48 . A partir de la reforma de 1988 se 

incluye y amplia esta modalidad, atendiendo, además de a razones de 

economía y celeridad procesal, a potenciar las facultades negociadoras 

de las partes y a la posibilidad de renunciar al derecho de defensa49 . 

Desde un punto de vista procedimental, se distingue una 

conformidad nada más abrirse el juicio oral (arts. 655, y 791,3) y otra, 

antes de practicarse la prueba, en el interrogatorio del acusado (arts. 

689.2 y 792.3) 50 . La primera posibilidad que se ofrece al acusado para 

conformarse con la pena y poner así fin adelantado al proceso penal se 

presenta una vez formulada la acusación en el escrito de calificación 

provisional o escrito de acusación. La segunda oportunidad , más frecuente 

en la práctica, aparece cuando la acusación y la defensa, con la anuencia 

del acusado presente piden al juez o tribunal que proceda a dictar sentencia 

de conformidad con el escrito de acusación que contenga pena de mayor 

gravedad o con el que se presente en ese acto, que no podrá referirse a 

48 La modificación de penas que supone el nuevo Código Penal de 1995 ha supuesto, finalmente, 

que las conformidades hayan desaparecido del procedimiento ordinario por delitos graves.Ello no 

quiere decir, sin embargo, que los arts. 655 y 688 y concordantes hayan quedado derogados. Dada 

la escasa y deficiente regulación legal en el procedimento abreviado, es razonable y defendible 

que la primitiva regulación legal , sea de aplicación extensible a estas conformidades, en el seno 

del procedimiento abreviado. 

49 Resulta especialmente ilustrativa a este efecto la Circular de la Fiscalía del Estado 1/1999. 

50 Cabe añadir una tercera posibilidad, específica del proceso ante el Tribunal del Jurado, en el 

escrito de conclusiones definitivas (art. 50 LOTJ). Esta eventualidad ha sido objeto de duras 

críticas, ya que de llegarse al acuerdo de conformidad se sustrae el conocimiento de la causa al 

Tribunal del Jurado, resolviendo con arreglo a lo conformado.


hecho distinto, ni contener calificación más grave que la del escrito de 

acusación (arts. 688 a 700 y 793,3 LECrim). Si la pena no excediese 

de seis años, el juez o tribunal dictará sentencia de estricta conformidad 

con la aceptada por las partes51 . 

Varios han sido los temas que han originado mayores dificultades 

interpretativas en la práctica, casi todos en relación con el ámbito de 

las facultades judiciales ante el acuerdo de conformidad. Sin negar 

que así se limitan extraordinariamente éstas, tampoco puede afirmarse 

que desaparezcan: El hecho queda formalmente fijado en la sentencia 

como ocurrido, sin necesidad de prueba52 ; asimismo el Tribunal queda 

vinculado al título de condena53 , salvo que el órgano enjuiciador 

entienda que los hechos son atípicos o resulte manifiesta la 

concurrencia de alguna circunstancia determinante de la exección de 

la pena o de su preceptiva atenuación, en cuyo supuesto, y previa 

audiencia a las partes dictará sentencia “en los términos que proceda” 

(793,3.2) 54 e incluso –aunque discutido- cuando se entienda que la 

tipificación es desacertada correspondiendo una calificación más 

grave55 . Finalmente, en cuanto a la pena, pese al tenor literal del párrafo 

final del art. 793.3.1, en lo relativo a penas inferiores a seis años, una 

amplia corriente interpretativa de la Sala Segunda del Tribunal Supremo 

ha pasado de ceñirse a tales términos a ir diluyéndola en el sentido 

de permitir rebajar la condena e incluso absolver56 . 

51 Sobre este instituto de aplicación creciente la literatura es abundante. A título indicativo puede 

citarse: BARONA VILAR, S., “ La Conformidad en el Derecho español”, Tirant lo Blanc, Valencia, 

1993 ; DE DIEG0 DIEZ, L.A. “La Conformidad del acusado”, Tiránt lo Blanc, Valencia, 1977 y del 

mismo autor, “Alcance de los términos “sentencia de estricta conformidad”, Colex, 1998.; AGUILERA 

MORALES, E., “El “principio de consenso: La conformidad en el proceso penal español”, Cedex, 

1999; y entre otros, MIRA ROS, C., “Régimen actual de la conformidad”, Bosch, 1999. 

52 SSTS, de 18-10-1991; 28-2-1996; 19-7-1996 y 4-2-1997. 

53 SSTS 4-12-1979 y 1-3-1988. 

54 SSTS 11-10-1993 y 19-7-1996. 

55 DE DIEGO DIEZ, “ Significado....”, ob.cit. 

56 (SSTS de 4.12.1990 y 11.3.1993, entre otras). Los argumentos justificativos se apoyan en la 

“indeclinable función de los jueces, ex artículo 117 CE” y el que la acentuación (por exageración) 

en la interpretación del contenido del principio acusatorio conduce a convertir al fiscal en el 

“dominus litis” haciendo innecesaria incluso la figura del juez (STS 17-10-1992).

170 


A falta de una deseable regulación legal en torno la mayoría de 

cuestiones que implican los acuerdos de conformidad, una creciente 

jurisprudencia ha ido configurando una doctrina relativamente completa, 

en torno a la función del juez en los acuerdos de conformidad, más allá 

de los citados, en lo relativo a preservar las garantías con que se ha 

llegado al mismo. En síntesis destacan las siguientes: 

El juez debe revisar el acatamiento : 

a) de los presupuestos; que la pena solicitada no exceda de los 6 

años y 3 meses, por ejemplo; y b) de los requisitos y entre ellos: 

- que la conformidad sea “absoluta”, esto es, no sometida a plazo 

o condición; 

- que esté prestada libremente; 

- que sea personalísima; 

- que sea “formal”, es decir, sometida a los requisitos legales 

establecidos; 

- que sea “vinculante” tanto para las partes acusadoras como 

para las acusadas, quienes una vez formulada deberán estar y pasar 

por todos sus extremos, e incluso para la Audiencia, quien no podrá 

poner pena superior a la conformada, aunque sí una inferior o absolver; 

y, finamente, 

- que sea “de doble garantía”, exigiendo inexcusablemente 

anuencia de la defensa y ratificación del o de los acusados (caso b) 

(art,655) o anuencia del acusado o acusados más consecutiva 

manifestación del defensor o defensores sobre la no necesidad de 

continuar el juicio (hipótesis a), art. 688ss57 . 

Si el juez considera que el acusador no ha formulado la calificación 

procedente por error o ignorancia y estima que los hechos constituyen 

título de acusación que conlleve pena de mayor gravedad, deberá 

57 SSTS 1.3.1988 (RJ 1511); 7-11-1990 (8777); 17-6-1991 (4739); 17-7-1992 (6681); y 28.2.1996 

(1331).


continuar el proceso (art. 655,II LECrim), concediendo un plazo al 

defensor para que califique los hechos. 

Si apreciara la ausencia de algún requisito básico, la conformidad 

así alcanzada sería nula de pleno derecho, debiendo declararse en tal 

sentido ex art. 238 LOPJ . 

Si son varios los acusados, y alguno no se conforma, debe 

proseguirse el juicio, incluso para el que se conformó en virtud de la 

inescindibilidad del proceso penal, salvo que pudiera dividirse el objeto 

siendo varios los acusados por varios delitos (art. 655,IV LECrim) 

En cuanto a la responsabilidad civil, opera de manera 

independiente, de forma que cabe conformarse en lo penal, pero no 

con aquélla, de manera que en tal supuesto el juicio continuará para 

discutir sólo este objeto, partiendo de la admisión de la responsabilidad 

penal (art.655,V LECrim.). 

La resolución sobre la conformidad, al igual que en el otro 

supuesto, no es susceptible de recurso de casación. 

A primera vista, sólo existe otro supuesto de aplicación del repetido 

principio de oportunidad. Se trata del art. 171,3 del Código penal de 

1995 conforme al cual, y a semejanza del parágrafo 154c StPO, ante 

la denuncia de ser objeto de un chantaje, si el delito cometido y objeto 

de la amenaza está castigado con pena inferior a dos años, podrá dejar 

de perseguirse. Si la pena es superior deberá perseguirse y el único 

efecto será la rebaja discrecional de la pena. 

Junto a lo que se acaba de exponer van surgiendo en la realidad 

intentos más o menos claros de ampliar el espectro de aplicación de 

facultades discrecionales. Así, cabe citar la presencia –y consiguiente 

ejercicio o no de la acción- del fiscal en los juicios de faltas contemplados 

en el art. 969,2 LECrim. Claro que se podrá decir que su ausencia no 

provoca el no ejercicio de la acción penal –que es la fundamental 

consecuencia que se extrae del principio de oportunidad- en cuanto la 

denuncia ratificada equivale a su ejercicio; pero lo cierto es que con arreglo

172 


al principio de legalidad, el fiscal debe estar y actuar en todos aquellos 

supuestos y procesos en que el código penal tipifique un delito o falta 58 . 

2) La atribución de la dirección de la fase instructora al MF: 

el principio de oficialidad. 

En clara conexión con la forma de aplicación del principio de 

oportunidad en alguna de sus varias modalidades, y más concretamente 

con aquélla que sitúa el ejercicio de las facultades discrecionales a la 

hora de iniciar o no el proceso, opera, como ya se adelantó, la atribución 

de la dirección de la fase instructora o de investigación y su relación con 

dos cuestiones más: la necesidad de separar la investigación de la 

adopción de medidas cautelares y la necesidad de diferenciar entre quien 

investiga y quien acusa. El motivo es claro: en la medida que el órgano 

instructor sea el fiscal –máxime si además ejercita la acción penal en 

régimen de monopolio- resulta más eficaz la efectiva implantación del 

principio de oportunidad; si la incorporación del principio de oportunidad 

no se incardina al inicio del proceso, la conexión desaparece y el debate 

se centra en torno a los restantes aspectos discutidos. 

A la hora de afrontar esta cuestión se suele apelar frecuentemente 

a los modelos instaurados en los países de nuestro entorno. En esta 

línea, conviene resaltar un hecho objetivo, que sin eliminar el valor del 

argumento se lo resta en buena medida y ayuda a situarlo en sus justos 

términos: la realidad de los diferentes países es plural y debe examinarse 

en el contexto del conjunto del sistema procesal penal de que se trate: 

no es lo mismo atribuir la dirección de la instrucción al fiscal en Italia, 

donde este órgano es independiente, rige la obligatoriedad de la acción 

penal, y se precisa la intervención del “Giudice per le indagini preliminari” 

para adoptar medidas que afecten derechos fundamentales, controlar 

los “tiempos” de las investigaciones preliminares y el mismo ejercicio 

de la acción penal, y decidir sobre los resultados de las investigaciones 

58 No lo es, sin embargo, la Instrucción de la Fiscalía General del Estado de mayo de 1999 sobre la 

conducción bajo los efectos de bebidas alcohólicas, ya que en definitiva, la cuestión versa sobre la 

integración del tipo penal.


preliminares del fiscal o la imputación 59 ; que en Alemania, donde la fiscalía 

depende del Ministro de Justicia del “Land” correspondiente y ejercita 

facultades discrecionales sobre la acción penal en delitos castigados 

con penas de hasta un año (pgfs. 153 y 153a StPO) 60 . O en Portugal, 

donde el hecho de haber trasladado la investigación al fiscal se equilibra 

con tres elementos: el control del juez de instrucción tras la investigación 

del fiscal, pudiendo completar aquella si así lo estima necesario y otro 

acusador lo solicita; la necesaria intervención jurisdiccional para la 

adopción de toda medida que afecte derechos fundamentales, y la 

sumisión del fiscal al principio de legalidad 61 . Los ejemplos pueden 

multiplicarse: Holanda, donde las llamadas actuaciones de averiguación 

preliminares se encomiendan directamente a la policía que a su vez envía 

las actuaciones al fiscal, órgano encargado finalmente del control de la 

investigación(art. 141 y 148,2 LECrim. holandesa y art. 13.1 ley de policia), 

la acción se ejercita en régimen de monopolio y rige muy ampliamente el 

principio de oportunidad, frente a cuyo uso sólo puede reclamar la víctima 

ante un tribunal equivalente a nuestra Audiencia Provincial 62 ; o Noruega, 

donde instruye la policia a instancias de los propios ciudadanos; o Suiza, 

dode conviven hasta tres de estos sistemas 63 . Finalmente, por reseñar 

el país más próximo (Francia) la instrucción sigue en manos del juez 

(art. 81 CPP), no sólo por motivos tradicionales, sino también por las 

59 ARMANDO SPATARO, “Italia” en la obra colectiva “Sistemas de proceso penal en Europa”, 

dirigida por R. Maciá, Colex, 1999, p.231ss; GIUSEPPE DI FEDERICO, “La independència del 

Ministeri Fiscal i el principi democràtic de la responsabilitat a Itàlia: Anàlisi d’un cas anòrmal des 

d’una perspectiva comparada”, en “Informe Pi y Sunyer sobre la justicia a Catalunya”, Barcelona, 

1999, p.653. 

60 Vid. ARMENTA DEU, “Criminalidad de bagatela…..”, ob .cit. pp. 74-138. 

61 ANTÓNIO ALMEIDA SANTOS, “O Ministério Público num Estado de Direito Democrático”, 

Conferencia inaugural conmemorativa del 20º Aniversario del Estatuto del Ministerio Público, 

Parque de las Naciones, 1998; ANTÓNIO LEONES DANTAS “Sistemas de Proceso Penal en 

Europa” (obra dirigida por R.Maciá) , Cedex, 1999, p.319; ORLANDO VIEGAS MARTINS AFONSO; 

JOAO ALBINO R. ATÍDE das NEVES y JOSÉ MOURANZ LOPES, “El sistema judicial portuguès: 

realitas y crítiques”, en “Informe Pi y Sunyer sobre la justicia a Catalunya”,1998, p.635ss 

62 NOORDHOEK, Eric Willen, “Holanda”, en “Sistemas de proceso penal en Europa”, ob.cit. p. 

193ss. 

63 CARLA DEL PONTE, “Suiza” en la obra colectiva citada “Sistemas procesales en Europa”, 

p.357ss. Asismismo otros datos pueden recabarse en “Crisis del sistema político, criminalización de 

la vida pública e independencia judicial”, Cuadernos del Consejo General del Poder Judicial, 

Madrid, 1998, p.109ss , específicamente: Franco IPPOLITO, “El caso italiano”; Philippe TEXIER, 

“El caso francés” y Raoul MUHM, “El caso alemán.

174 


concretas experiencias históricas relacionadas con la falta de 

independencia del fiscal frente al ejecutivo y sus competencias respecto 

a la llamada “opportunité des poursuites” ex art. 40 CPP (recuérdese que 

en Francia no hay Fiscal General del Estado y la autoridad última 

corresponde al Ministro de Justicia) y al práctico monopolio del fiscal en 

el ejercicio de la acción penal64 . 

Recapitulando sobre lo expuesto e insistiendo en la inexistencia 

de un ideal sistema con validez universal, ha de respetarse, sin embargo, 

una premisa irrenunciable: todo acto investigador que –con 

independencia de quien lo realice- bien por su naturaleza o por limitar 

un derecho fundamental, implique ejercicio de funciones jurisdiccionales, 

deberá adoptarse necesariamente por un órgano jurisdiccional. A partir 

de ahí, habrá que ponderar los diversos elementos que confluyen: 

naturaleza y contenido de la fase investigadora65 ; atribución en régimen 

de monopolio o no del ejercicio de la acción penal; amplitud de la 

aplicación del principio de oportunidad y otros dos que recupero entre 

64 La reforma procesal de enero de 1993, inspirada en el “informe Delmas Marty” que postulaba 

encomendar a la Fiscalía las funciones de investigación y a otro juez las decisiones sobre derechos 

fundamentales, fue modificada por otra de 24 de agosto de 1993, devolviendo al juez de instrucción 

las facultades para decidir sobre la prisión preventiva. Vid. “El caso francés” en la obra colectiva 

“Crisis del sistema político, criminalización de la vida pública e independencia judicial”, en 

“Cuadernos de Derecho judicial”, Madrid, 1998, p. 137ss. 

65 En la reforma que introdujo el procedimiento abreviado la asignación al Ministerio Fiscal de la 

condición de “director de la investigación preliminar” ha supuesto conferirle las siguientes facultades: 

recepción de denuncias o atestados policiales; impartir instrucciones generales o particulares a la 

Policía Judicial: aportación de fuentes de prueba; solicitud al Juez de la práctica de diligencias de 

investigación; acordar citaciones de comparecencia; petición de archivo o sobreseimiento de las 

diligencias previas o, en su caso, de apertura de juicio oral. Bien poco que no pueda realizarse en 

un sumario ordinario. En el procedimiento ante el Tribunal del Jurado, la estructura que se 

contempla en los arts. 24 a 29, en aras a garantizar una mayor imparcialidad del juez, encomienda 

la solicitud de diligencias a las partes, previa audiencia contradictoria y bajo el control, esta vez 

sí judicial, de su procedencia. El problema aquí se centra en la viabilidad real de la instrucción en 

este tipo de proceso, tal como permiten adivinar las Circulares 3/1995 y 4/1995 de la Fiscalía 

General del Estado; lo que de hecho provoca que, en la práctica, sean escasas las ocasiones en 

que se incoe directamente este proceso, sucediendo con frecuencia, que instruido mediante 

diligencias previas, se transforme posteriormente en el repetido procedimiento ante el Tribunal 

del Jurado. Finalmente, la LOTJ no introduce en realidad nguna novedad en cuanto a la ampliación 

de facultades investigadoras preprocesales al fiscal, para ello hubiera hecho falta que, por una 

parte, la citada ley hubiera ampliado las facultades de investigación autónoma de la Policía 

Judicial y/o del MF, y por otra, que se hubiera excluido expresamente la intervención del juez en 

la investigación hasta que apareciera algún responsable del delito.


los inicialmente señalados y que suponen en realidad dos caras de una 

misma moneda: a) si debe extenderse la exigencia de imparcialidad al 

órgano investigador, fundamentalmente en lo relativo a la adopción de 

medidas limitativas de derechos fundamentales o de cualquier otra 

índole que precise una actividad enjuiciadora, y b) si investigación y 

juicio de acusación han de estar separados, o dicho de otra manera, si 

la regla base del acusatorio (“quien instruye no puede juzgar”) ha de 

extenderse a quien investiga, impidiéndole acusar. Las primeras de estas 

interrogantes afectan tanto a los sistemas en que instruye un juez como 

a aquellos en que lo hace un fiscal; la postrera sólo los segundos66 . 

a) Principio de oficialidad. En España, el interés público a que 

obedece la propia tipificación de las conductas y la vigencia del principio 

de legalidad, conducen a la oficialidad: con la “noticia criminis” el juez 

(303 y 308 LECrim.) debe incoar sumario para averiguar si concurren 

o no circunstancias delictivas67 . Esta obligación, que se extiende al MF 

como inspector directo en el proceso ordinario (art. 306 LECrim.) o con 

carácter mas extenso en el procedimiento abreviado (art. 785bis 

LECrim.), ofrece su polo opuesto en el “derecho de acceso“ del 

ciudadano que presenta una querella, como derecho a una resolución 

motivada sobre la calificación jurídica de los hechos68 . 

