NOTIZIARIO DELL'ARCHIVIO OSVALDO PIACENTINI - CAIRE

NOTIZIARIO DELL’ARCHIVIO OSVALDO PIACENTINI 

via Reverberi, 2 - Reggio Emilia www.archiviopiacentini.it; info@archiviopiacentini.it 

tel. 0522/4410 Aprile 2008 - TOMO II 

Camicia: Camicia: Camicia: si si si dice dice dice con con con due due due emme emme emme e e e 

si si si si scrive scrive scrive scrive con con con con una. una. una. una. 

La La La La La capacit capacit capacità capacità capacit adattativa adattativa adattativa di di di un un un sistema sistema sistema è una una 

componente componente componente componente componente componente componente componente importante importante importante importante importante importante importante importante della della della della della della della della sua sua sua sua sua sua sua sua intelligenza intelligenza intelligenza intelligenza intelligenza intelligenza intelligenza intelligenza 

e e e e e e del del del del del del suo suo suo suo suo suo orientamento orientamento orientamento orientamento orientamento orientamento al al al al al al futuro. futuro. futuro. futuro. futuro. futuro. 

Ma Ma Ma Ma Ma Ma il il il il il il sistema sistema sistema sistema sistema sistema oggi oggi oggi oggi oggi oggi è strabico e incerto, 

la la la la sua sua sua sua intelligenza intelligenza intelligenza intelligenza (di (di (di (di sistema) sistema) sistema) sistema) è messa in 

dubbio dubbio dubbio dagli dagli dagli esperti esperti esperti ed ed ed è messa in crisi dal 

calo calo calo di di di fiducia fiducia fiducia che che che si si si sta sta sta registrando registrando registrando ormai ormai ormai 

da da da tempo. tempo. tempo. 

EDITORIALE 

Ugo Baldini 

STUDI E RICERCHE 

Silvano Tintori, Roberto Fanfani, Paolo Silvestri 

POTERI FORTI, POTERI DEBOLI 

Paolo Pombeni, Giuseppe Gario, Enrico Ciciotti, 

Carlo Trigilia, Giovanni Teneggi, Paolo Corradini, 

Antonio Miglio 

• Le settimane sociali della Chiesa 

Giovanni Quaglia, Leopoldo Cassibba, Don Daniele 

Bortolussi, Luigi Bottazzi 

• Effi cienza e modernità della pubblica 

amministrazione 

Nicola Melideo, Giovanni Xilo, Domenico Tomatis, 

Arnaldo Toffali, Mauro Bonaretti 

• Questioni di genere: l’idea di modernità a confronto 

Francesca Traldi, Marzia Maccaferri 

DIRE, FARE, AMMINISTRARE 

• La questione Toscana 

Claudio Greppi, Mariella Zoppi, Renzo Moschini 

• La frontiera del Nord-Est 

Romeo Toffano, Paolo Gurisatti, Stafano Fracasso, 

Maurizio Scalabrin, Maurizio Carbognin 

• Il sud che ti aspetti 

Nicola Rossi, Concetta Irrera, Mario Serino, 

Vincenzo Linarello, Mauro Ponzi, Alessandra Valentinelli, 

Fabrizio Mangoni 

• Trasformazioni urbane 

Giovanni Crocioni, Francesco Evangelisti, 

Raffaele Radicioni, Giampaolo Bassetti, Patrizia Massocco, 

Gianni Gaggero, Maurizio Bartoli, Andrea Bocco 

• L’innovazione attesa 

Paolo Mogorovich, Alberto Silvani, Luigi Di Prinzio 

• La riforma del Trasporto Pubblico Locale 

Paola Villani, Alberto Santel, Valter Vanni, Mario Villa 

LAVORI D’ARCHIVIO 

Osvaldo Piacentini 

SULLA RIFORMA URBANISTICA 

Edoardo Salzano, Paolo Avarello, Michele Zanelli, 

Davide Rubbini, Stefano Bernardi, Otello Brighi, 

Piero Properzi, Franco Stringa 

L’AGENDA DEL SINDACO 

Luigi Spagnolli, Giordano Conti, Tiziano Gasperoni, 

Andrea Rossi, Francesco Balocco, Antonello Tabbò, 

Agostino Gay, Massimo Caleo 

ALL’INSEGNA DELLA SOSTENIBILITA’ 

• Il Po e le sue Agende 

Giovanni Galizzi, Alberto Magnaghi, Giuseppe Gavioli, 

Mariella Borasio, Pier Luigi Dall’Aglio 

• Le risorse primarie e il consumo di suolo 

Antonio Saltini, Damiano Di Simine, Maria Cristina Treu, 

Enrico Bussi, Gabriele Bollini, Giuseppe Piacentini 

• Paesaggi e Parchi 

Mario Prusicki, Patrizia Chirico, Gioia Gibelli, 

Giancarlo Poli, Manuela Ricci, Dario Rei 

STORIE 

Ugo Baldini, Antonio Bonomi 

OBITUARY 

Gianfranco Pagliettini per Luciano Colla 

NOTIZIE DALL’ASSOCIAZIONE

LAVORI D’ARCHIVIO 3 

• Esame della pianificazione urbanistica 

in Emilia Romagna (1983), Osvaldo Piacentini 53 

SULLA RIFORMA URBANISTICA 15 

• Sull’articolazione dei piani urbanistici 

in due componenti: come la volevamo, come è 

diventata, come sarebbe utile, Edoardo Salzano 17 

• Urbanistica che fare?, Paolo Avarello 27 

• Una riflessione sulla “qualità urbana” dopo dieci anni 

di attuazione della L.R.19/98, Michele Zanelli 31 

• Urbanistica e valorizzazione del patrimonio pubblico, 

Davide Rubbini 35 

• Sullo stato della pianificazione territoriale 

ed urbanistica della Regione Veneto, Stefano Bernardi 43 

• L’applicazione della L.R.20, Otello Brighi 47 

• Il piano dell’Armatura Urbana, Piero Properzi 51 

• Operativi e tempestivi: i problemi di un piano 

che vuole essere autorevole, intervista a Franco Stringa 57 

L’AGENDA DEL SINDACO 61 

• Bolzano, Luigi Spagnolli 63 

• Cesena, Giordano Conti 65 

• Gatteo, Tiziano Gasperoni 67 

• Casalgrande, Andrea Rossi 71 

• Fossano, Francesco Balocco 73 

• Albenga, Antonello Tabbò 75 

• Chieri, Agostino Gay 77 

• Sarzana, Massimo Caleo 79 

ALL’INSEGNA DELLA SOSTENIBILITA’ 81 

Il Po e le sue Agende 81 

• Scenari di evoluzione dell’agricoltura padana 

e gestione della risorsa idrica, Giovanni Galizzi 83 

• I contratti di Fiume: 

una lunga marcia verso nuove forme di pianificazione 

territoriale?, Alberto Magnaghi 89 

• Per un governo “federato” del Bacino Padano, 

Giuseppe Gavioli 99 

• Una Agenda, cento Agenzie. 

La valle dei Lamber, Mariella Borasio 115 

• Il paesaggio del Po 

o un paesaggio senza Po?, Pier Luigi Dall’Aglio 123 

sommario 

Le risorse primarie e il consumo di suolo 125 

• Dollaro, grano e petrolio, Antonio Saltini 127 

• Per uno statuto dei suoli, Damiano Di Simine 133 

• La città in estensione. 

Un perscorso di progetto, Maria Cristina Treu 137 

• Territorio, sicurezza alimentare 

e riforme attese, Enrico Bussi 143 

• Ma le biomasse sono davvero una fonte energetica 

rinnovabile? Gabriele Bollini 147 

• Monnezza e dintorni, Giuseppe Piacentini 151 

Paesaggi e Parchi 159 

• Il tema del degrado paesistico 

nell’aggiornamento del Piano del Paesaggio 

Lombardo, Mario Prusicki 161 

• La concezione del paesaggio nella nuova 

pianificazione regionale, Patrizia Chirico 165 

• Paesaggi e Paesaggio, Gioia Gibelli 175 

• Paesaggio? Che sapia mi, 

qua no ghe ne xe, Giancarlo Poli 181 

• La festa itinerante 

dei Centri Storici minori, Manuela Ricci 183 

• Paesaggio rurale, rete locale: 

alcune questioni, Dario Rei 185 

STORIE 189 

• Una è la Città Metropolitana, Ugo Baldini 191 

• Uno bambino nella cuna, Antonio Bonomi 193 

OBITUARY 197 

• Luciano Colla, 

un ricordo di Gianfranco Pagliettini 199 

NOTIZIE DALL’ ASSOCIAZIONE 201 

• Progetti in corso 203 

• Come aderire all’Associazione 206 

• Organi dell’Associazione 206 

• Assemblea 2007 206 

• Consultazione dei fondi documentari 206 

• Bilanci 206 

• Elenco associati e organi dell’Associazione 207 

INDICE DEI NUMERI PRECEDENTI 211 

GLI AUTORI DI QUESTO NUMERO 219

sommario

LAVORI DI ARCHIVIO 

• Esame della pianificazione urbanistica in Emilia Romagna (1983), di Osvaldo Piacentini 

lavori di archivio 

3


4

Esame della pianifi cazione urbanistica in 

Emilia Romagna: il Piano Struttura 

Materiali per il Piano Territoriale della Regione Emilia Romagna (1983) 

Esame della pianifi cazione urbanistica in 

Emilia-Romagna 

L’opportunità di riprendere, a livello regionale, 

il dibattito sulla pianifi cazione urbanistica, 

dibattito certamente arricchito dalle esperienze 

degli anni più recenti soprattutto nel campo 

della conoscenza scientifi ca del territorio 

fi sico, è offerta oggi dalla analisi relativa alla 

destinazione urbanistica dei suoli espletata 

dall’Uffi cio cartografi co dell’Assessorato alla 

Programmazione, che consente di predisporre 

un mosaico degli strumenti urbanistici esteso a 

tutta la regione Emilia-Romagna 1 . 

La elaborazione consente di confrontare tra loro 

le diverse fi losofi e di programmazione, la struttura 

dei piani, le aree interessate dalle previsioni 

insediative sia residenziali che produttive, e di 

rendere facilmente leggibile l’estensione delle 

aree di rispetto (che per la verità sono predisposte 

negli strumenti urbanistici partendo da ottiche 

abbastanza difformi). 

Per struttura dei piani intendiamo qui intanto 

riferirci alle previsioni che attengono alle 

relazioni con la mobilità, di norma insistenti 

sulla rete viaria, la quale, come si è detto, spesso 

proviene da schemi territoriali di viabilità 

predisposti negli anni ’60. 

Fu quello un periodo nel quale, trovandoci di 

fronte ad una pianifi cazione urbanistica estesa 

contemporaneamente a quasi tutte le principali 

città emiliane, si tentò di programmare, o 

meglio di progettare, uno sviluppo organico 

della espansione urbana sul territorio regionale, 

legata ad uno schema di movimento appoggiato 

sulla rete viaria - ed in parte su quella ferroviaria 

ed autostradale - che aprisse le città verso il 

territorio e viceversa. 

L’inversione di tendenza dell’espansione a 

macchia d’olio e comunque della espansione 

lungo la fascia più fortemente urbanizzata incise 

sulla struttura insediativa di progetto in quasi 

tutti i casi analizzati. 


di Osvaldo O Piacentini 

La rottura dello schema di accessibilità 

radiocentrico proprio dei piani precedenti agli 

anni ’60, con l’interruzione della urbanizzazione 

determinata dalle circonvallazioni (per la verità 

ancora presenti in molti strumenti urbanistici), la 

progettazione di cunei agricoli dalla periferia al 

centro spesso sostenuta da previsioni di parchi 

urbani, la elevata dotazione di aree destinate 

ai servizi urbani sia nel tessuto residenziale 

esistente che nelle previsioni di ampliamento, 

caratterizzano certamente in modo omogeneo 

quasi tutti gli strumenti urbanistici della 

regione. 

La distinzione, proposta negli anni ’60 tra vincoli 

atemporali (per esempio la fascia di rispetto 

della viabilità) e i vincoli temporali (determinati 

dalle previsioni di espansione rapportate prevalentemente 

all’aumento prevedibile di popolazione 

che in quegli anni si mostrava in forte 

crescita, la estensione, soprattutto per quanto riguarda 

le aree residenziali, dell’uso di strumenti 

legislativi che consentivano la acquisizione delle 

aree, dimostra quanto sia stata incidente nell’attuazione, 

la fi losofi a emiliana della pianifi cazione 

territoriale, almeno per quanto si riferisce agli 

strumenti urbanistici. 

Nè va sottaciuto (sempre riferito alle previsioni 

originarie), il tentativo di governare le “rendite” 

urbane e di localizzare in aree appositamente 

attrezzate la forte crescita di terziario che già si 

prevedeva caratterizzare le città principali fi no 

dagli anni ’60. 

La struttura viaria e la localizzazione dei servizi 

e delle attività terziarie era quasi sempre in 

funzione delle aree da servire che, nel caso 

delle città capoluogo, si estendevano di norma 

all’intera provincia. Tutto ciò derivava anche 

dagli studi intrapresi, già in questi anni, per la 

razionalizzazione dei trasporti pubblici urbani 

e, quando possibile, dai trasporti interurbani. 

5


La struttura che ne nasceva, almeno per le città 

della Via Emilia, era rappresentata da una viabilità 

direzionale posta in senso nord-sud proveniente 

dalla collina-montagna, diretta ai comuni 

della pianura, la quale, una volta individuata, 

doveva raccogliere lungo il suo percorso urbano 

i servizi territoriali fondamentali ivi compreso il 

centro storico inteso come massimo erogatore di 

servizi territoriali. 

Uno dei recapiti fondamentali dell’asse urbano 

nord-sud era il casello autostradale esistente (e in 

alcuni casi previsto in variante) come generatore 

di traffi co in entrata e in uscita dalla città. Dove 

era possibile sul recapito dell’asse compariva 

anche la stazione ferroviaria. 

Quasi sempre i piani prevedevano anche un 

discutibile attraversamento est-ovest di svincolo al 

traffi co di attraversamento, allora molto intenso, 

rappresentato dalla Via Emilia. 

La maglia viaria che così veniva a confi gurarsi 

determinava una scelta per la mobilità su mezzo 

privato, rispetto al quale le città si sono poi di 

fatto andate espandendo. 

Tentativi di razionalizzazione della viabilità 

capillare urbana esistente (ad esempio, prevista 

nel piano di Modena) non sono mai stati posti 

in attuazione ad eccezione degli indifferibili 

provvedimenti di polizia del traffi co (sensi unici, 

parcheggi, ecc.) relativi ai centri storici. 

Nonostante che fosse di quegli anni la proposta 

di porre vincoli di protezione alle ferrovie 

esistenti (quando in generale si tendeva a considerare 

“rami secchi” quasi tutte le ferrovie 

secondarie e se ne preconizzava l’eliminazione) 

questo non comportò allora studi approfonditi 

(solo in qualche strumento urbanistico) sulla razionalizzazione 

degli scali ferroviari per merci, 

stazioni per le persone e sulla loro valorizzazione 

come recapiti della struttura viaria urbana 

fondamentale, o almeno, del trasporto pubblico 

urbano ed extraurbano. 

Alcuni piani (Modena, Reggio, Parma) prevedevano 

raccordi dei rami delle ferrovie secondarie 

by-passanti la struttura ferroviaria fondamentale 

Milano-Bologna-Ancona, ma nessuna attuazione 

è mai stata data a queste previsioni. 

In conclusione possiamo ritenere che la struttura 

di piano che costituisce ancora in generale la 

6 

base generatrice degli strumenti urbanistici 

degli anni ’60 tenne conto di un disegno 

territoriale ampio, esteso almeno alle intere 

province, ma prevalentemente viario, sul quale 

la maggior parte dei piani ancora oggi vigenti si 

strutturano. 

E’ signifi cativo a questo riguardo rilevare come 

spesso si è perduta nelle stesure di varianti 

successive la fi losofi a generale dei piani originari 

fi no a far cadere in qualche caso precisazioni 

viarie e/ rispetti stradali di largo respiro previsti 

per la attuazione della maglia infrastrutturale, 

perché nel tempo si era persa memoria delle 

ragioni per le quali tali rispetti erano stati 

previsti. 

La politica urbanistica successiva, vorremmo 

dire, si è limitata a modifi care alcune destinazioni 

di uso dei piani vigenti (spesso diminuendo la 

quota destinata ai servizi a favore della quota 

destinata alla edifi cazione privata) in una 

gestione “partecipata” dove spesso prendono 

forma decisioni di varianti che determinano 

scelte non congruenti col disegno generale 

di piano e le fi nalità che il piano si poneva.E’ 

signifi cativo a questo proposito la resistenza da 

parte dei consigli di quartiere per la attuazione 

di alcune previsioni di piano come ad esempio 

il tronco tangente all’autodromo dell’asse 

attrezzato di Modena e la tangenziale nord-sud 

di Villa Ospizio a Reggio Emilia. 

La mancata presenza nel dibattito politico di una 

chiara visione globale degli interventi possibili, 

inquadrata in una pianifi cazione di largo respiro 

contribuì a mettere in gioco preziose aree 

rimaste libere in prossimità delle zone storiche 

o addirittura all’interno dei centri storici.Va 

anche ricordato che la politica urbanistica 

emiliana subì una serie di contestazioni anche a 

livello culturale. Battaglie perdute noi riteniamo 

siano state quelle della non realizzazione delle 

previsioni direzionali che potevano alleggerire 

le previsioni insediative di terziario nei centri 

storici. Fino al punto di giungere, in qualche 

caso anche sulla scia della contestazione della 

pratica dello zoning ad abbandonare previsioni 

di piano a favore di varianti prese caso per caso 

agendo a volte anche dal Consiglio di Quartiere 

Una interpretazione “nominale” degli standards 

ha talora comportato anche una erosione delle

aree destinate a servizi, individuate sull’onda 

della forte battaglia politica negli anni ’60, con 

una serie di varianti che tendevano a svincolare 

aree ancora libere con conseguente variazione di 

destinazioni d’uso. 

Il mancato studio - approfondito - delle concrete 

possibilità di espandere la città secondo un 

corretto programma di servizi pubblici per la 

mobilità ha permesso una proliferazione delle 

attività artigianali e industriali distribuite sul 

territorio, tali da non consentire più la possibilità 

di servirlo con una adeguata struttura di trasporti 

pubblici. 

I dati più recenti relativi all’incremento della 

occupazione dei suoli, dimostrano come a 

popolazione in diminuzione corrisponda 

ugualmente una occupazione crescente di suoli, 

in parte, è vero, destinata a servizi terziari, 

ma in parte ancora destinati alla espansione 

indifferenziata dell’insediamento. 

Inoltre la destinazione di molte aree agricole 

a riserva per la costituzione di parchi pubblici 

- soprattutto in prossimità della città - non è 

stata rianalizzata con suffi ciente attenzione nel 

tempo con un approfondimento dello studio in 

linea con quanto avviene in molti Paesi europei 

attorno alla fruizione della campagna come 

parco, accentuando così sempre più la politica di 

proporre vincoli “estetici” piuttosto che vincoli 

fi nalizzati ad una maggiore qualità agricola e 

naturale (e fruibilità). 

Infi ne le varianti endemiche ai piani, almeno 

fi no ai provvedimenti recenti contenuti nella 

seconda Legge Urbanistica Regionale, ha 

fatto sì che la variante (quasi sempre legata 

generata “a richiesta” dell’iniziativa privata) 

ha di fatto consentito nel tempo di modifi care 

radicalmentel’impianto del piano o comunque 

di attuarlo al di fuori e al di là di disegni 

preordinati. 

Possiamo constatare amaramente che l’iniziativa 

pubblica dopo la battaglia politica posta in essere 

negli anni ’60, oggi, attraverso la cosiddetta 

politica del consenso, tende a seguire la domanda 

privata piuttosto che prevenirla o governarla. 

Fino al punto di fornire anche suoli a basso 

costo a istituti per la costruzione di case non più 

popolari senza controllare invece, se non raramente, 

la possibilità di immettere sul mercato 


le notevoli quote di alloggi in affi tto necessarie 

piuttosto che di alloggi da immettere sul mercato 

edilizio toutcourt. 

Una diversa impostazione della pianifi cazione 

urbanistica degli anni ’80 

Ci siamo soffermati sull’esame delle condizioni 

dell’urbanistica emiliana degli anni ’60 anche 

perchè essa fu di fatto la generatrice della legge 

urbanistica regionale, infl uente non solo in 

Emilia. 

Spesso si spaccia e si tende a liquidare la politica 

urbanistica degli anni ’60 sulla base del modo 

del tutto transitorio di elaborare, presentare ed 

adottare i piani di quell’epoca, piani che furono, 

viziati da provvedimenti legislativi ambigui e 

pericolosi che costrinsero a discostarsi sensibilmente 

da quanto richiesto dalla legge urbanistica 

allora vigente. 

L’esperienza innovativa del P.E.E.P. aveva 

fi nalmente consentito ai comuni di predisporre 

piani particolareggiati di attuazione del P.R.G. 

relativamente alle aree residenziali previste negli 

strumenti urbanistici vigenti, semplifi cando le 

procedure previste per gli strumenti attuativi 

nella legge urbanistica vigente. 

Si diede quindi l’avvio in quel periodo a modi di 

attuazione degli strumenti urbanistici attraverso 

gli strumenti intermedi (piani particolareggiati) 

- prescritti dalla legge urbanistica e mai posti in 

essere per la complessità delle procedure prescritte 

per quei casi. 

Purtroppo, proprio in questi anni la 

giurisprudenza metteva in discussione la 

possibilità per un comune di negare la licenza 

di costruzione ad un edifi cio previsto in una 

zona di espansione urbana priva di piano 

particolareggiato o di lottizzazione. 

Fino a quel momento invece la interpretazione 

adottata per oltre venti anni della legge 

urbanistica del 1942, anche se quasi mai 

completamente attuata, aveva introdotto 

fra la pianifi cazione generale comunale e il 

progetto edilizio un grado di pianifi cazione 

“particolareggiato” intermedio, di iniziativa 

pubblica, o indifferentemente privata. 

Anzi, le più moderne esperienze urbanistiche 

7


tendevano già allora, grazie all’esistenza 

del grado intermedio di pianifi cazione 

particolareggiata, a rendere il piano generale 

sempre più vicino ad un piano di indirizzo, 

aperto ed elastico, e sempre più lontano da un 

piano di dettaglio, evidentemente più rigido 

nello spazio e nel tempo. 

Si tendeva infatti all’obiettivo di prescrivere con 

il P.R.G. per una zona di espansione, soltanto 

l’indice territoriale (cioè la quantità di volumi 

edifi cabili) e gli standards urbanistici (cioè la 

quantità di suolo riservato per ogni abitante alle 

diverse attrezzature scolastiche, ricreative, sportive, 

assistenziali, religiose, commerciali, ecc.); 

lasciando ai successivi piani particolareggiati, 

d’iniziativa pubblica o privata, il compito di 

specifi care la zonizzazione dettagliata e naturalmente 

di assumersi conseguentemente gli oneri 

di urbanizzazione. 

Non è questa la sede per polemizzare con la 

validità di quella recente - e non certo innovatrice 

- interpretazione giuridico-urbanistica. 

In attesa che la nuova legge (si stava elaborando 

infatti la legge ponte) risolvesse radicalmente 

la controversia, era però necessario far fronte 

con la normativa adeguata ai problemi che 

insorgevano da questa interpretazione, in base 

alla quale si sono di norma precisate nei piani 

di quegli anni la modalità di attuazione per ogni 

zona del piano. 

Si sceglieva quindi, nonostante dichiarazioni 

di principio, la strada di produrre urbanistica 

tecnica, anziché pianifi cazione continua 2 . 

Le carenze della legge urbanistica del 1942, 

aggravate dalla sentenza del Consiglio di Stato 

condussero quindi, in questi anni a prevedere e 

localizzare tutti i servizi necessari a dettagliare 

la rete viaria, così da organizzare in anticipo la 

presentazione di singoli progetti edilizi nelle 

aree destinate all’edifi cazione, appesantendo 

i piani sotto l’aspetto morfologico, (il disegno 

urbano) da cui emergeva, particolarmente chiara, 

la cronica impotenza realizzativa del P.R.G. 

secondo le disposizioni vigenti fi no al 1963. A 

quel periodo per la impossibilità di disegnare 

zone nuove di città senza poter prevedere la 

domanda insediativa né la richiesta di mercato 

da un lato e la temporalizzazione degli interventi 

dall’altro, lo strumento diveniva esclusivamente 

8 

vincolistico e non uno strumento attuativo: 

la zonizzazione dl piano poteva imporre le 

destinazioni dei suoli, l’uso pubblico o privato, 

gli indici di cubatura e gli indici metrici, ma non 

poteva scegliere con un programma vincolativo 

le zone di prima attuazione e quelle da rinviare 

nel tempo 3 . 

Non è a caso infatti che la legislazione di quel 

periodo non consentiva alla comunità di imporre 

alla proprietà dei suoli le spese per le urbanizzazioni 

destinate appunto a determinarne il valore 

di mercato: perché anche se un comune voleva 

indirizzare i suoi investimenti per i servizi 

pubblici in una zona del piano e non in un’altra, 

non avrebbe potuto impedire, alla zona priva di 

servizi, di riempirsi ugualmente di costruzioni, 

come non avrebbe potuto obbligare la proprietà 

fondiaria a realizzare i servizi a proprie spese. 

Di fronte a questa situazione gli urbanisti che 

dall’esperienza del P.E.E.P. avevano per la prima 

volta dovuto imparare a valutare la quantità di 

aree necessarie per dotare le aree edifi cate di 

servizi e di un sistema di mobilità adeguato oltre 

ad avere dovuto affrontare concretamente sul 

campo il problema del disegno urbano iniziarono 

a precisare, all’interno delle aree suscettive di 

successiva pianifi cazione particolareggiata, gli 

elementi propri al disegno urbano, costruendo 

piani eccessivamente defi niti e quindi 

estremamente vincolanti. 

La gestione di questi strumenti fu abbastanza 

agevole laddove i comuni con i provvedimenti di 

attuazione settoriali (P.E.E.P., P.I.P., ecc., e piano 

per la viabilità) realizzarono le previsioni attenendosi 

al disegno di piano; viceversa divennero 

strumenti eccessivamente complessi quando 

i ripensamenti e la volontà politica di governare 

l’espansione urbana, la profonda modifi cazione 

dei fabbisogni unita alle nuove pressioni insorgenti 

dalle proprietà riavutesi dall’improvviso 

ed imprevedibile provvedimento di esproprio 

posto in essere col P.E.E.P., tendevano a rendere 

sempre più ingovernabile il piano “disegnato”. 

Tutto questo ha aperto la stagione delle varianti 

endemiche ai piani: in fondo più per adeguarli 

alle richieste delle corporazioni, dei privati e 

dei consigli di quartiere, che per migliorare 

la qualità del disegno urbano, della armatura 

urbana, della città pubblica

In questo clima, brevemente descritto, sono maturate 

le legislazioni urbanistiche regionali, le 

quali, a nostro avviso, presentano oltre ai difetti 

dell’epoca nella quale sono state redatte 4 , anche 

una cattiva interpretazione delle possibilità che 

erano aperte dalla Legge Quadro Statale da cui 

quelle regionali dovevano trarre la matrice. 

Le Leggi Urbanistiche Regionali infatti istituzionalizzavano 

il “modo” di elaborare i piani in una 

sola fase, per forza di cose estremamente dettagliata, 

senza preoccuparsi di risolvere a monte 

il problema con l’attuazione dello strumento urbanistico 

per progetti attuativi (P.P ex lege 1942) 

e temporalizzati (ex lege 10/1981), modifi cando 

e semplifi cando al massimo tali strumenti e rendendoli 

simili come procedure al P.E.E.P., eliminando 

invece le complesse procedure prescritte 

per i piani particolareggiati della legge 1942. 

Nel contempo le legislazioni regionali a nostro 

parere risultarono in defi nitiva perfi no più arretrate 

della legge quadro istitutiva (L.U. 1942) 

accettando ad esempio la prassi della ricezione 

ed esame delle osservazioni ai piani presentate 

dai privati, osservazioni ed opposizioni le quali, 

nella legge 1942, si riferivano ai soli strumenti 

attuativi (P.P.). 

Le leggi regionali si infarcivano di prescrizioni 

regolamentari non obbligatoriamente da inserirsi 

nel testo di legge, entravano nel merito della 

quantifi cazione ancora vista nell’ottica di un 

fabbisogno continuamente crescente di aree edifi 

cabili, mentre non si preoccupavano granché 

del tessuto urbano esistente e dei modi e degli 

strumenti per il suo recupero. 

Il disegno di piano richiesto dalla legge unito a 

questa normativa complessa e soffocante di fatto, 

apriva ad esperimenti di gestione quanto mai 

discutibili, quando non pericolosi perché aperti 

a decisioni arbitrarie, a poteri discrezionali 

estremamente estesi, a politiche di attuazione 

non previamente concordate a livello decisionale 

e successivamente rese pubbliche prima di 

concedere licenze e/o concessioni. 

Alla luce delle brevi considerazioni precedenti, 

il processo di pianifi cazione comunale, in presenza 

di piano comprensoriale o provinciale, 

comporta l’esigenza (ormai matura nell’ambito 

stesso della rifl essione disciplinare sui contenuti 

e gli strumenti della pianifi cazione urbanistica) 


che anche i nuovi P.R.G. Comunali (ed i Piani 

Intercomunali) assumano il caratteri di “quadro 

di determinazioni strutturali”, le cui previsioni 

di dettaglio si perfezionano in un processo 

continuo di pianifi cazione, anche attraverso la 

ricerca di un più stretto rapporto dialettico fra 

urbanistica e architettura, fra piano e progetto. 

Ciò consente anche di superare la contraddizione 

sempre più evidente nella situazione attuale, 

che, inducendo a ricercare nel processo stesso di 

formazione del piano specifi cazioni di dettaglio 

con caratteri tendenzialmente defi nitivi, comportano 

inevitabilmente un faticoso lavoro di 

aggiustamenti progressivi e di varianti, soggetti 

al medesimo iter procedurale dell’atto costitutivo. 

E’ del tutto evidente che gli orientamenti qui 

richiamati comportano anche una profonda revisione 

dell’attuale legislazione urbanistica regionale. 

Tuttavia, vi è ragione di ritenere che essa possa 

trovare opportunamente luogo nel corso stesso 

della nuova fase di pianifi cazione aperta dalla 

formazione di piani regionali e provinciali. 

Si pone attenzione a segnalare la necessità di 

un sostanziale ripensamento in ordine alla strumentazione, 

secondo la seguente casistica: 

• piano strutturale (in luogo del P.R.G. come 

oggi inteso in applicazione delle leggi regionali 

vigenti 5 ; esso: 

•• ha vigenza a tempo indeterminato e puntualizza 

i contenuti progettuali con valenza 

atemporale 

•• è soggetto a controllo da parte dell’autorità 

sub-regionale 6 

•• i suoi contenuti sono la maglia infrastrutturale 

principale, la defi nizione delle problematiche 

di area da sottoporre a progetti 

di esecuzione e a interventi coordinati 

dalla pianifi cazione di breve periodo, le 

aree di conveniente localizzazione 7 , le 

aree pubbliche necessarie per l’attuazione 

del Piano dei servizi, le aree strategiche 

della matrice fi sico-ambientale 

•• può essere imposta dalla autorità 

sovraordinata la sua estensione a più 

comuni; in tal caso si dovranno progettare 

9


10 

le soluzioni più appropriate per le 

procedure di formazione e approvazione 

non risultando soddisfacenti quelle 

troppo rigide ed onerose defi nite per 

i P.R.G. intercomunali dalla legge 

1150/1942. 

•• le osservazioni ed eventuali opposizioni 

dei privati sono defi nite esclusivamente 

in sede di programmi attuativi. 

• Piani operativi 8 di specifi cazione e 

attivazione del piano-struttura, da redigersi 

non solo per area, ma anche per parti 

omogenee del tessuto urbano (riordino dei 

tessuti edifi cati, piano delle espansioni, 

ecc.) ovvero per porzioni di territorio con 

integrazione funzionale (es.: piano della 

porzione nord-est della città, che contiene 

periferia, zona residenziale, direzionali, 

aree industriali, progetti di infrastrutture, 

ecc.), o per funzioni (piano di riassetto delle 

infrastrutture di mobilità, delle attrezzature 

pubbliche, delle attività terziarie, delle 

attività industriali, ecc.) 

• Programmi attuativi 9 estesi ad un periodo 

congruente con gli atti di programmazione 

della spesa pubblica, aventi il fondamentale 

compito di coordinare investimenti 

pubblici e privati in vista della effi cienza 

della spesa complessiva attivabile rispetto 

al sistema insediativo. Esso interviene 

come strumento attuativo principalmente 

rivolto alla implementazione dei contenuti 

operativi riferiti alle aree di conveniente 

localizzazione; in ciò terrà conto anche di 

una ricognizione delle risorse attivabili 

presso di operatori di settore. 

Attraverso la articolazione e la concorrenza tra 

Piano Strutturale, Piani Operativi e Programmi 

Attuativi, si porrà in essere un processo di 

adattamento della pianifi cazione urbanistica alle 

risorse e alle necessità evolventesi nel tempo, 

senza peraltro distorcere i contenuti della 

maglia di riferimento che defi nisce la struttura 

delle relazioni territoriali e delle relazioni tra 

parti urbane. 

Il Piano Strutturale potrà essere sottoposto a 

variante, o per conseguenza della evoluzione 

dello scenario territoriale sovracomunale, o 

quando i contenuti dei piani operativi assumono 

un signifi cato tale da giustifi care una modifi ca 

dello scenario territoriale di riferimento. 

Criteri per la formazione del piano-struttura 

I problemi che si aprono in questo momento alla 

pianifi cazione locale si fondano soprattutto sulla 

necessità di reindividuare uno schema generale 

di “movimento” che consenta alla pianifi cazione 

locale stessa l’assunzione operativa del modello 

di area metropolitana policentrica individuato 

come obiettivo della pianifi cazione provinciale. 

Alcuni degli elementi di “evoluzione” della più 

recente esperienza di pianifi cazione urbanistica 

hanno comportato l’abbandono della ricerca di 

una “forma della città” verso la quale indirizzare 

il processo di crescita urbana. E, tuttavia, mai 

come oggi, a nostro parere, è necessario riportare 

l’attenzione sulla coerenza della forma della 

città per riprendere l’iniziativa sul terreno del 

controllo della domanda insediativa. 

Ma occorre intendersi: la “forma della città” non 

si riduce al disegno formale più o meno bello 

(anche se negli ultimi anni è risultata scadente 

persino l’attenzione per la qualità formale 

della progettazione urbanistica); piuttosto è 

l’effi cienza della città, pensata in funzione della 

sua fruizione “ottimale”, a richiedere attenzione 

alla morfologia urbana. Di questa nuova 

attenzione alla struttura e alla morfologia urbana 

possiamo delineare presupposto e strumento 

fondamentale nella intersezione tra “Piano 

Strutturale”, “Piani Operativi” e “Programmi 

Attuativi” come prima defi niti. 

E’ necessario confi gurare una chiara distinzione 

tra previsioni aventi valore atemporale e 

previsioni temporalizzate. 

Le prime sono contenute in un Piano Strutturale 

(master-plan), con valore strategico vincolante, 

che defi nisce la struttura delle relazioni 

e delle connessioni funzionali tra le parti 

dell’insediamento urbano e tra questo e il 

sistema territoriale; 10 esso costituisce la griglia 

invariante all’interno della quale procedere alle 

specifi cazioni operative dipendenti anche dalle 

situazioni congiunturali che si presenteranno 

nel tempo. I contenuti del Piano Strutturale 

dovranno essere:

• la defi nizione delle reti di movimento ed in 

particolare della rete di supporto ferroviario 

e stradale, fi nalizzate anche al rafforzamento 

di una mobilità più orientata al trasporto 

collettivo; la defi nizione dei principali 

collettori di rilievo urbano e la individuazione 

di una adeguata dotazione di aree a servizio 

degli interscambi tra diverse reti e vettori 

di trasporto. Per quanto riguarda la rete 

infraurbana di mobilità pedonale e ciclabile 

defi nirà i criteri per la loro individuazione in 

sede di piani operativi. 

• La defi nizione di aree di conveniente localizzazione, 

da farsi sulla base dei seguenti elementi: 

•• una mappa delle vocazioni urbane dei 

suoli, costituita sulla base delle analisi 

del territorio fi sico 11 , che evidenzi i diversi 

gradi di “impedenza” o di rischio ai fi ni 

della urbanizzazione e le aree strategiche, 

per suscettività o grado di infrastrutturazione, 

del sistema agro-forestale; 

•• l’esame delle infrastrutture di mobilità e 

dei loro più convenienti ambiti di “estensione”; 

l’esame dovrà essere fi nalizzato 

prioritariamente ad un progetto di accessibilità 

basato sul trasporto pubblico; 

•• l’esame della rete energetica e scolante 

e la defi nizione di criteri e modalità di 

un suo ampliamento, con la creazione, 

a partire dalle sue nuove parti, di un 

sistema integrato di reti infrastrutturali 

(energia, telecomunicazioni, defl ussi, 

ecc.); 

•• l’esame dell’insediamento urbano esistente 

e il suo progetto di razionalizzazione 

e qualifi cazione urbanistica, tenuto 

conto del grado di sostituibilità dei tessuti; 

ciò implica anche un approfondito esame 

delle aree attualmente non occupate 

da mantenersi quale riserva di lungo periodo 

a servizio di modalità insediative 

ora non prevedibili (sulla base di queste 

sistematiche ricerche avrà senso riaprire 

la discussione sugli standards urbanistici); 

•• l’esame del grado di assorbimento di 

utenza incrementale da parte del sistema 

dei servizi sociali di base esistenti. 


• La localizzazione delle fondamentali infrastrutture 

prevalentemente a scala regionale 

o territoriale di servizio alla popolazione ed 

all’apparato produttivo. 

• La defi nizione della struttura del verde e più 

in generale degli spazi non edifi cati, il progetto 

della sua continuità e coerenza con la rete 

pedonale e ciclabile di mobilità; la introduzione 

della nozione di campagna-parco anche in 

sostituzione di grandi parchi territoriali, che 

talvolta potrebbero - investendo aree maggiormente 

distanziate dall’urbano - intervenire 

su aree scarsamente vocate all’uso agricolo 

o comunque bisognevoli di grandi opere 

di recupero idrogeologico consentendone la 

bonifi ca; con questo non si vuol certo sostenere 

che la città debba espandersi in forma 

compatta: al contrario la penetrazione di cunei 

di verde agricolo può anch’essa costituire 

un fattore determinante per la qualifi cazione 

dell’habitat. 

• La defi nizione dei criteri per la regolamentazione 

operativa del tessuto già urbanizzato 

(storico e non), per il quale è prioritario il fi ne 

di distinguere e specializzare le reti di movimento, 

creare adeguati spazi per il parcheggio 

e per il tempo libero, condizionare nuove 

destinazioni terziarie ad adeguati livelli di 

accessibilità e di sosta. Tali criteri riguarderanno. 

•• la defi nizione di progetti di fattibilità per 

i nodi strategici del tessuto urbano da attivare 

anche in connessione con la formazione 

di piani operativi; 

•• l’integrazione dei parametri quantitativi 

di controllo volumetrico con indirizzi per 

la progettazione urbanistica di dettaglio; 

per la periferia insediata ad esempio, si 

dovranno connettere le possibilità di intervento 

sui volumi esistenti e la variazione 

di destinazione d’uso alla riprogettazione 

degli spazi a terra; 

•• gli indirizzi del “piano dei servizi” come 

strumento tendente a superare ogni defi 

nizione puramente quantitativa degli 

standards, attraverso lo sviluppo di valutazioni 

sulle caratteristiche qualitative, 

localizzative e funzionali del sistema delle 

attrezzature pubbliche; 

11


12 

•• la defi nizione delle politiche quantitative e 

qualitative del riuso e recupero dei tessuti 

esistenti; da esse dipenderà la consistenza 

delle quote di nuova urbanizzazione. 

Il Piano Strutturale utilizzerà come elemento di 

espressione delle sue previsioni oltre agli elementi 

di maglia infrastrutturale e di zonizzazione 

(intesa come defi nizione degli ambiti di conveniente 

localizzazione delle diverse funzioni 

urbane), criteri da osservarsi per la formazione 

dei piani operativi, priorità e politiche da perseguire 

in sede di programmi attuativi. 