66 Este fue de hecho uno de los temas claves del llamado “Informe de la Comisión Truche”. En el 

mismo se resalta que mientras toda la tradición jurídicopolítica heredada de la Revolución 

Francesa ha considerado que el equilibrio básico es la ya repetida separación entre instrucción y 

juicio, hoy en día debe recaer también en la separación entre investigación y acusación, por una 

parte, y la protección de los derechos del imputado, por otra. Vid. “Rapport de la Commission de 

réflexion sur la justice (La documentation française)”, París, 1997. En Portugal, por ejemplo, a raiz 

de la reforma de 1987, la investigación se encomienda al fiscal, la instrucción (control de la 

actividad investigadora realizada) al juez de instrucción, y el juicio al juez “de julgamento”. Este 

modelo, por cierto, es citado como referente inmejorable en la Memoria de la Fiscalía General del 

Estado de 1996, al tratar sobre las facultades de investigación del Ministerio Fiscal, p. 651. 

67 Esta circunstancia tildada con frecuencia de “residuo inquisitivo” ha sido prácticamente erradicada 

en la realidad diaria. Dogmáticamente se considera, empero, manifestación de la oficialidad en 

la fase instructora del proceso (art. 308; L.O.7/88, de 28 del 12; art. 780 if; y 789 LECrim.). 

68Archivo directo, por no ser constitutivos de delito; sobreseimiento provisional, previas las 

correspondientes diligencias; o, desarrollo de la actividad instructora hasta la constatación de la 

perpetración del delito y la culpabilidad de los delincuentes (arts. 299 y 785 LECrim. ) supuesto en 

que debe abrirse el juicio oral (STC 148/87). El derecho de acceso constituye , de esta foma, un 

“ius ut procedatur” . Quien ejercita la acción en forma de querella no ostenta un derecho 

incondicionado a la apertura y plena sustanciación del proceso penal.

176 


Al igual que respecto de otros principios, la vigencia del principio 

de oficialidad en el proceso penal español, no es la misma en las dos 

fases en que se divide. En la primera, la destinada a la investigación de 

los hechos para determinar si constituyen o no un supuesto delictivo e 

identificar al delincuente, la oficialidad es preponderante 69 . Por contra, 

en la fase de enjuiciamiento (también llamada de Juicio oral) la vigencia 

de la oficialidad desaparece prácticamente, a la vez que por aplicación 

del principio de aportación de parte, los hechos son los establecidos 

por éstas en sus escritos acusatorios, siempre y cuando hayan sido 

determinados en el sumario o instrucción, esto es, no surjan por vez 

primera en tal ocasión, evitándose así acusaciones sorpresivas (art. 

650,1 y 790,5 LECrim) 70 . Conviene resaltar, en este periodo, la 

reinterpretación jurisprudencial que ha sufrido el principio de oficialidad 

en relación con la prueba, como muestra entre otras de la influencia de 

una interpretación expansiva del principio acusatorio. Hasta fechas 

relativamente próximas, una importante línea doctrinal entendía que 

aunque las alegaciones sobre los hechos y la proposición y aportación 

de prueba correspondía en principio a las partes, la especial naturaleza 

del proceso penal y su propia finalidad –orientada hacia la búsqueda de 

la verdad material- justificaba el reconocimiento de facultades 

extraordinarias al órgano judicial para practicar prueba no solicitada por 

las partes en casos excepcionales, aunque siempre sobre hechos 

introducidos por ellas (art. 729.2 LECrim.) 71 . Actualmente, la citada nueva 

69 El tan repetido interés público obliga a Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado a investigar 

los extremos señalados, de manera que en cuanto de esa actividad surja la probable existencia de 

un hecho aparentemente delictivo, policía (art. 284 LECrim.) y fiscalía (art. 789bis,1LECrim) tienen 

el deber de ponerlo en conocimiento del juez. Este dirige dicha actividad instructora “ex officio” 

con la colaboración del fiscal, quien desarrolla labores de inspección (arts. 303,1 y 306 LECrim.), 

y supervisa las actuaciones que instan las partes personadas (art. 311 LECrim). Además, el MF 

puede ordenar la práctica de cualquier acto de investigación, excepto la detención, siempre que 

no sea limitativo de derecho fundamental o no haya asumido la instrucción el juez (art. 5.2 EOMF, 

Ley 50/1981, de 30 de diciembre y art. 785bis LECrim.). 

70 Paralelamente, la actividad probatoria será la que susciten las partes en los mismos escritos de 

calificación y defensa donde deberán proponerse (arts. 656 y 728 LECrim.). 

71 Se excepciona la prohibición de practicar cualquier prueba no propuesta por las partes en el caso 

en que el tribunal considere necesaria la comprobación de alguno de los hechos introducidos por 

ellas en los escritos de calificación.


interpretación del principio de oficialidad en relación con el acusatorio 

ha llevado a la Sala Segunda del Tribunal Supremo a desechar tal 

posibilidad por no corresponder a una lectura constitucional del 729.2 

LECrim, donde se regulan dichas facultades judiciales72 . 

En relación al principio de oficialidad, debe significarse, que aun 

cuando la dirección de la fase instructora se encomiende a un órgano 

jurisdiccional no se cuestiona la vigencia del sistema acusatorio, siempre 

que, claro está, no sea el mismo juez quien después juzgue. Aún así, 

no cabe negar la enorme influencia del sistema norteamericano y las 

reformas procesales reseñadas, hasta crear un verdero estado de 

opinión a favor de la modificación del modelo español que traslade al 

fiscal la dirección de dicha fase de instrucción. Se aduce que así se 

salvaguardaría en mayor medida el repetido sistema acusatorio73 y se 

propiciaría una mayor celeridad74 . Asimismo, se insiste en la 

imparcialidad del órgano que se pronunciará sobre el fundamento de la 

acusación y aquél que por imperativo constitucional debe intervenir en 

todo caso a la hora de adoptar medidas cautelares limitativas de derechos 

72 Sólo perviven dos especialidades en torno a la práctica de la prueba: el que el tribunal examine 

por sí mismo, sin necesidad de que nadie se lo pida, los libros, documentos y demás papeles de 

convicción (art. 726 LECrim.); la facultad del tribunal para alterar el orden de práctica de las 

pruebas propuesto por las partes cuando así lo considere conveniente para el descubrimiento de la 

verdad (art. 701,VI LECrim.), así como intervenir en el interrogatorio de los testigos (art. 708.2) o en 

el del propio acusado (art. 700.2 LECrim.) Curiosamente, aun representando una excepción de 

muy menor relevancia, las que se acabande señalar no presentan dudas en torno a la imparcialidad 

del juzgador, siempre que se utilizen moderadamente (STS, 730/94, de 6 de abríl). 

73 Aunque a fuerza de repetirse parece un argumento irrebatible, sigo entendiendo que el sistema 

acusatorio bien entendido queda igualmente salvaguardado por el hecho de la división de nuestro 

proceso penal en dos fases (investigadora y enjuiciadora), y en la atribución diferenciada de las 

mismas a dos órganos judiciales. 

74 Como el anterior suele ser un argumento reiterado, aunque no por ello, a mi juicio, más fundado 

y evidente. No existiendo una mayor dotación –ni humana ni de medios- de la fiscalía frente a la 

órganos jurisdiccionales, no alcanzo a imaginar los efectos aceleradores que se auguran. El Real 

Decreto 23.21996 (Ar.972) amplia la plantilla de la Fiscalía intentando acomodarla a los cometidos 

originados por la implantación del Jurado. Ello no obstante, la ratio fiscalía/jueces sigue sin ser 

equiparable. Por otra parte, resulta especialmente ilustrativo un examen de las Circulares de 

Fiscalía General del Estado y de las que allí se recogen y en las que reiteradamente se aborda la 

cuestión de la presencia y actuación del fiscal en la fase de instrucción. En la de 1995 (p.726) se 

desecha la posibilidad de atribuir la responsabilidad de la realización o dirección de la investigación 

penal, por dos motivos: por ser una mera posibilidad y porque “las circunstancias de plantilla, 

medios y despliegue territorial (..) hacen totalmente imposible su viabilidad”.

178 


fundamentales (la prisión provisional, singularmente) 75 . Quienes se 

oponen, o por mejor expresarlo no alcanzan a convencerse de las 

superiores ventajas de tal sistema, entre los que me cuento, lo hacen 

con argumentos como la naturaleza jurisdiccional de gran parte de las 

actividades desarrolladas en la instrucción; la mayor idoneidad del órgano 

que dirige la investigación para decidir sobre las medidas cautelares que 

en ella se susciten 76 , y finalmente, que la sospecha de prejuicios que hoy 

recae en el juez por ser quien investiga y debe decidir sobre la existencia 

de acción penal (hechos presuntamente delictivos e imputado) se 

trasladaría al fiscal, quien concentraría en su persona la investigación 

sobre la concurrencia de tales hechos y sujetos y la decisión sobre el 

ejercicio de la acción. La prevención que subyace en definitiva en el informe 

de la Comisión Truche a la que me he referido antes 77 . 

3) La potenciación de las facultades del órgano oficial de la 

acusación: breve referencia a la acción popular. 

75 Este es el argumento utilizado para la última reforma de la prisión provisional, prescribiendo la 

necesidad de que la solicitud para adoptar dicha medida cautelar debe provenir necesariamente 

de alguna de las partes acusadoras, debiéndose celebrar una comparecencia con carácter previo 

a tal efecto. Si después de la misma ninguna de las partes solicita la prisión provisional, el juez 

deberá ordenar cesar en la detención y poner en libertad inmediata al imputado (art. 504 bis 2 

LECrim.). A mi juicio, si se trata de garantizar la imparcialidad en la adopción de la medida y 

conjurar el riesgo de la desnaturalización e instrumentalización de la misma, lo más eficaz resultaría 

articular un sistema de recursos de tramitación urgente y prioritaria, incorporando incluso la 

contradicción y la necesidad de ratificación del auto de prisión o libertades provisionales 

76 Garantizar la imparcialidad es sin duda un tema capital, pero no resta peso al argumento de la 

mayor garantia en el enjuiciamiento por parte de aquél órgano que teniendo todos los datos se 

forma un juicio adecuado a la hora de tomar una decisión tan relevante. 

77 Ya hace bastante tiempo (1962), VIADA LOPEZ PUIGCERVER, en su “Curso de Derecho Procesal 

penal” t.II, ponía de manifiesto el riesgo de que al atribuír la instrucción al fiscal, éste acumula en 

sí los poderes del juez instructor y los suyos como acusador, quedando el equilibrio roto, y aunque, 

como se ha propuesto, se atribuyera a otro fiscal las funciones acusatorias, el problema no haría 

más que trasladarse, y surgirían cuestiones sobre su independencia. En palabras del propio autor : 

el sistema de instrucción por el fiscal, que parece ser más ortodoxo con el sistema acusatorio, 

oculta, en definitiva, si se refuerzan sus poderes, un sistema inquisitorial. 

En atención a todas estas críticas, surgen hoy en día algunas propuestas orientadas a encomendar 

la instrucción a la policía, al modo estadounidense u holandés, bajo supervisión del fiscal y 

actuando el juez en el estricto ámbito de las medidas limitativas de derechos fundamentales y 

actos jurisdiccionales. Esta posición, sin duda más radical aunque no por ello menos coherente, no 

está exenta de riesgos, en atención fundamentalmente a la naturaleza de las actividades instructoras, 

pese al límite constitucional de la intervención judicial en aquellas medidas que así lo requieran. 

Vid. DE LLERA SUAREZ-BÁRCENA, E. “El modelo de investigación penal de la CE de 1978: los 

papeles asignados al juez, al fiscal y a la policía judicial”, Rev. del MF, n.5.1998, p.97ss.


Para terminar, no es baladí valorar la innegable potenciación de las 

facultades otorgadas a la parte acusadora “oficial” 78 . En aquellos países 

en que ésta no tiene el monopolio del ejercicio de la acción penal, este 

hecho pone en cuestión el acierto de diversificar el ejercicio de la repetida 

acción, reconociendo facultades al efecto a la víctima o incluso, como en 

España, a cualquier ciudadano, perjudicado o no por el delito79 . Último 

ejemplo en España de lo que podríamos llamar “tendencia oficializante” 

es la reciente ampliación al Ministerio Fiscal de la legitimación para el 

ejercicio de la acción penal de las faltas de malos tratos80 . La tendencia a 

dicho monopolio que puede encontrar justificación en virtud de razones 

de una mayor eficacia en la consecución de una determinada política 

criminal, debe equilibrarse en todo caso, ya sea con mecanismos de 

control a través de la sujeción al principio de legalidad y la posibilidad de 

recurrir la decisión ante un órgano jurisdiccional81 , ya con el sometimiento 

a controles electorales, so pena de que converjan en un único sujeto 

excesivos ámbitos de poder. 

En el primer sentido, en su variante de sometimiento de la decisión 

sobre el ejercicio de la accción penal a control, debe subrayarse que 

éste existe desde el momento en que se abren diligencias judiciales82 , 

pero no antes83 . En el segundo sentido, el tema se traslada a la 

78 Muestra de dicha tendencia son las reformas legales, comenzando por la de 28 de diciembre de 

1988, en las que o bien se amplia la intervención del fiscal o bien se otorga mayor eficacia vinculatoria 

a sus actos. En contra de tal tendencia, la reforna del art. 969.2 LECrim. en el juicio de faltas. 

79 Y cara a tal valoración deberían sopesarse los diferentes argumentos a favor y en contra, 

reseñados al tratar de la acción popular, o la preterición de la víctima en los múltiples trabajos 

publicados sobre el tema. 

80 Artículo tercero del Capítulo II de la LO 14/, de 9 de junio, de modificación del Código Penal de 

1995 en materia de protección a las víctimas de malos tratos y de la Ley de Enjuiciamiento Criminal 

(BOE 138/99, de 10 de junio) que reforma el art. 104 LECrim. para permitir la persecución de oficio. 

81 Al modo, por ejemplo de la “Klageerzwingunsverfharen” alemana 

82 El argumento es doble: por una parte, el que el fiscal no monopoliza el ejercicio de la acción 

penal, y por ende que ya pudo instar el ejercicio por su cuenta; por otra, por corresponder al 

ejercicio de sus funciones, con el único límite del sometimiento al principio de legalidad “ex art. 

124 CE” (Auto TS, de 2o de diciembre de 1990 y Auto del TC de 4 de abríl de 1984, en el que se 

deniega la tutela de amparo por ser algo ajeno a su ámbito de aplicación) 

83 El Fiscal General del Estado en su Consulta 2/1995, de 19 de abril señala expresamente: “(..) la 

presentación de una denuncia ante la Fiscalía no genera en el denunciante el derecho a que la 

comprobación de los hechos se lleve a cabo (..) el Fiscal puede optar por abrir esas diligencias (..) o 

instar inmediatamente el inicio del procedimiento judicial, y esa decisión del fiscal no es en modo 

alguno revisable por los Jueces y Tribunales”. Advertir que esta Consulta recoge la tesis expuesta por 

el fiscal jefe de Zamora, que a raíz de esta falta de posible impugnación de la decisión del fiscal 

antedicha, deduce la absoluta separación entre las diligencias informativas y los procedimientos 

judiciales.

180 


legitimación democrática, como fundamento con el que se pretende 

legitimar a partir de la Constitución todo el aparato del Gobierno, y 

tambien al Ministerio Fiscal. Esta legitimación que a cada orden alcanza 

se da en la medida en que ocupe, sin extralimitarse, el lugar que en ese 

orden le corresponde con las cualidades y títulos que le asisten. Y aquí 

puede decirse que el de la legitimación democrática, entendida como 

representatividad, no es uno de ellos en el caso del Ministerio Fiscal, ni 

tan siquiera del Gobierno, del que procederían las instrucciones para su 

actuación. El calificativo de democrático lo predica el texto constitucional 

del modelo de Estado (art. 1.1 CE). A partir de ahí puede decirse que el 

Gobierno, como parte del mismo participa de esa nota, pero no que el 

Gobierno es democrático84 . Es más, en el caso del Gobierno, éste no 

está abierto a un proceso electoral, en tanto el art. 66.1 CE deja claro 

que la representación del pueblo español la ostentan las Cortes. Así las 

cosas, la legalidad a la que, en todo caso, debe someterse el fiscal (art. 

124 CE) está presidida por la Constitución y las leyes que emanen de 

las Cortes como expresión de la voluntad popular, sin que pueda en 

modo alguno hablarse de una doble fuente de legitimación de normas 

con efectos externos -que serían sin duda alguna las instrucciones- al 

estilo del constitucionalismo de principios del siglo XIX, como resultado 

de la reacción monárquica85 . 

Centrándonos en la primera faceta, la peculiaridad española se 

centra en la acción popular. Como es de sobras conocido, el art. 125 

CE y el art. 101 LECrim. atribuyen el ejercicio de la acción penal no 

sólo al ministerio fiscal y al particular ofendido por el delito, sino a todo 

ciudadano español que la ejercite conforme a las prescripciones de la 

ley86 . Este tipo de acción “quivis ex populo”, de claras connotaciones 

84 La representatividad y el componente democrático se da, por ejemplo, en nuestro país, en los 

Municipios, y en los EEUU de Norteamérica el fiscal de muchos de los Estados en que se eligen 

directamente y someten su gestión elecciones periódicas. Vid. WEIGEND, “Anklageplicht und 

Ermessen”, Baden-Baden, 1978. 

85 Se trata en definitiva del conocido dualismo que representa la afirmación del principio 

monárquico y principio democrático, como doble fuente de legitimación, tambíen normativa, 

superada definitivamente hace ya más de un siglo. 

86 Asismo a los ciudadanos extranjeros por los delitos cometidos contra sus personas o sus bienes o 

las personas de sus representados).


acusatorias, ha sido objeto de acerbas críticas y encendidas defensas 

Unos autores, en atención fundamentalmente a una cierta desconfianza 

hacia el uso exclusivo de la acción oficial, defienden una concepción 

más amplia del derecho al acceso a la acción popular como instrumento 

democratizador que acerca la administración de justicia a los ciudadanos 

y fomenta su participación en la misma. Otros, y especialmente la 

Fiscalía General del Estado, le achacan que su uso indiscriminado 

desnaturaliza las finalidades propias del proceso penal al obedecer a 

intereses particulares de venganza, política o personal87 . Desde el punto 

de vista de su utilización en la práctica, ha pasado de un uso casi 

anecdótico a otro ciertamente no frecuente pero de enorme 

trascendencia pública por su utilización en casos de corrupción política 

o por parte de algunas minorías88 . 

La concreta configuración legal de la acción popular en el proceso 

penal español no puede desarrollarse en estas páginas89 . Sí, cabe, no 

obstante, esbozar brevemente sus líneas maestras en torno a los 

siguientes puntos: a) su ámbito objetivo de aplicación es el ordinario, 

esto es, delitos públicos y semipúblicos, quedando excluida en los delitos 

privados o en los procedimientos especiales90 , b) puede ser utilizada 

tanto por personas físicas como jurídicas, merced a una amplia 

interpretación del término “ciudadano” contenido en el art. 125 CE91 ; 

c) el acceso a la condición de parte del acusador popular se condiciona 

87 Veánse Las “Memorias de la Fiscalía del Estado”, de 1983, p.21ss; 1989, p.314; y, muy 

especialmente, la de 1996, pp.701-721 con el ilustrativo título: “La acusación penal: ¿ejercicio de 

soberanía? Ministerio Fiscal versus acción popular”. 

88 Importantes procesos cuyo caso más significativo lo ha constituido el llamado “caso GAL”), han 

supuesto la personación como parte procesal de partidos políticos o asociaciones como “Víctimas del 

terrorismo” o “SOS Racismo” que de no ser por esta vía no hubieran podido intervenir en el proceso 

con tal condición. Los ejemplos son muchos : caso escuchas del CESID , caso Ruiz Mateos etc. 

89 Como en tanto otros temas, véase mi trabajo “Principien und Systeme des Strafverfahrens: Das 

spanische system als Bezugspunkt”, en fase de publicación. 

90 Jurisdicción de menores y Jurisdicción militar. Así se señala respecto de este último caso en la 

reciente sentencia del Tribunal Constituciona, de 26 de marzo de 1999, en la que se deniega el 

amparo solicitado por la Asociación de Información por la Defensa del soldado, contra el Auto del 

Tribunal Militar Territorial Primero que rechazaba a dicha asociación intervenir como acusador 

popular en el proceso. 

91 Se imponen, eso sí, determinadas restricciones: debe tratarse en todo caso de la defensa de 

intereses comprendidos en su objeto (asociones de víctimas del terrorismo en delitos contra el 

terrorismo; asociaciones ecológicas en delitos de esta índole; asociaciones de consumidores...(SSTC 

241/1992, de 21 de diciembre; 34/1994, de 31 de enero; 50/1998, de 2 de marzo; y SSTS de 4 de 

marzo de 1995 (RAJ 1802) y de 2 de febrero de 1996 (RAJ 788).

182 


a la interposición de querella (art. 270 LECrim) salvo que el proceso ya 

esté iniciado92 ; d) su ejercicio está sujeto a la prestación de fianza93 ; y e) 

no puede solicitar cosa distinta de lo que es la pura acción penal, esto es, 

ni le cabe instar simultáneamente el ejercicio de la acción civil acumulada 

-como sí podría hacerlo tanto el ministerio fiscal como la víctima (acusador 

particular)- ni pedir la condena en costas94 . 

Recapitulando sobre todo lo expuesto en este apartado y a la hora 

de reflexionar sobre el monopolio en el ejercicio de la acción penal cabe 

efectuar dos consideraciones. 

El monopolio en el ejercicio de la acción penal atribuido al MF, que es 

un factor de innegable relevancia para una correcta ejecución de la política 

criminal -siempre que el fiscal no goce de una autonomía e independencia 

al modo italiano- debe someterse al principio de legalidad como contrapartida 

frente a un ejercicio discrecional de la acción penal. Por otra parte, si tal 

monopolio se aúna con la dirección de la instrucción en manos del fiscal,se 

incrementa entonces el riesgo de actuaciones de fiscalía fiadas en exceso 

a un hacer imparcial que la falta de contrapeso hace difícilmente alcanzable. 

En sentido contrario, la cotitularidad en el ejercicio de la acción penal, 

si bien puede interferir en la correa de transmisión entre quienes definen 

una determinada política criminal y quienes están llamados a ejecutarla, 

no deja de producir un efecto moderador de las eventuales desviaciones 

que en aquél pudieran producirse, singularmente en la aplicación del 

principio de oportunidad. Limitar en esta línea la titularidad a los 

perjudicados por el delito no parece, sin embargo, la mejor solución por 

cuanto éstos actuarán siempre en interés propio. 


Catedrática de Derecho Procesal da 

Universidad de Gerona 

92 Se pretende evitar así los negativos efectos de las meras denuncias interesadas o revanchistas 

como mecanismo iniciador del proceso. 

93 La cuantía de ésta, con ser exigible desde el punto de vista del derecho al acceso a la jurisdicción 

(SSTC 62/1983, de 11 de julio; 113/1984,de 29 de noviembre; 147/1985, de 29 de octubre;326/ 

1994, de 12 de diciembre; y 50/1998, no puede ser de cuantía desproporcionada de manera que 

se impida de hecho su ejercicio (art. 20.3 LOPJ). 

94 STS 12-3-1992 (RAJ 2442).

la la insv insvestigacion 

insv insv estigacion 

criminal: criminal: criminal: problemas 

problemas 

actuales actuales y y perspectivas 

perspectivas 

de de unificacion 

unificacion 

internacional 

internacional 

juan-luis gómez colomer, 

professor, doutor, catedrático de 

derecho procesal da universidad jaime i 

de castellón (espanha)


LA INVESTIGACION CRIMINAL: 

PROBLEMAS ACTUALES Y 

PERSPECTIVAS DE 

UNIFICACION INTERNACIONAL* 

Juan-Luis Gómez Colomer 

(Texto de la conferencia inaugural, pronunciada por el autor, en el 

Seminário Internacional sobre Processo Penal, que bajo el lema 

Temas actuais na perspectiva comparada e o Direito Brasileiro, tuvo 

lugar en Sâo Paulo-Brasil los días 1 a 3 de agosto de 2001) 

I. EL PROCESO PENAL, AL EXIGIR EN SU CONFIGURACIÓN 

ACTUAL SUESTRUCTURACIÓN DE ACUERDO CON DOS MÁXIMAS 

IRRENUNCIABLES, A SABER, EL PRINCIPIO ACUSATORIO, Y EL 

JUICIO ORAL Y PÚBLICO, OBLIGA A UNA ARTICULACIÓN DE LA 

FASE DE INVESTIGACIÓN PREVIA AL SERVICIO DE AMBAS. 

El deseo intelectual de que todos los países democráticos tengan 

un proceso penal si no idéntico, sí muy similar, sometido a iguales 

principios, que den lugar a unas mismas o muy parecidas pautas de 

actuación práctica, es evidente, no necesita fundarse doctrinalmente 

ya a día de hoy. 

En el desarrollo de esa aspiración cuenta y mucho que la unificación 

legislativa, y en concreto el gozar de un mismo proceso penal, se 

considere una excelente vía para superar gravísimos problemas causados 

por el delito hoy, que incluso pueden ir más allá de lo estrictamente jurídico, 

pues unificar significa también progresar, intentar superar juntos conflictos 

sociales comunes de gran entidad, lo que implica una mayor integración 

política, económica y cultural entre los diferentes pueblos, muchos de 

los cuales somos familia, atendido el excelso auditorio que ante mí tengo 

en estos momentos.

186 


El ansia de unificación legislativa, de intentar alcanzar una identidad 

similar, de buscar los lugares comunes del proceso penal, es por tanto 

muy palpable en la actualidad desde un punto de vista internacional. 

Pero el problema surge precisamente cuando se desciende del 

terreno intelectual abstracto al concreto con el fin de elaborar los criterios 

metodológicos de esa soñada unificación, es decir, al intentar plasmar 

sobre el papel qué principio o principios deben ser los estructurales de 

ese proceso penal que ha de proteger la pacífica y democrática 

convivencia de todos los ciudadanos honrados del mundo. Y nace el 

problema no tanto porque no haya acuerdo en esos principios, que ni son 

ni deben ser muchos, sino porque cuando llega el momento de articularlos 

en concreto, los conceptos no tienen el mismo significado en todos los 

países, los intereses en juego difieren en matices nada desdeñables y, 

en suma, las tan distintas condiciones culturales, políticas y económicas 

de cada uno de los pueblos afectados hacen que se planteen verdaderos 

problemas de aplicación práctica aun cuando se esté de acuerdo en la 

necesidad de su existencia. 

El aspecto más problemático, en mi modesto entender, en donde 

los problemas meramente acabados de indicar se dan con toda su 

crudeza, se presenta en la fase de investigación del proceso penal. Ello 

no es casual. Es en la instrucción criminal en donde el legítimo poder del 

Estado de investigar el hecho criminal y de perseguir a los criminales se 

manifiesta con mayor intensidad, y es ahí precisamente en donde los 

también legítimos derechos de los ciudadanos necesitan una mayor 

protección. La fase de investigación es así un campo de tensiones 

garantizado, de peligro constante de colusión entre intereses de la 

Sociedad y principios y valores constitucionales que afectan a los 

ciudadanos, en donde nunca debe imponerse el deseo o el criterio del 

más fuerte, ni el del más inteligente. En absoluto y muy al contrario, la 

preparación del juicio, o de la decisión de su evitamiento, debe basarse 

en la razón del justo, en una decisión neutral tomada por quien 

constitucionalmente ejerce imparcialmente la función jurisdiccional o tiene 

encomendada la labor neutral de la investigación. 

Pero vayamos por partes. Empezaré por el acuerdo de partida 

básico y luego intentaré explicar los problemas más importantes que se 

dan y cómo deberían resolverse.


Creo que un observador atento de la realidad jurídico-procesal penal 

internacional, llegaría rápidamente a la conclusión de que las dos grandes 

características esenciales de los procesos penales propios de los países 

democráticos son, con todos los matices que se quiera añadir: 

1) El sometimiento del sistema de enjuicimiento criminal al 

principio acusatorio; y 

2) La incardinación en ese sistema de un juicio oral y público. 

Veo difícil considerar, a estas alturas de la evolución de la 

Humanidad, el proceso de un Estado como el propio de un país 

democrático si no se basa en esas dos características. De manera que 

despreciaré a los países que todavía tienen un proceso penal inquisitivo; 

y no trataré tampoco a aquéllos que aunque proclamen su fe en la 

oralidad y en la publicidad, en realidad juzguen en la práctica de manera 

absolutamente carente de control, escrita y secreta. Que el país con 

sistema acusatorio y juicio oral y público carezca de Jurado, aunque 

sería importante para reforzar esas características esenciales 

antedichas, no me plantea problemas, pues creo que el Jurado no es 

otra característica esencial del proceso penal propio de un Estado de 

Derecho, ya que se puede tener un proceso penal «democrático» y 

carecer al mismo tiempo de Jurado sin problema conceptual, dogmático 

o práctico alguno; por ello tampoco analizaré esta cuestión aquí. 

Pues bien, principio acusatorio y juicio oral y público son los 

dos criterios metodológicos básicos, los dos grandes principios de 

partida. Creo que Vdes., personalidades altamente cualificadas del 

mundo procesal de Alemania, Inglaterra, Estados Unidos y de todos 

los países latimoamericanos, en especial de nuestro querido país 

anfitrión, Brasil, están de acuerdo conmigo y ello es un buen punto 

de partida para entendernos. 

Sin duda, hay muchos matices conceptuales para explicar su 

significado, es claro, pero si seguimos observando atentamente esa 

misma realidad, yo diría que hay en la actualidad, desde hace unos 30 

años más bien, una clara tendencia a fijarnos en el modelo de 

enjuiciamiento criminal anglosajón, que es el que se está imponiendo si 

contemplamos las grandes reformas europeas (Alemania la primera en

188 


1975, después Italia y Portugal, ambos países en 1988; y España a 

punto de empezar) y americanas (como consecuencia principalmente 

del Código Procesal Penal Modelo para Iberoamérica de 1988, sobre el 

que pronunciaré unas breves palabras al final de mi intervención, 

empezaron las reformas Guatemala y Costa Rica, siguiendo El Salvador, 

Chile, algunas provincias de Argentina, Venezuela, Paraguay, Bolivia, 

Honduras, Colombia, Uruguay, Brasil, República Dominicana, Ecuador, 

Panamá, Perú y Nicaragua, bien con Códigos Procesales Penales 

totalmente nuevos, bien con intentos más o menos profundos de reforma 

legislativa del proceso penal, alguno de los cuales con poco éxito por 

cierto, debiendo reflejar la notable excepción a estas reformas de México, 

sorprendentemente para mí dada la gran importancia jurídica que desde 

hace décadas ha tenido y tiene este gran país). 

Esto presenta un problema adicional en nuestro análisis, que me 

limitaré a mencionar al ser igualmente muy conocido, pues las diferencias 

entre el sistema de common law y el de civil law son tan grandes, que 

repercuten en cualquier institución jurídica que se considere. Si ésta es 

procesal, las diferencias pueden ser y de hecho son abismales. 

Estamos obligados por tanto a buscar en estas características 

aquéllo que nos une, desechando lo que nos separa. Una advertencia 

de carácter metodológico debo hacer no obstante antes: Evitaré 

referirme a un país en concreto salvo que sea oportuno para seguir 

mejor esta exposición, y citaré al final cómo han resuelto los intentos 

internacionales más importantes las cuestiones que antes haya relatado. 

A) EL PRINCIPIO ACUSATORIO 

Creo que en la actualidad no hay duda alguna en afirmar que el 

principio acusatorio es el que mejor garantiza que haya, si se me permite 

emplear terminología anglosajona, un juicio limpio, lo que implica a su 

vez una investigación limpia, o, como mejor se entiende en la Europa 

continental, un juicio imparcial para el acusado, lo que implica a su vez 

también una investigación imparcial u objetiva. Su significado, al que 

me referiré enseguida, así lo demuestra. 

Si estamos de acuerdo que en el proceso penal debe prevalecer


la verdad material, aunque ciertamente éste no sea hoy el único fin del 

proceso penal, la imparcialidad del juzgador, la objetividad del acusador 

y la ecuanimidad de las normas procesales, son la mejor garantía de 

hallarla. Luego el principio acusatorio, al garantizarla, es el que mejor 

sirve a la justicia de la decisión. 

Pero su configuración es muy distinta en los países anglosajones 

y en los seguidores del sistema francés de enjuiciamiento criminal, porque 

en Inglaterra o en Estados Unidos el principio acusatorio siempre se ha 

entendido en su sentido más puro posible, mientras que en la Europa 

continental ha coexistido con el principio inquisitivo, dando lugar a sistemas 

de enjuiciamiento mixtos (el llamado proceso acusatorio formal). 

Pero ello no quiere decir que los países que tomaron el modelo 

francés no entiendan lo que es el principio acusatorio, ni que 

desconozcan lo que debe ser una regulación satisfactoria mínima del 

mismo. Si nos fijamos, por ejemplo, en Alemania o en España vemos 

en este sentido que el proceso penal español, al igual que el alemán, 

está inspirado por el principio acusatorio, que rige desde su inicio y a lo 

largo del mismo para averiguar, en un primer momento si hay base o 

no para formular la acusación, y posteriormente para concretarla. 

Este principio es una garantía esencial del proceso penal, elevado 

a rango de derecho fundamental, por ejemplo, en España, al entenderse 

implícito en el derecho a un proceso con todas las garantías consagrado 

constitucionalmente. Dentro de esta máxima genérica se encuentra la 

exigencia de la imparcialidad del Juez, lo que supone la separación 

entre las funciones de instruir, acusar y juzgar. 

Más concretamente, y partiendo del sentido original del término 

referido a la imparcialidad judicial, creo que este principio significa que: 

a) No puede existir proceso sin acusación formulada por persona 

distinta a quien juzga: La acusación es condición y presupuesto del 

proceso y para garantizar la imparcialidad será formulada por persona 

distinta y ajena al Tribunal sentenciador, generalmente el Ministerio Fiscal 

(Ministerio Público), en régimen de monopolio o compartido con la víctima 

o incluso, como es el caso español, con el no ofendido (acción popular).

190 


b) No cabe condena por hechos distintos ni persona distinta a los 

señalados en la acusación: La determinación del contenido de la 

acusación no puede quedar en manos del juzgador, pues se pondría en 

peligro su imparcialidad ante los hechos y sujetos que debe juzgar. El 

concepto clave para la comprensión de esta exigencia es el de objeto 

del proceso. Esto conlleva una cierta, pero no absoluta, correlación 

objetiva y subjetiva entre acusación y sentencia. 

c) La imparcialidad del juzgador: El principio acusatorio garantiza 

esencialmente la imparcialidad del juzgador. Esta garantía se logra, junto 

con las dos exigencias analizadas, mediante la distinción entre las 

funciones de instrucción o investigación y de enjuiciamiento, que 

necesariamente han de recaer en órganos distintos, pues el órgano decisor 

perdería su imparcialidad si entrara en contacto con las fuentes de los 

materiales del juicio sobre los que versa el debate contradictorio. 