Il Piano Strutturale deve insistere su ambiti signifi 

cativi della struttura territoriale. Ambiti 

ottimali per la pianifi cazione locale dovranno 

essere defi niti come contenuto dei piani sub-regionali 

e proposti alla Regione, per la formalizzazione 

della obbligatorietà a procedere con atti 

urbanistici intercomunali o per il loro coordinamento 

in vista della risoluzione di politiche di 

settore; ambiti che si candidano per la evidenza 

della interrelazione tra le singole componenti, 

sono quelli a cui si estendono gestioni integrate 

dei servizi (vedi U.S.L.). 

I progetti operativi del piano strutturale (che si 

confi gurano come previsto dalla L. 1150/1942 

come Piani Particolareggiati di Attuazione e che 

all’interno dello schema previsto per la Legge 

Regionale Emiliana sono interamente demandati 

alla competenza dell’autorità comunale) si 

confi gurano come momento di specifi cazione e 

sviluppo delle prescrizioni e indicazioni del piano 

strutturale. 

Questo processo dapprima di defi nizione di elementi 

strutturali e successivamente di loro sviluppo 

operativo, si contrappone ad una pratica 

di determinazioni puntuali e minuziose in sede 

di Piano Generale, continuamente controdedotto, 

e non per questo migliorato, attraverso varianti 

successive che non si fanno mai carico di 

riferirsi ad ambiti coerenti con i problemi che 

affrontano. 

La conferenza dei servizi nella processualita’ 

del piano e per la semplifi cazione delle procedure 

gestionali 12 

Sul piano delle procedure la necessità di introdurre 

una effi cace distinzione tra gli elementi 

strutturali del piano, i suoi elementi esecutivi 

ed i processi di gestione e programmazione della 

sua attuazione potrà comportare l’esigenza 

di revisioni anche signifi cative delle previsioni 

consolidatesi: 

• per la introduzione di eventuali differenziazioni 

nei modi di implementazione del piano-struttura 

tra comuni di diverse caratteristiche, 

che possono riguardare: 

•• modi e contenuti di pianifi cazione esecutiva 

(esclusione degli strumenti urbanistici 

attuativi in determinati casi); 

•• modi e contenuti della programmazione 

attuativa; 

• per una generale revisione delle procedure 

per la approvazione dei piani che possono 

riguardare: 

•• la introduzione di “conferenze dei servizi” 

nell’ambito di sessioni straordinarie 

di consigli 13, regionale (per i piani subregionali) 

provinciali (per i piani intercomunali), 

comunali (per i comuni non tenuti 

a formare il P.R.G. intercomunale); 

•• la “conferenza dei servizi” sostituisce la 

consultazione degli organismi di decentramento 

amministrativo; 

•• le osservazioni pubbliche di partiti, sindacati, 

enti ed associazioni sono espresse 

in sede di “conferenza dei servizi”; 

•• le osservazioni dei privati sono allegate 

agli atti di conferenza dei servizi; 

• per la ridefi nizione della politica regolamentare, 

stralciando dalla normativa (e dalla 

legislazione urbanistica) le parti proprie di 

regolamento edilizio e/o di igiene, individuando 

procedure più snelle per l’aggiornamento 

e la revisione delle norme regolamentari 

(ad esempio trasferimento alle norme 

regolamentari di larga parte della disciplina 

degli interventi dei centri storici).


1 Le prime elaborazioni di assemblaggio espletate si riferiscono alla costa romagnola (progetto Adriatico) ed alla zona centrale 

(progetto Via Emilia) aree per le quali è disponibile la rappresentazione grafi ca della destinazione dei suoli attualmente 

consultabile in una copia a colori nel rapporto 1:25.000. 

Gli strumenti urbanistici analizzati si riferiscono quindi a quelli giacenti presso l’Uffi cio regionale competente elaborati entro 

il giugno 1979. Si tratta di materiale suffi cientemente recente il quale per altro ha subito certamente variazioni dalla data citata 

ad oggi. 

Abbiamo ritenuto quindi di poter procedere ad un esame comparato dei piani senza incorrere in sensibili errori per la fi nalità 

che ci siamo posti di rilevare, trattandosi di rappresentazioni nel rapporto 1:25.000, le variazioni avvenute nella pianifi cazione 

urbanistica dal primo impianto (quasi sempre attorno agli anni ’60). 

Si tratta infatti di variazioni per lo più modeste (per quanto attiene l’espansione urbana) e soprattutto di variazioni che 

insistono a meno di poche eccezioni, su aree interessate alla espansione urbana nei piani redatti nei decenni precedenti. 

Può sembrare strana la tranquillità con la quale ci si riferisce ad un così lungo periodo di tempo a chi non ha conosciuto la 

stagione della pianifi cazione urbanistica emiliana dal 1960 al 1980 dove le scelte di fondo della politica di programmazione 

territoriale furono orientate sui seguenti presupposti che elenchiamo in modo sintetico. 

1) piani di minima che comportavano la riduzione drastica delle previsioni di espansione urbana precedenti al 1960; 

2) uso massiccio degli strumenti di attuazione e della politica degli espropri, sia per le aree residenziali che per le aree 

produttive; 

3) massimizzazione delle aree da destinarsi a servizi; 

4) schemi strutturali di piano che contestando le tendenze all’espansione a macchia d’olio aprissero al massimo la struttura 

viari quasi sempre radiale, verso il territorio appoggiandosi alle previsioni fornite dal livello regionale (piano della 

viabilità predisposto dalla Unione delle province emiliana, inquadramento territoriale derivante dai piani di Modena, 

Reggio, Parma e dal Comprensorio di Bologna. 

Fanno eccezione a questa regola i piani dei comuni più piccoli prevalentemente collocati nelle aree montane per i quali la 

prima elaborazione dei piani spesso non è stata assoggettata alla consuetudine dei piani di minima già negli anni ’60-’70. 

Riteniamo invece che, come già detto, per quanto si riferisce ai centri con popolazione superiore ai 4-5.000 abitanti la lettura 

dell’assemblaggio dei piani corrisponde, ai fi ni di una lettura regionale, abbastanza bene alla situazione concreta. 

2 Dall’urbanistica tecnica alla pianifi cazione continua 

Per porre in luce le differenze sostanziali fra le due principali ed antitetiche concezioni attuali dell’urbanistica, emerse dalle 

molteplici esperienze degli anni ’50, occorre esaminare, in sintesi, il meccanismo concettuale ed operativo di entrambe. 

Defi niamo “urbanistica tecnica” quella in cui si verifi cano essenzialmente le seguenti condizioni: 

1) i piani concepiti “a tempo indeterminato” senza specifi care le fasi di attuazione o, se queste sono ipotizzate, senza 

formulare effi caci strumenti operativi per conseguirle, 

2) i piani agiscono essenzialmente mediante la combinazione di “vincoli” e di “incentivi”: vincoli là dove di intende limitare 

in tutto o in parte l’uso del suolo, vincoli ed incentivi si traducono tecnicamente e giuridicamente in “prescrizioni di zona”, 

che consistono essenzialmente in rapporti fi sici tra area e volume costruibile, 

3) il controllo sull’attività economica avviene esclusivamente “in modo indiretto” e limitatamente all’applicazione delle 

prescrizioni urbanistiche di zona, 

4) l’attuazione dei piani è lasciata al libero giuoco delle singole iniziative pubbliche e private, con la sola condizione del 

“rispetto” delle prescrizioni di zona, il coordinamento spazio-temporale delle iniziative pubbliche e private non rientra 

nelle fi nalità di questo tipo di piano. 

Secondo la logica di questo meccanismo concettuale ed operativo, la pianifi cazione urbanistica si manifesta essenzialmente 

nella formazione, approvazione ed applicazione dei piani e coincide quindi con una “planotecnica”. i piani sono concepiti 

in modo statico ed astratto, svincolati cioè sia dal processo di sviluppo in atto, sia da traguardi temporali, le previsioni di 

piano sono quindi proiettate in un futuro lontano ed imprecisato in cui le parti del piano saranno realizzate, raggiungendo 

così la giusta dimensione progettata per l’insediamento e l’equilibrio dimensionale e spaziale fra le singole parti costitutive. 

Nell’attesa che questa dimensione e questo equilibrio siano raggiunti, si sviluppa, entro le maglie delle prescrizioni di zona, 

l’insieme delle iniziative pubbliche e private, il “dove” non interessa, perché il piano è concepito come un grande serbatoio a 

molti scomparti (le zone) e cioè che conta è riempire via via in qualche modo i vari scomparti per colmare alla fi ne il tutto. 

Defi niamo “pianifi cazione creativa continua” quella che contiene, sostanzialmente, i seguenti elementi concettuali ed 

operativi: 

1) le scelte e le determinazioni urbanistiche generali sono coerenti con consapevoli accertamenti sul processo di sviluppo in 

atto, sulle sue intrinseche suscettività di amplifi cazione economica e demografi ca e sulle possibilità di trasformazione delle 

sue stesse componenti, al fi ne di un più produttivo “sinergismo”, 

2) le scelte determinanti spaziali, qualitative e quantitative, generali e particolari, sono “temporalizzate” e rese coerenti con 

il processo di sviluppo economico-demografi co ipotizzato ed accertato, 

3) i piani sono concepiti in forma “operativa”, per il conseguimento di fi nalità defi nite, ed articolati in piano a lunga, media 

breve scadenza, 

4) l’operatività dei piani è assicurata essenzialmente da atti di “intervento” diretto, cioè a carattere esecutiva, l’intervento 

pubblico assume carattere prioritario e di guida per quello privato, che non è affatto escluso, e che può essere più o meno 

ampio, a seconda dei casi, sempre che sia subordinato a quello pubblico, 

5) le scelte di distribuzione spaziale sono sottoposte ad analisi e verifi che ex ante, 

6) la pianifi cazione urbanistica è, in ogni sua fase, coerente con la programmazione o la pianifi cazione economia. 

Secondo la logica di questo meccanismo concettuale ed operativo, il piano, anzi la successione di piani, assume carattere 

puramente strumentale, rispetto al processo di analisi, scelta e verifi ca che costituisce, in questa nuova posizione, l’assenza 

stessa della pianifi cazione. L’insediamento o il territorio o la regione, soggetti a pianifi cazione secondo questo processo, sono 

sempre necessariamente oggetto di una visione globale, sia in prospettiva lontana, sia in ogni tappa di attuazione, a tempi 

medi e brevi, cosicché la ricerca di equilibrio spaziale è costante e le singole tappe di attuazione si pongono come altrettanti 

“stati di equilibrio” nel processo di sviluppo pianifi cato. Il concetto di “stato fi nale perfetto” implicito nel piano tecnico astratto 

è così sostituito da una successione di stati di sviluppo. 

13


Il piano di qualsiasi tappo non si confi gura più come somma di sintesi di trasformazioni e di iniziative possibile, ma è 

costituito dall’insieme delle operazioni che si decide di compiere, i piani a tempi medi ed a tempi brevi assumono carattere 

eminentemente operativo e nei tempi brevi il piano di attuazione, in una pianifi cazione effi ciente che abbia superato le fasi di 

rodaggio, assomma tutte e solo le operazioni deliberate per l’esecuzione. 

La defi nizione dei tempi lunghi, medi e brevi assume, in questa prospettiva, volare procedurale determinate e l’aderenza alle 

realtà ed ai suoi imprevisti, come pure il superamento delle eventuali diffrazioni fra progetto ed esecuzione sono garantiti 

dalla revisione periodica dei piani a lunga scadenza e dalla “scorrevolezza” dei piani a breve e medio termine, la pianifi cazione 

diventa”continua”. 

“La tendenza classica dell’economia - afferma Henri Janne (Lee problemes de la planifi cation, 1962) - consiste nel proiettare 

il presente nel futuro, perché si considera ciò che è attualmente conosciuto come indicativo di ciò che sarà, di conseguenza, 

questo modo di pensare ha la tendenza a prolungare il presente nel futuro. 

Nella pianifi cazione, si può dire, invece, che il presente è già conformato in funzione di una rappresentazione del futuro. Ci si 

rappresenta il futuro: è questo il sistema di previsione creatrice. 

G. ASTENGO - ENCICOLPEDIA UNIVERSALE DELL’ARTE; voce “Urbanistica” vol. XIV 

3 Per la verità l’istituto del P.P. pretendeva in un certo senso anche la temporalizzazione degli interventi ed il loro aggancio al 

bilancio comunale coprendo le carenze più ovvie della pianifi cazione prescritta. 

4 Abbandono generale di ogni tentativo di programmazione, non solo in questa materia, ma anche sul terreno della 

programmazione economica nazionale, o agricola, o comunque settoriale rifugiandosi nella giustifi cazione culturale del non 

potersi o doversi sporgere su programmi vincolanti o comunque ipotizzati per il futuro. 

5 Può essere utilmente fatto riferimento alla esperienza inglese dei “masterplan” e anche al criterio e funzione stabilito in ordine 

al P.R.G. della L.1150/42. 

6 Ad esempio, sottopone e quindi defi nisce il piano strutturale attraverso conferenze dei servizi ogni volta che le decisioni 

interessano altri enti pubblici di diretta competenza nelle materie trattate (Regione, Provincia, F.S, ANAS, ecc.). 

7 Vedi trattazione del problema alle pagine successive. 

8 Il riferimento può essere ai P.P. ex lege 1159; opportunamente rivisti e soprattutto dopo aver rimosso e semplifi cato la 

procedura di adozione. 

9 Il riferimento è da farsi con il P.P.A. ex lege 10, opportunamente ripensato, dopo lo svuotamento fattone con la legge 94/82 

(legge Nicolazzi). 

10 Vedi anche comprensorio o provincia. 

11 In questi anni sono giunte a livelli di specifi cazione assai elevata. 

12 Da operarsi nell’ambito delle eventuali previsioni delle leggi regionali. 

13 “Conferenza dei servizi” è termine mutuato dalla pratica previgente al trasferimento alle regioni delle competenze in materia 

urbanistica; si intende un consesso in cui siano presenti contemporaneamente tutti i soggetti portatori di interesse pubblici, 

eventualmente allargato a portatori di interessi collettivi (partiti, sindacati, enti ed associazioni). 

14

SULLA RIFORMA URBANISTICA 

• Sull’articolazione dei piani urbanistici in due componenti: 

come la volevamo, come è diventata, come sarebbe utile, utile di Edoardo Salzano 

• Urbanistica che fare?, di Paolo Avarello 

• Una rifl essione sulla “qualità urbana” dopo dieci anni di attuazione 

della legge regionale 19/98, di Michele Zanelli 

• Urbanistica e valorizzazione del patrimonio pubblico, di Davide Rubbini 

• Sullo stato della pianifi cazione territoriale ed urbanistica 

della Regione Veneto, di Stefano Bernardi 

• L’applicazione della L.R. 20, 20 di Otello Brighi 

• Il piano dell’Armatura dell’ Armatura Urbana Urbana, di Piero Properzi 

• Operativi e tempestivi: 

i problemi di un piano che vuole essere autorevole, autorevole intervista a Franco Stringa 

sulla riforma urbnistica 

15

sulla riforma urbanistica 

16

Sull’articolazione dei piani urbanistici in 

due componenti: come la volevamo, come 

è diventata, come sarebbe utile 

Sono tra quelli che, a partire dell’inizio degli 

anni Ottanta, hanno cominciato a proporre e 

sperimentare l’articolazione della pianificazione 

in due componenti: una componente strutturale, 

una componente programmatica. Le proposte che 

in quegli anni proponemmo e sperimentammo 1 

acquisirono marcata evidenza pubblica nel 

Congresso dell’INU del 1993, e ispirarono molte 

legislazioni regionali successive (a partire da 

quella toscana e quella ligure del 1995-1997) e 

la formazione di strumenti di pianificazione 

particolarmente in Toscana, Liguria, Emilia- 

Romagna, Veneto. 

Oggi si discute (ma in cerchie abbastanza 

ristrette) sull’efficacia di quella articolazione. 

Una discussione nella quale si sentono molte 

voci critiche le quali, a mio parere, si riferiscono 

più all’applicazione concreta dell’articolazione 

che al suo significato. In questa note vorrei 

domandarmi se quella articolazione abbia 

ancora oggi un senso oppure no: se sia sbagliato, 

o comunque criticabile, il principio in se, il 

metodo che esso suggerisce, oppure se ne sia 

stata sbagliata l’applicazione; e se quindi quel 

principio e quel metodo siano ancora validi, 

e meritino perciò d’essere riproposti e, dove 

possibile, praticati. 

Esporrò prima le intenzioni dell’articolazione 

della pianificazione in due componenti, poi 

esaminerò brevemente alcuni aspetti della sua 

applicazione. E avverto subito il lettore che queste 

note non hanno un carattere sistematico ed 

esprimono e illustrano il portato e le opinioni 

desunte da esperienze personali. Sarebbe a mio 

parere estremamente utile se in qualche sede 

si svolgesse una ricerca seria, oggettiva, raccogliendo, 

raccontando e confrontando riflessioni 

ed esperienze dei numerosi urbanisti che sulla 

stessa linea si sono mossi, negli ultimi decenni. 

Così come sarebbe estremamente utile se, le 

regioni che hanno avviato ormai da molti anni, 

l’esperienza dell’articolazione del piano in più 


di Edoardo Salzano 

componenti promuovessero un serio bilancio 

critico dell’applicazione delle loro leggi urbanistiche. 

Le intenzioni e le prime esperienze 

Due esigenze 

Cominciammo a ragionare (con Edgarda Feletti 

e Luigi Scano) all’articolazione della pianificazione 

(anzi, allora del “piano”) quando nel 1981 

avviammo la redazione di un nuovo PRG per la 

città storica di Venezia; proseguimmo, soprattutto 

con Luigi Scano, in numerose occasioni 

successive, sia nel lavoro professionale di collaborazione 

con comuni, province e regioni sia 

nell’ambito dell’INU (di cui sono stato il presidente 

dal 1983 al 1990) e poi dell’associazione 

Polis. Ciò che volevamo soprattutto risolvere era 

la contraddizione tra due esigenze, che minava 

l’efficacia della pianificazione tradizionale. 

Da una parte, il fatto che la definizione delle 

scelte territoriali richiedeva, soprattutto nella 

fase di prima impostazione, un lavoro di analisi 

della struttura fisica e di quella sociale del 

territorio di notevole impegno e durata, e che, 

soprattutto, le scelte strategiche sulle prospettive 

della città richiedevano – una volta definite – la 

loro permanenza per un tempo lungo trattandosi 

di decisioni che richiedevano operazioni 

complesse e lunghe per essere tradotte in 

concrete trasformazioni della realtà. Del resto, 

le scelte derivanti da quelle analisi consistevano 

soprattutto nelle tutele degli elementi di qualità 

del territorio e nella definizione della strategia 

che si configurava per quel determinato 

territorio: città o ambito d’area vista che fosse. 

In entrambi i casi, scelte che dovevano avere 

una certa fermezza e costanza nel tempo, quindi 

dovevano dettare regole di carattere permanente, 

o almeno di lungo periodo. 

Dall’altro lato, la necessità di poter modificare 

17


nel tempo scelte legate ad eventi non prevedibili, 

o di per sé tali da mutare in tempi mediobrevi: 

le caratteristiche della popolazione, le trasformazioni 

nell’assetto delle convenienze sociali 

ed economiche di utilizzazione degli spazi, 

i differenti orientamenti politici (e i differenti interessi 

sociali) prevalenti nelle istituzioni elettive. 

Si trattava di scelta che non era ragionevole 

ancorare a tempi indefiniti né lunghi, come non 

era ragionevole prescrivere procedure complesse 

per modificarle: purché, ovviamente, fossero 

coerenti e conformi alle decisioni strutturali e 

strategiche preliminarmente definite. 

Il conflitto tra queste due esigenze diveniva più 

marcato negli anni in cui le trasformazioni sociali 

ed economiche subivano vistose accelerazioni, 

e la pianificazione tradizionale sembrava incapace 

di assicurare la flessibilità necessaria alle 

decisioni sul territorio. La pianificazione appariva 

dominata dalla rigidezza, dalla difficoltà di 

seguire in tempi ragionevoli il modificarsi delle 

esigenze e delle opportunità. L’unica risposta 

era quella di estendere all’inverosimile la pratica 

delle varianti parziali, episodiche, discrezionali 

al piano: una risposta che, inseguendo la flessibilità 

e tentando di soddisfarla, provocava la 

perdita di ogni coerenza al sistema territoriale. 

Per soddisfare entrambe le esigenze cominciammo 

allora a ragionare sulla possibilità di articolare 

le scelte della pianificazione in due componenti: 

l’una, contenente le scelte strutturali (in riferimento 

particolare alla struttura fisica del territorio, 

urbano ed extraurbano) e quelle strategiche 

(non fruttuosamente modificabili nel breve 

periodo); l’altra contenente le scelte, coerenti 

e compatibili con quelle strutturali e strategiche, 

concernente le trasformazioni da programmare e 

operare nel breve periodo, che si convenne coincidere 

con il mandato amministrativo. 

Il piano del centro storico di Venezia 

Il primo tentativo al quale partecipai fu la 

redazione del nuovo PRG per il centro storico di 

Venezia, avviato nel 1981 2 . L’analisi tipologicostrutturale 

delle unità edilizia (e delle altre unità 

di spazio) della città storica ci aveva condotto 

a individuare e definire, per ciascun tipo 

edilizio storico, due elementi: le trasformazioni 

fisiche consentite (che andavano generalmente 

18 

nella direzione del ripristino degli elementi 

della tipologia storica originaria) e la gamma 

(generalmente molto larga) delle utilizzazioni 

compatibili con quel tipo: cioè tali da non 

stravolgerne l’assetto fisico e funzionale. Inoltre 

il piano perimetrava le parti della città in cui 

si potevano e dovevano effettuare operazioni 

più consistenti, fino alla ristrutturazione 

urbanistica; per questa parti il piano stabiliva le 

caratteristiche fisiche e funzionali da rispettare 

nella formazione dei piani urbanistici attuativi. 

Questa scelte dovevano avere carattere di 

permanenza nel tempo. In occasione di ogni 

mandato amministrativo si doveva invece 

decidere che cosa concretamente rendere esecutivo 

nel periodo successivo: quali destinazioni 

d’uso erano ammesse nelle diverse tipologie 

strutturali, naturalmente nella gamma di quelle 

compatibili; quali specifiche trasformazioni 

rendere obbligatorie nel periodo considerato; 

quali piani attuativi formare. 

Ogni quinquennio insomma, tenendo conto delle 

condizioni sociali, delle possibilità economiche, 

degli indirizzi politici, delle disponibilità degli 

operatori, il Consiglio comunale (mentre verifica 

e aggiorna, ove necessario, la parte “fissa” 

del piano), rielabora integralmente la parte 

“programmatica”: stabilisce di nuovo quali sono, 

nell’ambito della gamma ampia di utilizzazioni 

compatibili con i vari tipi edilizi, le destinazioni 

d’uso che devono, o possono essere attivate nel 

periodo successivo. E stabilisce anche quali sono 

gli ambiti per i quali si procederà alla formazione 

dei piani particolareggiati, e approva quelli nel 

frattempo redatti. 

Lungo periodo e breve periodo 

Esposi un primo tentativo di generalizzare 

l’esperienza di Venezia a un convegno organizzato 

dalla Provincia di Bologna nel 1984, al quale 

mi invitò l’amico Giorgio Trebbi. 

Nella mia relazione, proponendo i requisiti di 

una nuova pianificazione, sostenevo che il piano 

“deve contenere indicazioni valide per il 

lungo periodo (poiché le caratteristiche della risorsa 

territorio sono sostanzialmente invariabili 

nel tempo, se si prescinde dalle trasformazioni 

operate dal piano), ma deve anche, e precisa-

mente e tassativamente, indicare quali sono le 

trasformazioni operabili - prescritte - nel breve 

periodo: nel periodo per il quale le previsioni 

sono certamente attendibili, la volontà politica 

è certamente costante, le risorse sono certamente 

disponibili”. Sostenevo di conseguenza che 

il piano “deve costituire un quadro di coerenza 

sia per il lungo periodo (a causa della relativa 

invariabilità temporale della risorsa territorio, 

e l’ampiezza dell’arco di tempo necessario ad 

eseguire le opere di trasformazione di più ingente 

consistenza), che per il breve periodo: 

per il periodo cioè nel quale in modo più certo 

esplica la propria efficacia”, e che esso deve, di 

conseguenza, “essere contemporaneamente aggiornabile 

nella sua parte invariabile, o di lungo 

periodo, e programmabile nella attuazione delle 

trasformazioni di breve periodo: deve essere un 

quadro di coerenza dinamico, il quale abbia la 

capacità di adattarsi alle modificazioni da esso 

stesso impresse (e di seguire i mutamenti della 

domanda sociale e delle risorse disponibili) conservando 

costantemente la sua coerenza complessiva” 

3 . 

Dal piano alla pianificazione 

L’articolazione del piano in due componenti 

era fin d’allora parte di una convinzione che 

riguardava l’intero ambito della pianificazione 

territoriale e urbana: quella che, in un saggio 

per La Rivista Trimestrale di Franco Rodano e 

Claudio Napoleoni, definii come il passaggio 

dell’urbanistica dal piano alla pianificazione 4 . 

In quella sede, anche in riferimento alla polemica 

allora in corso tra i sostenitori del “piano” e 

quelli del “progetto”, sostenevo che era ormai 

insufficiente “l’immagine di uno strumento, 

costruito come la definizione del desiderabile 

assetto di una determinata parte del territorio, 

concluso e statico”, uno strumento “che, una 

volta delineato, verrà poi successivamente 

attuato mediante una separata attività di 

gestione e, nei casi migliori, di programmazione 

dei modi nei quali sviluppare nel tempo la sua 

attuazione”. 

Spostare “l’accento dallo strumento del ‘piano’ 

all’attività di ‘pianificazione’ significa non concepire 

e praticare più l’uso dei tre momenti tradizionali 

del ‘piano’ (ossia del disegno dell’as- 


setto desiderato), del ‘programma’ (ossia della 

scelta, all’interno dell’universo delle opportunità 

definite del ‘piano’, di quelle da realizzare 

in una fase determinata), e della ’gestione’ (ossia 

dell’attuazione concreta, attraverso ‘progetti’ 

esecutivi, degli interventi previsti dal ‘programma’) 

come tre operazioni separate e successive, 

ma concepire invece, e praticare, i tre momenti 

suddetti come momenti logici di un’attività (la 

‘pianificazione’, appunto) che si svolge con una 

stretta e continua interazione tra l’uno e l’altro 

momento”. 

Le strutture pubbliche della pianificazione 

Una condizione essenziale perché si potesse 

compiere il passaggio “dal piano alla pianificazione” 

e perché quest’ultima potesse essere organizzata 

in modo nuovo (in particolare) procedendo 

con continuità in un’attività sistematica 

di programmazione, esecuzione, monitoraggio 

delle scelte operative conseguenti dalle condizioni 

e dalle strategia dettate dalla componente 

strutturale della pianificazione, era costituita 

dalla presenza di adeguate strutture pubbliche 

specificamente adibite all’attività di pianificazione. 

Lo avevamo già avvertito nell’esperienza 

veneziana, come sottolineavo nell’illustrazione 

del piano del centro storico, dove rilevavo che 

l’impostazione proposta richiedeva, “per il suo 

pieno esplicarsi - una condizione irrinunciabile: 

una struttura di pianificazione e gestione comunale 

solida, efficiente, autorevole, e dotata degli 

attrezzi necessari per operare con continuità, sistematicità 

ed efficacia”. 

Lo ribadivo nel saggio de La Rivista Trimestrale, 

dove ricordavo che “é da decenni che la migliore 

cultura urbanistica sostiene che la possibilità 

di esercitare un effettivo ed efficace governo 

del territorio ha il suo passaggio obbligato 

nella formazione di strutture pubbliche di pianificazione” 

e osservavo che “questo problema, 

mai risolto in modo compiuto, è oggi più urgente 

che mai proprio per le novità che sono intervenute”. 

L’esperienza dell’INU prima della “svolta” 

Ero presidente dell’INU quando (1988-89) 

avviammo la preparazione del XIX congresso 

19


nazionale. Proposi di lavorare per un congresso 

a tesi, al fine di consentire alle varie posizioni 

che venivano a manifestarsi nell’ampio gruppo 

dirigente dell’Istituto di esprimersi nel modo 

esplicito. La discussione fu ampia e, a mio parere, 

proficua. Non si riuscì, se non parzialmente, 

a giungere all’esplicitazione chiara di ipotesi 

alternative su cui votare all’Assemblea dei soci, 

coinvolgendo tutta la base associativa in una 

discussione che mi sembrava fondamentale. 

Si approdò invece a un documento unitario, 

approvato a maggioranza 5 . 

Al congresso, che si svolse a Milano dal 27 al 29 

settembre 1990, presentai nella loro formulazione 

originaria le proposizioni che avevo avanzato 

nel corso dei lavori preparatori. Si trattava di 

due gruppi di tesi, che riguardavano argomenti 

nodali: l’efficacia del sistema di pianificazione e il 

rapporto tra pubblico e privato. Su quest’ultimo 

punto rendevo esplicita e argomentata con 

episodi concreti la critica alla “urbanistica 

contrattata”, che poi emerse con forza negli 

anni successivi con l’inchiesta giudiziaria 

“mani pulite e lo svelamento di Tangentopoli 6 . 

Ma la maggioranza dell’INU preferì glissare. 

Sul primo argomento (l’efficacia del sistema 

di pianificazione) proponevo sostanzialmente 

un metodo basato sulla concezione della 

pianificazione come attività continua e sistematica, 

la preliminare considerazione dell’analisi 

delle risorse territoriali e della definizione 

delle invarianti strutturali e delle “regole della 

trasformabilità”, l’articolazione del piano in 

due componenti. Proponevo in particolare “di 

porre la lettura delle qualità del territorio e la 

definizione delle regole della trasformabilità alla 

base dei processi di pianificazione non solo in 

tutta la pianificazione regionale ma anche nella 

pianificazione territoriale e urbanistica ai livelli 

provinciale o metropolitano e comunale”. 

E proponevo di definire successivamente 

“quali sono, all’interno della gamma delle 

trasformazioni teoricamente possibili per una 

corretta utilizzazione del territorio, lo operazioni 

che è concretamente possibile operare in un 

determinato e prevedibile arco di tempo, in 

relazione alla domanda socialmente prioritaria 

e alle risorse impiegabili per le trasformazioni 

necessarie per soddisfarla” 7. 

Le mie proposte non vennero accolte. 

20 

La proposte dell’associazione culturale Polis 

Il Congresso di Milano dell’INU comportò 

la sconfitta della posizione culturale che, in 

quanto presidente dell’Istituto, esprimevo. 

Non ne fui più il presidente, né partecipai al 

gruppo direttivo e, successivamente, diedi 

le dimissioni dall’Istituto 8 Con un gruppo di 

amici costituimmo un’associazione, che doveva 

consentirci di proseguire l’elaborazione che 

avevamo avviato nell’INU. Dopo una serie di 

seminari e di convegni approdammo, soprattutto 

grazie al lavoro di Luigi Scano, alla definizione 

di una proposta legislativa compiuta. Essa fu 

presentata a un convegno nazionale, organizzato 

a Venezia dal PDS e dalla Sinistra europea, 

dedicato a una riflessione sull’urbanistica in 

occasione al cinquantesimo anniversario della 

legge del 1942 9 . 

Per quanto riguarda le caratteristiche della 

pianificazione, nella posizione di Polis si 

sottolineava in primo luogo la necessità di 

provvedere, “ad ogni livello, a determinare, in 

via preliminare, le disposizioni finalizzate alla 

tutela sia dell’integrità fisica che dell’identità 

culturale del territorio interessato, da porre come 

“condizioni” (da intendersi sia come limiti, 

sia come prerequisiti) ad ogni possibile scelta 

di trasformazione (fisica e/o funzionale) del 

medesimo territorio”. Era, questo, un assunto 

che derivava anche dalla riflessione sulla legge 

431/1995 (Legge Galasso) e dall’esperienza di 

formazione, ai sensi di quella legge, del piano 

paesaggistico regionale dell’Emilia-Romagna. 

Questo piano era stato considerato dai suoi 

protagonisti come la prima fase di un processo di 

pianificazione, che avrebbe dovuto completarsi 

con la formazione di un piano territoriale 

regionale 10 . 

La preliminare definizione delle regole di tutela 

non veniva peraltro considerato solo fine a se 

stesso, cioè come funzionale all’esigenza di difendere 

prima d’ogni altra scelta le qualità naturali 

e storiche del territorio, ma anche come necessaria 

premessa “per un’attività pianificatoria 

altamente, e correttamente, flessibile”. Una pianificazione, 

si sottolineava, “non soggetta a più 

o meno frequenti, e più o meno semplificate, ma 

comunque indiscriminate, variazioni delle scelte 

o delle disposizioni del piano, sulla base di 

urgenze e di nuove dinamiche troppo spesso insuf-

ficientemente valutate o neppure verificate nei 

loro effetti sull’assetto complessivo del territorio”, 

ma una pianificazione, “capace di assumere 

la gerarchia degli interessi e degli obiettivi che 

la comunità esprime e di dare tempestivamente, 

ma in costante riferimento ad essi, le risposte ai 

nuovi problemi via via insorgenti”. 

Ecco che, sulla base di questa premessa, Polis 

riproponeva nella sua proposta di legge 

urbanistica l’articolazione della pianificazione, 

a tutti i livelli, in due componenti: “quella 

strutturale, rivolta al perseguimento dei 

principali obiettivi ambientali, culturali e socioeconomici, 

e comprendente la definizione delle 

condizioni alle trasformazioni e delle trasformazioni 

strategiche, che costituisce la parte più solida, 

più duratura, della pianificazione, e che, quindi, 

richiede procedure di formazione di maggiore 

garanzia istituzionale”, e quella “programmatica, 

rivolta alla precisazione, alla configurazione ed 

all’organizzazione specifica delle trasformazioni, 

che costituisce la parte flessibile, e più agilmente 

modificabile, della pianificazione, e che, quindi, 

deve disporre di procedure più semplici e 

tempestive”. 

La proposta al XX Congresso (Bologna, 1995) 

Nel 1995 si tenne a Bologna il 21° congresso nazionale 

dell’INU. Inviai un contributo che fu 

inserito negli atti del congresso 11 . Ribadivo “la 

possibilità, l’opportunità e l’utilità di una trasformazione 

del tradizionale strumento di pianificazione 

(il PRG)” mediante la “articolazione 

degli elaborati. grafici e normativi del piano comunale 

(ma analogo criterio viene proposto per 

gli atti di pianificazione degli altri livelli) in due 

serie di componenti” la strutturale e la programmatica. 

La prima ”rappresenta e disciplina le decisioni 

relative alla tutela ambientale e della riduzione 

dei rischi, e quindi definisce, per ciascuna unità 

di spazio, le condizioni che l’esigenza suddetta 

pone alle trasformazioni territoriali, e inoltre 

individua (rappresentandole e disciplinandole) 

le scelte relative a opere e interventi di carattere 

strategico, e cioè riferite al lungo periodo e 

governabili solo in una prospettiva lunga. 

Essa ha validità a tempo indeterminato, viene 

periodicamente verificata (e aggiornata solo 


se ciò si rivela necessario), e comporta un iter 

procedimentale più garantistico dell’altra 

componente.” 

La seconda componente “definisce le destinazioni 

d’uso attivabili, nonché le trasformazioni 

fisiche operabili (le une e le altre, ovviamente, 

nell’ambito e nel rispetto delle condizioni definite 

dalla componente strutturale e in coerenza 

con la sua stralegia), […] ha validità per un 

quadriennio, cioè per un periodo coincidente 

con il mandato amministrativo; alla fine di tale 

periodo essa decade, e deve essere sostituita da 

un nuovo analogo atto. L’iter procedimentale 

della componente programmatica si esaurisce 

nell’ambito dell’ente territoriale che l’ha adottata 

(comune, provincia o città metropolitana, 

regione)”. 

La proposta trovò un’eco che giudicai limitata 

nella proposta finale avanzata dall’INU. 

Riepilogando: i contenuti essenziali della proposta 

Possiamo adesso riepilogare sinteticamente i 

contenuti essenziali del modello di pianificazione 

che, a partire dall’esperienza del piano per il 

centro storico di Venezia, si era venuto via via 

precisando 

L’articolazione della pianificazione in due componenti 

è ritenuta utile a tutti i livelli, sulla base 

del cosiddetto “principio di pianificazione” 12 . 

Il contenuto della componente strutturale è costituito 

da due elementi: le regole che garantiscono 

la tutela delle qualità naturali e storiche del 

territorio e la salvaguardia dai rischi, le strategie 

definite per quel determinato territorio, sia nel 

loro aspetto di “progetto” di lungo periodo che 

in quello di trasformazioni di vasto respiro strategie. 

Dato il suo contenuto, le sue scelte sono 

valide a tempo indeterminato e definite con “rigidezza”, 

con una condivisione interistituzionale 

“interscalare”, necessaria perché esse coinvolgono 

interessi non disponibili esclusivamente 

per la comunità direttamente interessata, ma anche 

per quelle più e meno vaste. 

Il contenuto della componente programmatica è 

costituito dalle decisioni che possono o devono 

essere operative nel breve periodo, ovviamen- 

21


te nell’ambito e nel rispetto delle regole e delle 

strategie definite dalla componente strutturale. 

Esse sono valide a tempo determinato, e costituiscono 

il luogo della flessibilità nel rispetto delle 

rigidezze definite dalla componente strutturale. 

La responsabilità si esaurisce nell’ambito del 

territorio di competenza dell’ente proponente, e 

quindi le procedure di formazione si concludono 

entro il livello proprio. 

Un corollario che ne discende è il passaggio dall’approvazione 

alla verifica di conformità. Poiché 

ogni istituzione esprime la proprie scelte 

mediante un atto di pianificazione, invece dell’approvazione 

da parte dell’ente sovraordinato 

delle scelte del livello sottordinato, o di complesse 

procedure di co-pianificazione, il ruolo 

dell’ente sovraordinato si esaurisce nella definizione 

del proprio piano e nella verifica di conformità 

del piano sottordinato rispetto ad esso. 

Due condizioni sono indispensabili perché un 

simile modello funzioni. 

La pianificazione non deve consistere più nella 

formazione di piani, ciascuno caratterizzato da 

un inizio e una fine del suo percorso (della sua 

storia), ma si invera in un’attività sistematica 

e continua nel tempo, nella quale le varie fasi 

dell’analisi, delle scelte, del monitoraggio 

e della formulazione delle nuove scelte si 

susseguono ciclicamente. Un’attività della 

quale il quadro conoscitivo, sistematicamente 

aggiornato e condiviso con tutti gli attori 

direttamente e indirettamente coinvolti è la base 

indispensabile. 

Ma perché questa condizione possa verificarsi 

è indispensabile che, a ciascun livello, operino 

strutture pubbliche tecniche dotate di tutte le 

competenze e le attrezzature necessarie per 

svolgere con efficacia le operazioni necessarie. 

Strutture la cui qualificazione sia tale da consentir 

loro di individuare i supporti di consulenza 

necessari nelle diverse fasi del processo e in 

relazione ai diversi contenuti specialistici 

necessari, sia in termini di conoscenze esperte 

che di progettazione di singoli aspetti o settori 

od oggetti. 

Una terza condizione, sulla quale in questa 

sede non mi soffermerò ma che è anch’essa 

essenziale, è la volontà politica e culturale, da 

parte degli eletti, di adoperare effettivamente un 

22 

metodo e un procedimento siffatto per decidere 

sulle trasformazioni territoriali, nel breve e nel 

lungo periodo. 

La pratica successiva, nelle leggi e nei comportamenti 

Le leggi regionali 

Si può dire che tutte le leggi regionali approvate 

a partire dal 1995 prevedono l’articolazione 

del piano secondo criteri analoghi a quelli 

che ho enunciato. Esse adottano, sia pure in 

maniera molto diversificata, la distinzione di 

due (o più) componenti, o parti, o disposizioni, 

nell’ambito degli atti di pianificazione generale, 

o, più ampiamente, di più piani con differenti 

denominazioni, contenuti, procedure. 

Nelle proposte che avevo contribuito a definire 

l’articolazione riguardava la pianificazione a 

tutti i livelli. La quasi totalità delle leggi regionali 

l’applica invece solo al livello comunale. Esse 

attribuiscono alla pianificazione di livello 

comunale, e ai relativi documenti, un carattere 

complessivo e riassuntivo di tutte le scelte 

sull’assetto del territorio. 

La Toscana (1995) articola la pianificazione comunale 

in “piano strutturale”, “regolamento urbanistico” 

e “programma integrato d’intervento”: 

il primo con un carattere di individuazione 

e classificazione delle risorse territoriali, il secondo 

con efficacia di attribuzione di prescrizioni 

(e valori) agli immobili, il terzo con funzione 

programmatica e operativa. 