Esta nota se encuentra expresamente contemplada en el art. 6.1 

del Convenio Europeo de Derechos Humanos de 1950, y en el art. 8.1 

de la Convención Americana sobre Derechos Humanos de 1969. 

En conclusión, podemos decir que existiría acuerdo respecto a 

esta característica esencial si dijéramos que el principio acusatorio 

supone la existencia de una acusación, y que ésta debe ser planteada y 

sus elementos fijados por un órgano o sujeto distinto del que deba juzgar 

imparciamente el caso. 

B) EL JUICIO ORAL Y PÚBLICO 

La segunda nota esencial es más sencilla de determinar en ese 

caminar hacia una unificación internacional, porque es fácilmente 

comprensible en lo cultural y en lo jurídico por todos los países 

democráticos. Los problemas, por contra, se plantean a la hora de 

hacerlo efctivo, es decir, en la práctica. 

Para que el juicio sea oral sólo es preciso que se dé (y se aplique) 

una condición: Que el Juez o Tribunal que dicte la sentencia en el proceso 

penal, tiene que condenar o absolver tomando como base los hechos y 

pruebas que se hayan practicado ante él de forma oral en una vista, juicio 

oral o debate concentrado.


Naturalmente, no todo el proceso penal puede ser oral, pero sí 

predominantemente. La cuestión es que es en la vista o juicio oral en 

sentido estricto (debate, vista principal, etc., el nombre es indiferente), 

en donde se han de practicar las pruebas sobre los hechos alegados y 

en donde se ha de pedir la condena o absolución de una persona, y ello 

se hace oralmente ante el órgano jurisdiccional. 

Consecuencia inmediata de esta afirmación, y aquí nos 

enfrentamos ante un problema muy grave, es que ni uno sólo de los 

actos de investigación practicados durante la instrucción del proceso 

penal tiene valor probatorio alguno, no sirve para condenar ni para 

absolver, sólo sirve para meritar si se acusa a una persona de un 

determiando delito o no. Esto resta un enorme poder a la Policía, y ése 

es el problema práctico más relevante que plantearía la unificación 

internacional, porque las resistencias podrían llegar a ser «heroicas». Es 

cierto que los casos límite (urgencia, flagrancia, prueba anticipada), tienen 

una fácil regulación, pero los demás no, sobre todo aquéllos en los que 

pueden resultar vulnerados derechos fundamentales (entrada y registro 

domiciliario, intervención telefónica, injerencias corporales, 

principalmente), en los que la Policía, por la contundencia del resultado 

probatorio que se puede obtener, merece un control específico, al que 

los poderes públicos, que deben vender en sus elecciones su contribución 

a la seguridad ciudadana, se suelen negar, con mayor o menor descaro. 

De la máxima general de la oralidad se derivan, a su vez, principios 

muy interesantes, también fácilmente comprensibles e identificables 

en el ámbito internacional. Destacaré el principio de publicidad, y dejaré 

ahora el de inmediación y concentración. 

El juicio oral, salvo excepciones previstas expresamente en la 

ley, que tengan auténtica relevancia, interpretadas además 

restrictivamente, debe ser público, ha de ser necesariamente público. 

Publicidad significa dos cosas distintas: Publicidad para las partes de 

los actos procesales, aunque en este caso estamos más bien ante el 

principio de contradicción o defensa; y publicidad para terceros, para el 

público en general, que es la verdadera publicidad. 

Es evidente, al contemplar precisamente al público, al pueblo en 

suma, que este principio tiene un trasfondo ideológico muy importante,

192 


porque es una posibilidad excelente de que los ciudadanos puedan 

controlar a sus Jueces. 

Por eso casi todas las naciones democráticas han consagrado el 

juicio oral y público, o el principio de oralidad y el principio de publicidad, 

en sus Constituciones, por tanto, gozan de categoría de derecho 

fundamental y de garantía institucional básica. Y hasta tal punto tiene 

importancia ello que, en caso de vulnerarse este principio, el juicio es 

nulo de pleno derecho. 

C) LA ADECUACIÓN DE LA FASE DE INVESTIGACIÓN AL 

PRINCIPIO ACUSATORIO Y AL JUICIO ORAL Y PÚBLICO 

Parece que la explicación anterior sea fácilmente asumible por 

todos. El problema es que es aceptable si nos fijamos en la articulación 

del juicio, del debate. Pero, ?lo es también si nos fijamos en la fase de 

investigación previa a ese juicio? 

Esto es otro cantar. La tendencia continental es, con excepciones 

notables, tremendamente proclive a mantener todavía principios 

inquisitivos, absolutamente contrarios al principio acusatorio. Pensemos 

en la figura del Juez Instructor, aunque sobre esto podríamos hablar 

mucho y algo diré más adelante; pensemos en la preeminencia en la 

investigación del poder público oficial sobre la defensa; pensemos en el 

secreto posible de la investigación. Vdes. tienen tremendas experiencias 

sobre estos temas, de manera que sería una grave desconsideración 

que yo me detuviera en narrar casos concretos. 

Pensemos por otra parte en qué utilidad tendría introducir la oralidad y 

la publicidad en la investigación. ?No se perjudicaría ésta irremediablemente? 

Estos problemas existen, ello es cierto. Pero ahora el enfoque 

debe ser distinto. ?Qué nos puede unir en la investigación de los crímenes 

que se cometen en nuestro territorio, que no violente ni el principio 

acusatorio, ni el principio de oralidad y, por ende, el de publicidad? 

El espejo anglosajón es inevitable, porque para responder 

adecuadamente a esta cuestión todos los resquicios inquisitivos de 

nuestros procesos deberían ser eliminados, y eso es muy difícil.


Es muy difícil, porque implicaría afrontar y resolver correctamente 

muchos temas, de entre los que destaco los siguientes: 

1) Equilibrar los papeles del Juez (no investigador si nos fijamos 

en los países anglosajones, pues allí no existe, sino de Garantías), del 

Fiscal, de la Policía y del acusado (conjuntamente con su abogado 

defensor o con su defensor público). 

En nuestros sistemas mixtos, la posición del Fiscal es 

relevantemente superior a la del inculpado; si hay Juez instructor, sus 

poderes son enormes generalmente; y, prácticamente sin excepción, la 

Policía es realmente la dueña y señora de la investigación. Redefinir estos 

papeles parece tarea ingente, pero es necesario afrontarlo y hacerlo. 

2) La ausencia de tradición acusatoria en Europa plantea muchos 

desequilibrios graves, pero en América Latina es letal. Me explicaré: Los 

problemas de adaptación de reformas acusatorias como la alemana de 

1975, que eliminó la figura del Juez instructor, estableciendo la competencia 

para la investigación en favor del Fiscal, trajo problemas de adaptación 

importantes y, de hecho, no ha podido impedir que en Alemania quien 

investigue de facto sea la Policía y no el Fiscal; la aplicación práctica del 

Código Procesal Penal italiano de 1988 no ha tenido ni un solo minuto de 

tranquilidad, existiendo un auténtico clamor de dejar los fundamentos 

acusatorios anglosajones en los que se basa para volver a un sistema 

mixto perfeccionado. Pero en todos esos países, entre el sistema 

inquisitivo medieval y moderno y el acusatorio anglosajón al que se tiende, 

ha habido unos doscientos años de vigencia de un sistema acusatorio 

formal o mixto nacido con la Revolución Francesa de 1789. 

En América Latina esto no existe. Generalmente se toma como 

modelo la Ley de Enjuiciamiento Criminal española de 1872 (la vigente 

es de 1882), aunque no siempre (como ocurre en Argentina a mitad del 

siglo pasado seguidora del modelo italiano), que previó un proceso inquisitivo 

y secreto, y, de repente, tras cien o más años de vigencia, sin tránsito por 

un paso intermedio que facilite una modernización menos traumática, se 

quiere implantar un proceso acusatorio puro como el norteamericano. Los 

problemas son inimaginables, aunque últimamente hay intentos muy serios 

que, conscientes de este problema, han intentado una adaptación a las 

estructuras propias ante todo, como es el caso de Nicaragua.

194 


Por ello creo modestamente que estamos ante reformas que tienen 

los elementos suficientes para no triunfar, incluso en algunos casos 

concretos pienso que están condenadas al más estrepitoso de los 

fracasos, y lamento tener que decirlo porque no deseo que ello ocurra. 

Sólo fundaré mi afirmación en un ejemplo, el más significativo, que 

demostrará sin ambages mi postura: Se aprueba en un país determinado 

un Código Procesal Penal acusatorio de corte claro norteamericano, 

que encomienda por tanto la instrucción del proceso penal al Ministerio 

Público, y en ese país nunca ha existido Ministerio Público, o si ha existido 

ha sido una figura meramente decorativa o irrelevante. Es decir, la 

investigación se otorga por puro mimetismo y deslumbramiento de un 

pretendido modelo externo mejor, sin pensarlo dos veces, a quien carece 

de cualquier experiencia en la dirección de un proceso penal en fase de 

investigación, a quien no tiene administrativamente una organización 

asentada, posiblemente a quien no posee ni una página de historia. 

)Cómo va a triunfar así la reforma del proceso penal? 

3) Finalmente, existen instituciones del proceso penal acusatorio 

que difícilmente van a cuajar en nuestra mentalidad. Yo no me imagino un 

proceso penal en España en el que rija el discovery norteamericano. A los 

fiscales españoles habría que sacarles con blood, sweat and tears su 

material probatorio, y la defensa delinquiría antes de anticipar la prueba de 

su coartada. Su sonrisa delata que me han comprendido perfectamente, 

por lo que basta ya de tratar este tema. 

Estamos por tanto de acuerdo, al menos, en la identificación de estos 

problemas. Y eso que no están todos expuestos. Por ejemplo, para finalizar 

con esta parte, cómo regularíamos la cooperación jurisdiccional en la 

persecución internacional del genocida, del narcotraficante, del terrorista, 

del gran estafador? Esto también afecta al proceso acusatorio, oral y público, 

y, sin embargo, cuántos juristas de los aquí presentes estamos 

desencantados a la vista de los recientes acontecimientos, cuántos 

pensamos que el político jamás nos dejará las manos libres para alcanzar 

una regulación auténticamente justa y efectiva? 

Pasemos ahora, tras esta exposición sobre las características 

esenciales, a lo que creo que son los tres problemas más importantes 

que debemos resolver en la investigación del crimen para aspirar a 

una unificación real.


II. LAS POSIBILIDADES DE UNIFICACIÓN INTERNACIONAL 

DE LA FASE DE INVESTIGACIÓN CRIMINAL DEPENDEN DE QUE 

SE RESUELVAN PREVIAMENTE LOS GRANDES TEMAS QUE EN 

ELLA SE PLANTEAN. 

Naturalmente, no voy a entrar en cuestiones de detalle, pues cada 

uno de estos temas podría ser objeto de varias conferencias muy extensas 

y prolijas. Sólo pretendo poner el dedo en la llaga de la unificación. 

a) La aplicación y respeto a las garantías procesales del 

inculpado, en especial, del derecho de defensa: 

Nos encontramos todavía inmersos en el fenómeno de 

constitucionalización del proceso penal. La razón no es otra que el deseo 

de que nuestros procesos penales sean acordes con nuestros modelos 

de Estado, es decir, democráticos. 

De esta manera se quieren resolver adecuadamente los problemas 

que plantean la inevitable lucha y confrontación entre la necesaria 

tranquilidad social de los ciudadanos, que exige al Estado perseguir los 

delitos y castigarlos (principio de legalidad penal, ius persequendi, 

principio de necesidad procesal o garantía jurisdiccional, entre otros), y 

los derechos y garantías de todos los imputados (prohibición de la tortura, 

libre apreciación de la prueba, investigación limpia de lo ocurrido, etc.). 

Para ello se parte de una Constitución democrática directamente 

aplicable, no programática, en la que se reconocen por un lado valores 

superiores del Ordenamiento Jurídico, como la libertad, la igualdad y la 

justicia, explícita o implícitamente, y por otro determinados derechos 

fundamentales procesales penales de los ciudadanos, que operan como 

límite frente al poder del Estado, como por ejemplo el derecho a ser 

informado de la acusación, el derecho a no declarar contra sí mismo, el 

derecho a no confesarse culpable, el derecho a la prueba, el derecho a 

la presunción de inocencia o, destacando por encima de todos, el 

derecho de defensa. 

El sentir internacional acompaña adecuadamente estos anhelos 

y realidades estatales, como lo demuestran fehacientemente el Convenio 

Europeo de Derechos Humanos de 1950, y la Convención Americana

196 


sobre Derechos Humanos de 1969, que antes cité, normas empeñadas 

cabalmente en defender con efectividad en el plano internacional los 

derechos humanos y, por tanto, los derechos procesales penales de 

los imputados en causas criminales. 

La protección se complementa con tutela judicial al máximo nivel a 

través de Tribunales Constitucionales o Salas Constitucionales de 

«Cortes» Supremas. Aunque las diferencias organizativas son relevantes, 

no afectan a lo que estamos tratando ahora, porque esos altos tribunales 

garantizan un cumplimiento adecuado de los principios democráticos del 

proceso penal y un respeto constante a los derechos humanos del 

inculpado, sobre todo durante la fase de investigación del mismo. 

Su doctrina garantista, generalmente uniforme y en verdad más 

en beneficio de la defensa que de la acusación, se centra en dos 

aspectos clave: 

1) La objetivación de la prueba: Gracias a la doctrina constitucional 

nuestros sistemas de enjuiciamiento criminal no soportan averiguar la 

verdad a cualquier precio, de ahí que la investigación deba realizarse 

necesariamente dentro de ciertos límites, claramente definidos hoy, 

aunque con importantes quiebras prácticas lamentablemente. La teoría 

de la prueba prohibida ayuda a esa objetivazión, aunque deja muchas 

cuestiones en el aire todavía, pues por ejemplo no encuentran una 

aplicación satisfactoria en nuestros países ni los llamados «frutos del 

árbol envenenado», ni el efecto enervador del «descubrimiento 

inevitable». Por otro lado, la presunción de inocencia no encuentra un 

significado conceptual idéntico en todos los países, lo que ayuda poco 

a su efectivo reconocimiento en la práctica. 

2) La efectividad del derecho de defensa: Es quizás el aspecto 

en donde el desarrollo procesal penal ha sido más relevante en los 

últimos tiempos, básicamente en su faceta de asistencia técnica por 

parte de un Abogado o Letrado, bien designado de confianza por el 

propio inculpado, bien designado de oficio por el Estado (defensor de 

oficio o público) o de manera equivalente. Ello garantiza al imputado y 

luego acusado una defensa efectiva de sus derechos, pues los 

sistemas de enjuiciamiento criminal de los países democráticos, 

aunque con diferencias en algunos casos demasiado importantes,


apuestan por un defensor activo incluso en el momento de la detención 

policial. Otros derechos, como el de no confesarse culpable o no declarar 

contra sí mismo, o incluso el propio derecho a ser informado de la 

acusación, refuerzan activamente desde otras vertientes el derecho de 

defensa, al menos desde un punto de vista teórico. 

Si continuamos observando la realidad, creo que en el tema de 

las garantías procesales del inculpado las posibilidades de hallar criterios 

de unificación son relativamente sencillas si atendemos a su 

reconocimiento en papel impreso. Más me preocupa sin embargo su 

práctica, porque el problema, por ejemplo, de declarar nula una prueba 

obtenida ilegalmente, o de garantizar el derecho de defensa activo en 

una declaración policial, no reside sólo en la letra de la Ley, sino también 

y principalmente en su práctica, y aquí la experiencia, el asentamiento 

de los principios, la organización de la Policía, las relaciones con la 

Fiscalía, etc., juegan un papel decisivo, que no todos los países pueden 

garantizar en estos momentos, especialmente las nacientes 

democracias. Con ello lo que quiero decir asímismo es que el éxito de 

esta cuestión no depende sólo de una reforma concreta, sino también 

y en lugar destacado de una consideración global de todas las 

instituciones implicadas, atendiendo a las peculiaridades propias de 

cada país. ?Quién se atrevería a defender, en este sentido, un sistema 

totalmente economicista de organización de la defensa técnica en el 

proceso penal como existe en Estados Unidos, en cada uno de los 

países que hoy estamos aquí representando? Creo que nadie, porque 

la unificación va mucho más allá del mimetismo plagiador. 

B) La definición exacta de los papeles del Juez, del Fiscal y 

de la Policía: 

La segunda cuestión clave afecta a que la unificación internacional 

del proceso penal pasa necesariamente por una definición exacta del 

papel que el Juez, el Fiscal y la Policía deben desempeñar en él, 

estableciendo con precisión sus funciones y la manera de resolver los 

problemas que se planteen. 

Para ello hay que definir primero el modelo de instrucción, es 

decir, si debe instruir el Juez o el Ministerio Público; después hay que 

establecer la relación entre el papel que desempeña la acusación y los

198 


derechos de la víctima; y finalmente hay que fijar las funciones, 

obligaciones y límites de la Policía Judicial, interrelacionando todas estas 

cuestiones de manera fructífera a los fines propios del proceso penal. 

1) El modelo de instrucción: Creo sinceramente que en un país cuya 

Constitución política consagre que corresponde a los Jueces juzgar, atribuir 

la instrucción al Ministerio Público es tan constitucional como atribuírsela al 

Juez, porque instruir no es juzgar, sino preparar el juzgar, que es muy 

distinto. Por eso me parece erróneo, desde otro punto de vista, decir que el 

principio acusatorio no tolera que instruya la causa penal un Juez. Creo 

que no tiene nada que ver, siempre y cuando, claro, ese Juez no sea el 

propio del proceso inquisitivo prerrevolucionario. Es más, pocos se han 

fijado hasta ahora en la gran contradicción que existe en defender que 

instruya el Fiscal porque así se logra una investigación no contaminada, ya 

que el Fiscal es parte acusadora y, consecuentemente, no puede ser neutral, 

por lo que difícilmente podrá realizar una investigación imparcial, y mucho 

menos garantista, pero aunque Vdes. saben de mi gran preocupación al 

respecto dejemos esa cuestión ahora. 