L’Umbria (1995) articola il piano comunale in 

una “parte strutturale, che individua le specifiche 

vocazioni territoriali a livello di pianificazione 

generale in conformità con gli obbiettivi ed 

indirizzi urbanistici regionali e di pianificazione 

territoriale provinciale”, e una “parte operativa, 

che individua e disciplina le previsioni urbanistiche 

nelle modalità, forme e limiti stabiliti nella 

parte strutturale”. La Liguria (1997) articola 

il “piano urbanistico comunale” in “descrizione 

fondativa”, “documento degli obiettivi”, “struttura 

del piano”, “norme di conformità e di congruenza”. 

Il Lazio (1999) articola il “piano urbanistico 

comunale” in “disposizioni strutturali” 

e “disposizioni programmatiche”. La Basilicata 

(1999) e l’Emilia Romagna (2000) articolano ana-

logamente, alla legge toscana, la pianificazione 

comunale in “piano strutturale comunale”, 

“piano operativo” e “regolamento urbanistico”. 

La Calabria (2002) prevede un “piano strutturale 

comunale”, peraltro ricco di articolati contenuti 

precettivi, un “regolamento urbanistico ed 

edilizio”, che contamina contenuti propriamente 

“urbanistici” con quelli tipici del più tradizionale 

regolamento edilizio, e un “piano operativo 

temporale”, con forte valenza di programmazione 

temporalizzata degli interventi, arricchita di 

alcuni elementi di specificazione della disciplina 

urbanistica. 

Come si vede, alcune regioni prevedono più 

piani, tra loro connessi ma reciprocamente autonomi, 

per le componenti strategico-strutturali e 

per quelle più direttamente operative; altri invece 

articolano in più componenti un’unica figura 

pianificatoria generale. 

Alcune leggi regionali attribuiscono l’articolazione 

della pianificazione in più parti o componenti 

anche ai livelli sovraordinati. Così la Liguria 

prevede a ciascuno dei tre livelli un documento 

di analisi fondativa (“quadro descrittivo” 

a livello regionale, “descrizione fondativa” a livello 

provinciale e comunale), una trascrizione 

precettiva di tale analisi (“quadro strutturale” e 

“struttura del piano”). 

Il Lazio prevede la distinzione tra “disposizioni 

strutturali” e “disposizioni programmatiche” 

anche a livello regionale e provinciale. In particolare, 

la legge laziale stabilisce che “la pianificazione 

territoriale ed urbanistica generale si 

articola in: previsioni strutturali, con validità 

a tempo indeterminato, relative alla tutela dell’integrità 

fisica e dell’identità culturale del 

territorio regionale, alla definizione delle linee 

fondamentali e preesistenti di organizzazione 

del territorio ed alla indicazione delle trasformazioni 

strategiche comportanti effetti di lunga 

durata; previsioni programmatiche, riferite ad 

archi temporali determinati, dirette alla definizione 

specifica delle azioni e delle trasformazioni 

fisiche e funzionali da realizzare e costituenti 

riferimento per la programmazione della spesa 

pubblica nei bilanci annuali e pluriennali”. 

In sostanza, l’impostazione delle legislazioni 

regionali rimane fedele ad alcuni dei criteri 

emersi dalle elaborazioni culturali degli 


anni precedenti. In particolare, per la parte 

strutturale della pianificazione comunale sono 

sempre presenti tre elementi: la preliminare 

individuazione degli elementi del territorio 

che ne condizionano l’integrità e ne connotano 

l’identità; la definizione delle regole che ne 

assicurino la corretta utilizzazione anche 

per i posteri; l’individuazione delle direttrici 

strategiche dell’azione di trasformazione. 

A causa di questa sua natura, il piano strutturale 

parte generalmente da una descrizione, la assume 

come fondativa delle scelte di lungo periodo (lo 

“statuto dei luoghi”), la traduce in regole di 

lunga durata (di carattere “statutario”). 

L’attuazione 

Non mi risulta che sia stata compiuta una 

seria analisi comparativa delle esperienze di 

applicazione dell’articolazione del piano in più 

componenti. Sarebbe a mio parere un lavoro 

estremamente utile. Un’analisi che parta da 

una chiara enunciazione degli obiettivi che 

si volevano raggiungere, dalle intenzioni che 

li sorreggevano, che esponga il modo in cui 

i precetti sono stati applicati nelle diverse 

situazioni (o almeno in un certo numero di casi 

oculatamente scelti come rappresentativi), che 

misuri la distanza tra gli obiettivi e i risultati, 

che formuli alcune ipotesi sullo scarto maggiore 

o minore tra gli uni e gli altri. Ma non sembra 

facile, ai nostri tempi e nel nostro paese, fondare 

l’attività legislativa su un’analisi rigorosa 

dell’attuazione delle leggi che si vogliono 

cambiare, e di cui semplicemente di vuole 

verificare l’adeguatezza. 

Mi limiterò quindi, per ora, a formulare alcune 

osservazioni sulla base delle conoscenze più 

ravvicinate di cui dispongo. Credo di poter 

innanzitutto sostenere che gia nelle leggi 

regionali, e ancor di più nella loro attuazione, si 

siano trascurati due aspetti della questione che 

a me sembrano essenziali. In primo luogo, non 

si è applicato quello che ho definito il “principio 

di pianificazione”. Stato, regioni, province non 

hanno espresso le loro scelte territoriali sulla 

base di metodi e procedimenti di pianificazione, 

ossia traducendo in quadri coerenti e olistici, 

trasparentemente formati, l’insieme delle loro 

decisioni, ma hanno proceduto per singoli 

23


programmi, settori, opere, politiche, spesso 

occasionati dall’emergenza o da motivazioni di 

prestigio e d’immagine, o meramente di potere. 

In secondo luogo, si è completamente trascurato 

il fatto che il nuovo modello avrebbe richiesto 

un poderoso rafforzamento delle strutture 

pubbliche adibite alla pianificazione. 

L’aggiornamento della base conoscitiva e la sua 

alimentazione con i risultati del monitoraggio 

sui piani e sulle trasformazioni da essi indotte, 

l’aggiornamento della componente strutturale e 

la sistematica riformulazione della componente 

operativa, il prolungamento dell’azione di pianificazione 

territoriale e urbanistica nelle attività 

esecutive (edificazioni private, interventi 

pubblici di infrastrutturazione e urbanizzazione, 

definizione di politiche aventi ricadute sul 

territorio), azione di stimolo nei confronti della 

partecipazione dei cittadini alle scelte: tutto ciò 

avrebbe richiesto la presenza di strutture abitate 

da tecnici qualificati e motivati, dotate di attrezzature 

efficaci, formalizzate in un’organizzazione 

autorevole e qualificata. 

Un’esperienza diretta 

Ho dedicato tutta la prima parte di queste 

note all’esposizione di proposte maturate 

nell’esperienza personale. Concluderò questo 

appunto con alcune considerazioni riferite 

anch’esse all’esperienza personale: in particolare, 

alla sperimentazione di una delle migliori leggi in 

materia, la 5/1995 toscana, nella collaborazione 

alla formazione degli strumenti urbanistici nuovi 

(piano strutturale e regolamento urbanistico) 

del comune di Sesto Fiorentino. Un comune di 

circa 60mila abitanti, nel auqle si sono succedute 

amministrazioni capaci di condurre politiche 

urbanistiche lungimiranti. 

La premessa politica del nostro lavoro è stata 

ottima. L’amministrazione ci ha fornito direttive 

che abbiamo completamente condivise: porre 

termine all’espansione, salvaguardare il 

territorio inedificato, grantire le visuali libere 

e promuovere le connessioni ambientali e di 

percorrenza tra i due complessi paesaggistici più 

rilevanti, il Monte Morello e la piana dell’Arno, 

coordinare le scelte con i comuni limitrofi, 

accrescere il livello della vivibilità della cittadina, 

rispettare l’individualità dei singoli paesi che la 

24 

componevano ma consolidare l’unitarietà del 

Comune. 

Anche sul piano normativo la nostra interpretazione 

della legge regionale, che gli uffici regionali 

hanno formalmente dichiarato di condividere, 

ci ha consentito di utilizzare i diversi nuovi 

istituti prescritti dalla legge (lo statuto dei luoghi, 

le invarianti strutturali, i sistemi e sub-sistemi 

territoriali, le unità territoriali organiche elementari) 

in modo coerente con il contenuto delle 

componenti della pianificazione (quella strutturale 

e quella operativa) che era la nostra. 

Su alcuni punti rilevanti delle scelte abbiamo 

trovato soluzioni a mio parere convincenti, 

che però sono state frutto di una interpretazione 

della legge, alla quale numerose altre potevano 

contrapporsi (e si sono infatti contrapposte). Mi 

riferisco al rapporto tra dimensionamento di 

lungo periodo, richiesto dalla legge per il piano 

strutturale (ma ha senso un dimensionamento 

di lungo periodo?), e la sua articolazione in una 

serie di piani operativi. Mi riferisco al rapporto 

tra aspetti strutturali del piano e aspetti strategici, 

tra sistema delle tutele e progetto di città. Mi 

riferisco ancora al rapporto tra la rigidità delle 

scelte strutturali e strategiche e la flessibilità delle 

scelte operative: un rapporto difficile, che spinge 

i comuni a interpretare il piano strutturale o 

come un documento vago, generico e privo di 

regole, oppure, al contrario, come un vecchio 

piano regolatore generale. 

C’è poi un paio di problemi per i quali neanche 

interpretando creativamente la legge abbiamo 

potuto raggiungere soluzioni soddisfacenti: il 

livello d’area vasta, i tempi della pianificazione. 

In assenza di una pianificazione regionale e 

provinciale che definisca le scelte territoriali 

di più vasta portata è particolarmente incerto 

il rapporto con l’area vasta. Molte delle scelte 

comunali riguardano aspetti (ambientali, paesaggistici, 

infrastrutturali) che hanno rilevanza 

sovracomunale, e che solo operando a questo livello 

possono essere affrontati seriamente. Ma in 

Toscana (e, credo, anche altrove) la dimensione 

d’rea vasta è del tutto trascurata. La regione trascura 

generalmente la dimensione provinciale 

della pianificazione (e, in generale, del governo 

del territorio) e “risolve” i problemi con rapporti 

bilaterali regione-comune.

La provincia continua a essere considerata un 

ente settoriale, di rango inferiore, e le forme associative 

volontarie di comuni non hanno preso 

piede. 

È probabile che questo limite sia particolare 

evidente in Toscana, dove l’attuale gruppo dirigente 

della regione teorizza, oltre a praticare, 

la centralità del momento comunale risolve la 

maggior parte dei problemi con il rapporto diretto 

tra Regione e singolo comune: ciò che indubbiamente 

accresce il peso delle decisioni regionali 

e aumenta il suo potere discrezionale. 

In Toscana, ma anche in altre regioni, il problema 

principale è tuttavia rappresentato dalla lentezza 

con cui si rinnova la pianificazione e dall’inerzia 

delle decisioni. A Sesto Fiorentino, uno dei primi 

comuni nei quali si è adoperato l’incerto modello 

della legge 5/1995, il vecchio PRG è morto nel 

2006, cioè 11 anni dopo l’inizio dell’applicazione 

di quella legge. 

Nella provincia di Firenze molti comuni 

hanno approvato il piano strutturale ma non 

il piano operativo, il Regolamento urbanistico. 

Clamoroso è il caso di Firenze, che dopo tredici 

anni dal suo avvio anni non ha concluso l’iter 

formativo del piano strutturale. Nella più rosea 

delle ipotesi saranno necessari altri due anni per 

“superare” il vecchio PRG: cioè saranno trascorsi 

quindici anni dalla legge. 

Nel frattempo i vecchi PRG e le loro scelte 

obsolete (generalmente caratterizzate dal 

sovradimensionamento) pesano. 


A Firenze oggi si realizza una tramvia pensata 

20 anni fa; la progettazione dell’attraversamento 

del treno ad alta velocità è iniziato negli 

anni Novanta; l’università a Sesto Fiorentino 

è attuativa di in un brandello del Piano 

intercomunale, progettato da Detti negli anni 

Sessanta, del quale si sono realizzati alcuni 

tasselli casuali che oggi appaiono del tutto 

privi di logica urbanistica; il famoso intervento 

sull’area Fiat-Fondiaria, contestato un quarto 

di secolo fa, sta per essere completato oggi (e 

non parliamo del come). In base alla legge (o 

meglio, alla sua interpretazione corrente) le 

previsioni obsolete o semplicemente vecchie non 

decadono: nulla di ciò che è stato promesso può 

essere messo in discussione, e tutto si somma in 

maniera casuale. 

Se almeno il tempo trascorso fosse stato 

impiegato per costruire strumenti e strutture di 

pianificazione efficaci, competenti, attrezzati, 

autorevoli, se almeno si fosse instaurata una 

prassi ci collaborazione tra le strutture tecniche 

dei diversi livelli di governo i cui interessi e le 

cui azioni si intersecano sugli stessi territori, 

se fosse maturata una cultura (tecnica, politica, 

amministrativa) condivisa e capace di durare nel 

tempo, il tempo impiegato nella prima fase di 

attuazione del nuovo modello di pianificazione 

avrebbe potuto dare frutti negli anni a venire. 

Così – almeno per quanto mi è dato conoscere 

– non è stato. Spero che altri contributi su questo 

tema possano consentire di affermare che non 

dappertutto è così. 

1 Nelle diverse fasi della riflessione e della sperimentazione concorsero a mettere a punto la proposta dell’articolazione della 

pianificazione in primo luogo, e decisivamente Luigi Scano, poi Edgarda Feletti, Vezio De Lucia, Giulio Tamburini, Alessandro 

Dal Piaz, Filippo Ciccone, Gianfranco Pagliettini, Giancarlo Storto, Paolo Berdini., Bernardo Rossi Doria, Mauro Baioni. 

2 Mi riferisco alla variante di PRG per la città antica, la cui costruzione fu impostata e iniziata nel 1982, interrotta nel 1985, 

ripresa nel 1987, conclusa e resa pubblica nel 1990. La variante venne adottata nel 1992 Ho seguito il piano come diretto 

responsabile nella prima fase, poi come collaboratore esterno negli anni in cui, assessori Boato prima e Salvagno poi, gli uffici 

diretti da Edgarda Feletti, con la costante collaborazione di Scano, lo conclusero e portarono all’adozione. La Giunta eletta nel 

1993 (sindaco Massimo Cacciari), vittima della ventata di neoliberismo che in quegli anni soffiava impetuosa, iniziò subito 

smantellare quel piano. Esso fu ampiamente rimaneggiato dall’assessore Roberto D’Agostino e dal consulente Leonardo 

Benevolo, soprattutto nella normativa, che cancellarono l’articolazione in due componenti e resero molto flessibile, per non 

dire inesistente, il controllo delle trasformazioni. Un riepilogo della vicenda è pubblicato sul Bollettino di Italia Nostra n.430 

(2007). 

3 “Livelli di pianificazione e livelli di governo: Le tendenze che devono affermarsi per la costruzione di un processo unitario di 

pianificazione”.”, in: Provincia di Bologna, Luoghi e logos - Il territorio fra sistemi di decisione e tecnologie della conoscenza, 

convegno nazionale, Bologna, 27-28 nov. 1984. Il mio contributo è inserito nel terzo volume dei materiali preparatori. 

4 “L’urbanistica dal piano alla pianificazione”, La Rivista Trimestrale, n. 4, dicembre 1985 

25


5 Le tesi sono pubblicate in un supplemento allegato al n. 108, novembre-dicembre 1989, della rivista Urbanistica informazioni. 

6 Si veda P. Della Seta, E. Salzano, L’Italia a sacco. Come negli incredibili anni ’80, nacque e si diffuse Tangentopoli, Editori Riuniti, 

Roma, 1993. 

7 Le tesi alternative sono pubblicate in eddyburg.it, al seguente indirizzo: http://eddyburg.it/article/ 

8 

articleview/10649/0/15/ 

Le ragioni sono espresse nell’editoriale di “Commiato” che pubblicai nell’ultimo numero di Urbanistica informazioni che uscì 

sotto la mia direzione (n. 125-126, settembre-dicembre 1992). 

9 Convegno nazionale “1942-1992: Cinquant’anni dopo la legge urbanistica italiana”, Venezia, 8-9 ottobre 1992. Ora in: 

Cinquant’anni dalla legge urbanistica italiana 1942-92, a cura di E. Salzano, Editori Riuniti, Roma, 1993. 

10 Il Piano paesaggistico regionale dell’Emilia-Romagna fu adottato il 29 dicembre 1986. 

11 “Nota sulle proposte di riforma urbanistica dell’INU -1995”, in: XXI Congresso Inu, Bologna 23-25 novembre 1995, Atti, Volume 

secondo - I contributi al congresso. 

12 Nel mio Fondamenti di urbanistica (Laterza, Roma-Bari, 1998) l’ho definito come quel principio per il quale “ogni ente elettivo 

di primo grado, rappresentante di interessi generali della cittadinanza, esprime le proprie scelte sul territorio mediante atti 

di pianificazione; mediante atti, cioè, nei quali le scelte siano esplicite, chiaramente definite nei confronti di tutti, trasparenti e 

- ovviamente - riferite precisamente al territorio, cioè rappresentate su di una base cartografica di scala adeguata alla maggiore 

o minore definizione e precettività delle scelte”. 

26

Urbanistica che fare? 

In molti paesi europei, e non solo, l’urbanistica 

è stata la leva che ha risollevato le città e le 

economie nazionali dalla crisi post-industriale. 

Anche in questi paesi l’urbanistica è in genere 

materia di competenza locale/regionale, ma ciò 

non toglie che i governi nazionali se ne occupino 

ugualmente, direttamente o indirettamente, con 

indirizzi, programmi, provvedimenti e anche 

finanziamenti specifici. 

Naturalmente anche in questi paesi l’urbanistica 

crea da sempre conflitti; e anzi più di sempre, 

da quando l’urbanistica si è rivolta, in buona misura, 

alla trasformazione di parti di città già costruite 

(e magari abitate), inutilizzate (es. are industriali 

dismesse) e/o variamente degradate. E 

naturalmente anche in questi paesi l’urbanistica 

produce ricchezza, il che però non suscita particolare 

scandalo. Anzi, proprio questo è considerato 

l’interessante dell’urbanistica, il che contribuisce 

per altro anche a un’immagine positiva 

dell’urbanistica; più o meno, a seconda della 

capacità delle amministrazioni di recuperare 

una parte di questa ricchezza e, specialmente, di 

reinvestirla in miglioramenti ambientali e della 

qualità urbana in genere. 

Il convertire “direttamente” una parte del plus 

valore (o della “rendita”, se si vuole) delle trasformazioni 

urbane in “beni pubblici”, attraverso 

la mediazione dell’ente di governo locale, 

sembra per altro trasgredire una delle regole 

auree dell’economia classica (Einaudi, per esempio), 

che vorrebbe a monte (e a livello “centrale”) 

tasse generiche e generalizzate (possibilmente 

proporzionate ai redditi) e a valle macroscelte 

di spesa (sempre a livello “centrale”), più 

o meno adeguatamente ripartite, secondo necessità 

e opportunità, tra re-distribuzione sociale 

(assistenza, servizi pubblici, sicurezza,, housing 

sociale, etc.), comunque più o meno equa, e investimenti, 

comunque più o meno oculati. 

Questa seconda scelta è con tutta evidenza più 


di Paolo Avarello 

difficile, dal punto di vista “politico”, perché 

necessariamente più determinata, più selettiva, 

e spesso anche meno immediatamente “spendibile” 

come immagine, soprattutto per opere 

che comportino tempi lunghi di realizzazione. 

Tuttavia, se nell’immediato questa scelta favorisce 

inevitabilmente una o più categorie (es. 

le imprese che realizzano infrastrutture), a medio/lungo 

termine anch’essa va a favore di tutti, 

perché sostiene comunque l’economia “reale”, e 

inoltre produce “beni collettivi”. 

E va detto che questa regola, già incrinata dal 

“modello keynesiano”, è stata comunque messa 

in crisi ovunque dagli sviluppi economici e 

sociali della seconda metà del secolo scorso. 

In particolare, con il mutamento di ruolo degli 

“stati centrali”, prodotto in buona parte appunto 

dalla crisi della “società industriale”, poi dalla 

fase di ristrutturazione dei sistemi produttivi, 

infine dalla tendenziale crescita delle autonomie 

regionali/locali, variamente perseguita, interpretata 

e più o meno organizzata nei diversi paesi. 

Questa fase critica della nostra storia recente 

ha significato per altro anche la fine, in Europa, 

e comunque la crisi, ovunque, dell’alternativa 

statalista di tipo socialista. 

In questo processo “inevitabile” un ruolo 

significativo, per i paesi europei, è stato svolto 

dalla Comunità, e poi dalla Unione Europea, non 

tanto come attenuazione dei poteri formali dei 

singoli stati nazionali – comunque gelosi della 

“materia urbanistica”, e non a caso – quanto 

in termini di controllo economico e finanziario 

(es. indebitamento, inflazione), di tendenziale 

omogeneizzazione di alcune regole e procedure 

(es. riguardo l’ambiente, ancora la finanza, i 

sistemi di valutazione, le certificazioni, etc.); 

infine, in parte, e in qualche modo, anche sulla 

concezione stessa dello “sviluppo” (più o meno 

“sostenibile/durevole”) e sulle modalità del suo 

perseguimento, soprattutto a livello locale. 

27


Come ho scritto altrove (“Urbanistica”, n. 129), 

in Italia la considerazione sociale dell’urbanistica 

è molto bassa. È noto infatti che i poteri statali 

non se ne occupano affatto, anche se a volte 

assumono provvedimenti che direttamente o 

indirettamente (inconsapevolmente?) assumono 

di fatto incidenza urbanistica (es. Ici, alcune 

infrastrutture, etc.). Unica eccezione “consapevole”, 

e forzata, la Corte Costituzionale, che di 

sentenza in sentenza ha finito di sgretolare gli 

ultimi resti della vecchia (vecchissima) legislazione 

in materia, e che deve comunque occuparsi 

del contenzioso, nella stessa materia, tra Stato 

e regioni e, molto più, viceversa. Ma per fortuna, 

a questo punto, lo fa molto lentamente. 

In mancanza di una “riforma” (legislativa) 

nazionale, anche questo è noto, molte regioni 

hanno approvato proprie leggi per il “governo 

del territorio”, che in apparenza (spesso) e/o 

nella sostanza (qualche volta) hanno tentato di 

recepire le innovazioni variamente proposte (es. 

dall’Inu) dalla metà degli anni Novanta. Queste 

riforme regionali hanno prodotto qua e là 

qualche esito, per esempio nelle modalità e nei 

tempi di (redazione e) approvazione dei piani. 

In pochi, rarissimi casi anche nella sostanza e, 

quindi, nei contenuti dei piani stessi. 

Alcune regioni e molte province, infine, si sono 

impegnate direttamente nelle pianificazioni 

di loro competenza, a carattere “territoriale” 

e “generale”, mentre le regioni stesse (es. con 

i piani paesistici), ma anche altri enti, non 

“elettivi” si sono sporadicamente impegnati 

nelle pianificazioni ormai diffusamente chiamate 

“separate” (es. piani di bacino, dei parchi, etc.), e 

anche nella produzione di strumenti, per lo più 

a carattere amministrativo (es. piani delle cave, 

controllo delle acque, etc.), e anch’essi alquanto 

“separati”, di fatto destinati alla gestione di 

questo o quello specifico problema: al margine 

o, più spesso, del tutto al di fuori di ogni 

pianificazione. 

La maggior parte di queste pianificazioni, 

specie quelle a carattere “generale”, sono 

orientate comunque a “fornire indicazioni” alle 

pianificazioni comunali; ovvero, più che spesso, 

a porre “paletti” a eventuali, e per altro frequenti, 

eccessi di previsioni insediative/espansive, 

piuttosto che a delineare gli obiettivi, le strategie 

e le politiche degli enti stessi che pianificano. 

28 

Nonostante alcuni, generosi, tentativi di 

volgere in positivo la pianificazione urbanistica 

– al di là delle (ormai stanche) retoriche, che 

pure ricorrono diffusamente – il sottofondo 

prevalente rimane dunque quello dei “lacci 

e lacciuoli”: il piano esprime anzitutto – e 

comunque così viene percepito – quello che “non 

si deve fare”, piuttosto di quello che si vuole 

fare. Sembra dunque che il “potere di piano” si 

eserciti anzitutto negando per tutti, e poi magari 

concedendo a qualcuno, anche troppo, ma 

sempre caso per caso. Evidentemente le scelte 

determinate e “generali”, come del resto anche 

la trasparenza amministrativa – per altro assai 

poco praticata nel nostro paese – nuocciono 

alla politica. Di recente questi occhi hanno visto 

assessori litigare fino all’ultimo metro cubo, 

su un pre-preliminare di piano appositamente 

concepito e disegnato per impedire questo 

esercizio, nel tentativo, invece, di chiarire le 

possibili scelte di fondo. 

Le risorse sono d’altronde scarse: da tempo 

mi chiedo quale sia il senso di un piano, quali 

che siano le sue “previsioni”, ad esempio in 

un comune che non abbia nemmeno le risorse 

per la manutenzione di quel poco che ha? E, 

più in generale, se ha senso un piano le cui 

“previsioni” siano palesemente sproporzionate 

alle risorse disponibili, e per altro anche a quelle 

ragionevolmente attivabili. 

Dalla seconda metà degli anni Sessanta l’edilizia 

residenziale sociale, pubblica e/o assistita, è 

stato un contenuto fondamentale dei piani, e 

in buona parte anche della loro attuazione che, 

come è noto, prevedeva l’esproprio di tutta 

l’area necessaria alla realizzane dei “quartieri” 

(che pure raramente si sono dimostri tali). 

È questa comunque l’unica applicazione 

importante di quanto in realtà già previsto per 

tutti i piani particolareggiati dalla legge 1150/42. 

Tuttavia, per renderla legittima e possibile, ci 

volle il riconoscimento che si trattava davvero 

di interventi nel loro insieme di “pubblico 

interesse”, non bastando evidentemente quella 

originaria – la ordinata espansione degli 

insediamenti – pur concepita da un regime assai 

poco democratico e poco rispettoso dei diritti 

individuali. 

I giudizi a posteriori su questa esperienza – per 

altro condivisa con la maggior parte dei paesi

europei, così come le critiche di oggi – non sono in 

genere positivi, anche se a volte eccessivamente 

ingiusti. La fine di questa fase lascia comunque 

un vuoto, certamente determinante per la 

“questione abitativa”, ma che dovrebbe far 

riflettere anche sulla “questione urbanistica”, o 

almeno sui contenuti, e magari sulle “forme” dei 

piani urbanistici. 

Dai residui passivi del fondo ex-Gescal, già amministrato 

dal Cer – e anticipati da un paio di 

leggi regionali – nascono anche i primi di quelli 

in seguito definiti stabilmente “programmi complessi”, 

visti dapprima con scandalo, in quanto 

tendenzialmente strumenti “in variante” dei 

piani regolatori, per di più con modalità accelerate 

e/o semplificate (almeno in teoria), e di 

fatto basati sulla contrattazione tra pubblico (ovvero 

il comune) e privato, ovvero le imprese. 

Nonostante gli arcigni disgusti degli urbanisti 

più “trinariciuti”, e mettendo a parte le 

retoriche, questi programmi hanno avuto 

un iniziale successo, suscitando addirittura 

qualche entusiasmo; in qualche caso hanno 

perfino prodotto trasformazioni di qualche 

rilievo. Ho visto però, e più spesso, procedure 

“accelerate e semplificate” protrarsi per anni, tra 

mille contenziosi, e spesso, alla fine, partorire 

“topolini” (la ristrutturazione di un isolato o 

poco più) o, peggio, banalissimi insediamenti 

di espansione urbana, per i quali una “vecchia” 

lottizzazione convenzionata sarebbe stata anche 

troppo. 

Nella maggior parte dei casi, comunque, restano 

evidenti le difficoltà, le inerzie e gli attriti che si 

verificano tra la rigidità “senza tempo” delle 

prassi amministrative, e quindi anche dei piani 

urbanistici, che sono comunque anche strumenti 


dell’amministrazione, e quella che dovrebbe 

essere una “nuova cultura (ovviamente non solo 

urbanistica) del fare”. 

In sostanza, i tentativi fino ad ora compiuti per 

rinnovare l’urbanistica italiana – dalle leggi regionali 

ai “nuovi” piani comunali che (più o 

meno) ne sono conseguiti, dalle pianificazioni 

territoriali alla sperimentazione dei “programmi 

complessi”, è affogata in buona parte – non 

tutta, per fortuna – nel totale disinteresse centrale/statale, 

nell’insipienza della politica (anche 

locale) – o almeno nella sua incapacità di modificare 

comportamenti e clientele – e, soprattutto, 

nell’inerzia culturale di tecnici e professionisti, 

interni ed esterni alle amministrazioni, che 

quando pure non espressamente ostili all’innovazione 

(per la verità non molti), hanno mostrato 

comunque, almeno, poca voglia di imparare, 

di aggiornarsi e di sperimentare; manovrando 

piuttosto per riassorbire le innovazioni nelle 

pratiche consuetudinarie, evidentemente più 

confortevoli. 

Fermo restando quindi l’obbligo morale di 

insistere, mettendo in atto ogni possibile 

pressione – e resistendo all’insopportabile 

silenzio politico – per una riforma nazionale 

del “governo del territorio” che sia davvero 

tale, e non si limiti a ridefinire le modalità della 

pianificazione locale/comunale, altrettanto e 

maggiore impegno bisognerebbe profondere 

per promuovere, a livello nazionale e locale, ma 

anche presso il piccolo popolo degli “addetti 

ai lavori”, una cultura urbanistica adeguata 

alle sfide di questo secolo, ovvero capace di 

affrontare e risolvere i problemi già emersi e 

quelli emergenti, per “produrre città” migliori, 

in maniera più efficiente e più equa. 

29


30

Una riflessione sulla “qualità urbana” 

dopo dieci anni di attuazione della Legge 

Regionale 19/98 

Il concetto di riqualificazione implica un 

approccio integrato ai problemi del territorio 

e presuppone una domanda di qualità (qualità 

ambientale, qualità delle relazioni umane, 

qualità della vita urbana) che non può essere 

soddisfatta soltanto da interventi fisici di 

recupero o di sostituzione edilizia, ma richiede 

una maggiore disponibilità verso programmi 

complessi che integrino la trasformazione con 

obiettivi di ricucitura del tessuto urbano e il 

recupero delle preesistenze con opportuni 

inserimenti di architettura contemporanea. 

La stagione dei programmi complessi ci ha posto 

di fronte ad una quantità di strumenti tendenti 

a introdurre nella prassi urbanistica l’obiettivo 

di integrare fra loro la dimensione del piano e 

quella del progetto di architettura. Il termine 

progetto urbano può servire a sintetizzare 

questo approccio al progetto applicato ad un 

ambito urbano che comprende architetture 

e spazi aperti e si qualifica come generatore 

di un intervento che punta a recuperare in 

tale ambito obiettivi di centralità propri delle 

culture urbane, cercando di non riprodurre 

la dicotomia esistente tra centro e periferia. 

Del tutto correlato alla individuazione della 

“dimensione strategica” del progetto urbano è 

dunque il tema della definizione di un ambito 

significativo e degli obiettivi di qualità urbana 

da raggiungere in esso. Nella individuazione 

degli ambiti di intervento va ricercata anche 

la dimensione possibile per la partecipazione 

dei cittadini alle scelte che riguardano il loro 

territorio. 

Il progetto urbano deve evitare il rischio di 

cadere in due semplificazioni contrapposte, 

entrambe negative: da un lato l’ambizione 

di poter trattare intere parti di città con un 

disegno urbano precostituito alla scala del 

progetto architettonico, che è di per sé concluso 

e statico e non consente una flessibilità attuativa; 

dall’altro l‘illusione di concentrare nel progetto 


di Michele Zanelli 

di un edificio o complesso architettonico di 

particolare fascino l’obiettivo di realizzare una 

nuova polarità urbana e di riscattare così un 

intero quartiere periferico dall’anonimato e 

dalla monofunzione residenziale. 

La qualità urbana del progetto deve essere 

assicurata dunque non dalla sua uniformità 

progettuale, quanto dalla pluralità di funzioni 

insediate e dalla flessibilità di impianto; la sua 

funzione strategica consiste nel costituire un 

quadro di assieme la cui fattibilità sia garantita 

anche in presenza di una certa variabilità dei 

singoli interventi. 

I Programmi di Riqualificazione Urbana 

costituiscono una tipologia di progetto urbano 

applicato agli ambiti di riqualificazione per 

governare i processi di trasformazione urbana, in 

uno scenario che si pensava caratterizzato dalla 

fine della fase di espansione della città. Sono 

uno strumento operativo di pianificazione che 

attua politiche urbane in partnership pubblicoprivato. 

Possono restare casi episodici, accordi 

“caso per caso”, alternativi alla pianificazione 

generale oppure divenire organici alla 

pianificazione strategica: perché ciò avvenga 

occorre evidentemente una forte regia pubblica 

che si traduca in una “agenda strategica della 

pubblica amministrazione” e definisca obiettivi 

e priorità da realizzare in un determinato arco di 

tempo (per esempio la prospettiva di un piano 

operativo comunale). 

La Legge regionale 19/1998 “Norme in materia 

di riqualificazione urbana” appartiene alla 

famiglia dei programmi integrati che a partire 

dagli anni 90 hanno innovato l’intervento 

pubblico in edilizia allargandolo alla sfera del 

quartiere e coinvolgendo in programmi di 

riqualificazione una pluralità di funzioni urbane 

e di soggetti attuatori pubblici e privati. La 

caratteristica di questi programmi, nei casi in cui 

hanno interessato realmente parti significative 

31


del territorio urbano e hanno coinvolto i 

cittadini attraverso forme concrete di urbanistica 

partecipata, e non solo “consensuale”, è quella 

della immediata operatività che si traduce nella 

contestuale realizzazione di interventi privati e 

opere pubbliche che concorrono a rinnovare e 

riqualificare sistemi urbani complessi. 

Nel corso dei dieci anni trascorsi dalla sua 

emanazione, la legge è stata sperimentata in una 

cinquantina di Comuni selezionati sulla base 

del Bando regionale del 1999, che ha avviato 

la formazione di 60 Pru e la sottoscrizione 

di altrettanti Accordi di programma per la 

loro attuazione. A partire dal 2005 i Pru, o 

meglio i loro provvisori risultati effettivi, sono 

sottoposti alla valutazione del Servizio regionale 

Riqualificazione Urbana, con il duplice scopo di 

ricavarne un complessivo giudizio di coerenza 

con gli obiettivi della legge e di formulare 

una serie di osservazioni utili ad un eventuale 

adeguamento della legge stessa. 

L’effetto principale dei Pru, come d’altronde 

è il risultato atteso anche dai Contratti di 

Quartiere II, è il recupero urbano di quartieri di 

edilizia residenziale pubblica e la realizzazione 

di opere pubbliche e servizi complementari. 

L’apporto degli operatori privati ha prodotto 

risultati apprezzabili nella differenziazione 

del mix funzionale ma si è tradotto anch’esso 

soprattutto nella realizzazione di interventi 

abitativi. In alcune situazioni si è creato un 

positivo intreccio con le politiche dei trasporti, 

soprattutto in relazione agli ambiti di stazione, 

e più in generale sono stati introitati nei Pru 

finalità sociali e obiettivi di sicurezza urbana. Di 

fatto tuttavia quello che era uno degli obiettivi 

dichiarati della legge 19/98 - l’integrazione 

dei diversi settori di intervento che possono 

influire sulla qualità urbana - si è realizzato solo 

parzialmente o episodicamente. 

Nonostante alcuni esempi positivi, in effetti non 

si è realizzato in modo soddisfacente nelle amministrazioni 

locali il coordinamento delle azioni 

attinenti ai diversi settori nei quali le politiche 

urbane trovano la loro attuazione: dalle politiche 

sociali a quelle della mobilità, della regolamentazione 

del traffico, della lotta all’inquinamento, 

della difesa dell’ambiente, della sicurezza e del 

contrasto al degrado urbano. In questa scarsa rilevanza 

della intersettorialità hanno certamente 

32 

avuto un ruolo i vincoli di destinazione di buona 

parte delle risorse pubbliche utilizzate per 

promuovere i programmi, che essendo ancora 

provenienti dal settore dell’edilizia residenziale 

pubblica hanno indubbiamente determinato un 

indirizzo prevalente verso le politiche abitative. 

Tuttavia un altro motivo della scarsa integrazione 

delle funzioni nei Pru va ricercato in una carenza 

del processo partecipativo che, pur richiamato 

dalla legge regionale, in molti casi non si è 

tradotto in una efficace concertazione pubblica 

delle proposte e in una condivisione allargata 

delle scelte. 

La frammentazione della sfera pubblica è una 

patologia del governo della città che si trasmette 

al comportamento dei cittadini e da questo trae 

nuova linfa: il declino progressivo dello spazio 

pubblico va di pari passo con lo sviluppo di 

politiche urbane settorializzate per funzioni. 

Così come la zonizzazione, ossia la divisione 

dello spazio urbano in zone funzionali 

omogenee, ha infranto l’unitarietà della polis 

nella sua dimensione spaziale (ovvero lo 

spazio pubblico), altrettanto l’amministrazione 

della città articolata in settori specializzati per 

competenze ha frammentato la civitas (cioè la 

partecipazione alla comunità in base al diritto 

di cittadinanza) in una serie di categorie in cui 

i cittadini sono incasellati come stakeholders 

(portatori di interessi specifici) espressione che 

tende ad introdurre forme di specializzazione 

tra gli amministrati. 

La specializzazione è di per sé un fattore di 

dissoluzione per la vitalità dello spazio pubblico 

che si nutre di interazioni casuali e spontanee tra 

persone di età e attitudini diverse. Se le strade 

e le piazze della città non sono frequentate da 

un pubblico misto (socialmente, culturalmente, 

anagraficamente…) ci troviamo di fonte a 

patologie urbane: spazi segregati o connotati, sia 

in senso “elitario” che in senso “comunitario”, 

strade frequentate esclusivamente da un 

pubblico giovanile, luoghi dedicati agli anziani, 

ambiti periferici che diventano il punto di 

ritrovo di gruppi etnici, giardini pubblici in 

cui si incontrano solo spacciatori e così via. 

Spesso queste specializzazioni sono la risposta 

del “mercato” ad una domanda diversificata: 

per esempio il concentramento di birrerie e 

paninoteche in zona universitaria o la diffusione

delle boutique monomarca in alcuni settori del 

centro. Ma altrettanto spesso sono favorite, 

anziché disincentivate, dalle politiche pubbliche 

che non trovano un coordinamento strategico. 

Uno degli esempi più evidenti dell’incapacità 

dell’amministrazione di rispondere con 

programmi fra loro integrati all’emergere di 

problematiche diffuse di insicurezza e di degrado 

urbano sta nella tendenza a prendere iniziative 

episodiche ed emergenziali di ordine pubblico, 

quando si dovrebbero invece affrontare con 

misure di programmazione coordinata tra 

politiche sociali, culturali, di pianificazione degli 

usi e dei tempi della città. 

Altrettanto eclatante è la assoluta separatezza 

delle politiche del trasporto pubblico, che 

tendono ad affrontare in modo autoreferenziale 

puri obiettivi di efficienza ed economicità non 

interrogandosi sugli impatti delle diverse 

tecnologie sui contesti urbani né valutando 

appieno le opportunità che la rete dei trasporti 

pubblici può generare verso obiettivi complessivi 

di riqualificazione urbana. 

Con il progetto bolognese del Civis queste 

contraddizioni sono giunte ad una evidenza 

che ogni giorno si arricchisce di nuovi dettagli 

per la risonanza che la nuova tramvia ha 

ottenuto sulla stampa locale da quando, l’estate 

scorsa, iniziarono i primi cantieri stradali per la 

predisposizione del tracciato. Così i bolognesi 

sanno tutto sulla tecnologia del nuovo tram 

su gomma, “con lettura ottica del percorso 

e banchine per l’incarrozzamento a raso” 

ma nessuno, neppure la Soprintendenza ha 

potuto finora esaminare il progetto esecutivo 

del tracciato, che interessa le vie del centro 

storico, per il semplice motivo che, nel gioco 

di appalti e subappalti, il Comune non ne ha la 

disponibilità. 

Pare infatti che l ‘Associazione Temporanea di 

Imprese che si è aggiudicato l’appalto per conto 

dell’ATC debba ancora consegnare il progetto 

esecutivo, nonostante siano già iniziati i cantieri 

per la parte periurbana del percorso. 

Il problema della compatibilità del Civis con il 

centro storico non trova quindi una sede di verifica, 

né in rapporto alle esigenze di tutela e conservazione, 

né in funzione di un progetto coordinato 

di valorizzazione degli spazi pubblici che 


tenga assieme le politiche di regolamentazione 

della sosta e della pedonalizzazione delle strade 

con la pianificazione delle attività commerciali e 

delle iniziative culturali, per arginare il declino 

evidente del capoluogo bolognese. 

Nel paradigma della “qualità urbana” è 

fortemente coinvolto il tema delle infrastrutture 

per la mobilità e l’accessibilità ai cosiddetti poli 

funzionali: sulla disponibilità ed adeguatezza 

dei sistemi di trasporto pubblico si misura un 

indubbio ritardo che gioca tutto a sfavore dei 

centri maggiori, soffocati dalla congestione 

del traffico privato non sufficientemente 

controbilanciato dalla presenza di mezzi di 

trasporto pubblico realmente competitivi. Se 

dunque è indispensabile ripianare il deficit 

infrastrutturale che le nostre città hanno 

accumulato in questi ultimi decenni, questo 

obiettivo non potrà essere perseguito soltanto 

attraverso misure congiunturali delegate ai piani 

urbani del traffico delle singole città, e neppure 

distribuendo le (scarse) risorse disponibili in 

spezzoni di progetti locali di metropolitane o 

varianti sul tema. 

Si rende quindi necessario attribuire una 

più marcata definizione al “sistema” delle 

infrastrutture non come sommatoria di diverse 

modalità di trasporto e viabilità, ma come rete 

i cui nodi divengano i poli privilegiati per la 

localizzazione di nuove funzioni residenziali 

e di servizi. In modo complementare si 

sente l’esigenza di un’analisi delle criticità 

rappresentate dalle “barriere” del sistema 

infrastrutturale su quello insediativo, che non si 

limiti ad individuare le problematiche esistenti 

ma ponga in essere un sistema di “soluzioni 

preventive” per le nuove infrastrutture urbane. 

Le quali possono essere concepite come 

l’occasione per rendere più attraente e moderna 

la città soltanto se inserite in un progetto che ne 

sottolinei la funzione e l’immagine identitaria. 

Va tuttavia sottolineato che l’intervento pubblico 

nelle aree urbane tende a dare priorità alle grandi 

opere e a privilegiare gli interventi fisici di 

trasformazione urbanistica, trascurando sempre 

di più “l’ordinaria amministrazione” della città 

pubblica. In questa tendenza, motivata anche 

dalla episodicità dei finanziamenti disponibili, 

oltre al fatto che l’attenzione viene proiettata su 

un futuro incerto per via dei tempi troppo lunghi 

33


di attuazione di questi interventi, si esprime 

anche una scarsa attenzione alla manutenzione 

dello spazio pubblico, che necessita di una 

cura costante, fatta sia di azioni puntuali di 

riqualificazione dell’arredo urbano, sia di un 

presidio capillare e quotidiano per prevenire 

il decadimento della qualità dei luoghi e 

l’insorgere del degrado. 

Potrebbe essere questo l’obiettivo da porre in 

agenda per i prossimi anni: destinare le risorse per 

la riqualificazione a programmi di manutenzione 

che possano tradursi occasionalmente in opere 

puntuali ma conservino un carattere di strumento 

quadro per promuovere con sistematicità un 

innalzamento della qualità urbana diffusa. 

Resta da individuare un sistema di reperimento 

delle risorse che garantisca continuità di 

finanziamenti alla città pubblica, posto che il 

canale dei trasferimenti statali sembra essere 

esaurito e quello dei fondi comunitari non può 

assumere certamente un carattere di ordinarietà, 

al di là del riconoscimento del ruolo delle città 

come motore dello sviluppo. 

Un recente studio del Cresme ci consegna una 

fotografia abbastanza stupefacente dello stato 

delle città italiane negli anni 2000: le abitazioni 

di nuova produzione sarebbero aumentate 

dell’88% tra il 2000 e il 2007. Ciò è il frutto di 

un trend iniziato negli anni ’90, quando si pensava 

ormai esaurita la fase dell’espansione urbana. 

Ma a popolazione stabile la domanda sostitutiva 

di case e quella primaria sostenuta del 

numero crescente di nuove famiglie (frutto delle 

dinamiche migratorie e in gran parte composte 

da single) ha generato una forte pressione sull’offerta 

di nuove case localizzata in modo par- 

34 

ticolare nell’hinterland dei grandi sistemi urbani. 

Le periferie più estreme e i comuni minori delle 

aree metropolitane hanno registrato tra il ’91 e 

il 2001 forti crescite di popolazione che si sono 

ulteriormente intensificate nei primi anni 2000. 

L’edilizia è tornata d essere come nel primo dopoguerra 

il settore di investimento primario. Ma 

così come allora la qualità del prodotto in questa 

nuova fase espansiva si è attestata su livelli bassi 

e su tipologie edilizie tradizionali che riecheggiano 

quelle degli anni ‘60/’70: si tratta in gran 

parte di palazzine monofunzionali costruite con 

soluzioni tecnologiche non innovative senza attenzione 

al risparmio energetico e alla sostenibilità 

ambientale. 

La disciplina urbanistica impegnata ad elaborare 

ricette per la perequazione non ha inciso né 

da freno né da indirizzo, rimanendo ancorata 

alla ricerca di uno scambio leale tra pubblico e 

privato che non ha avuto modo di realizzarsi 

in una fase espansiva del mercato, assecondata 

dalla necessità dei comuni di fare cassa con il 

gettito dell’Ici e degli oneri di urbanizzazione. 

Forse occorre partire da questa constatazione 

un po’ tardiva per chiedersi se non sia il caso 

di rivedere al rialzo l’incidenza degli oneri e 

disciplinarne la destinazione per le esclusive 

necessità della città pubblica. E dato che sembra 

si vada ora verso una fase di riflusso della 

domanda di abitazioni, potrebbe essere venuto 

il momento per una riforma della disciplina 

urbanistica che promuova la riqualificazione 

del patrimonio edilizio esistente come terreno 

prioritario se non esclusivo degli investimenti 

immobiliari.

Urbanistica e valorizzazione del 

patrimonio pubblico 

Ragioni di cautela nella proliferazione di poteri 

pubblici per interventi diretti nel mercato 

immobiliare 

Quando si affronta la questione della 

valorizzazione del patrimonio pubblico locale 

(ppl) la prima verifica appare la definizione 

dell’obiettivo di tale azione. Cioè lo scenario di 

bilancio (uso istituzionale delle risorse pubbliche 

locali) che si intende perseguire. Anteporre a tale 

obiettivo, come spesso accade, la realizzazione 

di strumenti societari e/o finanziari derivati (es.: 

STU, Agenzia di Sviluppo, Società Patrimoniale, 

ecc…) è spesso deviante rispetto al fine stesso 

della loro ideazione. E’ infatti poco approfondita 

una riflessione attono alla vita (di come vivono) 

di questi strumenti. Con ciò si intende infatti 

segnalare la necessità che gli strumenti in 

questione siano usati per fini specifici, dunque 

abbiamo un termine entro cui realizzano 

tale scopo. Diversamente si trasformano in 

macchine complesse e poco gestite per i fini 

originari, e di più per autoreferenza. Quanto 

poi al loro contributo a concorrere a una azione 

di contenimento e/o riduzione del debito 

pregresso dell’ente locale/genitore, vi è molto 

da dubitare. 

Le partecipazioni a tali società sono spesso infruttifere 

e non consentono, oltre l’immobilizzo 

finanziario, politiche di bilancio che allarghino 

la base dei cespiti, la capacità di manovra dell’Ente/genitore. 

Spesso le Società Patrimoniali 

(SP) in particolare, hanno l’obiettivo di evadere 

il patto interno di stabilità, ma non aumentano la 

ricchezza potenziale dell’Ente originante. In secondo 

luogo la SP è spesso indirizzata a compiere 

interventi che non creano ricchezza o valore 

aggiunto, piuttosto tendono a coprire spazi che 

l’Ente originante non è in grado allo stato attuale 

di colmare. E’ il caso della gestione di servizi 

sociali a fondo perduto (manutenzioni stradali, 

pubblica illuminazione, nuove reti di fognature, 

manutenzioni di aree verdi, parchi e giardini 


di Davide Rubbini 

pubblici, ecc…) o dove i cespiti che possono derivare 

dagli investimenti appaiono molto al di 

sotto delle capacità di ammortamento. 

L’obiettivo iniziale dunque, lo scenario di 

governo del bilancio, è fondamentale ai fini della 

definizione degli strumenti. Tant’è che nella 

cultura evoluta contemporanea si pensa alla 

assoluta in-utilità di strumenti derivati di scopo 

come quelli sopra menzionati. L’obiettivo quindi 

dovrebbe essere in prima istanza una manovra di 

bilancio che, sia nella sua impostazione tecnica sia 

nei suoi contenuti istituzionali di gestione delle 

risorse, modifichi e qualifichi la propria struttura 

affinchè si possano liberare risorse aggiuntive 

da azioni specifiche, utilizzabili sia verso una 

riduzione più accelerata di debito pregresso 

(quindi diminuendo passività finanziarie) sia 

verso nuovi investimenti. Collaterale a questi 

obiettivi viene da se’ una possibile riduzione 

di imposizione fiscale locale. Quest’ultima 

questione, dovrebbe peraltro essere affrontata 

anch’essa in un piano parallelo pluriennale. 

Infatti è anche con una riduzione della fiscalità 

che possono essere sostenuti i consumi e dunque 

aumentati i trends di creazione di PIL locale. Nel 

caso di una Provincia, (ma cio’ vale anche e di più 

per il Comune) si può pensare a un concerto con 

gli altri Enti locali per una prima impostazione 

del tavolo di bilancio riclassificato, allargabile 

al resto della P.A. che a livello locale detiene 

patrimoni e beni diversi. 

Il concerto con i Comuni (e tra essi) è infatti 

rilevante al fine di una amministrazione 

coordinata di strumenti urbanistici, utili alla 

cosiddetta ri-generazione di patrimonio. Sono 

infatti i Comuni che hanno potestà in merito. 

La Provincia, spesso definita Ente intermedio di 

programmazione, ha certo un proprio bilancio 

e un proprio patrimonio, ma non ha leve di 

gestione diretta per la sua valorizzazione sul 

territorio. Il concerto dunque e il coordinamento 

con altri patrimoni pubblici come quelli dei 

35


Comuni, può a tale riguardo rappresentare 

la prima azione “politica” da impostare, e cio’ 

vale al contrario per il Comune. Una seconda 

azione è la riclassificazione del bilancio. Un 

riposizionamento delle poste secondo criteri 

civilistici che superi il concetto entrate-uscite 

accogliendo la ripartizione conto economico/ 

stato patrimoniale (e noi diciamo gestione di 

competenza ovvero finanziaria). Si avverte in 

tutto cio’ che alienazioni tout court di patrimoni 

sono un imperdonabile errore tecnico ed 

economico oltrechè politico ed istituzionale. 

Una azione di valorizzazione deve poter contare 

su un vasto articolato patrimonio, verso il 

quale operare con cautela, anche se alineazioni, 

permute, ri-acquisti ecc… sono parte di tali 

valorizzazioni. Vi è dunque in primo luogo da 

dare obiettivi di risanamento e sviluppo dello 

stato delle risorse pubbliche locali. Tali obiettivi 

dovrebbero consistere come in altre realtà 

civilisticamente regolate, nel realizzare avanzi 

di amministrazione, cioè utile d’esercizio (detto 

anche nella PA “avanzo primario”), al fine di 

poter misurare il valore aggiunto prodotto in 

termini sociali, in termini di capitale fisso, ma 

anche in termini economici. Quanta ricchezza 

produco con la mia attività istituzionale? 

La sostenibilità economico-sociale cioè di 

politiche di bilancio dovrebbe guidare tutta 

l’azione istituzionale propria dell’Ente pubblico. 

Si può dare il caso a tale riguardo che il nostro 

Ente abbia oneri e incombenze tali che non possa 

per un certo periodo di tempo realizzare avanzo 

primario. E’ proprio in tale evenienza che mettere 

mano sia alla riclassificazione delle strutture 

contabili, sia a politiche di valorizzazione dei 

patrimoni può consentire di inserire voci di 

ricavo aggiuntivo al conto economico, ma 

anche voci di attività aggiuntiva nello stato 

patrimoniale. Questi “ingressi” non saranno “una 

tantum”. Infatti la componente “valorizzazioni” 

diventerà una posta di bilancio costante, che 

potrà incrementare anche significativamente la 

capacità di realizzare avanzo primario dell’Ente, 

dunque tutte le altre azioni conseguenti. 

Fare avanzo primario significa realizzare 

“accantonamenti”, incrementare il patrimonio. 

Quest’ultimo infatti nella nuova versione del 

bilancio così riclassificato, assumerà una ragione 

diversa da quella che oggi rappresenta (spesso 

appunto come beni di alienare per fare cassa e 

36 

punto). Il patrimonio infatti avrà, così riordinato, 

anche funzioni di affidabilità dell’Ente, di 

definizione di un suo “rating”, ma anche una 

capacità di potenziale ricchezza ulteriorimente 

realizzabile e così via. 

Una volta riclassificato il bilancio anche (ma 

non solo) sulla base dei valori economici 

che il patrimonio potrà realizzare, si potrà 

naturalmente procedere a impostare le azioni di 

valorizzazione finalizzate agli obiettivi definiti 

in sede politica (nuovi investimenti, rientro 

graduale e/o accelerato dal debito pregresso, 

riduzione della fiscalità e così via). 

E’ allora che si imporrà sulla base della potenzialità 

“azzardata” della ricchezza dell’Ente, una analisi 

degli strumenti e della loro efficacia rispetto agli 

obiettivi. E non viceversa, come spesso accade. 

Da questo punto di vista, affermare quel’è il 

potenziale economico che può essere messo in 

campo da una epoca di investimenti pubblici, 

diverrà la forza attrattiva verso partners pubblici 

e soprattutto privati perché si affianchino 

a tale programma, condividendone frutti e 

soddisfazioni reciproche. 

L’obiettivo di questo annuncio pubblico è non 

la nostra affidabilità, ma soprattutto la capacità 

di attrarre altri capitali e risorse sui nostri 

investimenti. Dunque accelerare l’impiego di 

risparmio diffuso in investimenti socialmente 

utili ma anche remunerativi. Il panorama locale 

offre solitamente diverse situazioni e articolate 

condizioni di potenzialità d’investimento. Come 

si è già detto nel nostro caso potrebbe essere di 

qualche riflessione l’oggetto dell’articolazione 

di un programma di valorizzazioni patrimoniali 

concertate tra Provincia e resto della P.A. locale 

(USL compresa ad esempio). 

La Provincia in questo caso potrebbe 

attivare programmi distinti ma coordinati 

di valorizzazioni di patrimonio, attivando le 

politiche di riclassificazione interna dello stato 

economico dei Comuni e degli altri Enti (ad 

esempio i Consorzi di Bonifica, le USL, alcune 

fondazioni e così via) per coordinarle con le 

proprie riclassificazioni e avviando appunto 

programmi di investimento tramite una 

complessa azione di valorizzazione congiunta 

di tutti i cespiti patrimoniali locali.

Sulla natura del patrimonio immobiliare 

pubblico 

Il patrimonio pubblico, specialmente quello dei 

Comuni, ha alcune particolarità. Una di esse è 

la riproducibilità, un’altra è la dimensione che 

solitamente, specie nelle residenze, è riscontrabile 

con volumi significativi. Un’altra ancora è il suo 

rapporto con le politiche di bilancio che l’Ente 

mette in campo o meno. 

Una ulteriore è data dalla particolarità delle reti, 

solitamente in capo alle (ex) municipalizzate, 

ma che la legislazione richiede di scorporare 

dalle gestioni. Vediamo alcune questioni, utili 

ai nostri ragionamenti. La riproducibilità del 

patrimonio è qui intesa come crescita continua e 

stabile dell’asset comunale a seguito di politiche 

urbanistiche che l’Ente mette in atto. Un Comune 

che abbia regolarità di strumenti urbanistici e di 

gestione corrente dell’edilizia privata (rilascio 

di permessi a costruire, approvazione di Piani 

urbanistici ecc.), può senz’altro impostare 

una politica di selezione e qualificazione del 

patrimonio ceduto ad esso in conto di oneri 

di urbanizzazioni, standards, di convenzioni 

e diritti e così via. In questo modo il Comune 

avrà una risorsa autonoma di riproduzione del 

proprio patrimonio. Ciò può consentire ipotesi 

di politiche di bilancio sul medio-lungo periodo. 

Una seconda caratteristica è la dimensione. 

Solitamente una città di medie dimensioni 

italiana (50.000/150.000 abitanti) si trova a 

disporre di qualche migliaio di alloggi (ex IACP 

ecc.), di aree dismesse, relitti vari e terreni. 

La dimensione di questi patrimoni può essere 

un fattore competitivo per l’impiego di una 

“massa critica” minima che valorizzata può a 

sua volta comportare una capacità di smobilizzo 

forse non sempre quantificabile, o comunque 

immaginabile della Amministazione. Una terza 

caratteristica delle capacità di accumulazione 

patrimoniale del Comune è l’uso dell’esproprio. 

Il Comune può espropriare aree per usi pubblici 

a prezzi (una volta agricoli) certamente di favore 

e soprattutto con elisione di rendite di posizione, 

ma a sua volta il Comune può reimpiegare 

quegli asset in politiche più complesse, 

dunque valorizzare i parametri di usabilità. 

L’apprezzamento dell’asset pubblico riceve così 

una spinta a contribuire al valore complessivo 

con montanti più consistenti di quanto esso 


è costato per l’acquisizione. Una ulteriore 

caratteristica degli asset pubblici è il loro stretto 

legame con la storia amministrativa dell’Ente. 

Laddove il Comune (o il consorzio di comuni…) 

ha realizzato reti energetiche diverse, nel corso 

degli anni, il patrimonio che esse rappresentano 

può essere riclassificato in quanto detentore di 

possibili atti di concessione d’uso e dunque di 

cespiti per l’affitto a operatori (pubblici o privati) 

titolati alla gestione. Tali cespiti sono conferibili 

in fondi, ovvero in linee programmatiche di 

bilancio utili a garantire solviblità dell’Ente 

locale a fronte di investimenti di lungo periodo. 

Tutto quanto sopra può a sua volta essere 

impiegato e orientato a realizzare politiche 

di medio periodo per il recupero del debito 

pregresso che l’ente locale oggi sopporta con 

sempre più difficili condizioni finanziarie, e 

peraltro contribuire a una politica corrispondente 

di riduzione del carico fiscale su imprese locali 

e cittadini, sostenendo in tal modo i consumi e 

dunque realizzando politiche di sviluppo di PIL 

locale. 

Debito e sviluppo 

La finanza locale conosce oramai da qualche 

anno nel nostro paese una situazione di grave 

criticità, per il riflesso che le politiche di 

risanamento hanno generato, scaricando sui 

bilanci degli Enti locali parte cospicua delle 

manovre di contenimento della spesa pubblica 

e, contemporaneamente, per la domanda, 

incomprimibile ed anzi crescente, di servizi e 

prestazioni cui da luogo una società in rapida 

e profonda trasformazione come quella italiana 

dei primi anni del nuovo secolo. 

Una situazione sempre più stringente alla 

quale gli Enti locali cercano di far fronte 

con un complesso di manovre che agiscono, 

non sempre senza inconvenienti, sulle leve 

tariffarie e fiscali, ma anche sui processi di 

sviluppo urbano (alimentando i bilanci in parte 

corrente con quote crescenti di entrate per 

Oneri di Urbanizzazione) e sulle condizioni del 

patrimonio pubblico, con politiche di alienazioni 

e privatizzazioni. E’ tuttavia possibile intendere 

il patrimonio pubblico – frequentemente poco 

conosciuto, oltre che poco valorizzato, non solo 

come un’ancora di salvezza la cui dismissione 

37


può fornire, in ultima istanza, quelle risorse 

finanziare che urgono per tamponare situazioni 

congiunturali, ma come una vera e propria leva 

strategica su cui operare attraverso processi 

di valorizzazione per conseguire importanti 

risultati non solo in termini finanziari ma anche 

di sostegno allo sviluppo delle comunità locali e 

di implementazione di nuove politiche sociali. 

Processi che possono trovare la loro massima 

efficacia quando vengono sviluppati 

contestualmente e in stretta sinergia con la 

pianificazione urbanistica, sviluppandone e 

valorizzandone appieno, così, una impronta 

strategico strutturale. Si può per questo 

parlare di un vero e proprio tema di “finanza 

della pianificazione”. Cioè di modi per cui 

sia possibile generale, tramite le pratiche di 

pianificazione, risorse aggiuntive per la sfera 

pubblica (in particolare per i Comuni), senza 

aggravi (e anzi con significative possibilità di 

riduzione) degli oneri e della pressione fiscale 

che oggi gravano sugli operatori e sui cittadini. 

Di particolare interesse parrebbe quindi una 

riflessione e un confronto su questi temi 

nell’attuale circostanza in cui la Regione Emilia 

Romagna sta promuovendo una messa a 

punto della legislazione urbanistica regionale 

finalizzata ad obiettivi di qualità sociale e di 

efficienza. Il problema che si vuole affrontare 

è appunto quello di valutare come valorizzare 

patrimoni pubblici e generare risorse finanziarie 

utili anche alla riduzione del debito locale 

(non solo dei Comuni ovviamente, ma ad 

esempio anche di ASL ovvero di ACER, e così 

via), tramite gestioni patrimoniali, pratiche 

concertative, istituzione di nuovi strumenti 

finanziari appropriati e innovativi e così via. 

Anche le politiche di bilancio, e la stessa 

struttura del bilancio del Comune, potrebbero 

e dovrebbero a tale riguardo essere orientate 

da approcci di pianificazione strategica, a 

partire da una riconsiderazione del conto del 

patrimonio e tramite una sua riclassificazione, 

e perché no, anche attraverso procedure di 

“quotazione”, con attribuzione di “ratings”, 

ovvero istituendo borse immobiliari utili alla 

perequazione, non più solo locale, ma di vasta 

scala (almeno regionale ?). 

38 

Finanza della pianificazione 

Accogliendo le ragioni di necessità che 

impongono modifiche e integrazioni alla 

legislazione vigente le Regioni sembrano anche 

intenzionate ad “aggiornare” il loro impianto 

normativo con alcune opzioni più incisive in 

talune questioni. Aldilà di tali opzioni, peraltro 

tutte interne e conseguenti l’elaborazione storica 

che si è prodotta in materia, appare colta solo in 

parte l’occasione per una ulteriore riflessione 

generale in ordine alla necessità di affrontare 

fenomeni e processi, che in generale il sistema- 

Italia ha di fronte. 

Non cogliere l’occasione può essere una 

scelta politica e istituzionale, ma può anche 

testimoniare una fase di imbarazzo culturale a 

nuove elaborazioni, che una nuova disciplina 

urbanistica nazionale dovrà comunque non 

eludere, e che in altre sedi hanno già trovato 

enunciazioni compiute. Innanzitutto andrà 

sottolineato come, aldilà dei tecnicismi 

istituzionali/pianificatori, la legislazione 

vigente non affronti il tema della possibilità 

realizzativa che il sistema delle istituzioni locali 

(Regione compresa) si trova a dover affrontare, 

rispetto a un quadro di necessità pianificatorie 

che ancora rischiano di realizzarsi tramite 

“varianti”, e dunque in difformità (sostanziale 

o meno) dai progetti di impianto che gli atti di 

pianificazione comportavano. Ci riferiamo cioè 

a un mancato raccordo stretto tra intenzioni di 

piano e governo concreto e diretto di processi di 

trasformazione e sviluppo che l’assetto pubblico 

oggi deve affrontare. 

Più chiaramente, appare ancora una separazione 

tra il piano delle scelte programmatiche/urbanistiche 

e il piano della economia reale. Il nodo 

è cioè la produzione e riproduzione di risorse 

pubbliche a sostegno dello sviluppo, dunque il 

loro impiego per realizzare quelle intenzioni di 

piano prima accennate. 

Un secondo scenario che appare ancora debole, 

è costituito da taluni fenomeni che, anche 

tecnicamente, ormai la disciplina urbanistica 

e di pianificazione di area vasta ha assunto 

come criterio generale di valutazione per gli 

orientamenti e le scelte da assumere nelle 

cosiddette intenzioni di piano. Le leggi regionali 

infatti, appaiono generalmente applicate a

un territorio che non ha connotati propri, ma 

quasi a un territorio e a processi di evoluzione 

economica tout court senza contesto (storico e 

fisico). Diremmo applicate a territori virtuali. 

Esistono cioè nel territorio fatti urbani/fatti 

territoriali, siti economici e così via ove non è più 

pensabile una politica urbanistica generale (e 

tendenzialmente generica). Vi sono cioè ragioni 

di scala del piano, e ragioni di complessità delle 

relazioni in campo che non possono essere 

affrontate se non con altrettanti strumenti 

di scala e complessità di interlocuzione. 

Anche in questo caso la legge urbanistica di 

solito non affronta direttamente i processi di 

saturazione, di sviluppo, di declino e così via 

che aree significative della regione subiscono 

(hanno subito, subiranno) con strumenti di 

concertazione e accentuazione di risorse, di 

relazioni, di elaborazione. 

E’ in atto un dibattito molto esteso e articolato 

attorno alla mancanza di risorse pubbliche, 

utilizzabili per lo sviluppo. Sviluppo di 

politiche per le infrastrutture, per le reti, per 

la ricerca, per l’ambiente e così via. Risorse da 

spendere, da impiegare a titolo di investimento 

in nuovo capitale fisso sociale. Il patrimonio 

degli enti pubblici viene dunque ormai 

indicato come una risorsa che può essere spesa, 

valorizzata, alienata e dunque utile a generare 

risorse. Grava peraltro un debito pubblico di 

dimensioni ciclopiche che impedisce di liberare 

risorse (il debito del sistema pubblico locale è 

stimato in 100 miliardi di euro). 

Tutto ciò, raccordato a politiche di pianificazione 

territoriale e urbanistica potrebbe consentire 

di mettere in campo sistemi di riproduzione 

automatica e rinnovata di patrimoni pubblici, 

da destinare a impieghi produttivi, tramite 

politiche di valorizzazione, sia con strumenti 

esistenti in dote alla legislazione vigente, sia 

con strumenti innovativi di tipo finanziario, 

sia facenti capo al sistema pubblico sia a 

quello privato. Le ragioni di pianificazione 

non possono essere indistinte dalle ragioni di 

governo del miglioramento della qualità della 

vita dei cittadini e contemporaneamente tali 

ragioni hanno necessità di sorreggersi di risorse 

sia pubbliche sia private. Risorse pubbliche 

laddove solo il pubblico è in grado di affrontare 

taluni nodi. Risorse private ove non solo 


l’utile e l’ammortamento di un investimento 

sono realizzabili, ma anche ove ampi spazi 

del pubblico possono essere dismessi, come 

appunto l’housing sociale, le reti, la gestione 

finanziaria di beni culturali e/o ambientali, e 

così via. 

In tale quadro si può affermare che gli indirizzi 

regionali di pianificazione dovrebbero raccordare 

tali azioni a una griglia dei meccanismi 

della formazione delle risorse pubbliche tramite 

il piano, proprio tentando di raccordare 

intenzioni a capacità, necessità a possibilità. Sarebbe 

un passo avanti. Già i meccanismi di perequazione 

vanno in questa direzione. Tuttavia 

non appaiono sufficienti allo stato delle finanze 

pubbliche, in via di accelerato peggioramento. 

Come finanziare grandi infrastrutture, grandi 

riconversioni, come reggere la gestione di grandi 

vincoli, come affrontare programmi sociali 

di grandi dimensioni (housing appunto, scuole 

e trasporti, restauri e beni culturali…). Non vi 

sono a nostro avviso e a tale riguardo tentativi 

apprezzabili di approfondimento attorno a 

quel raccordo, che prima si è accennato, tra politiche 

di piano e politiche di finanza pubblica, 

tra dimensioni urbane dei fenomeni e valorizzazione 

di patrimoni pubblici (o privati) per un 

loro rapporto di virtuosa interazione e capacità 

di suscitare nuove risorse. Sia la perequazione, 

sia la riproduzione di patrimonio pubblico data 

da politiche urbanistiche, potrebbero infatti 

costituire tema di disposizioni normative che 

incentivino la creazione di ricchezza, ma anche 

di concorrenza e apertura al (e del) mercato immobiliare 

regionale. Ciò potrebbe dar luogo ad 

esempio ad una Borsa Immobiliare Regionale 

(cfr. Regione Lombardia). Proprio in virtù dei 

ragionamenti precedenti, si potrebbero immaginare 

più ampie opportunità di pianificazione 

e gestione dei rapporti con il privato, articolando 

pur per sommi capi, talune forme di parternariato 

nella formazione e attuazione degli 

strumenti di pianificazione. 

E ancora, proprio con riferimento a quanto 

già evidenziato circa la non neutralità del 

territorio (regionale) rispetto alla legge di 

pianificazione dello stesso, e alla necessità di 

affrontare taluni fenomeni maturi dell’assetto 

territoriale (declino, sviluppo, saturazione), il 

riconoscimento di una potestà regionale per la 

39


pianificazione di “corridoi” ovvero di “sistemi”, 

ovvero di “reti”, ovvero di “eccellenze” e così 

via che fanno la differenza soggettiva di un’area 

regionale rispetto al resto del paese, sarebbe 

forse un atto che andrebbe assunto in termini 

normativi, oltrechè politici. 

La ri-generazione della ricchezza potenziale 

locale 

Come si è cercato di evidenziare, il Comune è un 

soggetto pubblico che ha capacità di “arricchirsi” 

autonomamente con azioni di tipo politico. 

Infatti la sua azione politica in campo urbanistico 

consente di generare diversi cespiti (cioè fonti di 

ricchezza). E’ ovvio che ormai si dice urbanistica, 

ma si intende qualcosa di ben più complesso 

articolato e vasto, quanto a diffusione di azioni, 

soggetti, campi di intervento e così via. Non vi 

è dunque un primato dell’urbanistica in senso 

stretto, quanto un primato vero della politica. Se 

questa infatti è orientata a collocarsi su progetti 

di lungo respiro e con obiettivi di sviluppo 

(civile e sociale ma anche economico) della sua 

comunità, allora le politiche di bilancio possono 

essere adeguate con strumenti utili a quegli 

obiettivi. 

Sembrano, e sono, affermazioni semplici e 

banali, e tuttavia non appaiono nel senso 

comune e nelle pratiche quotidiane di semplice 

realizzazione. Richiedono infatti competenze, 

ma soprattutto consapevolezza del potenziale 

che la strumentazione che è oggi in dote 

consente. Certo vi sono procedure e regole 

complesse, normative e contesti giuridici che 

vanno attentamente sondati e utilizzati, anche 

border line, ma assumendo obiettivi di lungo 

respiro. Il Comune dunque può ri-generare 

risorse da mettere a disposizione sia di azioni 

di recupero del debito pregresso, sia di azioni a 

servizio dello sviluppo, del welfare locale e così 

via. Le leve patrimoniali sono come detto: 

• politiche urbanistiche 

• progetti concertati e partnership specifiche 

• valorizzazioni patrimoniali di beni già in 

dote 

• politiche di valorizzazione di reti locali 

A queste simulazioni della ricchezza potenziale 

40 

e della potenziale capacità di impiego 1 si 

dovranno affiancare due strumenti principali di 

governo di tutto il processo. Il primo riguarda 

una rinnovata stagione di elaborazione dei temi 

dello sviluppo compatibile con i connotati del 

sistema insediativo locale, per capirci indirizzi 

e obiettivi del nuovo PSC che non è più uno 

strumento che regola i permessi di costruzione, 

ma organizza politiche. Il secondo una 

strumentazione sofisticata in tema di politiche 

finanziarie abbinate al PSC. Anche il Comune 

deve fare finanza, su una economia potenziale 

di cui potrà disporre. 

Da questo punto di vista il Comune riassume 

ruoli e protagonismi inusitati di principale 

soggetto locale anche economico, di principale 

motore di economia reale e non più di economia 

di trasferimenti (pubblici). Se quindi già abbiamo 

accennato a talune insufficienze dei testi di 

riforma urbanistica sia regionali (compresa 

quella emiliana), sia nazionali, compresa quella 

recente del gruppo parlamentare dell’Ulivo, 

altrettanto si deve osservare quanto alla 

diffusione di una cultura finanziaria evoluta 

in sede locale. Ma di ciò si potrà discutere con 

elementi certi alla mano, dopo avere lavorato a 

una analisi specifica dei patrimoni e accertato la 

bontà delle nostre elaborazioni. 

Valorizzazioni di filiera 

Se dunque l’obiettivo dei ragionamenti è 

come ridurre il debito pregresso dell’Ente 

locale e liberare contemporaneamente nuove 

risorse senza ricorrere a leve fiscali, ma anzi 

progressivamente riducendone l’impatto sul PIL 

locale sostenendo viceversa redditi delle famiglie 

e tenore dei consumi, e se il patrimonio in senso 

lato (capitale fisso sociale più propriamente) di 

livello locale può rappresentare una delle leve 

di questo obiettivo, se tutto ciò è alla base di un 

programma di verifica della sua attendibilità, 

è possibile allora ritenere che vi siano anche 

progetti di filiera, cioè sistemi di valorizzazioni 

che possono assumere caratteri autonomi nel 

mazzo delle politiche locali. Autonomie che 

possono contribuire agli obiettivi suddetti, 

con proprie logiche di affermazione, con 

diverse capacità urbanistiche di pianificazione 

locale. E’ il caso dell’impiego delle reti (catasto

delle stesse, attribuzione di valore nominale, 

impiego su tecniche di finanza) è i caso di azioni 

concertative pubblico/pubblico, pubblico/ 

privato, è il caso dell’edilizia pubblica (housing 

sociale più nobilmente definito). 

Non è qui l’occasione di approfondire i 

singoli processi e le ipotesi di lavoro che li 

presiedono. Tuttavia si può accennare a talune 

ulteriori opportunità che tali programmi 

possono indurre, influenzando le capacità di 

investimento pubblico, come detto a costi zero. 

Una politica di valorizzazione immobiliare, può 

ad esempio essere messa in atto per qualificare 

il sistema ricettivo locale, senza che ciò implichi 

investimenti pubblici tramite opere o tramite 

incentivi e contributi ai privati. 

Altrettanto potremmo dire di talune infrastrutture. 

Citiamo i cablaggi, cioè le reti informatiche 

in senso lato. Tali infrastrutture possono essere 

realizzate con concessione a privati e gestite da 


privati, ovvero rappresentare l’opportunità per 

arricchire la capacità di trasporto di reti diverse 

già esistenti (es.: rete principale di fognatura da 

affittare al cablaggio). Quanto all’housing sociale 

sono già in atto diverse esperienze (Umbria, 

Lombardia, altri) che in diversi modi affrontano 

il rinnovo e lo sviluppo di edilizia residenziale 

pubblica con tecniche di finanza sofisticata (P.F., 

Fondi di investimento, permute perequative, 

defiscalizzazione, ecc…). 

Concludendo, si potrebbe affermare che, una 

volta compresi sia le procedure di valorizzazione, 

sia la dimensione che tali azioni possono 

realizzare nel territorio locale, è possibile allora 

lanciare un programma pluriennale di medio 

periodo che abbia come obiettivo la riduzione 

del debito pubblico e contemporaneamente un 

programma di nuovi investimenti. E, guarda un 

po’, è ancora l’urbanistica la tecnica levatrice di 

un possibile new deal locale. 

1 Gli impieghi potrebbero essere classificati come: 

• spesa per funzionamento proprio dell’Ente; 

• investimenti per lo sviluppo locale; 

• welfare, cioè spesa per sostegno al livello di vita locale. 

Gli impieghi dovrebbero essere calcolati al netto della capacità di rientro dal debito, al netto delle spese per manutenzione 

del patrimonio, e al netto delle spese per azioni di valorizzazione del patrimonio stesso. In sintesi di potrebbe affermare che il 

Comune ha capacità di investimento se “guadagna” da una sua attività industriale. 

41


42

Sullo stato della pianificazione territoriale 

ed urbanistica della Regione Veneto 

L’attuale “momento pianificatorio” che sta 

interessando la totalità del territorio della 

Regione Veneto è davvero singolare e forse 

irripetibile. 

In attuazione della “nuova” legge regionale 

23.4.2004, n.11 “Norme per il governo del 

territorio”, e a poco più di tre anni dalla sua 

entrata in vigore nella completezza di tutti gli 

articoli della normati-va, i Comuni, le Province 

e la Regione stanno elaborando i loro strumenti 

urbanistici e territoriali. 

Quindi si può ben dire che la totalità del territorio 

regionale, nella sua organizzazione amministrativa, 

è interessato dal processo di pianificazione 

a vari livelli, a varie scale e con procedure e 

metodologie che mettono a confronto i vecchi 

strumenti urbanistici vigenti con i nuovi 

approcci delle discipline che regolano il governo 

del territorio. 

Quale occasione, si direbbe, per avere finalmente 

un quadro pianificatorio coordinato nel tempo 

e alle diverse scale territoriali e tale comunque 

da assegnare ad ogni tipologia di strumento 

comunale, provinciale e regionale competenze 

specifiche e contenuti propri. 

Inoltre come base di partenza, se per quanto concerne 

i comuni tutti hanno un prg vigente,più 

o meno datato nel tempo, come la regione ha 

vigente un piano territoriale regionale di coordinamento 

approvato nel 1992, del tutto innovativo 

appare lo scenario che si sta delineando per le 

province in quanto nessuna delle sette province 

venete ha un piano approvato. 

Ma vediamo meglio nel dettaglio l’attuale 

situazione della pianificazione, prima però 

soffermandoci brevemente sullo stato di 

attuazione dell’apparato legislativo regionale 

nel suo complesso. 

A tale proposito è innanzi tutto da rilevare che 

non è stato ancora completato interamente il 

sistema legislativo/normativo regionale previsto 


di Stefano Bernardi 

dalla l.r. 11/04 che affianca alla legge un corpus 

regolamentare composto da 21 atti di indirizzo, 

finalizzati a dettagliare specifiche indicazioni 

su singole fattispecie di categorie urbanistiche 

di cui alcune di rilevante importanza per la 

progettazione dei piani. 

Solo 9 di questi atti di indirizzo sono stati 

approvati, uno, relativo alle modalità applicative 

della VAS, adottato nel 2005 non è stato ancora 

approvato, mentre tutti gli altri non sono stati 

neppure approntati. Alcuni di questi atti di 

indirizzo si riferiscono a tematiche di rilevante 

importanza per la progettazione dei piani 

quali le modalità per il dimensionamento e 

degli standard di aree per servizi, i criteri per 

l’omogenea applicazione della perequazione, 

dei crediti edilizi e della compensazione, i criteri 

per l’operatività delle società di trasformazione 

urbana, i sussidi operativi per l’edificabilità 

nei centri storici e nelle zone sottoposte a 

vincolo paesaggistico, l’elaborazione dei criteri 

applicativi delle procedure per l’applicazione 

dello sportello unico per le attività produttive. 

Come si vede, tale carenza di impianto normativo 

risulta notevole e fonte di diversificazioni 

interpretative in fase progettuale dei piani, 

anche perché l’incompletezza degli atti di 

indirizzo non ne inibisce normativamente la 

loro approvazione. 

A maggior ragione, tenuto conto che è scaduta da 

diverso tempo la moratoria per l’approvazione 

delle varianti ai prg con limitate eccezioni 

particolarmente riferite alle oo.pp., ben si capisce 

come i comuni stiano accelerando le procedure 

per l’adozione dei nuovi strumenti urbanistici 

anche in presenza di incertezze normative. 

Attualmente su 581 comuni veneti circa 440 

hanno richiesto l’attivazione della procedura di 

copianificazione con la Regione, coinvolgendo in 

diverse situazioni territoriali anche la Provincia 

di appartenenza. 

43


A circa tre anni e mezzo dall’entrata in vigore 

della legge urbanistica sono stati approvati 8 

PAT Piano di Assetto del Territorio) e 1 PATI 

(Piano di Assetto del Territorio Intercomunale) 

formato da 4 comuni,mentre altri 9 comuni 

hanno adottato il PAT e altri 6 hanno adottato 

un PATI (4+2); solo 3 comuni hanno finora 

deciso di utilizzare la procedura ordinaria senza 

copianificare con Regione e Provincia. 