El problema no es dogmático. Quien vaya por esa vía yerra 

irremediablemente. La cuestión es puramente pragmática, de efectividad, 

de rapidez en la investigación, de deslumbramiento cegador producido 

al contemplar el modelo anglosajón. Casi todos los países han optado 

por él, con notables resistencias en algunos casos (Francia se ha negado 

tajantemente hace bien poco), lo que puede facilitar la unificación en 

torno al modelo. Pero ?atención!, para lograr un sistema válido hay que 

desvincular ante todo e inmediatamente al Ministerio Público investigador 

del proceso penal del Poder Ejecutivo, y eso parece muy difícil, al menos 

en mi país. Si no lo logramos, las causas contra el poder pasarán a ser 

mero recuerdo o pura farsa. 

2) Acusación y víctima en el proceso penal: Creo que no es 

satisfactoria tampoco la posición de la víctima en el proceso penal 

norteamericano, nuestro modelo más reciente. Su papel, si lo llega a 

tener, es irrelavante, consecuencia del monopolio acusador del Ministerio 

Público. Qué hará la víctima si el Fiscal decide no acusar? No nos fijemos 

en ese sistema por tanto y busquemos criterios unificadores en aquellos 

países en los que la víctima puede ser parte acusadora en el proceso


penal si lo desea (como España sin ir más lejos, que permite incluso a 

los no ofendidos acusar, la llamada acusación popular), o al menos en 

los que es oída antes de cualquier decisión que le pueda perjudicar 

(Nicaragua por ejemplo). Resolveríamos así de una manera mucho más 

adecuada además los graves problemas que asociaciones y grupos 

plantean hoy en procesos penales de una complejidad extraordinaria, 

que no pueden depender de la simple decisión oportunista del Ministerio 

Fiscal. Pensemos en grupos de vecinos que luchan diariamente contra 

la droga que se trafica en sus barrios y calles, asociaciones que luchan 

contra los delitos medioambientales, etc., y tendremos la constelación 

inmediatamente planteada ante nosotros. 

3) Finalmente, la Policía Judicial: Tan importante es este tema hoy 

que es objeto de un taller internacional especializado, aquí en San Pablo, 

que se está celebrando al mismo tiempo que este Congreso, patrocinado 

por el Instituto Max-Planck de Derecho Penal extranjero e internacional 

de Friburgo de Brisgovia (Alemania), que sin duda abrirá unas perspectivas 

de estudio en los próximos años muy fructíferas. Con la Policía Judicial 

nos encontramos de lleno con uno de los aspectos que más llevan al 

difícil equilibrio, por inestable, en el que siempre se mueve el proceso 

penal, porque existe necesidad de garantizar una investigación eficaz, 

que en realidad únicamente puede conseguir una Policía bien organizada 

y auténticamente profesionalizada, y sin embargo ella, mero auxiliar en el 

proceso penal, no puede llevar formalmente la dirección de la 

investigación, que necesariamente ha de corresponder o a un Fiscal o a 

un Juez por fuerza de la Ley. Y ese Juez o ese Fiscal necesitan a la 

Policía ineludiblemente para poder cumplir con esa dirección. 

Gráficamente decía el gran jurista alemán KERN que la Fiscalía sin la 

Policía es como una cabeza sin manos, no puede actuar sin ella. Pero 

esto implica un riesgo permanente de colisión o, lo que es peor, que una 

parte, la profesional (el auxiliar), se acabe imponinedo en realidad a la 

otra, la técnica (el jefe). 

El peligro no sólo de una investigación ineficaz, sino también de 

otros males mayores, como el de impunidad o de corrupción policial, 

está en el fondo de esta cuestión, puesto que ni el sistema legal 

considerado en la abstracción de la ley ni su práctica deben tolerar que 

la investigación real descanse en manos de la Policía. No se nos oculta

200 


la tremenda oposición que por parte del Poder político existe y existirá 

en esta cuestión, pero hay que conseguirlo a toda costa si queremos 

que exista en nuestros países una verdadera Justicia Penal. Para ello 

habrá que empezar por establecer normas de responsabilidad de la 

Policía claras y facilitar prudentemente a los ciudadanos su exigibilidad, 

y luego habrá que crear un cuerpo auténtico de Policía Judicial, 

desvinculada del Poder ejecutivo. Aquí las diferencias entre los diferentes 

países son abismales y se me antoja muy complicada en estos 

momentos una unificación en este sentido, salvo aspectos concretos 

en que la colaboración internacional ya es una realidad fructífera. 

La actuación principal de la Policía Judicial se circunscribe a la 

fase de investigación del proceso penal, como es obvio, al ser su función 

más importante investigar los delitos. Su formación jurídica es por tanto 

un deber ineludible del Estado, porque de la corrección de su actuación 

jurídica, independientemente del alto grado de preparación técnica 

exigido, dependerá el éxito de la investigación. Ella debe saber 

indubitadamente cuándo puede actuar y cuándo no (prueba prohibida), 

cuándo puede detener y cuándo no (detención ilegal, habeas corpus), 

cómo debe investigar (prueba inútil), qué enfoque táctico debe dar a 

su actuación frente a la macrodelincuencia organizada (policía 

infiltrado, testigos de auditur, actos complejos), y cuáles son los límites 

de su actuación frente a determinados actos garantizados muy 

importantes (escuchas telefónicas, injerencias corporales, entradas 

y registros en morada ajena, etc.). El más mínimo error en estas 

cuestiones puede significar el fracaso total de la investigación, el 

fracaso más rotundo del Estado de Derecho en suma. 

Y si atendemos a los países que ahora nos preocupan, la 

formación jurídica de la Policía deja mucho que desear, de ahí el grave 

peligro que se cierne sobre nuestras aspiraciones y las dificultades de 

unificación que ello plantea. 

C) La regulación de la toma de resoluciones que acuerden 

diigencias de investigación y su valor jurídico: 

El tercer y último gran tema que abordaré afecta a la relación esencial 

entre los resultados probatorios obtenidos como consecuencia de la 

investigación criminal, y su valor jurídico de cara a la sentencia que se


dicte al final de la vista pública. Es un tema clave, poco estudiado y sobre 

el que la práctica pasa por encima generalmente, pero que afecta nada 

menos que al modelo de enjuiciamiento criminal que se quiere adoptar. 

Los actos de investigación son los que se realizan en la fase 

preparatoria o preliminar del proceso penal para descubrir los hechos 

criminales que se han producido y sus circunstancias, y la persona o 

personas que los hayan podido cometer, de manera que una vez 

investigado todo ello, se pueda proceder a formular una acusación o, al 

contrario, a terminar el proceso penal por sobreseimiento. 

Aun siendo conscientes de las diferencias terminológicas que existen 

entre los distintos países, pues en muchos de ellos se habla indistintamente 

de prueba, tanto si se refiere a la obtenida en la fase de instrucción como a 

la practicada en el juicio es conveniente distinguir, pues entre ambos actos, 

los de investigación y los de prueba, existen notables diferencias: 

1) El acto de investigación se dirige a averiguar algo que se 

desconoce, a fin de que se pueda realizar una afirmación sobre hechos 

criminales o posibles responsables; el acto de prueba se dirige a 

convencer al Juez de la verdad de una afirmación. 

2) El acto de investigación se realiza en el procedimiento preliminar; 

el acto de prueba, salvo los casos de prueba anticipada (v.gr., declaración 

de testigo en peligro de muerte), en el acto del juicio oral. 

3) La fundamental diferencia consiste en la distinta función que 

cumplen en el proceso: El acto de investigación, aunque dé resultados 

no ciertos sino probables, puede fundar por sí sólo una resolución 

judicial, puesto que se dirige a decidir si se puede abrir el juicio oral 

contra una persona o no; mientras que, en caso de duda, el acto de 

prueba no puede fundar la sentencia, resolviéndose en favor del acusado 

por aplicación del principio de la presunción de inocencia, pues para 

resultar condenado el acto de prueba debe producir resultados ciertos 

e irrefutables, dado que el fin de la prueba es precisamente proporcionar 

al Juez los datos fácticos que sirvan para fundar su sentencia. 

4) También existen diferencias por la forma de ejecutarlos, pues el 

acto de investigación puede practicarse sin contradicción si la investigación 

así lo exige, v.gr., por estar declarado el secreto; mientras que los actos de

202 


prueba se deben practicar siempre con audiencia de todas las partes. 

Pues bien una unificación internacional en esta materia exigiría 

meritar que los actos de investigación no son prueba, pues prueba es el 

acto que se practica en la vista pública para convencer al Juez de una 

sentencia de culpabilidad o absolutoria; que el inculpado debe intervenir 

generalmente por el principio de contradicción en la práctica de los actos 

de investigación; que el inculpado tiene pleno derecho a proponer actos 

de investigación exculpatorios y a desvirtuar los inculpatorios; que el 

garantismo en la fase de investigación, necesario por otra parte ante la 

sanción de nulidad, entre otras, de actos de investigación prohibidos o 

ilegales, no debe llevar a la ineficacia o inutilidad de la misma, por lo que 

es perfectamente admisible que se practiquen actos de investigación 

de oficio por el Juez o el Fiscal; y que, finalmente, sin perjuicio de una 

regulación correcta de los supuestos de prueba anticipada, se deben 

establecer los presupuestos para una lectura en la vista pública de 

diligencias de instrucción practicadas en la investigación que no puedan 

reproducirse, de manera que alcancen valor probatorio. 

III. TRES EJEMPLOS LABORIOSOS EN LOS QUE SE 

CONCRETAN POSIBILIDADES DE UNIFICACIÓN INTERNACIONAL. 

Las anteriores opiniones que me he atrevido a exponer ante Vdes., 

agradeciéndoles enormemente que me continúen prestando atención, 

no han partido sólo de una reflexión basada en deseos de lege ferenda, 

pues también he considerado experiencias de unificación internacional 

que se han producido, con mayor o menor fortuna, o que están en curso 

de estudio para su efectiva implantación. 

Me referiré por ello a las propuestas del Código Procesal Penal 

Modelo para Iberoamérica de 1988; a la investigación en el proceso penal 

competencia del Tribunal Penal Internacional de acuerdo con su Estatuto 

de 1998; y a los criterios establecidos en la investigación del crimen contra 

los intereses financieros de la Unión Europea en la propuesta Corpus 

Iuris de 1997/99, como ejemplos más importantes. Al ser menos conocida 

esta última en América, me detendré especialmente en ella.


A) El Código Procesal Penal Modelo para Iberoamérica y el 

tipo de investigación propuesto: 

Constituye el primer intento importante de unificación en América 

Latina, en una época en que era absolutamente necesario tomar 

posición frente a los procesos penales inquisitivos, muy en boga por la 

afición que a ellos tenían los sangrientos dictadores que por desgracia 

sufría desde hace tiempo la región. 

El Código Procesal Penal Modelo para Iberoamérica de 1988 tuvo 

un gran valor porque pretendió influir y realmente influyó en la reforma 

de los procesos penales de muchos países latinoamericanos. Partiendo 

del Código de Córdoba (Argentina) de 1970, de inspiración italiana, tomó 

en cuenta otros modelos europeos, entre ellos España, y articuló un 

proceso penal que pretendía acentuar la forma acusatoria, con un juicio 

oral y público que le sirviera de colofón natural. 

La doctrina reconoce de forma prácticamente unánime que este 

Código, sin embargo, ha quedado bastante desfasado hoy, de manera 

que sus disposiciones sólo sirven ya de precedente histórico, 

probablemente porque en lo teórico las realidades que se derivan de un 

entendimiento más puro del principio acusatorio difícilmente tienen 

cabida en él (un Código modelo no se puede reformar), y porque se 

antoja difícil pensar que en cuanto a lo práctico fuera eficaz en la lucha 

contra la grave delincuencia que nos asola y en la resolución de los 

graves problemas con que se enfrenta el proceso penal actual. 

El Código modelo previó una investigación (procedimiento 

preparatorio) en manos del Fiscal, quien a su vez era el director de la 

Policía, subordinada a él, pero sin constituir una verdadera Policía Judicial. 

B) La investigación en el proceso penal competencia del 

Tribunal Penal Internacional: 

El segundo ejemplo que he de poner es mucho más reciente, 

pues data de 1998, y es el relativo al proceso penal que se prevé 

introducir para los gravísimos delitos contra la Humanidad y de guerra 

competencia del Tribunal («Corte» dicen Vdes.) Penal Internacional, 

creado en Roma ese año, según su Estatuto propio.

204 


La investigación del delito se otorga a la Fiscalía, pues la norma 

fundacional sigue el modelo procesal penal anglosajón (excepto en lo 

obvio, porque en estos procesos como es lógico no habrá Jurado). Rige 

por tanto el principio acusatorio puro y existe un juicio oral y público. Las 

Reglas de Procedimiento y Prueba, aprobadas en Nueva York en 2000, 

matizan las facultades instructorias del Fiscal y complementan las 

pertinentes disposiciones del Estatuto sobre esta materia. 

La instrucción puede comenzar por instancia de un Estado parte 

o del Consejo de Seguridad, pero el Fiscal evalúa si hay fundamento 

razonable para ello observando el cumplimiento de los requisitos de 

admisibilidad legalmente previstos, o de oficio por el propio Fiscal si 

considera que hay fundamento suficiente, pero en este caso la apertura 

del procedimiento la debe autorizar la Sala de Cuestiones Preliminares. 

En la investigación el Fiscal está obligado a actuar objetivamente y 

a buscar la verdad. Actúa en régimen de monopolio, pues la víctima no 

puede ser parte en estos procesos, aunque goza de determinadas 

protecciones y derechos, como el de ser oída si pueden quedar afectados 

su intereses personales. El imputado goza de amplios derechos, 

principalmente del de defensa, pudiendo hacerlo personalmente. 

Finalmente diré que no existe Policía al servicio del Fiscal del 

Tribunal Penal Internacional, porque será la propia de cada Estado en 

virtud del principio de cooperación, lo cual por la propia naturaleza de la 

estructura policial puede ser peor solución que la de crear un cuerpo 

propio. Veremos qué ocurre con el paso del tiempo. 

C) La investigación del crimen contra los intereses financieros 

de la Unión Europea en la propuesta Corpus Iuris: 

El Corpus Iuris es un proyecto de la Unión Europea para la 

protección penal y procesal penal de sus intereses financieros. Gestado 

en 1997, incluso antes, su texto de 1999 está siendo discutido estos 

días. Constituye el intento de armonización del proceso penal europeo 

más serio probablemente, aunque su objeto se limite a la persecución 

del fraude y tutela del presupuesto de la Unión. 

El texto recoge un articulado armónico y unitario, en donde se 

prevén los tipos penales básicos y las normas procedimentales mínimas


atinentes a dicho fin, que se aplicaría en todos los países de la Unión 

Europea, cuyas normas internas serían complementarias. 

Los aspectos clave de la regulación que ahora nos interesan 

afectan a la creación de un Ministerio Público europeo y a la organización 

de la fase de investigación: 

1) El Ministerio Público Europeo: Es la novedad esencial 

probablemente. El órgano acusador será en principio el Fiscal europeo, 

en régimen de monopolio y totalmente independiente. Estará al frente 

el Fiscal General Europeo y tendrá bajo su mando a los Fiscales 

Europeos Delegados y a los Fiscales nacionales. 

Las autoridades nacionales están obligadas a colaborar con la 

Fiscalía europea, que puede incluso delegar provisionalmente la ejecución 

de determinadas materias en ellas, lo cual afecta especialmente a la 

Policía. Pero, obsérvense las dificultades de unificación sólo en 15 países 

europeos, que sea una figura totalmente independiente va a plantear 

problemas de constitucionalidad en algunos países, como por ejemplo 

España, en donde la Fiscalía está en relación jerárquica dependiente del 

Gobierno (Ministerio de Justicia) desde un punto de vista orgánico. 

De entre sus funciones, que asumen cualquiera de sus miembros, 

la más importante es la de ser el responsable de la investigación criminal 

dirigiendo la persecución penal, lo cual planteará también problemas 

en aquellos países (como España) en los que instruye un Juez. 

2) La fase de investigación: Se denomina legalmente «fase 

preparatoria». Lo curioso es que el procedimiento en esta fase es 

europeo, no nacional (a diferencia de la vista pública que tiene lugar 

ante un tribunal nacional), y es además secreto, lo que también planteará 

problemas de ajuste a la doctrina constitucional en algún país europeo, 

como España, en donde el principio de contradicción se defiende de 

manera incluso hipergarantista. 

La puesta en marcha de la investigación se debe a denuncia, o 

comunicación equivalente, de la existencia de un hecho punible de los 

tipificados en el Corpus Iuris, formulada por una autoridad nacional 

(Policía, Fiscalía, Juez de Instrucción o una autoridad interna fiscal o de

206 


aduanas), por una autoridad europea, por un ciudadano, o por queja de 

la Comisión europea. 

La regulación de los actos de investigación pretende alcanzar un 

equilibrio entre los países de tradición inquisitoria, es decir, donde todavía 

instruye un Juez (Benelux, Francia y España), y los de sistema acusatorio, 

en donde instruye un Fiscal (los demás): Por un lado, el Fiscal tendrá 

atribuido el monopolio de la investigación, que conducirá en función de la 

solidez de las pruebas (modelo inquisitivo), y por otro un Juez controlará 

la legalidad de esa investigación y el respeto a los derechos fundamentales 

de las medidas en ella acordadas (modelo acusatorio). 

La técnica consiste en atribuir al Ministerio Público europeo 

ciertos poderes de investigación, a saber, dirección de la investigación, 

coordinación de la investigación y avocación de casos, todo ello con 

el fin de permitir hallar la verdad y meritar si el asunto debe ser llevado 

a juicio, debiendo recogerse tanto lo que beneficie como lo que 

perjudique al imputado. 