Come si vede se il processo di pianificazione che 

coinvolge i comuni si è complessivamente messo 

in moto, secondo le varie fasi progettuali che 

comprendono la sottoscrizione dell’accordo di 

pianificazione (per i comuni in copianificazione), 

la predisposizione di un documento preliminare 

con gli obbiettivi e le strategie per conseguirli, 

periodo della concertazione con enti pubblici e 

con associazioni sociali ed economiche portatrici 

di interessi diffusi, e le successive fasi di adozione 

e deposito fino all’approvazione, solamente 

un limitato numero di comuni ha adeguato la 

propria strumentazione urbanistica alla nuova 

normativa. 

Si dirà che vari fattori hanno influito su questa 

situazione, come la novità della metodologia del 

piano sdoppiato(strutturale e operativo), una 

certa difficoltà di approccio ad alcuni tematismi 

quali la valutazione di sostenibilità delle scelte 

di piano o la progettualità richiesta per i territori 

aperti sinora considerati come semplici territori 

agricoli o una certa riluttanza ad abbandonare 

il più semplice metodo, soprattutto caro agli 

amministratori, dei tradizionali prg ,visti come 

sommatoria di aree edificabili, sta di fatto che 

troppo pochi comuni si sono adeguati in via 

definitiva. 

Tra l’altro lo stesso processo metodologico della 

nuova legge parte da un principio di fondo: nel 

Veneto si è costruito troppo, soprattutto male e in 

modo particolarmente disordinato su gran parte 

del territorio. I nuovi piani devono rispettare 

un concetto basilare: utilizzo di nuove zone 

territoriali solo quando non esistano alternative 

alla riorganizzazione e riqualificazione del 

tessuto insediativo esistente .Tale approccio 

ha indubbiamente messo in difficoltà tutto il 

complesso sistema, fortemente consolidato, di 

chi, e non sono pochi, opera con competenze 

diverse nell’ambito della progettazione dei 

piani urbanistici e in modo particolare chi ha 

44 

della risorsa territorio un concetto strettamente 

funzionale alla logica di mercato delle aree 

fabbricabili. 

Sotto il profilo strettamente correlato all’operatività 

della strumentazione urbanistica è da dire 

che notevole interesse hanno suscitato due nuovi 

contenuti normativi di legge: il credito edilizio, 

anche attraverso l’utilizzo della compensazione 

finalizzata al recupero di capacità edificatoria 

da parte dei proprietari di aree ed edifici 

oggetto di vincolo preordinato all’esproprio, 

nonché l’accordo pubblico/ privato finalizzato 

a proposte di progetti ed iniziative di rilevante 

interesse pubblico. 

I piani di assetto del territorio approvati, 

adottati o in corso di formazione contengono 

sempre la possibilità dell’utilizzo del credito 

edilizio, enunciando criteri ed indirizzi da 

determinarsi operativamente nel piano degli 

interventi, finalizzato a forme di riqualificazione 

del territorio con la possibilità di demolire 

edifici fatiscenti o dismessi, (è il caso di strutture 

di allevamenti ricadenti in zona agricola), in 

modo da riqualificare contesti degradati e di 

recuperare parte della volumetria nelle aree 

edificabili previste dallo strumento urbanistico 

operativo. Gli accordi pubblico/privato per 

proposte di interventi di rilevante interesse 

pubblico prendono sempre più forma nei 

meccanismi di costruzione normativa dei 

piani, di cui ne costituiscono parte integrante, 

e vengono visti come alternativa ai contenuti 

di una legge regionale, la 23/99, abrogata e 

relativa ai programmi integrati di recupero 

urbano e ambientale, che consentiva a fronte di 

benefici per la P.A. aggiuntivi alle aree a servizi 

di legge, di approvare piani attuativi in variante 

al prg e che nella Regione Veneto hanno avuto 

grandissima fortuna arrivando a circa 400 

approvazioni. 

Con questi accordi le amministrazioni comunali 

riescono, in un quadro di coerenza delle scelte 

strategiche di piano, ad ottenere strutture 

pubbliche di rilevante interesse per la comunità 

locale che le ridottissime risorse a disposizione 

renderebbero di difficile realizzazione. E’ da 

dire, tuttavia, che la formula dell’accordo 

pubblico/privato è comunque oggetto di attenta 

riflessione sia da parte della regione che dei 

comuni sotto l’aspetto giuridico-amministrativo

in fase di formazione dei piani, in primis le 

procedure per l’evidenza pubblica, al fine di 

evitare possibili e defatiganti contenziosi. In 

buona sostanza l’intervento diretto e alla luce 

del sole dei privati già nelle fasi di formazione 

del piano comporta una serie di implicazioni del 

tutto innovative rispetto al modo tradizionale di 

operare e costitusce in questi casi un notevole 

mutamento dello scenario della pianificazione 

comunale e non sempre i singoli amministratori 

o gli uffici tecnici sono già attrezzati per farvi 

fronte; d’altro canto è sempre opportuno 

sottolineare che il 56% dei comuni del Veneto è 

sotto i 5.000 abitanti residenti trattandosi spesso 

di piccole comunità. 

Sotto l’aspetto dei costi sostenuti per la 

predisposizione dei piani bisogna dire che, 

superato un primo momento di tensione con i 

comuni, preoccupati di dover sostenere oneri per 

due piani (strutturale e operativo), a fronte anche 

di finanziamenti annuali previsti dalla Regione 

con forte priorità per i piani intercomunali 

(2004:500.000 €, 2005:700.000 €, 2006:750.000 

€, 2007:850.000 €) e al fatto che l’elaborazione 

del quadro conoscitivo può usufruire in modo 

consistente di banche dati esistenti e indicate, il 

problema pare in parte superato. 

Per quanto riguarda la situazione relativa alle 

Province è opportuno rilevare che, nonostante 

già la l.r. 61 del 27.6.1985 prevedesse i piani 

territoriali provinciali con relativo trasferimento 

di competenze sulla strumentazione urbanistica 

comunale, nessuna provincia ha mai avuto un 

piano approvato. 

A dire il vero cinque province (Padova, 

Treviso,Venezia,Verona e Vicenza) in varie fasi 

temporali hanno adottato un piano, ma ben 

presto, causa di una certa indeterminatezza 

della vecchia legge 61/85, gli stessi sono risultati 

con caratteristiche progettuali notevolmente 

differenti fra di loro poco congruenti con la 

pianificazione comunale, con previsioni e 

normative confuse di difficile interpretazione. 

A ciò si deve aggiungere un continuo alternarsi 

di volontà politica regionale di affidare o non 

affidare competenze e risorse alle province a 

cui peraltro, non è estranea anche una certa 

persistente fragilità delle loro strutture tecniche. 

Attualmente la legge urbanistica ha previsto 


comunque la restituzione degli esistenti piani 

provinciali adottati e trasmessi affinché gli stessi 

possano essere riformulati secondo le nuove e più 

precise modalità progettuali, ma soprattutto per 

garantire omogeneità di impostazione è prevista 

la costituzione di un ufficio di coordinamento 

regionale per la predisposizione dei piani. Inoltre 

la legge garantisce il trasferimento alle province 

delle competenze in materia di piani comunali 

(PAT/PATI) non dopo l’approvazione dei PTCP, 

ma comunque, una volta adottati e pubblicati, 

dopo 180 giorni dalla loro trasmissione alla 

Regione per l’approvazione. 

In questo momento tutte e sette le province 

hanno adottato il documento preliminare e 

due di loro (Padova e Vicenza) anche il PTCP, 

mentre le province di Treviso e Venezia sono 

nella fase finale del progetto di piano prima 

dell’adozione. C’è da dire che la costituzione 

dell’ufficio regionale per il coordinamento 

composto da funzionari regionali, ma che opera 

sempre coinvolgendo le strutture provinciali, 

ha sostanzialmente consentito di coordinare 

in modo efficace la predisposizione dei piani, 

in modo particolare si è lavorato a lungo sui 

contenuti del quadro conoscitivo utilizzando 

un percorso metodologico con al centro i temi 

della sostenibilità e le problematiche connesse 

con la tutela e la salvaguardia del paesaggio, 

individuando tematiche comuni da sviluppare 

e in modo tale da costituire una sorta di 

griglia progettuale da adattarsi alle singole e 

differenziate realtà locali. Inoltre è scelta della 

Regione di accompagnare e associare l’attuale 

processo di pianificazione provinciale con 

quello a scala regionale in atto, integrando e non 

sovrapponendo in mera scala gerarchica, i due 

strumenti con particolare attenzione a tematismi 

quali il ruolo delle città, il settore produttiv, la 

mobilità e il paesaggio. E’ pur vero, tuttavia, che 

a fronte di questo inizio confortante dei processi 

di pianificazione provinciale si è ultimamente 

riaperta, a livello politico, una forte polemica 

sul ruolo delle province e sulla loro effettiva 

funzionalità che, se non viene risolta in tempi 

ragionevolmente brevi, non potrà che rimettere 

in discussione quanto finora prodotto. 

Per quanto riguarda i contenuti di tutti i 

documenti preliminari e dei due piani adottati 

dalle province si può dire che gli stessi riservano 

45


ampio spazio ai temi ambientali, della difesa 

del suolo e della sostenibilità degli interventi 

nonché particolare attenzione è data al tentativo 

di riorganizzare e razionalizzare tutto il sistema 

delle aree produttive, problematica molto 

pressante nel disordine insediativo veneto, e 

ai temi della viabilità che per alcune parti del 

territorio costituiscono elemento di priorità 

assoluta di intervento. 

Novità di rilievo è la previsione contenuta nei 

due strumenti provinciali adottati di rendere 

obbligatoria la progettazione strutturale intercomunale 

(PATI): per tutti comuni su tematiche 

specifiche il PTCP di Padova (sistema ambientale, 

difesa del suolo, paesaggio agrario e storico, 

sistema insediativi produttivo, sistema infrastrutturale 

e mobilità, servizi a scala territoriale 

e risparmio energetico e promozione fonti di 

energia rinnovabile) o per ambiti comprendenti 

in tutto o in parte più comuni finalizzato a 

tematismi specifici e territorializzati il PTCP di 

Vicenza. 

La pianificazione provinciale si è pertanto 

messa in moto e forse difficilmente potrà 

essere fermata, se non altro per le notevoli 

risorse impiegate e comunque molto dipenderà 

dagli effettivi contenuti e se la stessa saprà 

caratterizzarsi non come un grande piano 

strutturale comunale o come un piccolo piano 

territoriale regionale, ma con sue caratteristiche 

peculiari di coordinamento su temi specifici e 

non generici non potrà non avere un ruolo nel 

contesto della pianificazione regionale. 

Discorso altrettanto complesso per quanto 

riguarda il PTRC in fase di formazione in 

sostituzione di quello approvato nel 1992. 

Attualmente risulta adottato dalla GRV il 

documento preliminare (dgr n.2587 del 7 Agosto 

2007) che delinea gli obiettivi generali e le scelte 

strategiche nonché è stato predisposto il primo 

rapporto ambientale relativo ai contenuti del 

suddetto documento e a seguire il periodo di 

concertazione prima dell’adozione del piano. 

In effetti il documento preliminare, di fatto, 

costituisce una sintesi di per sé abbastanza 

46 

dettagliata di quelli che saranno gli obiettivi 

e le scelte strategiche regionali; le stesse, 

peraltro, sono frutto di tutta una serie di 

approfondimenti avvenuti nel tempo per fasi 

successive. Gli obiettivi individuati a livello 

strategico riguardano sei temi da sviluppare: 

uso del suolo, biodiversità, energia/risorse e 

ambiente, mobilità, sviluppo economico e la 

crescita sociale e culturale. Vengono poi previsti 

sia azioni che obiettivi a livello operativo 

con linee di progetto specifiche per la città, la 

montagna e trasversalmente per il paesaggio. Il 

documento preliminare al PTRC è poi corredato 

da sei allegati cartografici diagrammatici del 

territorio regionale dove sono indicati gli 

obiettivi e le strategie da perseguire nonché 

da un’ampia trattazione sul tema paesaggio 

comprensiva anche dell’individua-zione degli 

ambiti di paesaggio così come previsto dal 

Codice Urbani. 

Su questo tema ultimamente sembra esserci 

qualche incertezza, infatti ancorché il 

documento preliminare fissi chiaramente che 

il PTRC avrà i contenuti paesaggistici previsti 

dal Codice Urbani, si affacciano nuove ipotesi 

contrarie a tale impostazione e favorevoli a 

due piani disgiunti. Troppe competenze in 

materia di paesaggio a livello di strutture 

regionali, una carenza di legge regionale, in 

quanto entrata in vigore prima della normativa 

statale, e una discutibile interpretazione che 

viene data circa la possibilità di procedere anche 

con piani paesaggistici locali, circoscritti ad 

ambiti territoriali ristretti, cerca di mettere in 

discussione il principio di fondo del codice che il 

piano paesaggistico deve essere esteso all’intero 

territorio regionale e che in buona sostanza tutto 

il territorio è paesaggio, anche se questo può 

costituire motivo di apprensione da parte di chi 

il territorio intende utilizzarlo non proprio con 

finalità di tutela e valorizzazione. 

In conclusione di questa schematica carrellata 

sullo stato della pianificazione nella Regione 

Veneto si vede come tutta una serie di nodi 

siano ancora da sciogliere ed è auspicabile che 

lo siano al più presto.

L’applicazione della L.R. 20 

Sono passati più di sette anni dall’entrata in vigore 

della nuova legge urbanistica regionale, la 

20 del 2000, e stanno per andare in porto le prime 

modifiche sostanziali annunciate più di un anno 

fa. Non è semplice né scontato cercare di fare un 

bilancio di questa prima fase di attività di pianificazione 

al livello comunale. La prima ragione 

di un avvio a rilento della nuova legge è dovuta 

senz’altro al fatto che l’attività di pianificazione 

in Emilia Romagna è sempre stata all’attenzione 

delle Amministrazioni che hanno provveduto 

sistematicamente ad adeguare i piani o ad adottarne 

di nuovi. Nel 2000 non c’erano Comuni 

sprovvisti di Piano, o con una pianificazione 

obsoleta, che attendevano con ansia le nuove 

norme urbanistiche. C’era semmai l’esigenza di 

innovare complessivamente le regole ed i contenuti 

legislativi, a livello nazionale e locale, ormai 

fermi da troppo tempo. E’ sufficiente ricordare 

come il quadro legislativo nazionale sia fermo 

alla pure gloriosa legge del 1942, la 1150. E di 

una legge quadro nazionale che rifaccia il punto 

dopo tante controversie, dopo tante esperienze 

e, soprattutto dopo tante sedimentazioni di 

strumenti “in variante al PRG”, leggasi PRU, 

PRUSST, Accordi di programma…, credo ce ne 

sia veramente bisogno! Ha fatto bene la Regione 

ad assumere l’iniziativa legislativa. 

Nel 2000, tornando alla nostra realtà, molti 

Comuni avevano in corso la redazione di 

nuovi piani o li avevano da poco approvati. Ad 

esempio il Comune di Cesena, nel quale lavoro, 

ha adottato il suo Piano nel maggio del 2000 e 

la sua approvazione da parte della Provincia è 

avvenuta nel luglio del 2003. 

La pianificazione comunale negli anni ‘90 

La pianificazione di quegli anni aveva già 

introdotto molti dei contenuti della 20/2000 a 

partire dalle componenti strutturali e strategiche 

sulle quali era venuta basandosi la pianificazione 


di Otello Brighi 

provinciale e quella di bacino. L’attenzione 

ai temi dell’ambiente, alle problematiche 

geoambientali era ben presente ai pianificatori 

ed era stata sviluppata ed incorporata nel Piano 

ex lege 47/78, come da ultimo modificata con la 

6/95. 

Ad esempio nel piano di Cesena è stata 

introdotta l’invarianza idraulica per tutte le 

nuove aree di trasformazione residenziali e 

produttive. Successivamente, col piano stralcio 

del Bacino dei fiumi romagnoli, la regola è stata 

estesa anche alle aree di completamento. Ma lo 

stesso piano contiene anche una carta di rischio 

archeologico per il centro storico e adotta il 

principio della perequazione per tutte le nuove 

aree di trasformazione. 

In quest’ultimo caso la legge regionale offre più 

solide basi ad un istituto, quello appunto della 

perequazione, che ormai si stava diffondendo 

come scelta della pianificazione comunale, 

seppure non supportata da alcuna norma 

legislativa di carattere nazionale o regionale, ma 

semplicemente come acquisizione disciplinare 

e scelta politica affidata alle regole del piano. 

Come si vede, nello specifico, non esistevano 

e, a parer mio non esistono tuttora, ragioni 

impellenti tali da fare mettere mano con urgenza 

al rifacimento di un PRG così concepito. Ma di 

casi se ne potrebbero ricordare tanti. 

L’applicazione della nuova legge 

Si può ritenere che anche le norme transitorie della 

20, che consentono una giusta “manutenzione” 

dei piani pregressi, fino alla possibilità di 

trasformarli in “strutturale, regolamento 

urbanistico ed edilizio ed operativo”, col famoso 

“spacchettamento”, non abbiano spinto ad 

utilizzare immediatamente la nuova disciplina 

ma abbiano piuttosto cercato di avviare un 

processo. 

47


Nuova disciplina che è stata apprezzata si può 

dire unanimemente sia dagli urbanisti che 

dagli amministratori. Ma forse, ripeto, per una 

legge che innova profondamente la forma del 

piano fino a scomporlo in tre distinti strumenti 

di cui due a lunga scadenza come il PSC ed il 

RUE, è difficile farne una concreta valutazione 

se non altro per un numero ancora esiguo di 

strumenti effettivamente operanti. Oserei dire 

che strumenti a lunga scadenza vanno valutati 

a lungo termine. 

Ci si può chiedere, e ci si è chiesti, se questa 

partizione fosse proprio necessaria o se non 

fosse sufficiente fermarsi a due strumenti, lo 

strutturale e l’operativo, ma penso che anche su 

questo occorrerà valutare sulla base dei fatti. La 

forma può aiutare la buona pianificazione, cioè 

la sostanza. Ma una buona forma da sola non 

basta a produrre una buona sostanza. A questo 

proposito ritengo opportuno fare una riflessione 

sui tempi della pianificazione che significa anche 

sull’efficacia e sull’efficienza. Per non dire dei 

costi intesi in senso proprio ed in senso lato. 

La variabile tempo non è mai indipendente, 

specie nell’epoca della globalizzazione che 

porta ad una rapida obsolescenza delle idee e 

dei progetti e non solo alla loro possibilità di 

fluttuare per il mondo sedimentandosi nei posti 

meno immaginabili. Ma, ahinoi, i tempi della 

pianificazione sono lunghi, lunghi, lunghi! 

Efficacia, efficienza, tempestività e costi 

Conciliare l’esigenza della tempestività delle 

scelte, e perciò della loro reale efficacia, con i 

processi di partecipazione, l’ipertrofia degli 

apparati conoscitivi e delle analisi, gli strumenti 

di valutazione, il contenimento dei costi è 

un’impresa pressoché impossibile. 

Ci si chiede se sia davvero necessario e produttivo 

impiegare anni ed anni in un processo di 

pianificazione così complesso ed articolato. E, 

soprattutto, dipenderà da questo la “buona pianificazione” 

o non ne sarà piuttosto messa a rischio? 

Ho presente l’esperienza di un comune molto 

importante come quello di Ravenna. 

Ho avuto il piacere di partecipare in rappresen- 

48 

tanza del mio Comune, in quanto confinante, 

alla conferenza di pianificazione. Sono testimone 

della qualità di quella pianificazione ma qui 

mi interessa affrontare la variabile tempo. Puntualmente, 

ogni 10 anni, Ravenna si è dotata di 

un nuovo Piano. Alla loro elaborazione ha provveduto 

un’efficiente e capace ufficio di piano 

con la partecipazione, di volta in volta, del fiore 

degli urbanisti italiani; così anche all’ultimo 

hanno collaborato con l’ufficio di Piano diretto 

da Franco Stringa e Alberto Mutti, Gianluigi Nigro, 

Enzo Tiezzi, Edoardo Preger. 

Il Piano si chiama PRG 2003. ma l’elaborazione 

è cominciata subito dopo l’approvazione della 

nuova legge. Elaborato il quadro conoscitivo che 

ha comportato qualche anno di lavoro è partita 

la conferenza di pianificazione protrattasi per 

circa tre me mesi, poi si è passati all’adozione 

del PSC nel giugno 2005 dopo avere esperito 

una fase concorsuale per l’inserimento delle aree 

da trasformare e si è giunti all’approvazione del 

PSC febbraio 2007. 

Attualmente il RUE è in fase di adozione. Manca 

ancora il POC. Il famoso” Piano del Sindaco”. 

Certo non del Sindaco che ha avviato lo 

Strutturale. Il che forse non è un gran male per 

una realtà che esprime una cultura del territorio 

sicuramente elevata ed una continuità politica 

invidiabile. Ma se così non fosse? Forse qualche 

problema si porrebbe. 

Può, in buona sostanza, un processo di pianificazione 

durare quasi un decennio? Non siamo 

tornati daccapo, al tema dei tempi impossibili 

della pianificazione? E se è così, anche se il Piano 

Strutturale avrà una durata di venti anni, non 

rischia di essere già vecchio prima ancora di essere 

nato? E allora, che si fa, si riparte con le varianti? 

Bisognerà davvero pensare a una qualche 

forma di semplificazione puntando ad esempio 

ad una vera sussidiarietà fra gli Enti ma anche 

fra gli strumenti della pianificazione. Se l’analisi 

ambientale la fa il PTCP utilizziamo quella e 

implementiamola solo per gli aspetti essenziali a 

livello comunale e cosi dicasi per il quadro conoscitivo, 

per le scelte infrastrutturali. Sotto questo 

aspetto è molto importante l’articolo 9 della 

legge sulla sussidiarietà e la copianificazione. Le 

scelte vanno ponderate, condivise e partecipate. 

Non si possono cambiare in continuazione.

Penso anche che la buona urbanistica dipenda 

più da scelte corrette che da un buon metodo che 

come sappiamo, può aiutare ma a volte rischia 

di coprire pessimi contenuti. 

Partecipazione e copianificazione 

Questa possibilità di fare copianificazione la 

legge la prevede non solo per le scelte dei grandi 

Enti: fra i grandi Comuni e la Provincia e la 

Regione, ma anche per i Comuni fra di loro e fra 

i Comuni e la Provincia per i Piani Strutturali. 

Per quanto riguarda i piccoli Comuni la legge 

riconosce di fatto la difficoltà di affrontare la 

complessità della pianificazione comunale e 

offre due possibilità alternative: quella del Piano 

intercomunale e quella del Piano (PSC) fatto 

assieme alla Provincia all’atto della redazione 

del PTCP o sua variante. 

Resto convinto che in un Paese come il nostro 

la permanenza di 8000 comuni, 100 province, 

20 regioni e di una miriade di altri enti fra 

comunità montane e consorzi vari sia un lusso, 

diciamo pure spreco, una diseconomia che grida 

vendetta. Ma in attesa di soluzioni razionali ha 

fatto bene il legislatore regionale a prevedere 

per l’urbanistica le possibilità sopra richiamate. 

Sussidiarietà 

In questo caso però occorre una duplice attenzione. 

La prima è che se si esagera nell’utilizzo 

dello strumento si corre il rischio che la pianifi- 


cazione comunale sia portata in capo alla Provincia. 

Non è il suo mestiere e non è neanche 

sussidiarietà. Sarebbe un’espropriazione, un 

vero e proprio abuso di potere. La seconda è che 

quando comuni di media grandezza imboccano 

questa strada, quella di delegare alla Provincia 

la redazione seppur copianificata del PSC, a mio 

modo di vedere, vuol dire che qualcosa non funziona. 

Da una parte c’e un soggetto che si è indebolito 

e forse si illude di potere far fare ad altri scelte 

che gli competono e di cui è responsabile. Ciò 

produrrà inevitabilmente uno spostamento 

dei rapporti dei cittadini dal Comune verso 

la Provincia, e quindi anche dei poteri, 

contribuendo ad aumentare quella confusione 

dei ruoli che non giova a nessuno e soprattutto 

nuoce, come sempre, ai soggetti più deboli: i 

cittadini che non aderiscono a nessuna lobby. 

Non vorrei che a questo punto, evidenziati più 

gli aspetti critici di quelli positivi, si arrivasse 

alla errata conclusione che la legge 20 del 2000 

non è una buona legge. 

Al contrario a mio avviso la 20 è una buona legge 

ispirata a giusti e condivisibili principi. 

La sua verifica tuttavia non va fatta in astratto 

ma in rapporto a ciò che sta producendo nella 

prassi. E dall’esperienza della prassi può e deve 

venire quella buona manutenzione che è sempre 

necessaria. Occorrerà probabilmente ancora 

qualche anno per fare un bilancio credibile. 

Il monitoraggio costante della situazione è 

essenziale a tal fine. 

49


50

Il piano dell’Armatura Urbana 

La caduta del governo Prodi è avvenuta in una 

delle fasi istituzionali più complesse degli ultimi 

anni, caratterizzata da riforme incompiute, da 

riforme sbagliate e da un diffuso novitismo per 

dirla con G. Sartori. Si tratta di una insufficienza 

istituzionale di cui in parte lo stesso governo è 

stato un prodotto e una vittima. 

Per quanto ci riguarda, come urbanisti e in 

quanto tali implicitamente riformisti, questa 

insufficienza istituzionale ha prodotto alcuni 

guai – la mancata discussione della legge sul 

governo del territorio, una mancata ridefinizione 

delle materie oggi malamente separate e o 

concorrenti, una sovrapposizione della VAS 

ed una paventata radicalizzazione del Codice 

Urbani. 

I guai degli urbanisti sono strettamente connessi 

con le altre dimensioni della crisi del paese. Non 

è una riflessione profonda, e non mi consola che 

sia qualcun altro a dover rimettere in ordine 

questo sistema disordinato. Anche il piano – 

fare il piano – è un modo di intervenire in questo 

processo e di modificarlo in positivo ma questo 

rimette in discussione la tradizionale relazione 

gerarchia tra istituzione - piano - sviluppo, e si 

può ripartire anche dal piano per la ricostruzione 

dei rapporti tra istituzioni e per la costruzione di 

nuove istituzioni. 

L’insufficienza istituzionale ha infatti determinato 

una segmentazione decisionale e autoreferenziale, 

senza controlli e senza “leale collaborazione” 

tra gli enti. A questo intreccio perverso 

ha spesso contribuito una proliferazione di leggi 

regionali, rivendicative di falsi autonomismi e 

di inutili particolarismi, e spesso anche il piano 

è portato a sostegno di questa falsa autonomia 

(dagli ipermercati che rastrellano ICI, ai PRG 

senza aree di espansione voluti dai leghisti). Sul 

territorio tutto questo sistema si traduce in accelerazioni 

furbesche e piccoli ricatti che coincidono 

con la fine del piano. 


di Piero Properzi 

Insufficienza istituzionale quindi a tutti i livelli 

ma in parallelo incapacità di “fare sviluppo”. La 

crisi del modello di sviluppo all’italiana, quello 

delle partecipazioni statali e quello della terza 

Italia, per capirci quello centrale e ridistributivo 

della DC e quello in “nero”, autarchico ed 

endogeno, padre dei distretti, si sono dissolti tra 

il conformismo salvifico dell’euro e le incursioni 

corsare della finanza e della globalizzazione. 

In questo scenario il Piano, senza il riferimento ad 

una positiva evoluzione dei sistemi istituzionali, 

e senza una diffusa condivisione del Modello 

Sociale Europeo, ha perso ruolo e funzioni, o 

meglio ne ha assunte di volta in volta alcune, 

che però non sono parte di un processo organico 

di riforma, anche se esprimono comunque 

potenziali innovativi. 

Per esemplificare, attorno alle due più recenti e 

significative posizioni culturali e disciplinari - la 

separazione del PRG di tradizione (strutturale/operativo) 

come superamento della rigidità 

vincolistica e della corrispondente ineffettualità 

delle previsioni e i Programmi complessi alle 

diverse scale (Pru – Prusst – Piattaforme) come 

superamento della razionalità unica e comprensiva 

del Piano - si sono articolate altre posizioni 

minori ed eccentriche, interessate di volta in 

volta più alla dimensione ambientale o a quella 

contrattuale – consensuale. 

Questa evoluzione disciplinare, per altro densa di 

sperimentazioni e di confronti, è però avvenuta 

nella generalità dando per risolta la questione 

dei sistemi istituzionali e di contro accettando il 

modello di sviluppo locale proposto da Barca- 

Ciampi come se modello di sviluppo, sistema 

delle istituzioni e strumenti di piano fossero 

variabili indipendenti. 

A questo tentativo ha difettato una interpretazione 

condivisa della nuova società italiana e ancor 

più delle trasformazioni territoriali avvenute 

e in corso e quindi la capacità di proporre un 

51


progetto di sviluppo consapevole di questi 

cambiamenti. 

Non ritengo che si debba necessariamente fare 

riferimento ad un grande progetto compiuto 

e trascinante, espresso da una parte politica, 

fatto di valori condivisi assunti come obiettivi 

e di regole anch’esse condivise e coerenti ai 

valori ipotesi tardo illuministica, ma a diverse 

idee di sviluppo, coerenti al modello sociale 

europeo e comunque praticabili da una società 

che è sostanzialmente immatura per eccesso di 

ridistribuzione e di centralismo paternalista. 

Penso ad un approccio ”debole” ma consapevole 

delle questioni in gioco nei diversi territori 

e responsabile delle scelte e in parte questo 

ha coinciso con il modello di sviluppo locale 

assunto dalla Nuova programmazione. 

Dove la “nuova programmazione” ha fallito è 

stato proprio per l’incapacità di interpretare 

lo sviluppo locale in termini territoriali. I Patti 

territoriali di territoriale hanno avuto ben poco, 

ma hanno messo in luce che senza territorio 

non si fa sviluppo, e di questo si è convinta 

anche la recalcitrante Comunità europea, che 

nel suo 3° Rapporto di coesione introduce come 

novità, la “coesione territoriale”. Il fallimento 

probabilmente è dipeso da una sfiducia antica 

e giustificata dei programmatori verso il piano 

di tradizione, ormai arrivato alla sua eclissi, 

e al contempo da una idea troppo ottimistica 

delle capacità progettuali delle società locali. 

Si può dire che il piano, il nuovo piano non sia 

intervenuto con le sue potenzialità in questa 

fase e che neanche il piano di tradizione sia stato 

utile. 

Il confronto-scontro tra i riformisti si è incentrato 

proprio sul tema territorio/sviluppo e sulla 

sperimentazione di nuovi strumenti. I principali 

protagonisti sono stati il Dipartimento del 

territorio presso il MEF, che ha gestito la 

ridistribuzione dei Fondi strutturali, e la Dicoter 

presso il MIT che con poche risorse, ma con una 

tradizione “territoriale” ha messo in campo una 

notevole capacità di governance partendo dalle 

città. Sono state due interpretazioni entrambe 

riformiste, ma divergenti, dello sviluppo, che 

anche in relazione alla differenza delle risorse 

disponibili, hanno connotato politiche regionali 

e politiche locali diverse, più ridistributive 

ma, come è stato autorevolmente sottolineato, 

52 

senza una visione “territoriale” e “centrale” 

dello sviluppo le prime, più progettuali, urbane 

e infrastrutturali, ma consapevoli dei limiti 

del piano di tradizione e basate su un ampio 

tentativo di governance territoriale plurilivello 

le seconde. 

Questo è avvenuto, in una prima fase, con 

un’enfasi, forse troppo ottimistica, dello sviluppo 

locale concertativo e con il depotenziamento 

dell’Asse città nei POR, a cui si è risposto con una 

diffusione di Programmi complessi, prima urbani 

poi di valenza territoriale che hanno tentato la 

ricomposizione di quadri strategici di assetto. La 

città e le politiche urbane negate dalla diffusiva 

Nuova programmazione di Barca sono divenute lo 

snodo di una nuova urbanistica di cui Fontana 

può essere considerato il motore. Dall’eclissi 

della prima stagione dei fondi strutturali si sono 

così salvate solo le politiche territoriali integrate, 

di scala sovrallocale. La evoluzione dei Prusst (e 

dei Programmi “Sistema” e “Porti e Stazioni”), 

nelle Piattaforme Territoriali, intese non tanto 

come nodi critici di 2° livello, la cui soluzione 

appare finanziariamente impraticabile per uno 

stato esangue, ma come reti potenziali che 

condividono una strategia spaziale per quel 

contesto specifico. 

Noi tutti sappiamo che la politica di piano 

serve a questo paese e non solo quale fattore 

aggiunto ai progetti di sviluppo, spesso carichi 

di innovazione o di entusiasmo, ma privi 

di coerenza e di compatibilità, incapaci di 

dialogare con altri progetti e di verificare la 

propria sostenibilità, quanto per ricostruire una 

dimensione di condivisione reale. 

Parlo di condivisione, non nei termini retorici 

della partecipazione richiesta dalle direttive comunitarie 

e gestita dai movimenti ambientalisti 

attraverso la VIA e la VAS, né nei termini derivati 

con sillogismi azzardati dal successo elettorale 

(chi ha vinto ha la condivisione su tutto 

quello che farà), ma di condivisione costruita 

attraverso il piano, basata sul confronto tra interessi 

reali e tra ragionamenti argomentabili. Una 

condivisione mai totale, fatta di compromessi 

, di conquiste e di rinunce, in una logica incrementale 

e perfezionista , una logica riformista. 

Il piano è, e resta, lo strumento essenziale di 

questo processo, ma lo è ancora più oggi in

assenza di modelli sociali di sviluppo condivisi e 

di sistemi istituzionali coerenti o coesi anche se 

non amato e tanto meno praticato dai governi 

passati ed omesso dai programmi elettorali dei 

nuovi partiti. 

Ma quale piano? 

Pongo alcune questioni partendo dai piani 

che facciamo, dalle leggi che si sono e senza 

ambizioni di novitismo. 

Ho già anticipato alcune forme di piano ricorrenti: 

• il piano come messa in coerenza degli assetti 

derivanti dai diversi progetti di sviluppo di 

volta in volta conflittuali e/o cooperanti. 

• il piano come esito di strategie ad alto contenuto 

ambientale (in senso lato qualità della vitapaesaggio). 

In entrambi i casi si tratta di una dimensione del 

piano che in questi anni ha trovato molteplici 

forme di sperimentazione che si sono progressivamente 

aggregate nella diffusione di linguaggi 

e di contenuti “strutturali” (nelle leggi e nei 

piani). 

Nella definizione di strutturale convivono diverse 

culture e tradizioni, da quella ambientalista 

che sulle invarianti strutturali costruisce l’intero 

piano (Gambino), a quella tardo riformista 

che ha proposto di risolvere le contraddizioni 

del PRG di tradizione separando le componenti 

strutturali necessarie alle politiche pubbliche 

necessarie alle politiche pubbliche senza che le 

stesse “conformino” i diritti proprietari (Campos 

Venuti). 

La coincidenza tra le due interpretazioni, 

santificata nella legge toscana, ha spesso prodotto 

piani molto descrittivi e poco previsivi, pesanti 

nella ricognizione e nell’ampliamento dei vincoli 

morfologici, leggeri nelle nuove previsioni . 

In Toscana questa interpretazione ha del resto 

corrisposto alla produzione di molti strutturali e 

di pochi operativi. 

Ma ritorna anche il problema del rapporto 

(coerenza-conformità) tra strutturale e operativo 

e con esso quelli delle varianti, e del controllo, 

della natura non conformativa delle proprietà, 

etc. perché è nella dimensione operativa che 


la retorica dello strutturale deve trovare la sua 

verifica . 

Ritorna allora la questione dei suoli con tutti 

i suoi problemi e su di essa le strategie dello 

sviluppo devono comunque fondare le proprie 

regole. 

Pianificazione strutturale – pianificazione strategica 

La tendenza a reinterpretare lo strutturale in 

una dimensione strategica (i piani strategici delle 

città prima ed ora dei Territori-snodo e delle 

Piattaforme), al di là delle noiose distinzioni 

semantiche e delle inutili primogeniture procedurali 

(prima l’uno o l’altro) costituisce indubbiamente 

una delle questioni intorno alla quale 

verificare l’utilità del nuovo piano. 

A questa dimensione occorrono però strumenti 

valutativi di maggiore validità e al contempo di 

più ampia praticabilità. 

Detto nei termini delle politiche pubbliche neocontrattuali, 

occorrono impianti di conoscenza 

condivisi (su basi appunto neocontrattuali) per 

valutare le compatibilità degli assetti proposti. 

Si tratta di Quadri conoscitivi condivisi, 

aggiornabili, parametrizzabili, ai quali collegare 

indicatori di natura ambientale ma anche 

paesaggistico territoriale. 

Capisco di toccare un tasto delicato, quello della 

Valutazione e degli indicatori, in genere rifiutati 

dalla cultura del progetto e in parte da quella 

del piano, ma le valutazioni che accompagnano 

le scelte devono necessariamente riferirsi ad un 

conferimento di senso (e di valore) che la società 

locale deve condividere rispetto al territorio, al 

paesaggio e all’ambiente . Questo deve avvenire 

su basi di regole “stabilite prima” e da soggetti 

terzi, politiche appunto neocontrattuali, pur 

nella consapevolezza dei loro limiti e della 

loro relatività (spaziale e temporale), questa 

dimensione limitata ne costituisce per altro verso 

la forza in quanto ne comporta un progressivo 

perfezionamento proprio attraverso una ciclicità 

degli attori e dei loro ruoli. 

Il piano si libera del problema giustificativo 

(sempre un po’ ambiguo – far tornare i conti - 

e ipocrita – tanto sappiamo che le cose stanno 

53


diversamente) e le società locali si caricano di 

responsabilità relativamente al senso e al valore 

dei luoghi. 

Solo allora la dimensione strategica della pianificazione 

e la sua connotazione strutturale fatta 

di coerenze di assetti spaziali, trovano una verifica 

di compatibilità rispetto alle ragioni del 

Territorio – Ambiente – Paesaggio. 

Il piano dell’armatura urbana 

La stessa caratterizzazione neo-contrattuale 

investe le politiche pubbliche “urbane” o per 

meglio dire quelle delle Armature Urbane e 

territoriali. 

Uso volutamente questa definizione molto 

criticata dagli amici affezionati agli standards 

proprio perché mi interessa superare una 

concezione urbanocentrica del governo del 

territorio. 

Se si accetta la questione della metropolizzazione 

che interessa intere aree del paese, così 

come l’ha posta F.Oliva, nel suo documento per 

il prossimo congresso e non ci si affida alle sole 

soluzioni “progettuali” insite nella definizione 

disciplinare del “Progetto di territorio” o alle 

“Agende” senza progetto, si può ripartire dall’urbanistica 

della terra, quella che tratta i rapporti 

tra strade e valori dei suoli, quelle dei confini, 

dei modi d’uso e dei modi di intervento, dei 

regimi proprietari. 

Si tratta di cose a noi ben note, ma che in questi 

anni abbiamo trattato con difficoltà tra l’impraticabilità 

dell’esproprio e le difficoltà della perequazione 

spesso sostenuta solo dall’inventiva 

dei professionisti, memori di inutile battaglie 

ideologiche e preoccupati di invadenti neo capitalismi. 

Trattare quest’urbanistica comporta, per dirla 

con Mazza, che anche prima ho richiamato senza 

citarlo, la assunzione di una logica “repubblicana” 

nel senso di porre il piano come la dimensione 

responsabile della parte pubblica della 

città, della parte esistente e del suo progetto, 

in relazione all’uso che ne fanno i cittadini e gli 

utenti. Anche questa natura “pubblica” dal piano 

è stata oggetto di scontro e di battaglie inutili 

tra riformisti e massimalisti (esistono ancora). 

54 

Non è da riaffermare la prevalente natura 

pubblica della pianificazione quanto piuttosto 

la responsabilità pubblica nel definire, nel 

realizzare e nel gestire la parte della città 

necessaria alla concretizzazione dei diritti 

minimi di cittadinanza (abitazione, mobilità, 

accessibilità, sicurezza, salute, etc.) 

Diviene allora essenziale fornire parametri 

certi ai nuovi e incerti processi di interazione 

pubblico-privato. 

Un mondo nuovo per gli urbanisti, anche 

questo fatto di quantità misurabili ma anche di 

prestazioni difficili da misurare. 

Si può pensare quindi a due sfere di operatività 

per il nuovo piano, una quella della compatibilità 

delle trasformazioni rispetto al territoriopaesaggio-ambiente, 

così come li interpretano le 

società locali in base ad un approccio cognitivo 

condiviso. 

L’altra quella della definizione delle Armature 

(urbane e territoriali) quali supporti dei progetti 

di sviluppo ma ancor prima come tessuto 

connettivo dei diritti minimi di cittadinanza. 

Il nuovo piano può riarticolare le sue potenzialità 

intorno a questi due temi e questo non tanto 

per la loro natura “urbanistica” fatta di tradizioni 

disciplinari solide (fabbisogni standard 

– welfare – riformismo) e di concretezza amministrativa 

quanto per una più profonda necessità 

rifondativa che l’attività di piano deve avere 

rispetto all’insufficienza istituzionale. 