Los actos que puede practicar el Fiscal, mezclándose actos de 

investigación y medidas cautelares, son los siguientes: a) Interrogatorio 

del acusado; b) Recogida de documentos y datos informatizados; c) 

Solicitud al Juez de las Libertades para que nombre un perito; d) 

Solicitud al Juez para que autorice registros, embargos y escuchas 

telefónicas, así como su ejecución en caso positivo; e) Interrogatorio 

de testigos; f) Imputación de los cargos al acusado; y g) Solicitud al 

Juez de las Libertades de la orden de detención, o de puesta bajo 

control judicial (obsérvese que la detención es ordenada por el Fiscal 

europeo, pero controlada por el Juez de las Libertades). 

Concluida la fase de investigación, el Fiscal europeo tiene 

posibilidad de ofrecer alternativas a la persecución penal: a) 

Traslado de las actuaciones a las autoridades nacionales, para que 

ellas continúen el procedimiento, cuando los hechos no revistan 

especial gravedad; b) Archivo de las actuaciones, en el supuesto 

de que el acusado reconozca su culpabilidad, repare el daño 

causado y restituya los fondos irregularmente percibidos; y c) 

Autorización para que la autoridad nacional que haya solicitado la 

persecución pueda negociar.


CONCLUSIONES 

Es hora ya de concluir. Queda, como creo que se desprende 

diáfanamente de mis palabras, mucho por hacer, porque no estamos a 

pesar de las numerosas coincidencias ante el mismo tipo de proceso 

penal en todos los países democráticos. Sabemos y queremos que el 

proceso se base en el principio acusatorio, y que el juicio sea oral y 

público, pero aun contando con la aceptación de estos principios, 

nuestros procesos son todavía muy diferentes. 

Creo por otra parte que queda también claro que, para la mejora 

de nuestros propios sistemas y el logro desde la base de pautas seguras 

de una futura unificación, el método de copiar sistemas o de transplante 

mimético de los mismos, no es ni bueno ni aceptable. Las cosas que 

funcionan en un país no tienen por qué funcionar en otro. Además, plagiar 

significa siempre obviar las peculiaridades propias, y ahí está la primera 

piedra del fracaso. Naturalmente, el estudio del Derecho comparado 

siempre es útil, por lo que no copiar no debe significar en ningún caso 

no observar o no estudiar lo que sucede en otros países, sobre todo si 

son importantes jurídicamente. 

Pienso que la unificación del proceso penal pasa, pues, por el 

reconocimiento de los siguientes hitos en cada uno de los Estados, que 

resumo tomando en consideración el hilo de la exposición que estoy a 

punto de concluir: 

1) Existencia de un Poder Judicial verdaramente independiente e 

imparcial; de una Fiscalía o Ministerio Público no dependiente del 

Gobierno; y de una Policía Judicial profesional, al servicio de la Justicia 

y responsable ante los ciudadanos; todos ellos articulados en estable 

equilibrio en la fase de investigación del proceso penal; 

2) Amplio reconocimiento legal y efectiva tutela en la práctica de 

los derechos del inculpado, particularmente del derecho de defensa, 

específicamente durante la instrucción, sin más límites que los que las 

exigencias naturales de la investigación aconsejen; 

3) Regulación uniforme de la posición de la víctima en el proceso 

penal, esencialmente por su importancia en la fase de investigación,

208 


pues en ella su intervención es decisiva; y 

4) Dotación de valor jurídico distinto a los actos de investigación, 

cuya eficacia probatoria es nula, limitándose exclusivamente a servir 

para afrontar correctamente la decisión de si debe abrirse la vista pública 

contra el inculpado o, al contrario, debe archivarse la causa, pero 

estableciendo claramente dentro de ellos los métodos prohibidos, cuya 

constatación debe dar lugar a la nulidad absoluta. 

Cuando esos puntos esenciales se cumplan en todos y cada uno 

de nuestros países, estaremos en condiciones idóneas de afrontar la 

anhelada unificación. Antes, sería temerario. 

Ni que decir tiene que nada de lo dicho sirve si al mismo tiempo 

no gozamos en lo sustantivo de un Código Penal moderno y adaptado 

a las necesidades de nuestra Sociedad, al que el proceso penal que 

queremos sirva necesariamente de fluído cauce de aplicación. 

ORIENTACIÓN BILIOGRÁFICA 

El texto anterior es el que se corresponde con la conferencia 

pronunciada en el Congreso internacional indicado. Para su exigida 

publicación no he considerado necesario intercalar notas, porque 

irremediablemente se perdería el hilo expositor pergeñado. Por ello, 

además de dividir el trabajo en epígrafes tras un sumario indicativo, a 

efectos de facilitar su lectura, adjunto un índice bibliográfico orientativo, 

que considero satisfactorio para el lector que desee ampliar alguno o 

algunos de los temas tratados. Es, en definitiva, el que yo he consultado 

para la preparación de mi intervención pública. 

Juan-Luis Gómez Colomer, 

Professor, Doutor, Catedrático de Derecho Procesal 

Universidad Jaime I de Castellón (Espanha)


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justicia justicia consensuada 

consensuada 

y y y proceso proceso penal 

penal 

richard vogler, 

director del centro de investigación de 

postgrado em estudios legales - 

universidad de sussex, inglaterra


JUSTICIA CONSENSUADA Y PROCESO PENAL 

(CONSENSUAL DISPOSAL IN CRIMINAL PROCEDURE) 

Richard Vogler 

1. INTRODUCCIÓN 

Aunque soy consciente de que la tentación de abreviar o evitar el 

proceso penal por negociación es universal, es claramente prevalente 

en los sistemas de common law. Este documento, por tanto, enfocará 

el curioso fenómeno del anglo-americano charge/fact or plea bargain. 

Es curioso porque representa una paradoja a ciertos niveles. En un 

sistema comprometido con la confrontación contradictoria representa 

acuerdo y consenso. En un sistema construido alrededor de la 

presunción de inocencia presume culpabilidad. En un sistema 

comprometido con la libre discusión de cuestiones en tribunal a puertas 

abiertas, es reservado, burocrático, discrecional y casi inapelable. 

Finalmente, en un sistema que enfatiza los derechos del procesocon 

un fervor casi religioso destruye, al menos, cuatro de los Derechos 

Fundamentales y Libertades garantizados por la Convención Europea 

de Derechos Humanos (Ashworth 1998, pp. 286-92) y un número de 

derechos procedimentales consagrados en la Constitución de los 

Estados Unidos (Alschuler 1983, p. 934). Algunos comentaristas han 

visto esta contradicción como un “fraude” (Langbein 1992, p. 120), como 

una trampa en sí misma ideológica (McBarnett 1980) o como una “crisis” 

seria de la representación en la justicia criminal (Dubber 1997). ¿Por 

qué entonces las gentes del mundo de common law, el Reino Unido, 

los Estados Unidos, Canadá, Australia, Nueva Zelanda y otros países 

de la Commonwealth1 aceptaron con entusiasmo un concepto que 

aparece completamente ajeno a sus más valoradas creencias? ¿Cuál 

es la atracción para los estados con sistema de Derecho Civil? Intentaré 

1 El plea bargaining es reconocido como más frecuente e intenso en Canadá que en Australia y 

Nueva Zelanda, en los que opera un sistema no diferente al inglés

220 


dar una respuesta a estas cuestiones explicando cómo funciona el 

sistema en el Reino Unido y los Estados Unidos, examinando los 

intentos de importar el concepto dentro de la Europa continental y 

revisando algunas de las violentas controversias que han tenido lugar 

en las últimas décadas. Concluiré intentando edificarlas condiciones 

bajo las que un sistema de justicia negociada podría funcionar con éxito. 

2.JUSTICIA CONSENSUADA EN EL MUNDO DE COMMON LAW 

Puede ser útil empezar aclarando algunos puntos acerca de la 

necesaria condición previa de la justicia consensuada en el sistema de 

common law: el guilty plea. 

Para nosotros, el guilty plea es el método principal en la gestión y 

disposición de un caso en los países de common law. En cierta medida, 

quizás no sea muy exagerado entender que nuestra justicia criminal es 

“consensuada” en su inmensa mayoría. Un estudio del Departamento 

de Justicia de los Estados Unidos publicado en 1999 mostró que el 

94% de las condenas actas de condena en los 75 principales condados 

de los Estados Unidos fueron obtenidas a través del guilty plea. El 20% 

de éstas procedían de delito grave2 . En Inglaterra y Gales, el 92% de 

1.8 millones de los acusados que comparecieron en los Magistrates’ 

Courts (tribunales inferiores) se declararon culpables mientras que el 

73% de una cifra bastante inferior (97,000) lo hizo en los Crown Courts 

(tribunales superiores) 3 . Fuera del sistema de common law, la 

declaración de culpabilidad aparece para nuestros colegas como una 

monstruosa perversión de la justicia. ¿Cómo puede una condena 

legítima ser archivada en circunstancias donde la prueba quizás no ha 

sido leída y mucho menos examinada o probada en tribunal a puertas 

abiertas por un juez independiente? Presión politica, soborno, 

discriminación o algunas otras prácticas sospechosas pueden darse en 

2 US Bureau of Justice Statistics (1999). Felony Defendants in arge Urban Counties (1996, p.5). 

3 Ashworth 1998, pp. 268-70; Home Office Research Development Statistics (2000). Cautions, Court 

Proceedings and Sentencing, England and Wales, London, HMSO; Criminal Justice Business 

Quarterly Reports 1999-2000, www.criminal.justice.system.gov.uk.


tales ocultas negociaciones. La crítica se ha expresado con elocuencia 

en boca de un creciente numero de académicos y, de una manera notable, 

en Langbein (1979), Schulhoffer (1979, 1984) and Pizzi (1999) en los 

Estados Unidos, que han mantenido una prolongada batalla y hecho 

enérgicas campañas contra la práctica, a menudo recurriendo 

reiteradamente a las percibidas ventajas de un sistema legal civil 

“continental”. Sin embargo, la desconfianza hacia la supervisión judicial 

tiene una larga historia en el Reino Unido y los Estados Unidos y el modelo 

“consensual”, dependiente de la desconfianza mutua entre el fiscal y la 

defensa, es aprobado y apoyado por la inmensa mayoría de aquéllos que 

aplican el sistema. Me gustaría presentar un caso en apoyo de la práctica 

y empezaré explicando brevemente como funciona. 

2.I. «PLEA BARGAINING EN INGLATERRA Y GALES» 

El plea bargaining en Inglaterra fue un producto del movimiento de 

confrontación que emergió en el Old Bailey (Tribunal Penal de Londres) 

a finales del siglo XVIII (Langbein, 1978; Landsman, 1983). De acuerdo 

con Feeley (1997), éste empezó a desarrollarse al principio como 

consecuencia de la presencia de abogados de la defensa en el Tribunal 

y las presiones crecientes de existencia de casos penales. Claramente, 

las posibilidades de negociación fueron estrictamente limitadas mientras 

el crimen fuera c apital pero el desarrollo de los grados en los diferentes 

niveles de castigo y la creacion de la penitenciaría proveyeron las 

necesarias condiciones para que éste creciera. Tanto confrontación 

como plea-bargain fueron producto de la Revolución Industrial inglesa y 

de la necesidad de inclinar el equilibrio politico en la sala del tribunal 

lejos de los jueces reales y hacia los representantes de las partes. Esta 

era un reflejo directo de la ideología y de las prácticas de la nueva 

economía comercial. 

Actualmente, en Inglaterra se dan diferentes casos de justicia 

consensuada. Un acusado o su abogado pueden discutir la desviación 

del proceso por la via de una caucion (Ashworth 1998, pp. 152-62). En 

segundo lugar, un demandado que ha sido acusado de un delito puede 

negociar un “Charge Bargain” (negociacion de cargos). Hay dos formas

222 


de charge bargain. Cuando hay varias acusaciones, el proceso puede 

aceptar un guilty plea para una o más a cambio de anular las demás. 

Otra posibilidad tiene lugar cuando un delito posee una alternativa menos 

grave incluida (tal como homicidio sin premeditación por asesinato, 

agresión indecente por violación, hurto por robo), entonces el fiscal puede 

estar de acuerdo en aceptar un guilty plea por la variante menos grave 

con el sentido de resolver el asunto sin un juicio (ibid., pp.271-5). En 

tercer lugar, es comun para las partes negociar un “Fact Bargain” 

(acuerdo de hecho) por medio del cual una declaración de culpabilidad 

es interpuesta sobre la base de que el proceso esta de acuerdo en 

presentar los hechos al tribunal en una interpretación de mutuo acuerdo 

y menos seria. (ibid. pp.275-6). 

En todos los casos de delito grave4 , con independencia de si se ha 

hecho o no algun trato, es comun para el sentenciador imponer una 

sentencia significantemente reducida a cambio de un guilty plea. Esto 

podía añadirse a alguna sentencia atenuada surgida bajo la clase de 

acuerdos mencionados arriba. Hasta 1994, la única autoridad para esta 

práctica se encontraba en un numero de destacadas decisiones en la 

Court of Appeal, tales como R v Buffrey [1993], que determinaron el 

principio de que, como un punto de comienzo, el descuento por un guilty 

plea debería ser un tercio de la sentencia normal por el delito cometido5 . 

La Royal Commission on Criminal Justice de 1993 recomendó que las 

negociaciones debían ser formalizadas, que el descuento de la sentencia 

por una declaracion debia tener una base clara en un estatuto y ser 

articulado en tribunal a puertas abiertas. 6 En el acto, la asamblea legislativa 

no iria tan lejos y la s.48(1) del Criminal Justice and Public Order Act de 

1994 requiere simplemente eso; donde un tribunal esta rebajando una 

sentencia con respecto al guilty plea, debe tener en cuenta el estado del 

procedimiento en el que el plea fue indicado (sin duda para animar a una 

pronta indicación de la intención de plead guilty) y todas las circunstancias 

que giran alrededor de esa indicación. Un sentenciador que rebaja la 

4 La reducción de la sentencia por guilty plea, a pesar de que la s.48 del Criminal Justice and 

Public Order Act de 1994 (ver abajo) la aplica , raras veces tiene lugar en los Magistrates’ Courts 

(Mulcahy 1994). 

5 [1993] 14 Criminal Appeal Reports (S) 511. 

6 Royal Commission on Criminal Justice (1993), parr. 7.45-47. Ver Ashworth 1998, pp. 285-6; 

Henham 1999, pp. 519-22.


sentencia debe hacerlo a puertas abiertas (s.48(2)). La sección ha sido 

objeto de una considerable crítica académica como un compromiso 

inefectivo, que no ofrece una orientación a los tribunales (Thomas 1995, 

p. 7; Wasik & Taylor 1995, p. 18; Henham 1999, pp. 519-22). 

Oportunidades para negociar un plea, charge-bargain or fact-bargain 

pueden tener lugar en cualquier etapa del proceso y la posibilidad puede 

incluso ser solicitada por la policía como un estímulo para conseguir la 

confesión (Darbyshire 2000, p.902). La mayoria de los plea bargains se 

discuten de manera informal ( a menudo por teléfono o en el tribunal 

antes de la audiencia) entre los abogados representantes del acusado y 

el Crown Prosecution Service (Ministerio Público). Dos estratégicos 

acontecimientos en el proceso, la audiencia en el “Pre-Trial Review” 

(revisión de la fase pre-judicial) y el “Plea Before Venue” proveen 

oportunidades institucionales para tales discusiones (Ashworth 1998, 

pp.278-81). Un acusado tiene derecho a plead not guilty y a cambiar su 

plea para declararse culpable en cualquier momento antes de la condena. 

Incluso aunque el retraso influye en una reducción potencial, ello ofrece 

significantes ventajas compensatorias a un acusado dispuesto a 

arriesgarse. Debido al retraso, hay quien cambia de actitud hasta 

inmediatamente antes del juicio y un acusado puede llegar a un acuerdo 

basado en la identidad y propensiones del juez del proceso (Bredar 1992) 

y en si, por ejemplo, todos los testigos de la acusación han asistido al 

tribunal. El día del juicio las negociaciones entre abogado defensor y el 

Ministerio Público en el Crown Court son governadas por las directrices 

del Court of Appeal, dadas en el caso de R v Turner en 1970. 7 Éstas 

enfatizan la importancia del consejo independiente del abogado y la libertad 

de elección del acusado. El abogado puede pedir una vista al juez 

privadamente si es necesario pero el juez no está autorizado para indicar 

la sentencia más probable en caso de que el acusado admita su 

culpabilidad. Estas disposiciones fueron recientemente sostenidas en el 

caso de R v Dossetter8 donde fue declarado de modo inequívoco: 

“El plea-bargaining, en el sentido de solicitar de un juez una 

indicación de la sentencia que fallará si un acusado se declara 

culpable, no forma parte de la jurisprudencia penal inglesa”. 

7 [1970] 2 QB 321. 

8 Times 5 de Febrero 1999

224 


La investigacion de los hechos, sin embargo, muestra que las reglas 

son ampliamente desatendidas en la práctica, particularmente por jueces 

que ofrecen indicaciones codificadas de sus intenciones (Ashworth 1998, 

pp.281-2; Darbyshire 2000, p.900) y se da una fuerte presión tanto de la 

abogacía como del poder judicial en orden a permitir una relajación. 

2.II PLEA BARGAINING EN LOS ESTADOS UNIDOS 

En contraste con la equivoca actitud tomada por los tribunales 

ingleses, la Corte Suprema de los Estados Unidos ha sostenido con 

fuerza que el plea bargaining es un componente esencial de la 

administración de la justicia. 9 El número de oportunidades de charge, 

fact and plea-bargaining es mucho más amplio en los Estados Unidos 

que en Inglaterra y la complejidad de las negociaciones se limita sólo a 

la invención de las partes. Aunque el sistema del plea bargaining varía 

considerablemente de estado a estado, las principales diferencias con 

el procedimiento en Inglaterra son (a) que un nivel mínimo de sentencias 

es indicado ampliamente, (b) que en muchos estados de los Estados 

Unidos el fiscal puede hacer una recomendación al tribunal sobre la 

sentencia10 y (c) que en algunos estados los jueces, de forma rutinaria, 

participan directamente en las negociaciones y pueden hacer 

recomendaciones sobre la sentencia antes del plea. Todos estos 

factores ganan poder si estan en manos de los negociadores. 

En principio, antes de que un juez pueda aceptar un guilty plea, 

negociado o no, puede dirigirse al acusado personalmente, sobre el 

informe, y ser convencido de que la naturaleza y las consecuencias del 

plea son propiamente entendidas (Bradley 1999, p. 419). Sin embargo, 

acuerdos implícitos o pleas inducidos por la acción independiente del 

fiscal, pueden distraer la atención judicial (Giudirizzi 1998, p. 756) y, de 

acuerdo con Giudirizzi “los jueces raramente niegan acuerdos de pleabargaining, 

siendo cómplices de las recomendaciones de la sentencia 

9 Santobello vNew York, 404 U.S. 257 (1971) 

10 Pero no en casos Federales donde, desde los anos 80, el Federal Sentencing Guidelines 

determina niveles de sentencia.


por el fiscal”.(ibid). En algún caso, se deben dar a conocer al acusado los 

elementos críticos de la acusación sobre los que versa su plea y la renuncia 

de ciertos derechos constitucionales que incluye. El juez debe estar 

convencido de que el acusado entiende las consecuencias de la sentencia 

y que el plea es enteramente voluntario. En los tribunales federales y en 

la mayoría de los estados, el juez tiene también la obligación de dirigir una 

breve indagación sobre la base del plea, a través de un interrogatorio al 

acusado o por medio de la petición de una declaracion de la prueba 

principal que el Ministerio Público hubiera aducido. Es perfectamente 

aceptable, como en Inglaterra, que un acusado se declare culpable por 

razones tacticas sin aceptar culpabilidad alguna. 11 

3. JUSTICIA CONSENSUADA EN 

EL DERECHO CONTINENTAL EUROPEO 

La justicia consensuada no forma parte del sistema de escrutinio 

judicial, que tiene su origen moderno en el Código Napoleónico de 

Instrucción Penal de 1808. Ha sido con el entrada del abogado de la 

defensa en la Europa continental desde finales del siglo XIX en adelante 

cuando las estrategias consensuadas han sido teóricamente posibles. 

De hecho, su introduccion en la práctica ha sido relativamente reciente 

-en los años 70- y se ha visto impedida por tres formidables obstáculos, 

que son: la ausencia de algún equivalente funcional al guilty plea, la 

relativa debilidad de la defensa en relación al estado de la acusacion y 

el dominio de la fase pre-judicial por la investigación de los jueces. 

3.I JUSTICIA CONSENSUADA EN FRANCIA 

Un exceso de cinco millones de casos son anualmente denunciados 

a la acusación (parquet) en Francia12 y, a pesar de la racionalización del 

procedimiento obtenida por las reformas de la “Securité et Liberté” en 

198113 , la carga de trabajo para el sistema es todavía abrumadora. El 

11 Alford v North Carolina, 400 U.S. 25 (1970). 

12 Pradel (1990). op. cit., p. 11. 

13 Ley de 2 de Febrero 1981.

226 


refuerzo de la defensa y los debidos derechos del proceso en los años 

1993 y 200014 han añadido un nuevo potencial para el retraso, pero 

también ha establecido un ethos notablemente más contradictorio para 

la fase pre-judicial. Francia -casi la única entre los estados europeosaplica 

el principio de la “oportunidad” de la acusación y, como un modo 

de compensación por esta laxitud procedimental, se ha adherido 

tradicionalmente de forma estricta al principio de escrutinio judicial. La 

idea de un resultado negociado entre la defensa y el Ministerio Público 

es ideológicamente inconcebible y, el principal eje de la negociación en 

casos graves gira en torno al Fiscal y al Juez de Instrucción. Por lo 

tanto, el procedimiento francés, también procedimiento de casi todos 

sus homólogos europeos, ofrece menos oportunidades para un resultado 

negociado entre las partes. 

La entrada de trabajo en los tribunales es controlada por los tres 

principales mecanismos procedimentales. El primero es la operacion 

del principio de oportunidad, que habilita al Fiscal a decidir en contra de 

lo que se esta procediendo en ciertos casos (Vogler 1996, p. 23-4). Se 

debería acentuar que esta decisión no es tomada en el contexto de 

alguna negociacion con el acusado o su abogado, pero la restitucion de 

la propiedad robada o los pasos seguidos para atenuar la gravedad del 

delito pueden pesar en gran medida en la decisión. Segundo, es justo 

mencionar que el procedimiento de compuration immédiate manifiesta 

algunas de las características de una justicia consensuada. Es normal 

para el acusado ser interrogado en la primera comparecencia antes de 

la acusación sobre si “reconoce los hechos”. El acusado puede ser 

enviado directamente al tribunal donde, si consiente, el caso puede ser 

resuelto inmediatamente. Aunque el procedimiento (que está disponible 

para delitos menos graves), participa en gran medida de la cualidad de 

procedimiento sumario del angloamericano guilty plea, no está 

técnicamente en contra del principio de escrutinio judicial. 

En tercer lugar, está abierto al Ministerio Público y al Juez de 

Instrucción con el consentimiento del acusado y de la parte civil, para 

reclasificar el delito en una categoría atenuada, de manera que pueda 

ser desviado desde la Cour d’ Assises (tribunales superiores) al Tribunal 

14 Ley de 4 de Enero 1993, Ley de 15 de Junio 2000.


Correctionnel (tribunales inferiores). Este proceso es conocido como 

“correctionalisation” y no tiene base legal. El Fiscal, siguiendo las 

discusiones con el Juez de Instrucción podía, por ejemplo, decidir cerrar 

sus ojos al hecho de que un hurto fue cometido en el curso de una 

entrada premeditada por la noche (delito al que corresponde una pena 

de 5-10 años bajo el Art. 382,CP) y tratar el asunto como si fuera una 

simple apropiación sin circunstancias agravantes (Art. 381,CP). Esto 

tendra lugar donde el Ministerio Público considere que el procedimiento 

“solemne” de la Cour d’Assises y las penas disponibles son excesivas 

para tratar con el tipo de delito en cuestión. Por otro lado, este 

procedimiento puede tambien ser adoptado por el Fiscal donde sospeche 

que un jurado podría adoptar una visión más liberal de la cuestión que 

un panel de tres jueces en el Tribunal Correccional! 

Un procedimiento análogo (conocido como contraventionalisation) 

puede ser adoptado para desviar un caso del Tribunal Correctionnel al Tribunal 

de Police. En todos estos casos es necesario que el consentimiento de 

todas las partes, incluyendo el acusado y la víctima, se obtenga antes de 

que se tome alguna medida. El principio de finalidad asegura que la decisión 

no puede ser posteriormente revisada. 

3.II JUSTICIA CONSENSUADA EN ALEMANIA 

Inhibido por la compañía de distinguidos colegas alemanes que 

pueden explicar su sistema con mucha más autoridad que yo, no tratare 

extensamente aquí la justicia consensuada. Basta con decir que 

Alemania ha sido repetidamente ensalzada en la literatura 

angloamericana como un logrado ejemplo de una jurisdicción sin indicio 

de plea-bargaining (Langbein 1979). Sin embargo, de acuerdo con 

Huber, aunque el Código de Procedimiento Penal no autoriza 

expresamente la justicia consensuada, ésta no está específicamente 

prohibida y algunas disposiciones asumen que un acuerdo expreso 

(ss.265a, 470(II), St.PO) o tácito(s.153a) ha sido alcanzado. Según 

Hermann, los orígenes de la negociacion en el sistema de justicia penal 

se remontan al principio de los años 70 (1992, p.755) y a la abolición 

de la función del Juez de Instrucción.

228 


Los principales mecanismos procedimentales que permiten la 

justicia consensuada son, en primer lugar, las disposiciones de 

procedimiento acelerado (Beschleunigtes Verfahren ss.417-420) que, 

desde las reformas de Verbrechensbekampfungsgesetz de 1994, permiten 

una significante simplificación del procedimiento en el caso de delitos 

leves. De mayor relevancia es el dato de que el Ministerio Público disfruta 

de la importante ventaja de invocar el Strafbefehlsverfahren (orden penal, 

ss. 417-20) en delitos leves y menos graves, que permite la justicia 

unilateral de un caso sin juicio formal o fallo. El tribunal puede actuar con 

mera desconfianza (s. 408 (II)) a través de la imposición de multas, retirada 

de licencias o cargos condicionales. La reforma del Acto de 1993 también 

proveyó la posibilidad de suspensión de una sentencia por más de un 

año. El procedimiento es rápido y está sujeto a una apelación por el 

acusado que ha de tener lugar en 14 dias. 

En su decisión de 27 de Enero de 1987, el Tribunal Constitucional 

Federal aprobó la practica de la justicia negociada, estableció que no 

había infracción por parte del tribunal de la obligación de establecer la 

verdad, la conexión entre culpa y sentencia fue retenida, se respetó la 

igualdad de tratamiento y las decisiones se empezaron a tomar libremente 

y no bajo presión. 15 La asamblea de todas las partes (excepto los jueces 

no profesionales) se está convirtiendo en algo cada vez mas común 

(Kuhne 1993, pp. 156- 7; Huber 1996, p. 160) y, aunque los tribunales no 

están obligados por los acuerdos pre-judiciales, pueden prometer reflejar 

su cooperacion en la sentencia. Hoy día, alegado esto, entre el 20 y el 

30% de los casos penales alemanes se resuelven a través de alguna 

forma de negociación (Dubber 1997, p.549). Esta tendencia ha provocado 

considerable controversia en Alemania al contradecir algunos de los 

principios basicos del procedimiento penal. 

3.III. JUSTICIA CONSENSUADA EN ITALIA 

El sistema italiano, como el alemán, requiere acusación obligatoria 

y acuerdo consensual; por lo tanto, no puede incluir la acusación sino 

solo la sentencia. Las reformas en Italia de 1988-916 ofrecen una lección 

15 Bundesverfassungsgericht, 27 de Enero 1987, Neue Zeitschrift fur Strafrecht, 1987, p. 419 

16 Ley 447 de 22 de Septiembre 1988


sobre el préstamo poco sistemático de las estrategias consensuadas. 

El nuevo código previó cinco principales procedimientos especiales, 

dos de los cuales con el proposito de producir el juicio con mayor rapidez 

abreviando la fase prejudicial, mientras los tres restantes se refieren a 

la justicia sumaria (Miller 1990, Corso 1993, pp.251-254). 

Las disposiciones referentes al juicio inmediato (giudizio immediato) 

del Código de 198917 permiten simplemente un atajo procedimental hacia 

el juicio. Tanto el Fiscal como el acusado pueden solicitar del juez prejudicial 

(giudize per le indagini preliminari- gip) una audiencia preliminar 

con el fin de pasar directamente a juicio. El juez debe estar convencido 

de la fuerza de la prueba. Bajo el procedimiento del juicio directo (giudizio 

direttissimo) 18 un acusado arrestado en el momento de cometer un delito 

o uno que ha hecho una confesión completa e incondicional, puede ser 

llevado a juicio incluso más rápidamente. En el caso previo, donde la 

prueba es completa, el asunto puede estar dispuesto dentro de las 

cuarenta y ocho horas desde el arresto. 

Los tres metodos de justicia sumaria tienen el objetivo de incrementar 

el poder del acusado y permitirle su activa participación en el proceso. La 

introducción del así llamado “plea-bargaining” (pattegiamento) 19 permitió la 

reducción de la sentencia en un tercio para el acusado que estaba preparado 

para privarse del juicio y aceptar una orden inmediata del juez basada en el 

sumario. Las negociaciones entre el Fiscal y el acusado pueden tener lugar 

hasta la apertura de las declaraciones del juicio pero el acuerdo resultante 

debe ser confirmado por el juez, que está obligado a tener en cuenta el 

requisito de rehabilitación20 . Sólo penas superiores a dos años de prision 

pueden ser reducidas de esta manera y, por lo tanto, el procedimiento es 

relevante casi exclusivamente en asuntos que aparecen antes del pretore 

(Miller 1990, pp.231-2). El acusado queda privado automáticamente del 

derecho a apelar porque ha aceptado la negociación. 

Hay dos principales problemas en el funcionamiento del pleabargaining 

en el sistema italiano. El primero es que el concepto de 

bargaining enfatiza la discreción del Ministerio Público de manera 

17 Arts. 453-458 

18 Art. 449 

19 Oficialmente, applicazione della pena su richiesta della parti, Arts. 444-8 

20 Corte Constituzionale, fallo no. 313 de 2 de Julio 1990 (1990 Foro It. 2385)

230 


inaceptable. Como funcionarios civiles con una carrera fija, el Ministerio 

Público carece de estímulo para negociar. Según Grande: 

“...no importa cuantas absoluciones o condenas consiga, 

cuantos recursos pierda, no importa cuantos casos en su 

expediente no encuentren una solución raápida, o ni siquiera 

encuentren una solución, el Fiscal italiano no obstante 

avanzará en su carrera burocrática e incrementrá su salario. 

Dada esta realidad institucional en el Ministerio Público 

carente de presión, no es probable que el sistema italiano 

colabore seriamente para conseguir resolver casos penales 

de manera eficiente”. (2000, pp.255-6) 

Se ha hecho algún intento para dirimir esta cuestión permitiendo 

que el juez rechace la negativa del Ministerio Público a negociar. En 

segundo lugar, el concepto de un guilty plea es irrelevante en un sistema 

que insiste en la evaluación judicial y sitúa al juez en el centro del mismo. 

Así pues, no se requiere plea o confesión y el juez todavía debe revisar 

el expediente antes de aprobar un acuerdo. En alguna ocasión, la 

disposición se aplica sólo a delitos relativamente leves y la evidencia 

sugiere que es poco usado excepto en los casos donde no cabe duda 

de la culpabilidad (Fabri 1994, p.213). 

El procedimiento de “juicio abreviado” (giudizio abbreviatto) 21 

tambien ofrece una reducción de un tercio en la sentencia pero con un 

mayor alcance ya que sólo excluye delitos que acarrean una sentencia 

de por vida. Para beneficiarse de ella, el acusado debe estar de acuerdo 

en entregar para el juicio sumario por el gip. Aunque el procedimiento 

sigue las pautas del juicio sumario inglés (Freccero 1994, p.373), el 

juicio es llevado in camera, sobre la base de los sumarios escritos de 

los hechos y sólo el acusado da testimonio. Otros comentaristas han 

usado la analogía con un guilty plea (Miller 1990, p. 228). Las estrictas 

reglas de la prueba se suspenden y no hay derecho de apelación contra 

una absolución, multa o sentencia condicional. El procedimiento no puede 

ser invocado sin el consentimiento expreso del Fiscal. 

El procedimiento final especial, el “decreto penal” (procedimento 

21 Arts. 438-443.


per decreto pennale) 22 es anterior a las reformas de 1988 y muy similar 

al Srafbefehl aleman. Simplemente permite al Ministerio Fiscal proponer 

una oferta para resolver la cuestión a través de una multa reducida a un 

standard del 50%. Si la oferta es aceptada por el acusado, el sumario 

será revisado por el juez y se impondrá la multa reducida. El acusado 

tiene entonces 15 días para oponerse. 

Los procedimientos especiales están todos restringidos por la 

negativa del poder judicial a permitir una más amplia libertad de acción a 

las partes y por la insistencia en el control judicial (Miller 1990, pp. 233-5). 

Las principales reformas del Iudice Unico, que tuvieron lugar en Enero 

200023 , enfatizaron la función activista del juez en la fase pre-judicial y 

disminuyeron la de la parte acusadora, contribuyendo poco en la solución 

del problema (Grande 2000, p.258). Pizzi y Marafioti han argumentado 

que las reglas de la justicia consensuada son inflexibles y quiebran al 

dirigirse al problema de que no toda prueba atenuada habra llegado al 

sumario para el tiempo en que los procedimientos son invocados. Además, 

la cultura del retraso en el sistema hace estas opciones poco atractivas 

para los acusados, que previamente han alcanzado mejores resultados 

a través del principio de inacción y desgaste (1992, pp. 27-9). 

Los distintos intentos europeos, señalados anteriormente, mientras 

proveen alguna racionalización del procedimiento criminal representan, 

en mayor o menor extensión, una forma de compromiso con el principio 

de escrutinio judicial. Donde Francia ha adoptado un acercamiento a la 

justicia consensuada extremadamente moderado y no reglamentario, Italia 

ha intentado un reenfoque radical, usando una variedad de innovaciones 

procedimentales para resolver su incorregible montón de casos atrasados. 

En ninguno de los casos la estrategia ha sido particularmente exitosa. 

Todo el proyecto ha reunido una considerable oposición debido a la falta 

de un ambiente procedimental y a la carencia de un apoyo ideológico 

más amplio a la justicia consensuada. Sólo en el caso de Alemania, donde 

el dominio judicial en la fase pre-judicial quedó debilitado desde 1975, 

podemos hablar en algún sentido de un deseo espontáneo y generalizado 

de negociación entre aquéllos que operan el sistema. Mientras algunos 

sistemas continentales europeos se están moviendo lenta y cautelosamente 

22 Arts. 459-464. 

23 Ley 479 de 1999.

232 


hacia un creciente uso de la justicia consensuada, las jurisdicciones 

angloamericanas parecen, a los ojos de los comentaristas, progresar 

en dirección opuesta. Es importante, por tanto, llegados a este punto, 

recordar brevemente el caso contra el acuerdo negociado discutido 

en los Estados unidos y el Reino Unido. 

4. CRITICAS A LA JUSTICIA CONSENSUADA 

EN EL MUNDO DE COMMON LAW 

Las críticas a la justicia consensuada han fracasado en dos 

principales niveles. Por un lado, es vista como destructora de la 

integridad del sistema y, por otro, como seriamente comprometedora 

de la posición de los participantes. Trataré estas críticas por separado. 