Le Istituzioni cambiano e non solo nelle forme né 

per un’auto rigenerazione ma in questo processo 

interagiscono fattori culturali economici sociali . Il 

nuovo piano va riguardato in questa prospettiva. 

Emergono allora le questioni “etiche” nel senso 

che presuppongono una concezione dei rapporti 

tra urbanistica e società basata su attribuzione di 

senso e di valore. 

• la fondazione di impianti conoscitivi condivisi 

(per la valutazione e per la pianificazione) 

non interni al progetto (al piano); 

• la dimensione strutturale quale esito dell’interazione 

esplicita tra diversi progetti di 

sviluppo, interazione nella quale il pubblico 

non ha funzioni dirigistiche ma regolatrici 

(teoria del benessere);

• il progetto dell’Armatura urbana come oggetto 

principale della pianificazione, intesa 

come equa distribuzione dei diritti minimi 

(teoria della giustizia) ma anche come elemento 

regolativo dei rapporti pubblico privato 

(perequazione) e organizzativo della 

morfologia dei sistemi insediativi; 

• la costruzione di nuove istituzioni più aderenti 

ad una società liquida e ad un territorio 

metropolizzato. 


Gran parte di questi temi eccetto l’ultimo sono 

trattati nelle L.R. innovative, ma in modo 

parziale, disarticolato e a volte contraddittorio, 

è compito della disciplina non tanto ricostituire 

una dimensione unitaria e ordinata quanto 

quello di verificare la reale “utilità” del nuovo 

piano e la sua “eticità”. 

55


56

Operativi e tempestivi: i problemi di un 

piano che vuole essere autorevole 

U. Baldini e G. Lupatelli - Nel panorama delle 

grandi città della regione, Ravenna è tra quelle 

che si è spinta più avanti nel complesso cammino 

che la Legge Regionale 20 del 2000 ha disegnato 

per i nuovi strumenti urbanistici: da questo 

osservatorio privilegiato quale è la valutazione 

che ti è possibile avanzare sull’efficacia della 

legge e sui suoi problemi? 

F.Stringa – Il tema centrale per valutare l’impatto 

della legge 20 sulla attività di pianificazione è 

quello dei tempi troppo lunghi di formazione del 

piano: a Ravenna abbiamo discusso in consiglio 

comunale il primo documento di indirizzi 

nel novembre 2001 (si noti un documento 

non previsto dalla L.R. 20 ma necessario per 

coinvolgere il Consiglio comunale all’inizio 

del processo, prima dello stesso documento 

preliminare del PSC) e non abbiamo ancora 

concluso l’intero processo. 

Il Documento preliminare del PSC è stato 

approvato in Giunta a febbraio 2003 e subito 

si è aperta la Conferenza di Pianificazione che 

si è chiusa a maggio; a luglio 2003 Consiglio 

comunale e Consiglio provinciale hanno 

deliberato l’Accordo di pianificazione. Tempi 

rapidi conseguenti ad una prassi consolidata 

di collaborazione fra i vari Enti e ad un clima 

politico positivo e non litigioso. 

Il Documento preliminare aveva una struttura 

lontana dal PRG tradizionale senza cartografia: 

individuava criticità, obiettivi e azioni e definiva 

la “forma piano” articolando il territorio in Spazi 

e Sistemi (Spazio naturalistico, spazio rurale, 

spazio Portuale, Spazio urbano e tre Sistemi 

trasversali: paesaggistico-ambientale, della 

mobilità, delle dotazioni); è un vero e proprio 

documento strategico. Poi abbiamo prodotto 

una bozza di PSC nell’ottobre 2004 (il cd “ PSC 

comunicazione”) con cartografia sovrapposta 

di PRG 93 e PSC e a fianco le due bandelle che 

richiamavano obiettivi e azioni del documento 


Intervista di Ugo Baldini e Giampiero Lupatelli (BL) a Franco Stringa (FS) 

Preliminare e le riferivano nello spazio. Su 

questo documento si è promossa una attività di 

confronto e concertazione con tutti gli attori che 

ha portato all’adozione del PSC nel giugno 2005 

e alla sua approvazione nel febbraio 2007. Oggi 

stiamo adottando il RUE, presentato nell’ottobre 

2007, e stiamo formando il 1° POC (abbiamo 

pubblicato uno specifico bando). 

Ma tornando ai tempi, si può dire con certezza 

che sono troppo lunghi, tempi imposti da 

procedure ripetitive, da un modello troppo 

rigido, ma soprattutto da una cultura urbanistica 

e politica che non ha la cultura del tempo, della 

necessità di dare risposte in tempi certi. 

BL - Se tornassi indietro cosa cambieresti 

nell’esperienza di formazione del PSC, in quali 

trappole cercheresti di non cadere? 

FS – spesso mi chiedo se abbiamo sbagliato 

qualcosa e ovviamente sarà così. Un piano è 

come una suonata d’Orchestra, se suona male la 

colpa è del direttore? di qualche orchestrale fuori 

tempo? dello spartito? Io non lo so. So solo che 

è più difficile operare quando le leggi, pur ben 

confezionate e “avanzate”, si propongono come 

“modelli”, modelli che bisogna poi seguire, come 

è nel nostro caso con “il modello INU prendere 

o lasciare”, sposato troppo acriticamente dalla 

L.R. 20 e neppure rivisto oggi alla luce delle 

esperienze reali con la nuova proposta di legge. 

Nel percorso di attuazione della 20 Ravenna 

ha vantaggi e svantaggi specifici: ha una lunga 

e consolidata esperienza di pianificazione 

(un piano ogni dieci anni dal 1973) proprio 

per questo non aveva particolari pressioni a 

fare in fretta (il PRG 93 permetteva ancora 

una buona gestione dei processi e forse anche 

questa situazione più rilassata ha contribuito ad 

allungare i tempi), una cultura diffusa del piano 

come processo e quindi poche spinte a “varianti 

e variatine”, un territorio vasto e complesso che 

permetteva da un lato una pianificazione di 

57


area vasta all’interno di una realtà comunale, 

ma nello stesso tempo estremamente ricco di 

problematiche e impegnativo per la grande 

varietà di temi e luoghi. 

BL - In generale come funziona il rapporto con 

la classe politica? 

FS – Quando ti muovi nei comuni e nelle reti 

locali c’è sempre il problema di avere a che 

fare con Sindaci e Amministrazioni più o 

meno consapevoli, ma c’è anche la realtà di un 

modello di pianificazione imposto dalla Legge 

che non tiene conto delle diversità di situazione 

tra dimensioni diverse, contesti diversi e ruoli 

diversi e per questo a volte non capito, non 

accettato. Inoltre non è maturata la cultura dei 

diversi ruoli fra Consiglio comunale, Giunta 

e dirigenza, con invasioni di campo che non 

aiutano la chiarezza del processo, la sua durata 

e la sua efficacia. 

Per esempio abbiamo appena pubblicato il 

bando per la formazione del POC con una 

determina del Dirigente, in quanto basato sugli 

indirizzi già definiti dal PSC, tuttavia sono stato 

criticato per questo. Ma, torno a dire, tutto questo 

dipende dal fatto che è carente la cultura delle 

competenze, della divisione dei ruoli e dopo il 

periodo della Bassanini si sta registrando un 

ritorno indietro specie nei piccoli comuni. 

Infine una partecipazione più spesso promossa 

per una ricerca di consenso e troppo condizionata 

dalle mediazioni, dalle pressioni corporative e 

quindi caratterizzate più dalla lunghezza dei 

tempi che dalla efficacia del confronto. 

BL - Arrivati, come tu sei arrivato, quasi in 

fondo all’esperienza del nuovo sistema “in tre 

atti” di pianificazione, come valuti il modello 

della 20 pensando ad una situazione matura, 

ormai giunta a regime, quali sono gli elementi di 

razionalità che propone e quali invece i rimedi 

alle sue criticità che si possono mettere in campo, 

nei tempi brevi e nei tempi lunghi? 

FS - Con il PSC abbiamo definito cosa va al RUE 

(intervento diretto) e cosa al POC (strumenti 

attuativi) ma con i necessari margini di flessibilità 

che consentano anche escursioni del POC nel 

territorio del RUE e rinvii dal RUE al POC. 

Chi dice che si può risparmiare tempo facendo 

PSC, POC e RUE contemporaneamente non 

58 

tiene conto delle risorse finanziarie e umane 

che servono per questo sforzo e poi, davvero il 

POC lo possiamo fare su un PSC solo adottato? 

E questo senza parlare della interpretazione 

iniziale che voleva il RUE come un regolamento, 

addirittura senza cartografia! Che bisogno c’era 

allora di riportare ad unità la parte urbanistica 

e quella edilizia, oppure che senso ha che il 

PSC comprenda la disciplina diffusa. Il RUE di 

Ravenna è dotato di una cartografia complessiva 

nella quale sono già previsti gli ambiti del 

POC, già definiti dal PSC, (il POC sarà a 

schede). Si deve cercare di rendere più flessibile 

l’articolazione dei piani più che sposare la tesi 

dei due o tre livelli. 

Quanto ai rimedi, innanzitutto occorre introdurre 

più flessibilità nel PSC; quanto alle criticità c’è 

da chiarire il ruolo del livello di pianificazione 

sovracomunale, c’è da scongiurare il rischio 

di un sovraffollamento disciplinare (a partire 

dagli schemi strutturali strategici, dai temi del 

paesaggio come autonomi o sovraordinati) che 

propone ogni nuovo approccio come portatore di 

una visione e di una sintesi generale centrata su 

se stesso: ma solo il piano urbanistico deve fare 

sintesi delle varie tematiche ed essere quadro 

di riferimento comune per gli approfondimenti 

settoriali. 

Da ultimo c’è il tema su cui si è molto dibattuto, 

forse anche in modo un po’ stucchevole sul 

carattere conformativo o meno del PSC: per me, 

se è ovvio che il PSC non è conformativo per i 

diritti edificatori (non si approvano PUA e non 

si rilasciano permessi di costruire con il PSC) lo 

è certo per tutto il resto, perché lo è per valori 

fondiari, per la individuazione degli ambiti 

comunque sia fatta o raccontata, lo è per il 

territorio. Esiste una conformazione progressiva 

che va ricercata, disciplinata, così come vi deve 

essere una concertazione progressiva, che 

partendo dal PSC mantenga tale concertazione 

all’interno del processo di piano e non assuma 

invece un ruolo derogatorio. 

BL - Ma forse, per parlare di questi altri aspetti, 

non si dovrebbe usare il termine conformativo, 

ma orientativo, organizzativo, strategico… 

FS – Ma anche al limite operativo! Il PSC può 

essere operativo in alcune sue scelte strategiche 

e urgenti di interesse generale. Gianluigi Nigro

dice che, dopo un Documento Preliminare 

consistente, strategico, partecipato ed oggetto 

di Accordo di pianificazione (un documento 

del tipo di quello da noi predisposto), il PSC 

potrebbe avere anche contenuto regolamentare 

delle componenti strutturali del territorio, fino 

ad assorbire il RUE (modello umbro); ma questo 

comporterebbe la gestione di osservazioni 

su questioni molto minute, ancorché riferite 

a componenti strutturali del territorio, che 

sembrano dover essere estranee al PSC. Resta 

il fatto che “il modello a tre stadi” è compreso 

a fatica dalla gente anche dove la cultura 

urbanistica diffusa è elevata come qua, ma anche 

dagli stessi politici e tecnici. 

Se ho un approccio operativo, se penso alla 

necessità dell’efficacia del piano, di essere 

credibile e autorevole, devo preoccuparmi dei 

tempi di attuazione delle scelte, non solo delle 

scelte. Debbo poter far “coincidere” PSC e 

POC per esempio per quelle opere o per quegli 

accordi di cui all’art. 18 che hanno un rilievo 

strategico e sono maturi per partire subito, poi 

di POC ne posso fare più d’uno e non solo ogni 

cinque anni. 

Nei confronti dei portatori di interessi noi 

a Ravenna siamo da sempre autorevoli per 

la storia e la continuità di pianificazione che 

abbiamo. Cominciamo però a non esserlo più, 

perché non sappiamo indicare e rispettare i 

tempi di formazione del Piano. Il fattore tempo 

(che è anche un fattore economico) fa perdere 

autorevolezza al Piano se diventa una variabile 

incontrollata o incontrollabile. 

Abbiamo fatto un grande sforzo per chiudere 

gli Accordi coi privati prima del POC perché è 

nel PSC che il Comune ha più potere negoziale, 

è nel PSC che il Comune li deve proporre, nel 

processo di piano e in una logica di concertazione 

progressiva (gli accordi sono su tre livelli: PSC, 

POC e PUA e formulati dopo aver approvato da 

parte del Consiglio Comunale un Accordo tipo). 

Ciò garantisce al Comune il ruolo di decisore e 

al piano un ruolo guida. Il processo concertativo 

lo devi realizzare partendo dal PSC, che per 

questo può poter avere parti operative: posso 

far partire un PUA a PSC adottato e approvarlo 

immediatamente dopo a PSC approvato, allorché 

costituisce anche POC. 


BL - Ma così mi pare che tu stia prefigurando un 

masterplan piuttosto che un piano conformativo, 

una esigenza di selezionare operatività strategica 

piuttosto che distribuire facoltà e diritti. O no? 

FS – In parte si, operatività strategica che non 

nega la conformazione pregressiva di cui dicevo. 

Per precisare meglio il discorso di prima dico che 

solo facendo leva su un forte potere negoziale 

dell’Amministrazione abbiamo potuto ottenere 

200 Euro/mq. di oneri aggiuntivi rispetto ai 

74 Euro/mq di oneri di U1 e U2 per tutti gli 

ambiti a programmazione unitaria individuati 

dal PSC, il che porterà per i 28 Accordi conclusi 

un introito di fatto di oltre 84 milioni di Euro, 

recuperando concretamente al pubblico parte 

della valorizzazione fondiaria. Solo facendo 

leva su detto potere negoziale abbiamo potuto 

introdurre le previsioni per l’ERP che, come 

detto nella nuova finanziaria, abbiamo inteso 

come previsioni aggiuntive e non “sottrattive” 

del carico urbanistico assegnato dal PSC. E’ in 

relazione a ciò che abbiamo definito meccanismi 

perequativi per tutti gli ambiti di trasformazione 

e indici edificatori composti fra quota assegnata 

alla proprietà, diritti edificatori da ospitare 

e derivati da aree pubbliche da cedere 

gratuitamente al Comune, e quote di ERP. 

Per queste innovazioni il Prof. Graziosi ci ha 

attaccato (e con noi Modena) su una rivista 

giuridica rifacendosi al vecchio armamentario 

della legge del 1942 e dal DM del 1968, ma 

in realtà noi non abbiamo contenzioso sugli 

Accordi di cui all’art. 18; abbiamo 7 ricorsi al 

TAR e tutti su aspetti marginali. Se rendi più 

efficiente il processo con una buona pratica 

concertativa riduci di fatto il contenzioso, certo 

che la legislazione va adeguata, altrimenti 

rischi, in tal senso la finanziaria ha aiutato. 

Aiuterebbero quindi più chiare disposizioni 

legislative nazionali e regionali. 

Ed è proprio per arrivare a questo risultato di 

efficacia attraverso la concertazione che abbiamo 

– come ho già detto - presentato fin dall’agosto 

2003 all’inizio della formazione del PSC, il Bando 

per promuovere gli Accordi ex art. 18, sulla base 

dei criteri definiti nel Documento Preliminare 

del PSC. 

BL - Quale giudizio dai sulla gestione dei 

bandi? 

59


FS – Certamente positivo. Nell’Ottobre 2003 

abbiamo avuto 136 risposte in seguito al bando 

(erano contributi collaborativi alla formazione 

del Piano a cui non eravamo tenuti a dare 

risposta immediata): da queste domande sono 

nati 10 dei 28 accordi che abbiamo inserito nel 

PSC, più altri 10 che però sono entrati nel PSC 

in forma totalmente modificata rispetto alla 

domanda che era stata presentata; per i restanti 

casi, invece, l’accordo è nato su diretta e originale 

iniziativa del Comune. Tutti comunque definiti 

preventivamente dalla Bozza di PSC dell’ottobre 

2004. Infatti i tavoli di concertazione coi privati 

sono stati tutti aperti successivamente e 

contestualmente fra il novembre 2004 e maggio 

2005, alla luce delle schede tecniche già definite 

dal PSC stesso. 

BL - Nella nostra esperienza di costruzione 

del Piano viene ad assumere un ruolo sempre 

più centrale il momento della valutazione e il 

percorso della VAS… 

FS - Una valutazione efficace dovrebbe partire 

da una adeguata individuazione del suo 

oggetto: sulle trasformazioni rilevanti dovresti 

selezionare pochi ma precisi e significativi 

indicatori, altrimenti il rischio è che si debba fare 

gli stessi studi per l’ampliamento della casa del 

contadino come per una lottizzazione… 

Dovremmo unificare tutte le procedure di 

gestione dei vincoli (individuare metologie 

valutative che possano divenire comuni 

per i vari e troppi soggetti competenti) e 

specializzare opportunamente su questo ruolo 

di identificazione e certificazione il PTCP. 

BL - Come valuti il tema delle relazioni 

istituzionali nel sistema di pianificazione 

disegnato dalla 20? 

FS - Il tema della sussidiarietà è affermato 

con forza al primo articolo della legge ma 

poi troppe volte contraddetto a partire dal 

secondo. Una tendenza centralistica degli enti 

sovraordinati che a volte fa venire il sospetto 

e non solo di una scarsa fiducia nella capacità 

di pianificazione e gestione dei Comuni; 

occorre una partecipazione collaborativa e non 

sostitutiva di questi enti soprattutto nelle realtà 

più deboli e frammentate. 

60 

Inoltre come ho già detto non si può pensare 

che il modello a tre livelli possa essere il vestito 

giusto per tutte le realtà. Occorre veramente 

definire meccanismi di reale flessibilità e 

sussidiarietà, rischiando e puntando sulla 

responsabilizzazione di tutti i soggetti, anche i 

più piccoli, solo così forse semplificazione delle 

procedure e non solo, e tempi “brevi” saranno 

possibili. 

Tu gestisci il Piano ma altri gestiscono altri piani 

e altri vincoli: tutti i pareri esterni dovrebbero 

essere pareri consultivi, oggi troppi hanno diritto 

di veto. Questa è utopia nella frammentazione 

istituzionale e di poteri che c’è in Italia o è una 

scommessa possibile? 

Nella sostanza il tema, come ho detto non è 

forse molto rilevante per il Comune di Ravenna 

(66.000 kmq) che è già area vasta e non ha grossi 

problemi di intercomunalità. E’ anche l’esigenza 

di arrivare alla formazione di uno schema 

strategico in tempi brevi, il che è essenziale 

per i Comuni (vedi Bologna) che si devono 

confrontare con un’area vasta, con una città 

reale che è notevolmente più grande del comune 

stesso, lo è meno per noi. Qui forse sarò accusato 

di essere autarchico, che Ravenna, come dice 

Campos, fa un po’ quello che gli pare, è un caso 

a parte. Forse però bisogna confrontarsi anche 

con i casi a parte. 

BL - Allora per la serie istruzioni per l’uso 

(in attesa delle integrazioni doverose di 

Maurizio Sani nel momento del trapasso delle 

responsabilità) prova a dire quali sono in sintesi 

i punti del processo di piano che ritieni critici 

per un miglioramento del rendimento della L.R. 

20. 

FS - Mi sembra di averli già detti e non solo da 

oggi: la sua rigidità, il suo derivare più da un 

“modello” che dalle esperienze reali.. In questi 

casi però o è colpa di chi non si spiega, o di chi 

non capisce o fa finta di non capire.

L’Agenda del Sindaco 

• Bolzano, Luigi Spagnolli 

• Cesena, Giordano Conti 

• Gatteo, Tiziano Gasperoni 

• Casalgrande, Andrea Rossi 

• Fossano, Francesco Balocco 

• Albenga, Antonello Tabbò 

• Chieri, Agostino Gay 

• Sarzana, Massimo Caleo 

l’agenda del sindaco 

61


62

Bolzano 

La caratteristica essenziale dell’Italia è, da sempre, 

la disomogeneità. 

Disomogeneità che, in sé, non è necessariamente 

uno svantaggio: ma se si vuole ridare efficienza 

al Paese non si può non tenerne conto, cercando 

ovviamente di valorizzarla, ove possibile, e di 

limitarne gli effetti negativi, sempre ove possibile. 

C’è una disomogeneità territoriale, per cui in 

Lombardia si vive in modo diverso piuttosto 

che in Puglia; ma c’è anche una disomogeneità 

strutturale, per cui a fronte di apparati pubblici 

e privati di conclamata efficienza vi sono oggi in 

Italia altri apparati pubblici e privati che quanto 

all’efficienza lasciano molto a desiderare. 

Come Sindaco mi tocca soffermarmi sul pubblico. 

Gli enti territoriali tradizionali, Regioni, 

Province e Comuni, cui si sono via via aggiunte 

Comunità Montane e di Valle, Parchi Nazionali, 

Città Metropolitane e quant’altro, sono già tra 

loro assai variegati: vi sono Regioni grandi e 

piccole per dimensioni e popolazione, Province 

idem, Comuni idem, ed è difficile dire se c’è 

più differenza tra la Lombardia e il Molise, tra 

la Provincia di Napoli e quella di Prato, tra il 

Comune di Palermo e quello di Massimeno (TN 

– abitanti 32), tralasciando gli aspetti legati agli 

Statuti Speciali. Anche per questo, ovviamente, 

molto diverso è il peso (politico, economico, ecc.) 

rispetto allo Stato, e quindi il rapporto con esso. 

Ma il problema di fondo è che, nonostante la riforma 

dell’Articolo V della Costituzione, il rapporto 

tra gli enti suddetti rimane di tipo gerarchico, 

non foss’altro per via di chi tiene i cordoni 

della borsa. 

Ecco dunque che una maggiore efficienza della 

cosa pubblica, da cui discende una maggiore 

funzionalità dei servizi pubblici e quindi un 

miglior supporto ai cittadini ed alle imprese, 


di Luigi Spagnolli 

deve passare attraverso una razionalizzazione 

degli enti locali ed una contrattualizzazione dei 

rapporti reciproci. 

Razionalizzazione: qual è l’ambito territoriale 

ideale per esercitare le diverse competenze? 

Ad esempio, la programmazione economica, la 

gestione della sanità e la pianificazione e gestione 

del ciclo dei rifiuti hanno senso a livello di 

Regione, mentre la pianificazione del territorio, 

la realizzazione e manutenzione delle strade e 

l’organizzazione dei servizi sociali è ottimale se 

svolta al livello di Provincia, dove però va detto 

che una Provincia, per essere adeguatamente 

dimensionata, non può avere una popolazione 

inferiore a x (300.000 abitanti, a mio avviso, 

sono ancora pochi) ed un territorio omogeneo 

non inferiore a y (sempre a mio avviso, almeno 

3000 kmq). Invece la gestione dei servizi al cittadino, 

propri dei Comuni, diventano ottimali 

per Comuni con un numero minimo di abitanti 

(20.000? 40.000? la discussione è aperta), con una 

certa complessità socio-economica (nel senso che 

un’area urbana dove pernottano 100.000 persone, 

che però lavorano altrove, non ha senso che 

faccia Comune) e con una superficie territoriale 

massima (direi non più di 200/300 kmq, salvo 

casi particolari – montagne, isole, ecc. -). 

Ovviamente gli organi di gestione di tali enti 

vanno dimensionati in funzione di una gestione 

ottimale: a mio avviso non più di una decina di 

componenti per gli organi esecutivi, e tra i 15 ed 

i 50 per gli organi deliberativi e legislativi. 

Ecco che allora si potrebbe pensare ad un’Italia 

con 20 Regioni, 100 Province e 2000 Comuni, 

che partecipano stabilmente ad un tavolo istituzionale 

permanente per definire di continuo 

chi è meglio che faccia cosa. E che sviluppa in 

continuazione i contratti reciproci e quelli con 

lo Stato, secondo una regola base: che qualsiasi 

competenza debba essere esercitata, va accompagnata, 

nella norma che la istituisce, all’indivi- 

63


duazione delle risorse economiche che consentono 

di gestirla. La conseguenza? La certezza, per 

gli enti locali, delle entrate minime, e la garanzia 

che, per ogni investimento effettuato, è prevista 

la spesa per mantenerlo, negli anni successivi. 

Del resto, una simile contrattualizzazione dei 

rapporti tra Enti esiste già nella Mittelereuropa, 

basta copiarla. 

In tal modo, tra l’altro, lo Stato potrebbe 

definitivamente concentrarsi sui propri servizi 

di competenza, che dovrebbero essere solo quelli 

64 

istituzionalmente statali: giustizia, sicurezza, 

emanazione di leggi. Guarda caso, proprio quei 

settori del pubblico dove i costi sono meno 

controllati e controllabili. 

Caro Stato, invece di continuare a mettere le 

mani nelle tasche degli enti locali per rimediare 

ai Tuoi sprechi, mettile nelle Tue tasche, le mani: 

dimezzando, per esempio, il Parlamento e le 

sedi di Uffici Giudiziari la spesa pubblica ne 

beneficerebbe, e non poco.

Cesena 

Trasformare le nostre città all’insegna della qualità 

e del buon vivere. Sono convinto che sia questo 

uno degli obiettivi prioritari che, oggi, ogni 

sindaco è chiamato a perseguire con grande 

determinazione per ridare un volto sempre più 

umano e accogliente agli spazi in cui abitiamo. 

Le grandi trasformazioni che hanno interessato 

le nostre città nei decenni passati, infatti, anche 

a causa della velocità con cui si sono susseguite, 

non sempre sono state accompagnate e guidate 

da progetti capaci di mettere alla base quelle esigenze 

di qualità della vita e sostenibilità che oggi 

sono più che mai centrali nel sentire comune dei 

cittadini e devono orientare le scelte dell’amministrazione 

pubblica. Ecco perché, a Cesena, da 

tempo abbiamo inserito in agenda progetti che 

vanno in questa direzione, coinvolgendo anche 

partner privati interessati alla valorizzazione e 

al miglioramento qualitativo della nostra città. 

E’ una direzione di marcia imboccata molti anni 

fa con la scelta di privilegiare il riuso delle aree 

dismesse all’interno del tessuto urbano. Alla 

fine degli anni ’70 si diede avvio al recupero 

dell’ex stabilimento Arrigoni, di fronte alla 

stazione ferroviaria, destinandolo a campus 

scolastico, alla realizzazione dell’autostazione 

e ad altre funzioni pubbliche. Negli anni ’90 

è stata la volta del Piano di recupero dell’ex 

Zuccherificio, una grande area industriale tra 

la via Emilia, il fiume Savio e il centro storico 

con destinazioni integrate. Sono sorte residenze 

Peep, un centro commerciale, il polo direzionale 

della Cassa di Risparmio e gli uffici dell’USL, 

oltre a un nuovo ponte che collega il nuovo 

quartiere con la zona Ippodromo, una passerella 

ciclopedonale che unisce le due sponde del 

fiume e un sovrappasso carrabile della via 

Emilia. Completeranno il quartiere, progettato 

dallo studio Gregotti associati, la nuova sede 

delle facoltà di Architettura e di Ingegneria e il 

nuovo palazzo comunale. Un terzo intervento 

che merita di essere ricordato è quello del 


di Giordano Conti 

PRU denominato Parco Europa, lungo il 

viale che conduce dalla stazione alla zona ex 

zuccherificio. L’intervento, che riguarda le aree 

di insediamento dei più antichi capannoni per 

la trasformazione e commercializzazione dei 

prodotti ortofrutticoli, interamente di proprietà 

privata, trasformerà il tessuto produttivo in 

comparti per residenza, commercio e uffici 

e doterà la città di una nuova stazione per gli 

autobus extraurbani e di un’area sulla quale 

sorgerà un istituto superiore a completamento 

del campus scolastico. Il progetto è curato 

dall’architetto Adolfo Natalini. 

Ma il più importante di questi progetti è, senza 

dubbio, quello che farà nascere un nuovo 

quartiere – denominato “Novello”, in onore di 

Malatesta Novello che in passato arricchì Cesena 

di colta bellezza – attraverso la riqualificazione 

di un’area di 33 ettari posta sopra la Secante, 

l’asse urbano di scorrimento in variante alla 

via Emilia che, nel tratto urbano, si interra 

per 1600 metri dando vita al primo ecotunnel 

realizzato in Italia, e a cavallo della ferrovia a 

nord ovest della città. Questa zona, collocata a 

ridosso del centro storico, è stata per decenni 

l’insediamento storico delle attività legate al 

commercio ortofrutticolo, ma da tempo ha perso 

la sua funzione originaria. 

Negli intenti dell’amministrazione comunale, 

che ha definito le linee guida, il quartiere Novello 

diventerà un luogo centrale e simbolico del 

tessuto urbano e sarà innalzato ai massimi livelli 

europei sotto il profilo della qualità urbanistica 

e architettonica. 

A questo fine abbiamo indetto un concorso internazionale 

di idee, consentendo ai partecipanti di 

sperimentare anche nuovi approcci, sempre fedeli 

al criterio del buon vivere stabilito dalla filosofia 

dell’intervento. Fra i dieci finalisti figurano 

alcuni fra i più importanti studi di progettazione 

italiani ed europei: Braghieri, Chipperfield, Ta- 

65


gliabue, Snozzi, Viganò, Monestiroli, Gulinello, 

Gabrielli, Galantino, Casamonti. 

Il richiamo alla qualità della vita non è una semplice 

dichiarazione di intenti, ma si esprime in 

scelte concrete che abbiamo anticipato proprio 

nelle linee di indirizzo. Penso, ad esempio, all’esclusione 

dell’attraversamento carrabile dell’area, 

il che significa che sarà una zona prevalentemente 

pedonale, o alla previsione di uno 

spazio centrale di aggregazione che accoglierà 

gran parte del verde dell’intero comparto. O, ancora, 

alla possibilità di collegamento alla rete di 

teleriscaldamento per gli edifici che sorgeranno. 

Nell’utilizzo complessivo dell’area, inoltre, la 

funzione residenziale avrà un peso prevalente 

(circa l’80%). In particolare, una quota importante 

(non inferiore al 5%) della superficie edificabile 

sarà riservata ad alloggi destinati alla locazione 

e alla vendita a prezzi agevolati. 

Il resto della superficie, invece, ospiterà un 

grande parco pubblico, spazi pedonali, un 

parcheggio sotterraneo (circa 260 posti), attività 

commerciali e artigianali e un nuovo edifico 

scolastico che completerà l’offerta degli istituti 

superiori cesenati, arricchendo il campus lì 

66 

presente. Sotto il profilo urbanistico, uno dei 

principali obiettivi è la valorizzazione dell’asse 

di via Europa: questa strada, da arteria di servizio 

diventerà un vero e proprio viale cittadino, 

con alberature e appropriato arredo urbano, 

assumendo il ruolo di direttrice privilegiata di 

collegamento tra l’area della stazione ferroviaria 

e il nuovo polo universitario e polivalente dell’ex 

Zuccherificio. 

Il quartiere Novello, infine, permetterà di rispondere 

alla necessità di connettere fisicamente 

e simbolicamente le due parti della città separate 

dall’infrastruttura ferroviaria, che oggi 

rappresenta una censura fortissima, anche da un 

punto di vista psicologico. 

Sono contento che una delle operazioni di 

maggior peso per il futuro di Cesena e l’attenzione 

al buon vivere che la anima siano state recepite 

anche da diversi soggetti privati all’interno della 

città. Ritengo, infatti, che quando si devono 

affrontare trasformazioni urbane così importanti 

e qualificanti i privati possano assumere un 

prezioso ruolo di investitori pubblici per poter 

dotare la città di servizi e spazi a favore della 

collettività.

Gatteo 

Sempre maggiore attenzione stanno riscontrando 

fra i cittadini le problematiche relative ai temi 

ambientali ed al risparmio energetico. Bisogna 

affrontare le tematiche ambientali ed energetiche 

rifuggendo sia dal catastrofismo di chi lega 

il miglioramento delle condizioni di vita al peggioramento 

delle condizioni ambientali sia dall’ottimismo 

di chi ritiene che questi problemi “si 

risolvano da soli” grazie alla crescita economica. 

Il principio da assumere è quello noto: soddisfare 

le esigenze attuali senza compromettere le 

possibilità per le generazioni future di soddisfare 

le proprie. 

E’ quindi opportuno che un’amministrazione 

comunale attenta si interroghi sul da farsi. 

Questo mio intervento vuole essere un contributo 

in tal senso. 

Le tematiche ambientali che il Comune di 

Gatteo può adottare si riconducono a 4 linee di 

intervento: al contenimento energetico pubblico 

e privato; all’aumento del verde pubblico; alla 

qualità del sistema ambientale; alla efficienza 

dello smaltimento rifiuti. 

Per ognuno di questi ambiti vanno individuate 

le migliori opportunità tenendo sempre presente 

il criterio dell’appropriatezza e della concreta 

possibilità di riuscita dell’intervento. 

Certificazione energetica pubblica e privata 

Gli interventi da programmare devono essere individuati 

anche attraverso modifiche alle norme 

del PRG e del Regolamento Edilizio comunale, 

prevedendo la possibilità di installazione, con 

procedure sempre più semplificate, delle moderne 

tecnologie (fotovoltaico, geotermico, pannelli 

solari, bioedilizia, risparmio idrico,ecc…), 

scomputate dalla SU (Superficie Utile). 

Si può pensare a premi urbanistici, partendo 


di Tiziano Gasperoni 

però dal principio che non va premiato solo il 

virtuoso ma va anche penalizzato chi non si attiene: 

con aumenti dello standard di verde, aree 

a parcheggio da cedere o riduzioni dell’indice di 

edificabilità. 

Interessante sarebbe prevedere il riconoscimento 

delle cosidette “serre bioclimatiche”o sconti 

sugli oneri di urbanizzazione ed altre forme di 

incentivi. Vanno progressivamente aggiornate 

le rendite catastali (ai fini del calcolo dell’ICI) 

in maniera inversamente proporzionale alla 

classificazione degli edifici. Più è basso il livello 

di risparmio, più si paga. 

E’ però evidente che l’amministrazione non 

può solo chiedere ai privati ma deve dare anche 

l’esempio, provvedendo ad una progressiva 

riduzione dei propri consumi. Per gli edifici 

comunali vanno messe in campo pratiche di 

contenimento del consumo di energia attraverso 

il processo di “dimerizzazione”degli impianti 

elettrici (spegnimenti automatici delle luci, 

illuminazione interna degli uffici proporzionali 

alla luminosità esterna, ecc…); stessa procedura 

per l’illuminazione pubblica sulle strade e 

nei luoghi pubblici dove vanno individuate 

fasce orarie e necessità variabili a seconda 

della localizzazione e dell’uso dell’area, con lo 

spegnimento notturno laddove possibile. 

L’aumento di superfici residenziali deve inevitabilmente 

andare di pari passo con l’aumento 

delle aree verdi in dotazione alla comunità locale. 

Attualmente l’amministrazione comunale ha 

in uso circa 100.000 mq. di verde pubblico attrezzato, 

ed è prevedibile, nel periodo 2008 - 2011, 

il raddoppio di tali superfici. Ai fini ambientali 

ritengo però che il verde “organizzato” da solo 

non sia sufficiente e che occorrerà ragionare sulla 

possibilità di creare nuove aree boschive per 

la rinaturalizzazione del territorio non solo ad 

uso umano, ma anche per creare habitat naturali 

integrati. 

67


Un esempio concreto è stata la creazione 

dell’Oasi Costiera LIPU presso la foce del Fiume 

Rubicone. In alcune parti del nostro territorio, 

sono presenti specie animali che consideravamo 

scomparse dal nostro ambiente naturale, mi 

riferisco ad esempio al ritorno degli aironi lungo 

le aree comprese fra il torrente Rigossa ed il Rio 

Baldone, alla nidificazione dei gufi in ambiti 

urbani ed alla presenza di cigni alla foce del 

fiume Rubicone. 

A tale proposito importante è stata l’esperienza 

di condivisione, con i Comuni di San Mauro 

Pascoli e di Savignano, di politiche intercomunali 

a partire da quelle paesistiche e ambientali, 

che hanno dato il giusto respiro e la giusta 

dimensione ai progetti di tutela e valorizzazione 

con al centro ovviamente il Rubicone, che ha 

dato il nome alla nuova Città e alla coalizione 

intercomunale. 

L’obiettivo deve diventare quello di creare, oltre 

ai parchi cittadini, aree di più grandi dimensioni 

dove la natura possa esercitare il suo corso. 

E’ necessario piantumare tutte le aree anche quelle 

marginali e dotarle, se necessario, di barriere 

protettive contro i rumori e l’ inquinamento da 

polveri sottili prodotte dal traffico veicolare. 

Un’ipotesi innovativa potrebbe/dovrebbe essere 

un accordo fra amministrazione comunale e 

agricoltori. Questi, in caso di dismissione delle 

colture agricole, potrebbero rendere boschiva, 

con essenze autoctone, parte dei loro terreni che 

altrimenti rimarrebbe totalmente priva di vegetazione, 

ottenendo in cambio di una riduzione 

e/o diminuzione dell’ICI. Un obiettivo successivo 

dell’amministrazione comunale in quest’ottica 

potrebbe essere la costruzione di piste pedonali 

e/o ciclabili per collegare e visitare queste 

aree e renderle fruibili a tutti. 

Gatteo anche grazie alla sua configurazione 

(suddivisa in frazioni simili ed equidistanti) può 

diventare sicuramente un’eccellenza in questo 

campo: si pensi alla possibilità di creare vari 

percorsi pedonali di collegamento fra le frazioni 

del nostro territorio. Territorio che, va ricordato, 

si estende dalla via Emilia al mare distanti fra 

loro solo 8/10 km. 

A tale proposito occorre sfruttare al meglio le 

esperienze già in atto come quella dell’Associa- 

68 

zione CAMINA, associazione che da anni si occupa 

di problematiche ambientali e sostenibilità 

e di cui il comune è socio già dal 2003. 

La qualità del sistema ambientale di un 

paese come Gatteo può essere poi migliorata 

introducendo forme di risparmio energetico 

che devono però essere condivise da tutta la 

comunità e promosse con adeguate campagne 

di comunicazione per diffondere la cultura del 

contenimento dei consumi. Importante anche 

la collaborazione con le istituzioni scolastiche 

al fine di trasmettere alle nuove generazioni 

il concetto che l’ambiente va usato ma anche 

conservato con cautela, non essendo una risorsa 

infinita!. 

Occorre in generale sviluppare, con un’ azione 

culturale, il concetto che la qualità della nostra 

vita è migliore se migliore è la qualità della 

nostra città e dell’ambiente in cui viviamo. 

Ultimo, ma non per importanza, è il tema 

dei rifiuti. Tema di grande attualità in questi 

giorni ed oggetto del dibattito pubblico sia 

per i temi riferiti alla produzione che a quelli 

riguardanti il loro smaltimento. Sono convinto 

che fondamentale sarà prevedere politiche che 

mirino ad una diminuzione della produzione 

di rifiuti e imballaggi. Resta però evidente 

che questo obiettivo non è immediatamente 

raggiungibile e, nel frattempo, le modalità di 

gestione delle problematiche legate ai rifiuti 

sono tante e occorrerà individuare fra queste 

le migliori possibili per il nostro territorio, 

un territorio disomogeneo per il quale sarà 

opportuno pensare, in collaborazione con il 

gestore del servizio, a soluzioni differenziate. 

Una soluzione unica per tutte le realtà non è, a 

mio avviso, attuabile; meglio orientarsi verso 

un sistema integrato che tenga conto delle 

peculiarità del territorio e della stagionalità, si 

pensi ad esempio cosa significherebbe la raccolta 

porta a porta a Gatteo a Mare nei sei mesi estivi, 

laddove sono presenti 15.000 turisti. 

Questo sistema va bene sicuramente nei centri 

urbani delle nostre frazioni dell’entroterra, 

mentre nelle aree con case sparse va privilegiata 

ad esempio la pratica del compostaggio 

domestico, con la dotazione gratuita delle 

compostiere da parte del gestore.

Va introdotta la raccolta della frazione umida 

del rifiuto con appositi cassonetti stradali o i 

condominio e riservato invece il porta a porta 

per carta, vetro,plastica e dunque tutti i rifiuti 

facilmente contenibili nelle nostre abitazioni. 

Puntare ad una decisa riduzione dei cassonetti 

stradali al fine di incentivare l’utilizzo delle 

stazioni ecologiche, stazioni dove già oggi è 

possibile avere sconti sulla tariffa a seguito del 

conferimento di materiale. 


Queste brevi riflessioni hanno cercato di 

evidenziare solo alcune delle tematiche che si 

possono mettere in campo e sicuramente non 

hanno la pretesa di essere esaustive. 

Spero però che servano a far capire che anche 

da territori “periferici” e da reti comunali poso 

estese possono venire idee utili e che non sempre 

serve andare troppo lontano per ricercare la 

soluzione che spesso abbiamo sottocasa. 

69


70

Casalgrande 

Uno spiazzo, o meglio uno slargo irregolare 

delimitato da fabbricati anni Cinquanta e Sessanta 

di dubbio gusto, condomini nati e popolati 

in fretta, qualche casa colonica a dispetto del 

tempo. Al centro il monumento ai Caduti e su 

un lato il vecchio palazzotto municipale. Questo 

Boglioni fino a pochi anni fa. 

Già, Boglioni, parola onomatopeica che evoca il 

ribollire dei canali che qui si intrecciavano prima 

di raggiungere la fertile campagna. E poi 

crocevia di camion rumorosi e polverosi carichi 

di terra e piastrelle, origine e prodotto della dilagante 

industria ceramica, quando le ceramiche 

nascevano come i funghi. Croce e delizia dell’economia 

locale. 

Boglioni, Casalgrande: né Scandiano, né Sassuolo, 

una via di mezzo, un luogo indefinito senza 

un centro riconosciuto e riconoscibile. Casalgrande 

Alto e Casalgrande Basso, divisi dalla 

Strada Statale con la perenne processione dei 

camion e la ferrovia: barriere insormontabili. 

Uno scatto di orgoglio, voltare pagina, riaffermare 

la propria presenza e la propria identità, a 

partire proprio da Boglioni. 

E’ questa la sfida che le ultime amministrazioni 

comunali hanno lanciato. Così in pochi anni si 

ristruttura il Comune; si ridisegna lo slargo che 

finalmente diventa una piazza; si pavimentano 

le strade di accesso; e ancora marciapiedi, punti 

luce, panchine, verde, elementi di arredo urbano 

a sottolineare uno spazio conquistato, reso a 

chi lo abita, fruibile da tutti, luogo di mercato, 

di spettacolo, di festa, di incontro. E’ stata una 

sfida di idee e risorse per ribadire la cultura dell’appartenenza 

e l’amore per il proprio paese. La 

sfida, o meglio la prima battaglia, è stata vinta. 

Casalgrande ora ha un centro: è la “nuova” Boglioni. 

Ora si tratta di proseguire sulla strada iniziata, 

dando vita ad una seconda serie di interventi 

che si dovranno integrare con quanto fatto 

per arrivare ad una ridefinizione completa del 


di Andrea Rossi 

nuovo centro. Da qui nasce “NeoURBANO” , il 

concorso di idee per la nuova centralità di Casalgrande, 

con il quale l’amministrazione comunale 

intende valutare le soluzioni più idonee per 

la riqualificazione del centro cittadino, mediante 

la creazione di una nuova centralità urbana. Nel 

concreto ci si propone di coordinare il recupero 

di Piazza Costituzione, il suo collegamento 

con la nuova Piazza Ruffilli, la sistemazione e 

la creazione di una piazza - giardino nell’area 

circostante Via Marx, la ridefinizione morfologia 

degli edifici prospicienti la piazza oggetto 

del recupero: l’ex biblioteca, l’edificio che ospita 

l’ufficio postale, l’area e l’edificio attualmente 

occupati dal Consorzio agrario. 

Si tratta, di un progetto ambizioso e di una grande 

opportunità per Casalgrande. Grazie alle idee 

di architetti e urbanisti di valore, potremo infatti 

mettere in campo azioni forti tese a ridefinire la 

centralità di Boglioni, inteso come luogo di identità 

collettiva e che si riconosce negli elementi 

centrali del sistema delle piazze, del Municipio, 

del Centro Culturale, della chiesa. In altre parole 

da un non luogo o da luogo delle marginalità com’è 

sempre stato Casalgrande si tende a realizzare 

un superluogo della centralità ritrovata. Saranno 

quindi recuperati spazi pubblici che i cittadini 

potranno fruire pienamente per le attività ludiche, 

culturali, del tempo libero. Ma anche per 

una qualità migliore dell’abitare e per le attività 

economiche e del terziario. 

Come è già avvenuto in seguito agli interventi 

di riqualificazione di Piazza Martiri e delle via 

circostanti, l’intervento su Piazza Costituzione 

sarà sicuramente un volano anche per interventi 

privati tesi a riqualificare le proprie abitazioni 

o gli esercizi commerciali. Intanto l’amministrazione 

comunale continua a lavorare per raccogliere 

le proposte, i suggerimenti e i contributi 

dei cittadini per condividere con loro queste 

idee che porteranno ad un nuovo paese. 

71


72

Fossano 

Le unioni dei comuni: una strada contro la 

frammentazione 

Fra i problemi che assillano la pubblica 

amministrazione, uno dei più rilevanti è il 

perenne stato di incertezza nella ripartizione 

delle competenze fra corpi intermedi dello 

Stato. Il problema - va detto - non riguarda tanto 

le Regioni, che con la riforma del Titolo V della 

Costituzione hanno ormai acquisito una certa 

stabilità. E’ più evidente, invece, quando si parla 

delle Province, che non hanno ancora trovato 

una funzione chiara e la cui permanenza viene 

oggi da più parti messa in discussione. 

L’esperienza cuneese (un territorio molto vasto 

e geograficamente disomogeneo) induce a 

ritenere che, almeno nelle realtà periferiche, 

dove non esistono grandi centri urbani che 

fungono da elemento catalizzatore, le Province 

abbiano ancora ragione di esistere, sia pure con 

competenze parzialmente diverse da quelle 

attuali. La prospettiva è quella di rafforzare il 

loro ruolo di coordinamento e programmazione, 

limitando quello di gestione, che dovrebbe invece 

essere affidato alle Regioni e ai Comuni. Diverso 

è il caso delle realtà delle aree metropolitane, 

che potrebbero assorbirne le funzioni senza 

particolari contraccolpi. 

Nessuno mette in dubbio, invece, il ruolo 

dei Comuni, che rappresentano una realtà 

formidabile, dal punto di vista storico e 

culturale, nell’articolazione dello Stato italiano, 

e che sono gli enti a cui dovrebbe essere affidata 

la competenza gestionale e operativa sui territori 

di riferimento. 

C’è tuttavia un dato, che riguarda la realtà cuneese: 

la presenza, cioè, di un numero eccessivo 

di Comuni (250 sugli 8.000 presenti in Italia, 

in un rapporto di 1 su 32), rispetto alla popolazione 

residente (560.000 contro i 56.000.000 cittadini 

italiani, in un rapporto di 1 su 100). Tale 

frammentazione ha suggerito al Comune di Fos- 


di Francesco Balocco 

sano di farsi promotore di un nuovo organismo, 

l’Unione del Fossanese, radunando attorno a sé 

6 Comuni vicini di dimensioni inferiori, con un 

duplice obiettivo: razionalizzare i servizi e le risorse 

per creare più economia e più efficienza, e 

individuare una “mission” per il nostro territorio, 

intendendo come tale una vocazione e le linee 

di sviluppo indispensabili per tradurla nella 

realtà, che i Comuni più piccoli non sarebbero 

autonomamente in grado di perseguire. 

L’Unione del Fossanese lo ha fatto seguendo 

due filoni: quello paesaggistico-culturale, 

prendendo a spunto la presenza del fiume 

Stura che collega tutti i territori dei Comuni di 

appartenenza, e quello economico-produttivo, 

con particolare riferimento alla creazione di 

una rete infrastrutturale (strade, trasporti 

pubblici, banda larga, ecc.) che possa rendere 

le nostre aziende maggiormente competitive, 

permettendo loro di spendere di meno, sprecare 

meno tempo, ma anche di inquinare di meno. 

Il tutto con lo scopo di qualificare il nostro territorio 

come un luogo dove si vive bene e si lavora 

bene, capace di rappresentare un’alternativa anche 

residenziale alla metropoli, in grado di attirare 

persone con servizi efficienti e mirati. 

Con questo non vogliamo certo rincorrere 

inutili (quando non dannose) duplicazioni di 

funzioni che non competono alle nostre piccole 

realtà. Come il decentramento universitario, che 

in questi anni non ha dato buona prova di sé, 

incompatibile com’è con la necessità dei nostri 

ragazzi di intessere, durante la loro formazione, 

relazioni quanti più universali. Almeno questo 

non sia un compito da affidare ai Comuni o alle 

Unioni dei Comuni. 

73


74

Albenga 

Una urbanistica nuova per uno sviluppo 

convincente e condiviso 

La pianificazione urbanistica come è attualmente 

intesa e per come si è evoluta nel tempo può 

dare sulla base dell’esperienza, effettivamente 

maggiore concretezza alle speranze per un 

futuro sostenibile (equo e competitivo) di una 

Città e di un Territorio come sono Albenga e 

il suo Distretto, ed è in quest’ottica che va letta 

l’impostazione che attraversa tutto il percorso 

partecipato e di ascolto che ci siamo dati per 

la redazione del Piano Urbanistico Comunale. 

Partendo consapevolmente dal presupposto 

della necessità di un coinvolgimento nel Piano 

il più possibile ampio dei cittadini, perché la 

loro partecipazione alla formazione delle scelte 

urbanistiche è essenziale per la sua efficacia e la 

sua tenuta nel tempo. 

Le scelte del Piano devono essere convincenti e 

condivise, non imposte. Con questo presupposto 

ci stiamo muovendo e abbiamo lanciato il 

programma di un ascolto il più possibile attento 

e diffuso dei problemi e delle speranze, dei sogni 

e delle visioni, dei bisogni e delle preferenze di 

questa Città. Ci sarà poi il momento responsabile 

della sintesi politica e successivamente quello 

dell’elaborazione tecnica. 

Alla luce di ciò il Puc assume innanzitutto un 

significato generale di esplorazione e costruzione 

del “futuro”, perché sono in gioco i prossimi 

anni della Città che vengono pensati, concertati 

e pianificati in un PUC che non deve essere 

una mera distribuzione di indici edificatori o di 

vincoli, come il tradizionale piano urbanistico, 

ma vuole essere piuttosto strumento efficace 

del progetto di sviluppo sociale ed economico, 

paesistico e ambientale di questa Città e della 

sua Gente, di chi abita e di chi frequenta le terre 

ingaune. 

La sfida affascinante di Albenga (ed anche 

il valore distintivo che la pone in condizioni 


di Antonello Tabbò 

diverse da altri comuni della provincia) sta nel 

fatto di non (voler) essere realtà monotematica e 

monoculturale, un economia unica, ma qualcosa 

di molto più articolato e ricco come si confà alla 

sua antica tradizione urbana: dovrà essere perciò 

posta l’attenzione giusta verso tutto lo spettro di 

potenzialità economiche presenti, a cominciare 

dall’agricoltura (e dalla sua filiera), che resta 

l’economia di base portante della piana (e la sua 

- assai originale - modellatrice). 

Potenzialità che peraltro dovranno necessariamente 

integrarsi con un nuovo turismo, più 

caratterizzato dalla forte impronta storicoculturale 

generata dalla presenza di un distretto 

archeologico di rilevanza europea; il tutto con un 

imperativo e una parola d’ordine: qualità, perché 

Albenga può svilupparsi solo attraverso una 

forte opzione per la qualità e con la cura assidua 

del proprio patrimonio di presenze culturali, 

sociali ed economiche, oltreché con il ricorso alle 

riserve cospicue di spirito e di spiritualità. 

Abbiamo uno splendido clima, panorami unici 

e un territorio bellissimo e dobbiamo crederci 

sempre di più e crederci assieme, facendo delle 

differenze di sensibilità e di proposta una risorsa 

da valorizzare. 

Le varie iniziative che stiamo portando avanti, 

la depurazione delle acque, lo spostamento a 

monte della ferrovia e il rilancio dell’aeroporto 

- per dirne alcune -, ci dicono che dobbiamo 

prendere di petto la questione infrastrutturale 

che evidenzia in modo chiaro come Albenga 

sia in un momento delicato ed importante che 

necessariamente dovrà garantire un impiego 

equilibrato di tutti questi fattori comunque 

critici per ogni prospettiva di crescita. 

Altro argomento importante su cui porre 

l’attenzione è la questione della raccolta 

differenziata. Alla luce dei drammatici fatti 

campani è aumentata la consapevolezza che 

bisogna sprecare di meno e differenziare di più (e per 

75


questo fare affidamento alla migliore capacità 

organizzativa ed al migliore senso civico che 

possediamo). 

Ho la massima fiducia nella capacità dei cittadini 

di stare al passo con le altre città virtuose, in 

Italia e in Europa, che stanno compiendo questo 

sforzo. 

Si pone, come si sa, il problema dello smaltimento 

finale, del residuo, ma se siamo tutti d’accordo 

che bisogna consumare meglio, differenziare 

di più e sprecare il meno possibile questa è già 

una conquista. Esiste un piano provinciale dei 

rifiuti cui dobbiamo attenerci dando il nostro 

contributo critico e fattivo. 

Per quanto concerne poi il dibattito in corso 

sulle modalità di smaltimento, è necessario dire 

che in questi anni sono sorte nuove possibilità 

tecnologiche (vedi la pirolisi) che potrebbero 

indicare strade e modalità nuove: diviene 

indispensabile ragionare senza preconcetti 

ideologici e cercare quello che realmente ci 

unisce e fa il nostro bene. Mi opporrò a tutte 

quelle modalità di smaltimento che vadano ad 

incidere sulla qualità della vita delle famiglie e 

sulla funzionalità delle imprese. 

76 

Tra gli impegni che abbiamo preso, il polo scolastico 

nella Turinetto che ha già visto lo stanziamento 

da parte della Provincia delle risorse 

economiche necessarie; proprio in questi giorni 

stiamo firmando il protocollo tra la Regione Liguria 

e il Demanio ed entro il 30 giugno la società 

che ha vinto l’appalto di gara del piano di 

valorizzazione deve depositare gli atti. 

La Provincia ritengo voglia far partire il bando 

prima della fine del suo mandato che scade nel 

2009. Altra scelta importante è quella di porre 

grande attenzione per la qualità sociale, l’ospitalità 

e per i valori della multiculturalità, di fronte 

agli ingressi crescenti di nuovi cittadini, ma 

contemporaneamente, e su questo siamo inflessibili, 

ponendo con una grande attenzione alla 

sicurezza, esigenza vitale e diritto fondamentale 

del cittadino, perché accoglienza e sicurezza devono 

viaggiare in parallelo e coesistere. 

In ciò la presenza di importanti esperienze e 

centri di solidarietà sociale e religiosa che fanno 

di Albenga una Città tra le prime (da sempre) 

della propria regione, è sicuramente una 

garanzia di azione efficace e concorde per il bene 

comune cui il Piano e la Amministrazione tutta 

porterà il suo contributo di idee, di passione e 

di fatti.

Chieri 

Ogni tanto accade che l’impatto sulla vita locale 

faccia percepire meglio i termini di una questione 

che fino a quel momento sembrava interessare 

più che altro il sistema generale. 

Devo dire che fino a qualche anno fa il tema 

dell’utilità delle Province mi sembrava posto in 

modo un po’ demagogico: se è vero, infatti, che la 

loro soppressione comporterebbe un risparmio, 

altrettanto vero è che il vuoto che si creerebbe 

fra i singoli Comuni e la Regione dovrebbe 

essere colmato con organismi di coordinamento 

probabilmente di pari costo. 

Demagogico e schizofrenico, visto che la messa 

all’ordine del giorno della soppressione delle 

Province è contemporanea all’istituzione di 

Province nuove. Demagogico ed improvvisato, 

visto che dopo l’accantonamento dell’ipotesi di 

istituire i Comprensori, si è lasciato proliferare 

di tutto (Comunità Montane e Unioni Collinari), 

senza per altro che si intravedesse qualcosa 

di veramente vicino ai Comuni che hanno la 

necessità di pianificare e di gestire servizi su 

territori omogenei dimensionati secondo logiche 

di sostenibilità. 

Poiché la speranza di un provvedimento dall’alto 

che tarda a venire e che, in ogni caso, avrà tempi 

di attuazione lunghi, mi sembra legittimo che 

dal basso si proceda ad esplorare vie nuove. E’ 

in base a questo principio che accostandoci al 

concetto di pianificazione strategica abbiamo 

puntato su un area territoriale dai confini 

amministrativi diversi da quelli imposti dalla 

suddivisione per Province. 

Ci troviamo a Sud/Est del Capoluogo regionale 

piemontese in quell’area non molto vasta che, 

fin dal Medioevo, ha in Chieri il suo centro 

principale. 

E’ una zona che le colline di Torino hanno 

impedito che vivesse l’espansione urbana della 

grande città, una zona che, pertanto, ha potuto 

continuare a godere di un contesto ambientale 


di Agostino Gay 

fortemente connotato dalla persistenza della 

campagna. 

Qui, la pur visibile trasformazione ambientale 

non ha modificato che in parte il sistema 

delle relazioni intercomunali tradizionali 

mantenendo inalterata l’attrattività degli storici 

poli funzionali di riferimento. 

A parte la fascia più occidentale del territorio 

attratta dal sistema industriale e commerciale di 

Moncalieri, infatti, è a Chieri che gran parte della 

popolazione fa riferimento per l’Ospedale e per 

le Scuole Superiori, anche quella dei Comuni 

(Castelnuovo Don Bosco, Bottigliera, Villanova) 

che fanno parte della Provincia di Asti. 

E’ la Geografica (e quindi la Storia) che lega i 

Comuni di questo lembo di Piemonte, al di là 

della volontà delle singole Amministrazioni, al 

di là delle competenze delle due Province. 

Era nell’ordine delle cose che un’Agenda 

Strategica (elaborata in collaborazione con la 

società Caire) nascesse con questi presupposti 

territoriali; ed è a quell’ambito territoriale che, 

dopo la parentesi del Programma Territoriale 

Integrato che doveva essere redatto tenendo 

conto dei confini provinciali, siamo ritornati. 

Nel panorama delle Province che pervicacemente 

si arroccano nella difesa acritica dell’esistente 

mi è sembrata un’apertura intelligente quella 

delle Province di Torino e di Asti che non si sono 

sentite messe in discussione ma hanno interpretato 

il loro ruolo in modo dinamico, accompagnando 

i Comuni nella ricerca dell’assetto programmatorio 

più utile. 

Penso che sia arrivata l’ora che i Comuni entrino 

nel dibattito sugli Enti sovracomunali uscendo 

dal ruolo di spettatori e di tifosi (Province sì, 

Province no) e inizino ad ipotizzare soluzioni 

che rispondano alle esigenze più vere e tenendo 

nella massima considerazione la sostenibilità 

organizzativa e finanziaria. Certo, qui siamo 

77


stati aiutati dall’insorgere di una prospettiva 

unificante, quella della realizzazione di 

una grande opera infrastrutturale come la 

Tangenziale Est di Torino; un’ipotesi che ha 

reso molto concreti i temi della salvaguardia 

78 

ambientale e dello sviluppo, temi che hanno 

un senso solo se posti per territori ampi. D’altra 

parte è solo sui problemi correnti che il dibattito 

acquista un senso e la teoria cessa di essere una 

sterile esercitazione concettuale.

Sarzana 

Quattro sono le linee strategiche, che guidano 

questa amministrazione nel governo del proprio 

territorio linee che esprimono orientamenti e 

scelte legate ad altrettante distinzioni tematiche, 

e che ritroviamo compiutamente sviluppate nel 

progetti di riqualificazione urbana che interessa 

una periferia della Città: 

• il territorio e le sue risorse, 

• i diritti individuali e collettivi, 

• la componente umana, 

• l’identità urbana. 

I criteri-chiave che interessano trasversalmente 

le strategie e che possono essere considerati 

obiettivi, rinviano alle questioni della 

integrazione e della innovazione, ed a valori 

fondamentali come il dialogo, la qualità, la 

responsabilità, e all’elemento cruciale dello 

sviluppo della città. 

Il territorio deve vedere come riferimenti 

prioritari la “deframmentazione” e la ricucitura 

del tessuto urbano (attraverso scelte di riuso, 

riconversione, riqualificazione dei suoli), il 

recupero di connettività (superando un gap di 

accessibilità e di mobilità alla scala urbana, ed a 

quella di “area vasta”). 

La qualità, quindi, come opzione di fondo, 

la qualità, potremmo dire, come occasione di 

miglioramento del quadro complessivo dei 

servizi, delle prestazioni, delle utilità per i 

cittadini e per le imprese. 

In coerenza con questi principi base della 

pianificazione ci siamo mossi per quanto 

riguarda i maggiori interventi a scala urbana 

e territoriale che sono in fase di avvio, insieme 

ad altri di minori dimensioni: innanzitutto la 

ristrutturazione del comparto che interessa 

le aree del vecchio mercato e della stazione 

ferroviaria. 

Sarzana è rimasta orgogliosamente chiusa 

in sè stessa, intatta e isolata nel cuore della 


di Massimo Caleo 

val di Magra, per oltre novecento anni, fino 

a quando le mura non hanno più avuto una 

funzione difensiva e nuove necessità, legate 

alla “rivoluzione” sociale e industriale, hanno 

prodotto le prime espansioni esterne. Da allora ci 

sono stati errori e occasioni mancate. La ferrovia 

ha causato una frattura mai sostanzialmente 

ricomposta tra la città antica e il suo intorno, le 

parti difensive della città storica sono state in 

larga parte soffocate, e le addizioni residenziali 

e produttive, progressivamente stratificatesi in 

particolar modo dal dopoguerra a tutti gli anni 

ottanta, costituiscono un tessuto diffuso di non 

altissima qualità. 

La periferia senza segnali di buona architettura 

è diventata una sorta di “opposto” del cuore 

della città, e costituisce una realtà di funzioni 

con poco splendore, senza vitalità e colore, con 

generale assenza di qualità, carenza di alcuni 

servizi e in alcuni casi afflitta da degrado. 

A questo punto importo poco “chi l’ha fatto” ma 

qual’è il progetto per il futuro. Come ripartire. 

Con che disegno. 

L’incontro con Mario Botta ed i suoi collaboratori 

è stato cercato e voluto nella consapevolezza 

del valore assoluto dell’opera progettuale 

(universalmente riconosciuto!), e della estrema 

attenzione che l’architetto pone nell’inserire le 

sue opere nel contesto urbano che le accoglie. 

Con lui si è discusso della rinascita di una vasta 

area chiave della nostra città: architetture di 

qualità come “segni” importanti e duraturi del 

nostro tempo, ricucitura di settori e di servizi 

tra loro oggi slegati e disarmonici, spazi per la 

cultura ed i giovani, infrastrutture di supporto 

e collegamenti veicolari e pedonali razionali ed 

esteticamente gradevoli. 

A lui è stato chiesto di progettare una nuova e 

vitale dimensione urbana delle aree prossime 

al centro storico, lontane oggi da un dignitoso 

disegno urbano. 

79


Ricucire le parti di città che oggi non dialogano 

tra loro, saldare il settore della stazione, del 

terminal degli autobus e della futura Metropolitana 

di superficie (le “life lines” decisive per il 

nostro sviluppo) al centro storico, fare del “solco 

ferroviario” un’occasione di unione e di rilancio, 

sono le idee base di un progetto che appare comunque 

decisivo per le sorti future di Sarzana. 

L’obiettivo è quello di ridare nuova centralità 

e vivibilità alle aree periferiche interessate, 

anche attraverso una nuova qualità edilizia e 

architettonica degli interventi. 

In questo programma assume particolare 

rilevanza la nuova struttura prevista nell’area 

80 

del vecchio mercato ortofrutticolo, destinata ad 

iniziative culturali e sportive, con l’intento di 

mantenere le attuali funzioni integrate ed anzi 

esaltarle in un rinnovato contesto architettonico 

e urbano. 

Le città sono note e vengono apprezzate 

generalmente per ciò che possiedono di 

eccezionale, magari addirittura di unico. Le 

amministrazioni locali tendono a far conoscere e 

sviluppare ciò che è particolarmente qualificato 

e importante, che dà peculiare significato e 

valore. Questo è abitualmente concentrato nel 

cuore della città, vogliamo che i “segni” di un 

maestro del nostro tempo come Botta, rendano 

unica e memorabile anche la nostra periferia.


Il Po e le sue Agende 


• Scenari di evoluzione dell’agricoltura padana 

e gestione della risorsa idrica, di Giovanni Galizzi 

• I contratti di Fiume: 

una lunga marcia verso nuove forme di pianificazione territoriale?, di Alberto Magnaghi 

• Per un governo federato del Bacino padano, di Giuseppe Gavioli 

• Una Agenda, cento Agenzie. La Valle dei Lamber, di Mariella Borasio 

• Il paesaggio del Po o un paesaggio senza Po?, di Pier Luigi Dall’Aglio 

Le risorse primarie e il consumo di suolo 

• Dollaro, grano e petrolio, di Antonio Saltini 

• Per uno statuto dei suoli, di Damiano di Simine 

• La città in estensione. Un percorso di progetto, di Maria Cristina Treu 

• Ma le biomasse sono davvero una fonte energetica rinnovabile?, di Gabriele Bollini 

• Monnezza e dintorni, di Giuseppe Piacentini 

Paesaggi e Parchi 

• l tema del degrado paesistico 

nell’ aggiornamento del Piano del Paesaggio Lombardo, di Mario Prusicki 

• La concezione del paesaggio nella nuova pianificazione regionale, di Patrizia Chirico 

• Paesaggi e Paesaggio, di Gioia Gibelli 

• Paesaggio? Che sapia mi, qua no ghe ne xe, di Giancarlo Poli 

• La festa itinerante dei Centri Storici minori, di Manuela Ricci 

• Paesaggio rurale, rete locale: alcune questioni, di Dario Rei 

81


82

Scenari di evoluzione dell’agricoltura 

padana e gestione della risorsa idrica 

Questo intervento ha il solo obiettivo di richiamare 

l’attenzione sulla relazione strettissima che 

oggi lega la politica della gestione della risorsa 

idrica per usi agricoli alla politica di sviluppo 

dell’innovazione da parte della pubblica amministrazione 

e del mondo agricolo. 

L’impiego di acqua per usi irrigui si deve infatti 

confrontare in misura determinante con due 

condizioni, l’una di interesse generale, l’altra 

riguardante in modo specifico l’agricoltura, 

che in questi tempi caratterizzano la gestione 

dell’acqua. 

A livello generale, l’affermazione sia sul piano 

internazionale ed europeo (l’Agenda 21 del 

1992, le raccomandazioni della World Water 

Commission del 2000, le varie direttive CE) che 

su quello nazionale (le leggi 183/89 e 36/94) di 

alcuni principi fondamentali quali: 

• l’acqua è una risorsa finita e vulnerabile, 

• l’acqua fornisce servizi ambientali indispensabili 

e di alto valore, 

• l’acqua è un valore economico in tutti i suoi 

usi e deve essere trattata come un bene economico, 

• l’accorta gestione dell’acqua richiede cambiamenti 

profondi nel comportamento umano, 

cambiamenti che a loro volta esigono importanti 

mutamenti nelle consuetudini d’uso e 

nei diritti. 

A livello di settore agricolo, l’altra condizione è 

rappresentata dal carattere altamente dinamico 

dei sistemi irrigui. Questi sistemi sono delle 

realtà, dei complessi organici, caratterizzate dall’essere 

formate da elementi di natura fisica, economica, 

sociale, politica e dal loro interagire. I 

cambiamenti in uno di questi elementi, come, ad 

esempio, le trasformazioni in atto nella struttura 

produttiva dell’agricoltura, implicano di conseguenza 

dei mutamenti non meno rilevanti negli 

altri elementi se si vuole assicurare la migliore 

performance possibile del sistema. 

all’insegna della sostenibilità 

di Giovanni Galizzi 

Da ciò la necessità di affrontare il problema della 

gestione della risorsa idrica in termini effettivamente 

innovativi, secondo cioè una logica di 

lungo periodo, un approccio rigorosamente sistemico 

e un’attenta valutazione dell’efficienza 

economica, in modo di assicurare nella misura 

maggiore possibile la conservazione dell’acqua 

e, allo stesso tempo, di razionalizzarne l’uso da 

parte dei suoi tre grandi utilizzatori tradizionali: 

l’agricoltura, l’industria, il mondo urbano-domestico. 

Solo a queste condizioni è possibile garantire a 

questi utilizzatori la necessaria disponibilità della 

risorsa idrica, tutelare l’ambiente e provvedere 

l’acqua necessaria per tutta una serie di altri 

servizi quali: la produzione di energia elettrica, 

il raffreddamento degli impianti che producono 

energia utilizzando altre fonti, la navigazione, 

l’occupazione del tempo libero e il turismo. 

All’opposto, il continuare, come troppo spesso 

accade, ad affrontare il problema della gestione 

della risorsa idrica con interventi sporadici, 

dettati dall’emergenza, senza un organico programma 

di riferimento, può solo tradursi in 

uno spreco di risorse, condurre ad accrescere in 

misura ingiustificata i consumi di acqua a fini 

economici, minacciare seriamente il contributo 

dell’acqua alla tutela dell’ambiente, ed essere 

espressione dell’incapacità della pubblica amministrazione 

e del mondo dell’agricoltura di 

resistere alle pressioni delle varie lobby e di salvaguardare 

il futuro dell’interesse generale. 

Questa esigenza di una effettiva innovazione 

nelle politiche pubbliche e private di gestione 

della risorsa idrica è particolarmente urgente nel 

caso dell’agricoltura della Valle del Po a causa del 

ruolo che questa agricoltura gioca nel processo 

di sviluppo economico del Paese di taluni dei 

problemi che ne condizionano lo sviluppo. Un 

simile bisogno di innovare è determinato in 

83


special modo da quattro condizioni tipiche del 

settore. 

Primo, l’agricoltura padana concorre per oltre 

un terzo alla formazione dell’intera produzione 

agricola nazionale. Da sole le tre regioni 

Piemonte, Lombardia ed Emilia-Romagna, 

nonostante contino meno di un quarto della 

superficie agraria utilizzata complessiva del 

Paese, contribuiscono con la loro agricoltura per 

circa il 45% alla produzione italiana di cereali, 

per il 42-44% alla produzione di carni e per 

circa il 55% alla produzione nazionale di latte. 

In modo analogo, l’industria alimentare delle 

tre regioni concorre in misura determinante 

alla produzione di questo comparto del settore 

manifatturiero. Questa industria comprende il 

28% del totale italiano del numero delle unità 

locali, occupa il 40% del totale nazionale degli 

addetti, contribuisce per oltre il 50% al totale 

delle esportazioni del comparto. E’ così facile 

concludere, anche senza dover considerare 

l’indotto, che l’agricoltura della Valle del Po 

contribuisce direttamente e indirettamente in 

una misura sostanziale alla sicurezza alimentare 

del Paese ed allo sviluppo della sua economia. 

Secondo, il contributo decisivo e insostituibile 

dell’irrigazione alla forte crescita negli ultimi 

decenni della produzione agricola padana. Una 

simile crescita è evidentemente il risultato di 

un forte impegno imprenditoriale da parte del 

mondo agricolo. Ma essa è anche, e in misura 

determinante, la risultante dello sviluppo 

dell’irrigazione. 

Nel corso dei secoli, a partire dall’epoca dei 

Comuni sino ai nostri giorni, è stata costante 

a tutti i livelli la preoccupazione di diffondere 

l’impiego di acqua per usi irrigui. E’ possibile 

ormai affermare che la totalità della superficie 

agraria utilizzabile delle zone agrarie di 

pianura della Valle del Po è irrigabile. E la 

ragione di fondo di questa preoccupazione 

e del peso dell’irrigazione nel condizionare 

i risultati dell’attività agricola è facilmente 

comprensibile; fatta eccezione per poche aree, 

la pianura padana è dominata da un clima subarido. 

Durante il periodo estivo essa registra 

della siccità e che, in ogni caso, permette alle 

diverse colture di esprimere solo parzialmente 

il proprio potenziale produttivo. Può inoltre 

accadere, come è stato lamentato la primavera 

84 

scorsa, che la crisi dovuta alla diminuzione delle 

riserve idriche e alla contemporanea riduzione 

delle precipitazioni si manifesti anche in altri 

periodi cruciali per lo sviluppo vegetativo delle 

coltivazioni. 

Data questa realtà, un’eventuale riduzione 

del sussidio dell’irrigazione è inevitabilmente 

destinato a provocare nella pianura padana un 

crollo in qualità, e ancor più in valore, della 

sua produzione agricole e una estensivazione 

di questa produzione, con tutta una serie di 

pesanti conseguenze per la crescita economica, 

la tutela dell’ambiente, la sicurezza alimentare 

del paese. 

Terzo, la recente, progressiva crescita della dimensione 

della tipica impresa agricola. Nell’agricoltura 

padana si è andato intensificando 

in questi ultimi lustri, a riprova dell’incessante 

impegno dei suoi agricoltori, un processo di 

consolidamento delle imprese agricole che sta 

portando alla serpe più netta affermazione di 

una struttura produttiva di tipo bipolare, fondata 

sulla presenza di due principali gruppi di imprese 

di dimensioni e di peso economico nettamente 

differente, all’affermazione cioè di quella 

che gli agricoltori nord-americani definiscono la 

regola del 20 e dell’80 per cento. Da una parte, il 

gruppo formato da un numero limitato (il 20% 

del totale) di imprese di grandi e medie dimensioni 

in termini di terra e/o di capitale che continuano 

a crescere, grazie alle capacità imprenditoriali 

dei loro agricoltori, tanto da concorrere in 

misura ormai determinante e progressiva (l’80% 

del totale) alla produzione complessiva del settore. 

Dall’altro lato, il gruppo assai più numeroso 

(l’80%) delle imprese, in genere di piccola 

dimensione, che per svariate ragioni quali, ad 

esempio, l’età avanzata dell’imprenditore, l’occupazione 

in attività extra-agricole, la difficoltà 

di accedere al credito, la localizzazione in aree 

svantaggiate, non riescono a stare al passo con il 

progresso tecnico, di modo che il loro contributo 

alla produzione agricola totale tende ad essere 

sempre più limitato (il 20%). 

Ebbene, l’impatto di questo processo di consolidamento 

di imprese è destinato a rivoluzionare 

l’organizzazione della distribuzione dell’acqua e 

della sua gestione e lo stesso senso dello sviluppo 

della tecnica irrigua. Esso accese l’estensione 

dei campi in lunghezza e larghezza, semplifica

enormemente la maglia della rete aziendale, riduce 

il numero degli utenti. 

Quarto, le incongruenze strutturali e organizzative 

dei comprensori di antica irrigazione. Gli 

attuali sistemi irrigui di una parte importante 

della pianura padana, specie in sinistra Po, sono 

frequentemente la risultante di una espansione 

della rete irrigua che si è andata progressivamente 

sviluppando in un arco di tempo plurisecolare. 

Dapprima sono stati utilizzati a fini 

irrigui i canali che inizialmente erano stati realizzati 

per assicurare il rifornimento dell’acqua 

ai centri urbani e/o il funzionamento di mulini. 

In seguito, si sono andati costruendo ad opera 

di altri utenti, in prossimità o anche accanto a 

canali già esistenti, dei nuovi canali primari che 

derivano, così come derivano tuttora, acqua dallo 

stesso fiume in punti talora contigui alle opere 

di derivazione già presenti, ma che erano dotati 

di una propria specifica rete di canali secondari 

di distribuzione. Inoltre questi diversi canali, 

nonostante le superfici da essi irrigate ricadano 

ormai nell’ambito del territorio di competenza 

di un solo consorzio di irrigazione o bonifica, 

conservano ancor oggi, sia pure in misura diversa 

da caso a caso, una certa autonomia gestionale 

ed amministrativa. 

Si è così giunti nei comprensori di antica irrigazione 

a dovere operare oggi con consorzi di 

irrigazione o di bonifica che sono obbligati, indipendentemente 

dalla loro volontà, a dover gestire 

delle reti di canali di derivazione e di distribuzione 

delle acque irrigue complesse, ridondanti, 

che talvolta si intersecano e quindi decisamente 

obsolete e altamente costose da mantenere in 

buone condizioni. Oltre a ciò questi consorzi 

sono contemporaneamente costretti a doversi 

confrontare con una frantumazione periferica 

della gestione dell’uso dell’acqua che sfugge al 

loro controllo e che in non pochi casi è causa di 

gravi inefficienze, di sprechi e di abusi del tutto 

incompatibili con il carattere di bene pubblico di 

tutte le acque. 

Queste irregolarità nell’uso della risorsa idrica 

hanno inoltre l’effetto di favorire ai fini irrigui 

l’impiego, al di fuori di ogni controllo, di acque, 

quali quelle sotterranee, sulle quali già grava 

una crescente domanda ad opera dell’industria 

e della popolazione civile. Un impiego questo 

che può assumere aspetti di particolare gravità 


nei comprensori in destra Po, dove, a causa delle 

caratteristiche orografiche del territorio e della 

mancanza di invasi naturali, le falde acquifere 

rappresentano la sola riserva di acqua su cui 

potere effettivamente contare. 

Dato il quadro dello stato e delle tendenze 

evolutive dell’agricoltura padana qui tracciato 

movendo dalla particolare angolazione dell’uso 

della risorsa idrica, è opportuno, per ragioni 

di tempo, limitarci a due considerazioni 

conclusive. 

La prima di queste considerazioni riguarda 

l’idea che l’agricoltura della Valle del Po, o di 

una parte di questo territorio, possa ridurre 

i suoi consumi di acqua irrigua attraverso la 

coltivazione di specie meno esigenti dal punto 

di vista idrico. Si tratta in questo caso di un’idea 

difficilmente sostenibile per due fondamentali 

ragioni e per la gravità dei costi che ne possono 

derivare. La prima di queste ragioni è di natura 

squisitamente economica; il mercato non offre 

spazio alcuno a colture con queste caratteristiche 

ne è possibile pensare, dati gli attuali 

orientamenti della politica agricola comune e 

dell’Organizzazione Mondiale del Commercio 

che il loro sviluppo possa essere sostenuto con 

sussidi alla produzione. L’altra ragione è di 

natura tecnica, ma pur sempre con importanti 

ricadute di carattere economico, ed è legata alla 

specifica fisiologia delle singole specie vegetali, 

alla loro capacità cioè di valorizzare l’acqua 

ai fini produttivi nelle varie condizioni agroecologiche. 

Basti pensare che il mais, il prodotto 

che spesso è accusato d’essere il responsabile dei 

forti consumi idrici estivi della pianura padana, 

è la coltura caratterizzata dall’esigere uno dei 

più bassi impieghi di acqua per unità di granella 

prodotta. 

Nel giudicare la convenienza dell’impiego 

dell’acqua irrigua non si può infatti prescindere, 

così come accade per ogni altro fattore di 

produzione, dal criterio della produttività, dal 

rapporto cioè tra volume di prodotto ottenuto e 

volume di acque consumata. 

Destinare all’irrigazione colture che richiedono 

meno acque per unità di superficie, ma più 

terra per unità di prodotto, significa, se si vuole 

mantenere immutato il livello della produzione 

complessiva, aumentare la superficie destinata 

85


a queste colture. Il che non solo è illogico: i 

consumi di acqua non diminuirebbero: ciò 

che viene risparmiano per unità di superficie 

è compensato dai maggiori consumi derivanti 

dall’aumento della superficie. Ma è assolutamente 

improponibile per un paese che, come il nostro, 

a causa della scarsità di terra coltivabile e del 

fenomeno particolarmente pericoloso della 

continua sottrazione di terra alla produzione 

agricola da parte degli altri settori dell’economia, 

è caratterizzato da un grado di autosufficienza 

alimentare particolarmente basso. Non si può 

infatti sottovalutare il fatto che per soddisfare 

le esigenze alimentari della sua popolazione, 

un bisogno primario pertanto, il nostro Paese 

dipende in misura sostanziale dalle importazioni 

di materie prime e prodotti agro-alimentari. In 

parole più semplici, la destinazione di acqua 

a queste colture implicherebbe un ulteriore 

peggioramento del problema, già assai grave, 

della sicurezza alimentare del Paese. 

Una simile destinazione sarebbe inoltre non 

meno grave per una serie di altre consulenze. 

L’eventuale sviluppo di “colture meno idroesigenti” 

implicherebbe una riduzione drastica 

della produzione agricola e del valore aggiunto 

per unità di superficie e conseguentemente lo 

sviluppo di una successione a catena di effetti 

assai negativi: diminuzione del reddito degli addetti 

all’agricoltura, riduzione della produzione 

nell’indotto e nell’industria alimentare, flessione 

dell’occupazione in agricoltura e nelle attività 

manifatturiere e di servizio ad essa legate, crisi 

dell’economia delle aree rurali, profonde modificazioni 

dell’ambiente e, infine, radicale impoverimento 

del paesaggio rurale, di un paesaggio 

cioè particolarmente prezioso anche perché è il 

frutto di un millenario di fatiche dell’uomo e 

l’espressione di colture e di identità locali. 