4.I. COMO DESTRUCTORA DE LA INTEGRIDAD DEL SISTEMA 

La primera y más poderosa objeción a la práctica del pleabargaining 

es que contradice completamente la presunción de inocencia 

protegida por el articulo 6(2) de la Convención Europea de Derechos 

Humanos (CEDH) y las declaraciones del proceso debido, establecidas 

en la Fourth Amendment de la Constitución de los Estados Unidos. 

Brevemente, si los acusados se presumen inocentes ¿cuál es la lógica 

de penalizarlos por ejercer el derecho al juicio? (Baldwin & McConville 

1977; Zander 1992). Es perfectamente aceptable para un acusado 

renunciar voluntariamente a un derecho fundamental (como el derecho 

a la presunción de inocencia hasta que el proceso ha sido rigurosamente 

puesto a prueba), pero cuestión diferente es inducirle a hacerlo a través 

de amenazas y penas. Como Ashworth lo expresa: 

“Si hay un derecho fundamental a la presunción de inocencia 

hasta probada la culpabilidad es, sin duda, equivocado que 

del ejercicio de este derecho por alguien que posteriormente 

es condenado en el juicio debiera resultar una sentencia mayor 

de la que correspondería en caso de guilty plea”. (1998, p.288) 

Los derechos, por naturaleza, deberían ser ejercitados y no sujetos 

a penas. Igualmente, la presión institucional sobre el acusado para plead 

guilty es seguro que destruye el privilegio contra la propia incriminación,


protegido por el art.6(2) de la CEDH y la 5th Amendment de la 

Constitución de los Estados Unidos (ibid. pp. 289-91); McConville & 

MIrsky 1982, p. 1381), no por el derecho a ser tratado justamente y sin 

discriminación bajo el art. 14 de la CEDH y el derecho a una audiencia 

pública y justa bajo el art. 6(1) (ibid. p. 292). 

De acuerdo con Alschuler: 

“El plea bargaining ha rebajado los objetivos de las doctrinas 

legales, tan diversas como la regla de la Fourth Amendment, 

la defensa de insanity, el derecho de confrontación, el 

derecho de la defensa a asistir en procesos penales y 

el...derecho de la prensa y del público a observar la 

administración de la justicia penal” (1983, p. 934). 

Sin embargo, el Tribunal Supremo de los Estados Unidos ha 

reconocido repetida y explícitamente el plea-bargaining como 

constitucional a pesar de la implicita renuncia que conlleva a ciertos 

derechos protegidos constitucionalmente. 24 

El segundo problema institucional que surge a raiz de la manipulacion 

de acusaciones (charges) y penas en interes de la justicia consensuada 

es que subvierte los objetivos declarados del proceso. Un plea-bargaining 

ignora cuestiones de general e individual disuasión, retribución, 

incapacitación y rehabilitación.....(Justicia 1993, p. 3; Darbyshire 2000, p. 

902). Por el contrario, este premia al cínico y al culpable (Guidorizzi 1998, 

p. 768; Darbyshire 2000, p. 902) y trae como resultado ciertas disparidades 

y desigualdad (Palmer 1999, p. 525). La imagen pública del sistema de 

justicia penal como un sentido racional y justo de distribución de la pena 

apropiada es así seriamente perjudicado y como Palmer afirma: 

“Desde que los detalles de los acuerdos no son revelados, 

loúnico que el público ve con sus ojos es a un criminal que 

está recibiendo una sentencia indulgente...El público percibe 

el plea-bargaining como un moderno día de compras, donde 

el acusado compra sentencias o incluso algo menos atractivo, 

como una forma de apuesta donde el acusado negocia para 

conseguir una sentencia mas indulgente.” (1999, p. 526-7). 

24 Town of Newton v. Rumery, 480 U.S. 386, 393 (1987)

234 


En el “bazar turco” de la justicia negociada, así se argumenta, no 

hay diferencia moral entre compradores y vendedores (Kaplan 1977, p. 

526-7). 

4.II. COMO COMPROMETEDORA DE 

LA POSICION DE LAS PARTES INDIVIDUALES 

Volviendo ahora a los costes subjetivos del sistema del pleabargaining, 

trataré la cuestión con cada participante por separado, 

empezando por los abogados de la defensa y el Ministerio Público. Es 

demasiado evidente que profesionales bajo presión “cuyo primer objetivo 

es atajar y ocuparse del siguiente caso” (Alschuler 1983, p.934) pueden 

animarse a tolerar la investigacion laxa e inefectiva cuando están seguros 

de que no es probable que el caso vaya a juicio. El Fiscal puede caer en 

la tentación de imponer una carga excesiva (Carp & Stidham, 1996, pp. 

177-8) para compensar por las insuficiencias de prueba (Alschuler 1968) 

o puede actuar por venganza (Saltzburg & Capra 1992, pp. 801-2). 

Igualmente, los abogados de la defensa, avariciosos y sobrecargados, 

abogados de juicio incompetentes, abogados preocupados por su índice 

de éxitos o simplemente aquellos abogados deseosos de congraciarse 

con sus oponentes o el tribunal, pueden ser incapaces de resistir la 

tentación de presionar a sus clientes para que se declaren culpables. Tal 

presión, viniendo de un profesional con experiencia, es a menudo 

agobiante para un acusado aprensivo y carente de experiencia al borde 

de un juicio impredictible. Este es particularmente el caso si un pacto 

elimina la posibilidad de prisión o incluso ( en los Estados Unidos) de una 

sentencia capital (Uphoff 1995, p. 130). Como Mulcany ha argumentado, 

se trata de un dominante cinismo entre los abogados de la defensa, que 

rutinariamente asumen la culpabilidad de aquéllos a quienes representan, 

unido al desarrollo de relaciones de trabajo en cooperación con sus 

colegas en el proceso, unido a la atracción moral de conseguir un resultado 

negociado (1994, pp. 422-6). No es necesario explicar lo destructiva que 

es esta tendencia para el principio de contradicción y la representacion 

comprometida y sincera de un acusado que lleva las de perder). 

El problema del acusado inocente pero opuesto al riesgo forzado 

al plea por sus propios representantes ha ocupado atención considerable


en la literatura (Baldwin & McConville 1997 pp.?; Schulhofer 1970, p.1986; 

McConville & Bridges 1993; Palmer 1999, p.519; Ashworth 1998, pp. 

283-4). Los datos en esta cuestión son poco fiables. 

Blumberg alegó que, en los Estados Unidos, el 51,6% de los 

declarados culpables en su muestra se afirmaron inocentes. En el Reino 

Unido, Bottoms y Maclean sugirieron que el 18% de su muestra eran 

posiblemente inocentes (1976, p. 120) mientras Baldwin y McConville 

encontraron que el 36,2% de la suya se afirmaron inocentes (1977, 

CITE??) y Zander y Henderson obtuvieron un porcentaje del 11% (1993, 

pp. 138-142). Cualesquiera que sean las cifras, el resultado es un 

considerable grado de alienación, real o fingido. De mayor importancia 

es que, desde que el plea-bargain sitúa el proceso decisivo en manos 

de la defensa y la acusacion actuando en privado, las oportunidades de 

discriminación no tienen limite (Darbyshire 1999, p.901). No se puede 

negar que la mayoria de los abogados que actuan para un acusado rico 

y bien relacionado llegan probablemente a un mejor acuerdo que cuando 

trabajan para uno sin recursos. Resulta interesante que la tendencia de 

una minoría étnica de acusados en Inglaterra a resistir a estas presiones 

y declararse no culpables en mayor proporción que otros acusados 

parece haberles ganado penas más graves (Hood 1992). 

Una de las críticas más contadas sobre el plea-bargaining 

angloamericano es que excluye casi enteramente a la víctima, que puede 

sentirse traicionada por decisiones que ignoran su interés.En contraste 

con la posición de la víctima en el sistema de justicia penal francés, la 

víctima en Inglaterra y en gran número en América no tiene derecho a vetar 

la modificación de los cargos (Fenwick 97, p. 326; Darbyshire 2000, p.905). 

En muchos casos, ni siquiera es informada de que tal modificación ha tenido 

lugar. El sentido de exclusión que esto conlleva puede tener serias 

consecuencias para la víctima que estaba confiando en la oportunidad de 

ser oída o que encuentra dificil de entender por qué los cargos pueden haber 

sido disminuidos (Erez 1999). Finalmente, el plea bargaining desplaza a los 

jueces, jurados y magistrados de sus respectivos lugares en el proceso de 

juzgar y sentenciar. El fracaso de esta práctica deja al descubierto un riguroso 

reto y analisis al promover una forma de juzgar que es secreta y burocrática 

y que es inatacable a traves de revisión precisamente porque es invisible.

236 


4.III. MOVIMIENTOS PARA EXCLUIR EL PLEA-BARGAINING 

En Escocia no hay rebaja en la sentencia por guilty plea y lo mismo 

ocurre en Philadelphia que, no solo se opone al plea-bargaining sino 

que ofrece la alternativa de un “bench trial” sin jurado, probablemente 

familiar en muchas jurisdicciones continentales (Schulhoffer 1984). Esta 

forma de juicio ha sido criticada ampliamente como no contradictoria y 

como no más que una lenta declaración de culpabilidad, aunque 

Schulhoffer la considera de otro modo y Darbyshire ha insistido que el 

juicio de Philadelphia, en ausencia de plea-bargaining, es caracterizado 

por un “diálogo tranquilo y considerado” (2000, p. 910). Entre 1975 y 

1993, el Ministro de Justicia de Alaska prohibió completamente el pleabargaining, 

sin que esto causara un incremento incontrolable de juicios 

(Schulhoffer 1984, p. 1045; Guidorizzi 1998, pp. 774-6). 25 Los juicios 

incrementaron y los guilty plea disminuyeron pero hubo también un 

aumento en el índice de condenas (Weninger, 1987). 

Las llamadas para controlar el plea-bargaining o abolirlo 

completamente han sido una carcterística regular en los debates 

académicos en el Reino Unido y los Estados Unidos desde los años 70. 

En muchos casos el argumento ha aclarado la marcada división entre 

derecho académico y práctico en el mundo del common law26 . Mientras 

los académicos critican la práctica en sus principios, a menudo 

precisamente porque no está regulada, los abogados en la práctica ven 

la abolición desautorizada y como un probable aumento de su carga de 

trabajo. (Henham 1999). En Inglaterra, la Royal Commission on Criminal 

Justice 1993 y Mulcahy (1994, p. 428), entre otros, han hecho un 

llamamiento para su regulación formal. Scott & Stunts (1992) y Guidorizzi 

(1998, p.p. 781-3) han argumentado a favor al igual que en los Estados 

Unidos. Entre los completos abolicionistas se incluyen Schulhoffer (1984) 

and Palmer (1999) en Estados Unidos y Darbyshire (2000) y 

(posiblemente) Ashworth (1998) en Reino Unido. Para algunos, el pleabargaining 

es simplemente un “demonio” cazando tribunales de common 

law, que debe ser completamente extirpado (Alschuler 1983, p. 935) 

25 El porcentaje de juicios de jurado incrementó del 6.7al 9.6% pero el tiempo de disposición del 

caso fue la mitad (Palmer 1999, p. 535). 

26 En 1977, el English Bar Council trató de prevenir la publicación de un estudio (Baldwin 

&McConville, 1977) crítico sobre la práctica.


5. ARGUMENTOS A FAVOR DE LA JUSTICIA CONSENSUADA 

Los argumentos de aquéllos que aprueban el sistema, quizás la 

gran mayoría de los practicantes, no deben ser ignorados. El Chief 

Justice Burger describió con éxito en 1970 las catastróficas 

consecuencias de la abolición del plea-bargaining, argumentando que 

el incremento de juicios abrumaría el sistema: 

“La consecuencia de lo que puede parecer el cambio en un 

pequeño porcentaje en el índice de declaraciones de culpabilidad puede 

ser tremendo.Una reducción del 90% al 80% de éstas requiere la 

asignación de dos veces la mano de obra judicial y las facilidades 

respectivas -jueces, reporteros de tribunal, alguaciles, funcionarios, 

miembros del jurado y salas de juicios. Una reducción al 70% triplicaría 

esta demanda”. (Citado en Palmer 1999, p.512) 

Aunque se han hecho intentos para cuantificar los costes extra de la 

abolición en recursos judiciales y tiempo de juicio27 el impacto exacto es 

impredictible y propenso a variar de jurisdicción a jurisdicción. Se argumenta 

que el plea-bargaining es efectivamente un sistema de mercado que permite 

una gran flexibilidad en el manejo de recursos, permitiendo que el gasto del 

proceso judicial se concentre en los casos intratables que desafían una 

resolución consensuada o en aquellos de alto interés para la prensa y para 

el público, que son importantes por razones políticas y jurisprudenciales. 

(Guidorizzi 1998, p. 765). Esto tiene la ventaja de proteger a la victima de 

las consecuencias infelices o posible “revictimisation” de dar prueba en 

juicio y permitir a los acusados la oportunidad de demostrar en público su 

reconocimiento libre de culpabilidad y su arrepentimiento. Esta forma de 

“reintegrative shaming” es reclamada como un elemento esencial en la 

rehabilitación del delincuente. (Braithwaite 1989). Así, el delincuente se une 

e identifica con su delito convirtiéndose en parte activa y consintiendo en la 

condena pública. En resumen, el guilty plea proporciona legitimidad a una 

condena, legitimidad que podía no ser alcanzada por la imposición de una 

pena fuera de la autoridad judicial. 

27 Alschuler (in 1983) calculó el coste anual de proveer tres dias de juicios de jurado para cada 

acusado por delito grave alcanzando la cifra de 843 millones de dolares. (Alschuler 1983, p. 938)

238 


La justicia consensuada es el corazon ideológico de un sistema 

que trata al acusado como un participante activo más que como un objeto 

pasivo. Representa la verdadera esencia de la contradicción desde que, 

en los sistemas de common law, la fase pre-judicial es un foco para la 

confrontación adversaria así como el juicio y el acuerdo, que son 

usualmente el resultado de una dura e incomprometida negociación, a 

menudo en circunstancias de considerable hostilidad.La negociación justa 

y exitosa depende completamente de un proceso judicial que es una 

exhaustiva evaluación de las cuestiones, que incluye participantes de 

fuera en el fallo y da rienda suelta al proceso debido. Ningún obstáculo de 

procedimiento permanece en el camino de un juicio pleno si el acusado 

se niega a negociar. Además, la amenaza de un juicio y la vista 

fundamentada de las consecuencias probables determina el resultado. 

Como la eficacia del escrutinio judicial puede ser debilitada por cinismo, 

prejuicio del Ministerio Público y letargo institucional, así también la justicia 

consensuada. La diferencia se encuentra en el hecho de que, detrás de 

la negociacion del plea está la amenaza siempre presente de un juicio 

pleno y riguroso decidido por árbitros neutrales sin condición previa. Es 

una amenaza sorprendentemente beneficiosa. 

Dr. Richard Vogler 

Director del Centro de Investigación de Postgrado 

en estudios legales - Universidad de Sussex, Inglaterra 

NOTA: 

Puede ser discutido que los pre-requisitos esenciales de un sistema 

consensual logrado son los siguientes: a)una fuerte, independiente y 

razonable defensa capaz de cooperar en un nivel de igualdad con el 

estado de la acusación, y b) una fase pre-judicial que no es controlada 

por el poder judicial, y c) el aislamiento del Ministerio Público de influencia 

política o de fuera, y d) una jerarquía de penas no determinada, y 

e) respeto institucional por las normas del procedimiento debido en 

las fases pre-judicial y judicial.

MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO 

Procurador-geral de Justiça 

José Geraldo Brito Filomeno 


(presidente) 

Agenor Nakazone 

José Roberto Garcia Durand 

Marilisa Germano Bortolin 

Antonio de Padua Bertone Pereira 

Órgão Especial do Colégio de Procuradores de Justiça 

Membros Natos 

Gomides Vaz de Lima Júnior 

José Roberto Garcia Durand 

Clóvis Almir Vital de Uzeda 

Jobst Dieter Horst Niemayer 

Guido Roque Jacob 

Luiz Cesar Gama Pellegrini 

Herberto Magalhães da Silveira Júnior 

René Pereira de Carvalho 

Francisco Morais Ribeiro Sampaio 

Newton Alves de Oliveira 

José Ricardo Peirão Rodrigues 

Luiz Antonio Forlin 

José Roberto Dealis Tucunduva 

Eduardo Francisco Crespo 

Oswaldo Hamilton Tavares 

Fernando José Marques 

Irineu Roberto da Costa Lopes 

Regina Helena da Silva Simões 

Antonio Paulo Costa de Oliveira e Silva 

Roberto João Elias 

Claus Paione 


(presidente) 


Amaro Alves de Almeida Neto 

Conselho Superior do Ministério Público 

Corregedor-geral do Ministério Público 


Paulo Mário Spina 

Nelson Gonzaga de Oliveira 

Evelise Pedroso Teixeira Prado Vieira 

Maria Cristina Barreira de Oliveira 

Lúcia Maria Casali de Oliveira 

João Antonio Bastos Garreta Prats 

Membros Eleitos 

Vera Lúcia Nogueira Franco Moysés 

José Reynaldo de Almeida 

Amaro Alves de Almeida Neto 

Maria Tereza do Amaral Dias de Souza 

Walter Paulo Sabella 

João Francisco Moreira Viegas 

Paulo Ortigosa 

Fernando Carlos Rudge Bastos 

Sérgio de Araújo Prado Júnior 

Paulo do Amaral Souza 

Maria Aparecida Berti Cunha 

Paulo Roberto Grava Brazil 

Pedro Antonio Bueno Oliveira 

Pedro Luiz de Melo 

Mágino Alves Barbosa Filho 

José Domingos da Silva Marinho 

Nelson Lacerda Gertel 

Shiozo Tanaka 

Mário Pedro Paes 

Paulo Hideo Shimizu 

Conselho do Centro de Estudos e Aperfeiçoamento Funcional 

Nelson Gonzaga de Oliveira 

Arthur de Oliveira Costa Filho 

Silvana Buogo 

Jocimar Guimarães

2001 - Escola Superior do Ministério Público

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