La seconda considerazione conclusiva riguarda 

essenzialmente i comprensori di antica 

irrigazione dell’Emilia-Romagna, senza con 

questo volere escludere che essa possa valere 

anche per gli altri comprensori. 

Il processo di consolidamento dell’impresa 

agricola che si è prima ricordato offre importanti 

motivazioni di natura tecnica ed economica 

per riidisegnare l’intero sistema irriguo del 

comprensorio, per adattarlo alle nuove tecniche 

irrigue, in particolare all’irrigazione a domanda, 

86 

e per un riordino delle utenze irrigue che, senza 

penalizzare nessuno, assicuri a ogni impresa 

agricola la dotazione necessaria di acqua irrigua. 

In altri termini, questo processo offre l’occasione 

per diminuire i costi dell’irrigazione e allo stesso 

tempo per ridurre l’impiego di acqua da parte 

dell’agricoltura. E cogliere questa occasione 

è principalmente responsabilità del mondo 

agricolo, dei soggetti cioè della domanda. 

Ma è anche vero che è non meno necessario 

un analogo impegno dal lato dell’offerta, un 

impegno che è essenzialmente compito degli 

enti pubblici. L’esigenza di soddisfare la 

crescente domanda di acqua per usi industriali 

e civili e per la protezione delle biodiversità e 

degli ecosistemi, di conservare la consistenza 

quantitativa e qualitativa delle falde acquifere e 

di fronteggiare i mutamenti climatici sfavorevoli 

non può essere soddisfatta con i soli risparmi 

derivanti dalla razionalizzazione della gestione 

dei sistemi irrigui e con l’incremento dell’offerta 

che può essere offerta dalla costruzione di 

piccoli invasi aziendali e dall’utilizzazione come 

bacini di riserva di casse d’espansione e di aree 

di cava. 

Se si vuole realizzare l’equilibrio tra la domanda 

e l’offerta di acqua necessaria per soddisfare 

i vari bisogni è indispensabile aumentare 

effettivamente le scorte di acqua, per usare altre 

parole, realizzando accumuli di acqua, invasi, 

specie in zone montane. 

La costituzione di queste riserve d’acqua ha tra 

l’altro il pregio d’essere il modo di cattura e di 

valorizzazione delle acque libere più logico e 

conveniente sia perché l’acqua così trattenuta 

andrebbe altrimenti persa, sia per l’elevata 

entità dei volumi idrici che possono essere 

accumulati, sia perché eventuali costi di natura 

ecologica sarebbero largamente compensati dai 

benefici ambientali derivanti dalla maggiore 

certezza e regolarità del deflusso delle acque e 

dalla possibilità di produrre energia elettrica, 

sia infine per la ragione che l’invaso, o gli invasi, 

che si formano possono diventare il nucleo di 

cristallizzazione di importanti iniziative legate 

al turismo e al tempo libero. 

Da ciò la necessità da parte degli enti responsabili 

della gestione del territorio di includere questi 

invasi tra gli interventi tesi a migliorare l’accu-

mulo e la conservazione delle acque e di avere, 

di conseguenza, il coraggio e la saggezza politica 

di promuovere un programma di iniziative 

di largo respiro, particolarmente proiettato nel 

futuro, e definito in base ad analisi costi-benefici 

di lungo periodo che prestino grande attenzione 

alle esternalità positive e negative. 

Un programma che sia inoltre accompagnato e 

sostenuto da una puntuale pianificazione finanziaria 

e da una sistematica e intensa attività di 

informazione delle popolazioni interessate dai 

vari interventi. Meglio ancora se a dare man 

forte a un simile programma intervengono dei 

provvedimenti tesi a superare la frammentazione 

delle gestione dell’acqua tra i numerosi enti 

pubblici e privati e ad adeguare le tariffe pubbliche 

al valore dell’acqua e ai costi di distribuzione. 

In ultima analisi, una corretta gestione della 

risorsa idrica è contemporaneamente responsabilità 

della pubblica amministrazione e del 

mondo agricolo. Essa è il banco di prova della 

capacità di questi due mondi di formulare e ge- 


stire politiche effettivamente innovative e capaci 

a loro volta di promuovere l’innovazione, della 

capacità cioè di capire che gli interventi a livello 

delle infrastrutture hanno per il loro effetto moltiplicatore 

una efficacia nettamente superiore a 

quella delle agevolazioni finanziarie concesse 

alle singole imprese agricole. Essa è inoltre indice 

dell’impegno di questi due mondi a rifuggire 

da ogni forma di opportunismo, e della loro volontà 

di applicare le leggi che il Paese si è dato 

da tempo e che è loro compito specifico tradurre 

in atti concreti. 

La mia viva speranza è che almeno su questo 

tema si spezzi il circolo vizioso che, secondo 

il giudizio certo eccessivamente duro, ma ciò 

nonostante dotato di un buon fondo di verità, di 

Robert Putman, uno scienziato sociale profondo 

conoscitore del nostro paese, ci caratterizza: 

“Quasi tutti concordano che le leggi sono fatte 

per essere infrante, ma tutti chiedono una 

disciplina più severa, perché ciascuno teme 

il mancato rispetto della legge da parte degli 

altri”. 

87


88

I contratti di fiume: una lunga marcia 

verso nuove forme integrate di 

pianificazione territoriale 1 

Premessa 

Il percorso di sviluppo dei Contratti di fiume 

in Italia, a partire dall’esperienza pioniera 

dell’Olona promosso dalla Regione Lombardia 

nel 2003 2 , nella rapida diffusione territoriale 

che lo ha caratterizzato 3 è andato assumendo le 

caratteristiche di un “movimento” che ha portato 

linfa innovativa almeno in tre direzioni: 

• alle esperienze di partecipazione che, a partire 

dalle applicazioni italiane del “bilancio 

partecipativo” di Porto Alegre, fino ai 

coordinamenti delle agende 21 locali, i 

contratti di quartiere, le esperienze di 

pianificazione partecipata, i bilanci sociali e di 

genere, i coordinamenti di comuni promossi 

dalla Rete del Nuovo Municipio 4 , alla legge 

toscana sulla partecipazione 5 , ha visto un 

percorso in cui i processi partecipativi 

sono passati da eventi episodici su singoli 

problemi di quartiere a forme di democrazia 

partecipativa con caratteri di continuità, 

applicati ai problemi complessi del futuro 

di una comunità, estesi territorialmente dal 

quartiere alla città al territorio (Allegretti, 

Frascaroli 2006). Il contratto di fiume per la 

estensione delle comunità che investe e per 

la complessità delle tematiche che affronta 

può fornire, qualora imbocchi la strada di 

pratiche bottom up, un notevole contributo 

all’evoluzione in questa direzione dei 

percorsi di rinnovamento delle forme di 

partecipazione democratiche alle scelte del 

futuro di un territorio; 

• alle forme di pianificazione territoriale e di 

governo del territorio, attivando articolati 

processi strutturati di governance che possono 

dare risposte concrete sui temi della 

sussidiarietà e del federalismo municipale 

(Magnaghi 2006), contribuendo a ricostruire 

forme multilivello di autogoverno di estese 

comunità di valle, implementando originali 


di Alberto Magnaghi 

percorsi di pianificazione strategica che rinnovano 

le politiche settoriali e impiantistiche 

sulla difesa del suolo e sulla gestione dei 

bacini idrografici; 

• alla sperimentazione di processi riorganizzativi 

virtuosi nelle amministrazioni regionali 

e provinciali verso l’attivazione di strutture 

di coordinamento orizzontale e verticale fra 

settori e livelli, volti a superare i compartimenti 

stagni dell’azione amministrativa e a 

sperimentare forme integrate di politiche e 

piani. 

Che si tratti di un movimento, lo ha testimoniato 

poi lo spirito del seminario promosso a Parma 

dall’Autorità di Bacino del Po 6 che ha visto 

amministratori locali, dirigenti, funzionari 

regionali e provinciali, studiosi, associazioni, 

misurarsi in un appassionato dibattito per lo 

sviluppo dei Contratti; dibattito non molto 

usuale nelle riunioni tecnico-amministrative e 

di pianificazione, nella consapevolezza di tutti 

che si stava giocando una partita importante 

nel rinnovamento delle forme di governo del 

territorio e nella rinascita di una “civiltà delle 

acque”, nella accresciuta coscienza dell’acqua 

come bene comune. 

D’altra parte questo “movimento” si è recentemente 

incrociato con l’evoluzione delle politiche 

dell’Autorità di bacino del Po, evoluzione 

sancita nel IV Congresso del Po 7 : dalle politiche 

emergenziali di riduzione del rischio idraulico e 

inquinologico incentrate sui PAI, alla pianificazione 

strategica del bacino e dei sottobacini, dai 

“piani stralcio” alla pianificazione integrata, per 

la riqualificazione del sistema fluviale come risorsa 

patrimoniale; pianificazione che prevede, 

tra l’altro, i contratti di fiume come strumento 

di governance e partecipazione. 

La metodologia indicata e praticata per i contratti 

di Fiume può appoggiarsi in particolare 

al recente documento strategico (2007) conse- 

89


guente al “Protocollo d’intesa per la tutela e la valorizzazione 

del territorio e la promozione della sicurezza 

delle popolazioni della valle del Po” stipulato 

in data 27 maggio 2005 tra la Consulta delle 

Province rivierasche del Po e l’Autorità di Bacino. 

Gli assi portanti del progetto “Un futuro 

sostenibile per il Po. Schema di programma di azioni 

per la valorizzazione del capitale umano, naturale 

e culturale delle terre del Po”(Adbpo 2007), si 

possono riassumere nel riconoscimento che 

“un approccio tradizionale di tipo settoriale (o 

disciplinare) alle questioni del fiume, oltre a essere 

ovviamente parziale , può essere pericoloso. Solo una 

politica integrata nel settore della difesa del suolo, 

della tutela delle risorse idriche e ambientali e della 

valorizzazione del territorio è in grado di individuare 

trade-off soddisfacenti tra gli aspetti idraulici, 

biomorfologici, naturalistici, economico sociali”. 

In coerenza con questo principio, gli assi del 

documento strategico riguardano: 

• sicurezza, difesa del suolo e gestione delle 

risorse idriche; 

• tutela e valorizzazione ambientale (rinaturazione, 

agricoltura ecocompatibile, certificazione 

ambientale); 

• promozione e sviluppo del territorio (sviluppo 

locale: paesaggio, cultura patrimonio; 

percorsi, le spiagge; creazione e promozione 

del sistema turistico; navigazione fluviale; 

valorizzazione risorse umane; 

• governance e partecipazione (fra cui i contratti 

di fiume). 

Una evoluzione di questa portata sancisce il 

passaggio da politiche emergenziali, collocate 

“a valle” delle cause del rischio, a politiche 

preventive, “a monte” delle cause, che estendono 

gli obiettivi dalla mitigazione del rischio alla 

valorizzazione del patrimonio fluviale; obiettivi 

che non possono che investire l’intero bacino 

con politiche integrate, per risultare efficaci 8 ; di 

qui la forte spinta alla realizzazione dei piani di 

sottobacino sull’intero sistema fluviale. 

90 

I caratteri innovativi del “Contratto di 

Fiume” 9 

Riferito a questo nuovo contesto della pianificazione 

strategica di bacino, il contratto di fiume, 

descritto nei suoi caratteri idealtipici, si qualifica 

per alcuni caratteri innovativi che possono 

contribuire alla implementazione del piano di 

bacino stesso: 

È uno strumento di pianificazione strategica. 

Il Contratto di fiume prevede forme di visioning, 

in primo luogo attraverso l’elaborazione di un 

manifesto culturale: un documento sintetico che 

delinea la filosofia del progetto e la inquadra 

nelle strategie di sviluppo del territorio del bacino; 

questo manifesto, non tecnico, è necessario 

in quanto documento fondativo del patto fra 

gli attori del contratto che presentano culture, 

linguaggi, interessi, diversificati, che dovranno 

condurre il percorso di formazione del contratto. 

In secondo luogo prevede l’elaborazione di un 

atlante patrimoniale in grado di rappresentare e 

comunicare le risorse su cui fondare la strategia 

di riqualificazione del sistema fluviale: risorse 

ambientali (ecomosaici di pregio, trame agrarie 

rivierasche, aree boscate, parchi, elementi per 

la riconnessione del sistema fluviale come 

corridoio ecologico); risorse territoriali (gli 

elementi patrimoniali storici persistenti nel 

bacino fluviale: ambienti insediativi, centri 

urbani rivieraschi, trame agrarie storiche e 

sistemi irrigui, derivazioni, rogge, infrastrutture 

storiche, ville, opifici storici, fornaci, mulini, 

gualchiere, chiuse; unità paesistiche di pregio, 

paleoalvei, terrazzi, aree boscate, parchi, aree 

industriali dimesse); risorse umane (soggetti 

culturali, ambientali, economici, interessati 

alla valorizzazione del sistema delle acque; 

progetti, piani e politiche istituzionali 

(regionali, provinciali, comunali, intercomunali) 

che affrontano parti specifiche (settoriali o 

puntuali) del progetto integrato; progetti e 

azioni nel campo sociale (associazioni, comitati 

di cittadini, ecc.) che si propongono azioni di 

valorizzazione del territorio in relazione al 

sistema delle acque). 

In terzo luogo prevede l’elaborazione di scenari 

strategici condivisi che orientano progetti locali, 

piani e politiche di settore verso la messa in

valore delle risorse patrimoniali rappresentate 

nell’atlante. Essi sono costituiti da un corpo centrale 

di progetti di riqualificazione e rivitalizzazione 

dei sistemi ambientali rivieraschi e del bacino, 

accompagnati da una trasformazione in senso 

ecologico delle principali componenti del sistema 

insediativo stesso: progetti e politiche sui sistemi 

territoriali e urbani, sui sistemi produttivi,sui 

sistemi agroforestali, sui sistemi energetici, sui consumi; 

politiche sociali. 

Lo scenario di futuro, enunciato e disegnato in 

un linguaggio comprensibile a tutti gli attori del 

progetto, costituisce lo “statuto del territorio” 

per il Contratto di fiume, la nuova “figura 

territoriale” di riferimento per le singole azioni, 

piani e progetti. 

Nell’avvalersi di specifici strumenti di programmazione 

negoziata (coordinamenti multisettoriali, 

procedure negoziali e “pattizie” multilivello 

e multiattoriale), il Contratto di fiume 

ha la peculiarità di assumere una “geometria 

variabile” degli attori, specifica ad ogni contesto, 

che si configura come un accordo volontario 

fra soggetti pubblici e privati che caratterizza 

obiettivi, strategie d’intervento, azioni da attiva- 


La costruzione dello scenario condiviso integra 

in un unico disegno generale 10 la valorizzazione 

delle risorse individuate nell’atlante del patrimonio 

e i molti progetti locali e regionali che 

già si muovono nell’orizzonte degli obiettivi 

strategici; è dunque uno strumento di pianificazione 

integrata, che presuppone il passaggio dai 

piani di settore, sovente in conflitto fra loro, ad 

una progettazione multidisciplinare implementata 

attraverso un processo di attuazione multisettoriale 

e multiscalare; una esemplificazione 

del processo può far riferimento al diagramma 

che segue riferito allo scenario strategico per il 

Master Plan del parco fluviale della media valle 

dell’Arno, che assume la funzione di documento 

programmatico per il progetto di Contratto 

di fiume (Magnaghi 2007 a). 

re e competenze; il carattere pattizio del contratto, 

se perseguito in termini non opportunistici, 

ma finalizzati alla valorizzazione del “patrimonio 

fiume” come bene comune, dovrebbe garantire 

la coerenza delle azioni di ciascun attore 

rispetto allo scenario strategico; a questo fine 

dovrebbero conformarsi gli organi di gestione 

istituzionale: cabina di regia, segreteria tecnica, 

comitato di coordinamento, ecc. L’attivazione 

91


del contratto di fiume prevede forme allargate 

di partecipazione, che dovrebbero articolare 

sedi e istituti di concertazione e decisione multiscalare 

per: la raccolta e la sistematizzazione 

nell’atlante del patrimonio dei progetti e delle 

politiche istituzionali e sociali; la costruzione 

socialmente condivisa degli obiettivi dello scenario 

strategico di riferimento; la progettazione 

e la gestione di specifici progetti (di area vasta, 

locali, di settore, integrati). 

Il tavolo decisionale di concertazione e 

partecipazione, con le sue articolazioni ad 

hoc, accompagna perciò tutto il processo di 

pianificazione strategica, in forme strutturate; 

prevede l’attivazione di strumenti di governance 

dei processi di sviluppo locale finalizzati a 

coinvolgere e rendere sinergici gli obiettivi di 

tutti i soggetti interessati nella gestione e/o 

utilizzo della risorsa acqua e dei relativi bacini. 

E’ uno strumento che promuove la democrazia 

partecipativa 

Una forza innovativa dei Contratti di fiume 

rispetto ai processi di pianificazione ordinari, 

è data dalla possibilità concreta di affiancare 

agli strumenti di programmazione negoziata 

strumenti di democrazia partecipativa strutturati, 

che riguardano sia soggetti in relazione 

specifica con il fiume (aziende agricole, pescatori, 

canoisti, escursionisti, associazioni culturali 

e ambientaliste, attività turistiche, ecc) sia 

direttamente gli abitanti in quanto fruitori del 

fiume come bene e spazio pubblico; soggetti da 

attivare non occasionalmente su un problema 

specifico, ma in un percorso partecipativo caratterizzato 

dalla continuità, dall’interscalarità delle 

problematiche e dall’interazione reciproca su 

problematiche multisettoriali e integrate riguardanti 

il benessere e la qualità della vita delle 

popolazioni. 

Affrontare socialmente il riconoscimento dei 

valori patrimoniali dell’ambiente, del territorio 

e del paesaggio, stabilire in forme statutarie 

le regole condivise di uso del territorio che 

ne riproducano i valori e producano “valore 

aggiunto territoriale”, costruire socialmente 

scenari di valorizzazione degli ambienti di vita 

costituisce un modello di processo partecipativo 

che aiuta la crescita di cittadinanza attiva 

92 

e di “coscienza di luogo”, ridando ruolo a 

saperi contestuali nella cura del territorio e 

sviluppando imprenditività locale per la messa 

in valore sostenibile delle risorse patrimoniali. 

In questa direzione il documento programmatico 

del Contratto (manifesto, scenario strategico) 

deve avvalersi di un quadro conoscitivo 

che evidenzi le criticità, ma soprattutto il patrimonio 

ambientale, territoriale, paesistico, 

socioculturale su cui si può fondare la rinascita 

del fiume. Per una condivisione delle strategie 

è fondamentale la condivisione sociale del quadro 

conoscitivo come percezione e riconoscimento 

identitario delle popolazioni (art 1 della Convenzione 

europea del paesaggio), al fine di riavvicinare 

gli obiettivi della pianificazione alla produzione 

del benessere. 

Questo riavvicinamento richiede che la 

descrizione strutturale dei beni patrimoniali 

dei luoghi (atlante) prenda corpo e sostanza, 

attraverso percorsi strutturati di democrazia 

partecipativa, in quanto autorappresentazione 

identitaria della società locale e dei valori del 

suo ambiente di vita (ad esempio attraverso la 

costruzione di “mappe di comunità” 11 ). Solo 

questa autorappresentazione garantisce che 

le strategie di pianificazione siano saldamente 

ancorate e finalizzate alla realizzazione del 

benessere collettivo, ovvero alla messa in valore 

dei beni patrimoniali socialmente riconosciuti 

come tali. Questo atto “costituzionale” della 

società locale non promana da una semplice 

consultazione (come sovente si intende la 

partecipazione), ma è l’esito di complessi 

percorsi di costruzione della cittadinanza attiva 

che richiede tempi adeguati alla maturazione 

della “coscienza di luogo” 12 , in questo caso 

riferita all’identità di valle il cui filo conduttore 

che unifica diversi contesti locali e mondi di vita 

è proprio il sistema fluviale. 

La coscienza di luogo conduce abitanti e 

produttori alla cura del territorio come bene 

comune, alla valorizzazione quotidiana dei 

luoghi come strategia e pratica ordinaria di 

governo del territorio. In questa direzione la 

Convenzione europea del paesaggio ci indica 

una strada per riavvicinare il governo del 

territorio alla cura dei mondi di vita: assumendo 

i paesaggi del fiume come generatori di vita 

e di territorialità, beni comuni identificativi

dell’ambiente dell’uomo, urbano e rurale. I 

contratti di fiume bottom up possono dunque 

costituire un tassello verso la “coscienza di 

luogo”, la reidentificazione e la rinascita dei 

saperi contestuali, la cura, l’autogoverno delle 

comunità rivierasche e delle comunità di valle. 

In questo senso i Contratti di fiume possono 

costituire, se praticano questa strada di 

democrazia partecipativa (ancora embrionale 

nei casi italiani) 13 un percorso sperimentale 

di ricostruzione delle comunità locali in 

grado di esercitare funzioni di autogoverno, 

attraverso la ricostruzione di saperi locali 

a partire dalla rinnovata cura dei sistemi 

fluviali (dalla manutenzione ordinaria resa 

possibile dal ripopolamento delle riviere, fino 

alla riorganizzazione di attività economiche, 

culturali e sociali legate alla cultura dell’acqua); 

se il processo partecipativo ha il carattere della 

continuità, dell’inclusività, della progettualità, 

della cura, esso è in grado di rivitalizzare le 

deboli relazioni fra cittadinanza e istituzioni 

locali, contribuendo ad attivare modelli 

innovativi di sviluppo locale autosostenibili. 

Se si verificano queste condizioni, oltre a 

sviluppare l’efficacia interna ed esterna dei 

processi, possiamo parlare di efficacia generativa, 

ovvero di percorsi che generano trasformazioni 

culturali essenziali nelle loro ricadute operative, 

per l’assunzione condivisa e la gestione degli 

obiettivi strategici dei piani di sottobacino. 

E’ uno strumento che richiede l’ attivazione di 

modelli di valutazione integrata 

Il modello di valutazione integrata dovrebbe 

superare il carattere standardizzato delle 

applicazioni correnti della VAS, evolvendo 

verso un modello interattivo, costruito su 

misura del processo specifico, quindi adattivo, 

autoriflessivo, in grado di affiancare indicatori 

qualitativi e di processo agli indicatori 

quantitivi standard (Stame 2007). Dovrebbe 

inoltre consentire di: 

• verificare il difficile passaggio dalle 

politiche di settore alle politiche integrate (il 

governo del territorio è ancora in gran parte 

sommatoria di politiche di settore); in altri 

termini valutare l’efficacia, il grado di coerenza, 


di sinergia, e di molteplicità di valenze delle 

singole azioni di pianificazione ordinaria 

(ai vari livelli comunale, sovracomunale, 

provinciale, regionale) rispetto agli obiettivi 

strategici e ai progetti dello scenario; l’analisi 

di processo potrebbe aiutare a indicare 

forme di trasformazione delle strutture 

amministrative ai vari livelli coerenti con 

questi obiettivi; 

• individuare le cause del deficit di attuazione 

degli scenari strategici e delle azioni proposte 

dal contratto, rendendo espliciti e trattabili 

i processi che trasformano gli obiettivi dei 

piani e li rendono inefficaci, o li vanificano 

con azioni contrarie; 

• individuare i deficit delle strutture amministrative 

nel dare operatività ai processi partecipativi; 

• valutare i progetti e le politiche che è 

necessario affiancare e integrare a quelle in atto 

in ogni singola area per determinare soglie 

significative di inversione della tendenza al 

degrado e la riqualificazione integrata del 

sistema fluviale; 

• denotare, incentivare e integrare nel processo 

decisionale gli attori (economici, sociali, 

culturali, ecc.) portatori di progettualità e 

di energie positive per la qualificazione del 

processo di piano 14 . 

Il contributo dei contratti di fiume e dei piani 

di sottobacino al progetto strategico del PO 

Concepito in questa forma che connota una 

specifica accezione di pianificazione strategica 

in chiave territorialista (Magnaghi 2007 c) il 

Contratto di fiume può specificamente favorire 

la realizzazione degli obiettivi del progetto 

strategico “Un futuro sostenibile per il PO”. In 

particolare: 

• il Contratto di fiume, può aiutare a costruire 

“dal basso” in forma incrementale, a partire 

da specifici contesti vallivi, il passaggio da 

politiche settoriali di mitigazione del rischio 

idraulico e inquinologico a politiche integrate 

di riqualificazione ecologica, fruitiva e 

paesistica del sistema fluviale. La potenzialità 

di questa via bottom up al Progetto strategico 

93


94 

per il Po è testimoniata dal fatto che, nei 

Contrtti in atto o in progetto, i manifesti, gli 

scenari strategici, i “documenti monografici 

di area”, che fungono da riferimento per la 

sottoscrizione del Contratto da parte degli 

attori locali, istituzionali e non, ripropongono 

tutti la centralità del fiume in quanto 

patrimonio identitario delle popolazioni e 

la sua restituzione attiva al territorio come 

obiettivo primario delle politiche territoriali; 

questa centralità, storicamente data, ma 

per un lungo periodo negata da processi di 

marginalizzazione dei sistemi fluviali dal 

territorio e dalle città, richiede un nuovo 

ruolo multisettoriale delle politiche di 

valorizzazione dei bacini idrografici nella 

pianificazione territoriale; 

• i Contratti di fiume favoriscono la diffusione 

dei piani di sottobacino: nel caso del Po, si 

sta verificando una sorta di “risalita dei 

salmoni” dal sistema fluviale della pianura 

padana alle valli appenniniche e alpine. 

Questo percorso di risalita da valle a monte 

assume una duplice valenza: 

• favorisce una evoluzione concreta dai 

piani emergenziali che operano “a valle” 

delle cause del degrado dei bacini idrografici 

(piani storicamente rappresentati 

da opere idrauliche spondali, collettori, 

casse di espansione, vasche di laminazione, 

ecc), verso il trattamento strategico 

dell’intero bacino attraverso azioni multisettoriali 

“a monte”, verso la collina, 

la montagna, gli affluenti; trattando gli 

equilibri del bacino idrografico a partire 

dalla liberazione e dalla cura delle sorgenti; 

consentendo tra l’altro di affrontare 

in modo integrato i problemi del global 

change ( piani di conservazione della risorsa, 

rallentamento e trattenimento dei 

deflussi, riorganizzazione del bilancio 

idrico a fronte delle riduzioni delle portate, 

riuso dei reflui urbani e industriali, 

ecc); 

• favorisce il passaggio da modelli regionali 

“centroperiferici” del modello industriale 

fordista, fortemente congestionanti 

e squilibranti a modelli policentrici e 

reticolari che attribuiscono nuova centralità 

alle aree periferiche e marginali delle 

regioni; in particolare alle aree collinari e 

montane e agli entroterra costieri, affrontando 

i problemi relativi alla marginalità 

culturale, amministrativa, imprenditiva 

e di coesione sociale, indotti in queste 

aree dai modelli regionali centroperiferici; 

con particolare riferimento al ripopolamento 

rurale nel quadro di modelli di 

sviluppo locale agroterziari che mettono 

in valore le peculiarità identitarie delle 

singole valli, assumendo la qualità ambientale 

e paesaggistica come requisito 

essenziale. 

Un nuovo popolamento rurale ecologico, colto, 

consapevole del valore dei beni patrimoniali 

locali delle valli dell’arco alpino, della dorsale 

appenninica e degli entroterra costieri può 

costituire lo sfondo strategico dei Contratti di 

fiume vallivi rispetto alla pianificazione dei 

bacini idrografici; dal momento che l’attivazione 

di questo nuovo mondo rurale è la condizione 

di un presidio concreto del territorio, favorendo 

nel contempo il passaggio dalle seconde case 

metropolitane all’ospitalità diffusa da parte di 

una società locale agroterziaria; la crescita di 

questa società produce dunque, se remunerata, 

beni e servizi pubblici, in primis la cura delle 

acque. 

In questa prospettiva strumento fondamentale 

del ripopolamento rurale è il riconoscimento 

della multifunzionalità dell’agricoltura (salvaguardia 

idrogeologica, produzione di qualità 

alimentare, paesistica, ecologica, energetica, 

realizzazione di reti corte fra produzione e consumo); 

la multifunzionalità è la premessa necessaria 

per concepire nuove dimensioni della 

pianificazione degli spazi aperti, rigeneratori 

dell’insediamento umano degradato. 

• I Contratti di fiume costituiscono una particolare 

“famiglia” dei processi partecipativi 

in quanto consentono la sperimentazione di 

forme interscalari o multilivello di attivazione 

degli attori locali: dalle iniziative specifiche 

in tratti limitati di fiume, che consentono più 

facilmente la partecipazione diretta (di prossimità 

e su problemi specifici) delle popolazioni 

rivierasche, ad azioni di “valle” che 

relazionano e mettono in sinergia le azioni 

locali puntuali con gli scenari e i piani di 

sottobacino; questa interscalarità favorisce

da una parte il coodinamento istituzionale 

degli enti pubblici del sottobacino; dall’altra 

contribuisce a far crescere “coscienza di luogo” 

(di valle, di bacino, di regione idrografica) 

nelle popolazioni che è alla base della 

sottoscrizione dei “patti” del contratto. 

L’efficacia del processo: i Contratti di fiume 

come strumento della Pianificazione territoriale 

In questo quadro quale collocazione “istituzionale” 

possono assumere i contratti di fiume per 

avere efficacia? 

I Contratti di fiume non possono configurarsi 

né come un nuovo istituto di pianificazione che 

si affianca con forme di governo “speciale” agli 

istituti ordinari di pianificazione (come per le 

aree protette e i parchi); una scelta di questo 

tipo aggraverebbe la congestione istituzionale 

prodotta dalla già complessa e ridondante 

selva di istituti pianificatori sul territorio; né 

configurarsi soltanto come lo strumento attuativo 

di una politica specifica come il Piano di tutela 

delle acque (anche se contribuisce alla sua 

attuazione), dato il carattere eminentemente 

multisettoriale e integrato degli scenari dei 

Contratti stessi, che comportano una pluralità di 

azioni settoriali e puntuali. 

Piuttosto essi possono configurarsi come una 

forma specifica di programmazione (come nel caso 

lombardo) che interviene e alimenta varie fasi e 

aspetti dei processi di pianificazione territoriale 

ordinaria alle diverse scale, nel contesto di 

modelli di pianificazione strategica. Dunque 

uno strumento innovativo della pianificazione 

territoriale e del governo del territorio tout 

court. 

A definire questa collocazione contribuisce 

anche la modificazione del ruolo che va 

assumendo la pianificazione di bacino nel 

contesto della pianificazione territoriale. 

Se consideriamo in futuro (ma anche con 

riferimento alla piena applicazione della 

183/1989 artt. 1 e 3) il piano di bacino come 

piano che definisce le precondizioni ambientali 

dell’insediamento antropico sull’intero 

territorio 15 , tale piano dovrebbe superare il 

carattere di piano territoriale di settore (art 


17) e assumere il ruolo cogente di invariante 

strutturale rispetto ai piani territoriali di governo 

del territorio ai vari livelli; una invariante che 

definisce in quanto tale le regole atte a garantire 

l’autoriproducibilità quali-quantitativa delle 

risorse idriche, l’equilibrio idrogeologico 

del bacino, il funzionamento e la continuità 

delle reti ecologiche; regole che investono e 

condizionano tutti i settori e piani interagenti 

con le trasformazioni dell’insediamento. 

Analoga funzione di invariante strutturale assumerà 

il piano paesaggistico ai sensi del Codice 

dei beni culturali e del paesaggio che, in quanto 

atto di copianificazione fra Ministero e Regioni, 

configura le prescrizioni del piano stesso come 

sovraordinate alle azioni e ai piani di settore e 

territoriali (art.145 comma 3) , intervenendo su 

tutto il territorio sia con politiche di conservazione 

sia di riqualificazione e ricostruzione di 

paesaggi degradati (che riguardano massicciamente 

i paesaggi fluviali sia nei fondovalle, sia 

nelle aree urbanizzate di pianura 1 ). 

Piano di bacino idrografico e di sottobacini, rete 

ecologica regionale e piano paesaggistico, pur 

nell’ipotesi di garantire un sistema federalistico e 

sussidiale fra stato, regioni e enti locali, possono 

cosi costituire il quadro coerente e interconnesso 

di invarianti strutturali che configurano la 

parte statutaria 2 della pianificazione relativa 

all’ambiente e al paesaggio, che si distingue e 

precede la parte strategica delle trasformazioni 

territoriali 3 . 

In questo contesto il Contratto di fiume, inserito 

nei processi ordinari di pianificazione, può 

assumere le seguenti funzioni: 

• contribuire ad individuare e rappresentare, 

nell’ambito più generale della costruzione 

dei quadri conoscitivi dei piani territoriali, 

i beni patrimoniali, ambientali, territoriali e 

paesaggistici connessi al fiume e al bacino 

idrografico attraverso processi di riconoscimento 

socialmente condiviso dei valori 

identitari, facendo interagire saperi esperti 

con saperi contestuali, implementando un 

capitolo rilevante del quadro conoscitivo 

patrimoniale dei piani territoriali (PTR, PPR 

e PTCP); 

• contribuire alla determinazione, socialmente 

condivisa, delle regole statutarie di 

95


96 

salvaguardia e valorizzazione dei beni 

patrimoniali; regole e condizioni delle 

trasformazioni antropiche da inserire nella 

parte strutturale dei piani territoriali e negli 

strumenti valutativi dei piani e azioni di 

settore; 

• individuare scenari strategici di valorizzazione 

dei sistemi fluviali e del bacino, progetti 

puntuali, azioni e criteri valutativi delle 

politiche ordinarie di settore e dei piani 

territoriali, come contributo rilevante alla 

definizione di modelli peculiari di sviluppo 

locale che fanno del sistema fluviale un elemento 

della produzione di “valore aggiunto 

territoriale”; 

Il riconoscimento istituzionale di queste 

funzioni nell’ambito degli istituti ordinari di 

governo del territorio e in particolare nei piani 

territoriali regionali, nei PTCP e nei piani 

comunali dovrebbe restituire efficacia esterna 

(implementazione dei processi) ai Contratti di 

fiume (e/odi bacino), pur mantenendo, anzi 

rafforzando, la loro formazione volontaria 

che garantisce l’effettiva partecipazione degli 

attori sociali locali; i loro elementi statutari e i 

loro scenari vanno in questo modo a costituire 

elementi di valutazione delle politiche di settore 

e dei piani territoriali: attraverso strumenti 

autoritativi (valore cogente delle invarianti 

strutturali), premiali e contrattuali (trattamento 

“pattizio” delle politiche, incentivazione 

finanziaria, tecnica, ecc delle politiche e dei 

piani a livello locale coerenti con gli statuti e 

con gli scenari avanzati dai Contratti). 

In questa visione il Contratto di fiume è “senza 

portafoglio”: tuttavia i deficit di efficacia interna 

sollevati dal “Manifesto di Parma” (Borasio 

e Dadone 2008), riguardanti le modalità di 

gestione dei processi, richiedono finanziamenti 

diretti e supporti tecnico scientifici per attivare 

le strutture che consentono il funzionamento 

del processo (segreterie tecniche, strutture tecnico 

scientifiche per l’elaborazione degli statuti 

e degli scenari progettuali, agenzie di sviluppo 

locale e di facilitazione per la conduzione dei 

processi partecipativi strutturati e per la gestione 

continuativa delle azioni dei contratti, 

ecc). La risoluzione dei deficit di efficacia interna 

è la precondizione per affrontare, con il 

ruolo delineato di riconoscimento istituzionale 

dei Contratti, i problemi di effìcacia esterna di 

implementazione dei processi (richiamati analiticamente 

nello stesso “manifesto di Parma”), 

attivando negli istituti di pianificazione le strutture 

decisionali atte ad indirizzare le voci di 

spesa ordinarie dei diversi settori che agiscono 

sul bacino fluviale (agricoltura, energia, idraulica, 

ecologia, urbanistica, paesaggio, ecc) verso 

la realizzazione degli scenari strategici progettati 

dal Contratto. 

Queste strutture decisionali debbono innanzitutto 

riguardare la modificazione degli assetti 

decisionali della struttura amministrativa regionale 

e provinciale, attraverso l’organizzazione 

di comitati intersettoriali stabili e strutturati, 

necessari alla costruzione di piani di sottobacino 

necessariamente integrati; in secondo luogo 

è necessario un processo di formazione del 

personale e di riqualificazione delle strutture 

tecnico-amministrative per gestire processi di 

pianificazione complessi che vanno dall’implementazione 

delle risultanze di processi partecipativi, 

all’organizzazione e monitoraggio permanente 

(valutazione integrata) delle sinergie 

delle politiche di settore. 

Riferimenti bibliografici 

G. Allegretti, M.E. Frascaroli (2006), Percorsi condivisi: 

contributi per un atlante di pratiche partecipative in Italia, 

Alinea, Firenze. 

Autorità di Bacino del fiume Po, Consulta delle province 

rivierasche del Po, Un futuro sostenibile per il Po: Schema di 

programma di azioni per la valorizzazione del capitale umano, 

naturale e culturale delle terre del Po, Parma, dicembre 2007 

(bozza, www.adbpo.it). 

M. Borasio, F. Dadone (2008), “Manifesto: l’efficacia 

del processo”, “Seminario sui processi partecipati per la 

riqualificazione paesistico-ambientale dei sottobacini del Po”, 

Autorità di Bacino del Po, Parma, 31 gennaio 2008 (non 

edito). 

F. Dadone , M. N. Poggi (2007), “I processi partecipati 

per la riqualificazione dei bacini fluviali”, in : Valutazione 

ambientale 12 dic. 2007 Milano.

R. Gambino (2007), “Difesa del suolo e pianificazione territoriale: 

il caso del Po”, in M.Ercolini (a cura di), Fiume, 

paesaggio, difesa del suolo: superare le emergenze cogliere le 

opportunità, Firenze University Press, Firenze. 

IRER/ Regione Lombardia (1995)., Bonifica riconversione e 

valorizzazione ambientale del bacino dei fiumi Lambro, Seveso 

Olona; linee orientative per un progetto integrato(a cura di A. 

Magnaghi), “Urbanistica QUADERNI” 2, Roma. 

IRER (1998) Il sistema fluviale del Lambro (a cura di A. Magnaghi), 

Guerini, Milano. 

M. Maggi, V. Falletti (2000), Gli ecomusei: che cosa sono, 

cosa possono diventare, Allemandi Torino, Londra. 

Ires Piemonte (2006) Genius Loci: Perché quando, come realizzare 

una mappa di comunità, Ires, Torino. 

A. Magnaghi (2004), “Il Contratto di fiume dell’Olona”, 

in A. Cusinato (a cura di) Settimana italo francese: pianificazione 

e gestione del territorio: esperienze a confronto, IUAV, 

Venezia 19-23 aprile, cd n.ro 2 della collana “CD Dp- 

Iuav” (www.lapei.org/ricerca/magnaghiiuav.pdf). 

A. Magnaghi (2006), “Dalla partecipazione all’autogoverno 

della comunità locale: verso il federalismo municipale 

solidale” in Democrazia e Diritto, n° 3, Franco Angeli, 

Milano. 


A. Magnaghi (2007 a), “La progettazione multidisciplinare 

dei parchi fluviali:il basso Valdarno Empolese Valdelsa” 

in M.Ercolini (a cura di), Fiume, paesaggio, difesa del 

suolo: superare le emergenze cogliere le opportunità, Firenze 

University Press, Firenze. 

A. Magnaghi (2007 b),” Il territorio come soggetto di 

sviluppo delle società locali”, in Etica ed Economia, n° 2, 

Milano. 

A. Magnaghi (a cura di ) (2007 c), Scenari strategici: visioni 

identitarie per il progetto di territorio, Alinea, Firenze. 

A. Micoud (2004), « De l’eau comme ressource à l’eau 

comme patrimoine :le cas du Rhone », in A. Cusinato (a 

cura di) Settimana italo francese: pianificazione e gestione 

del territorio: esperienze a confronto, IUAV, Venezia 19-23 

aprile, cd n.ro 2 della collana “CD Dp-Iuav”. 

M. Prusicki(2006), “Uno scenario strategico di riqualificazione 

paesistica del Basso Milanese”, in LOTO: landscapes 

opportunities, Regione Lombardia, Milano. 

N. Stame (2007) (a cura di) Classici della valutazione, Franco 

Angeli, Milano. 

Regione Emilia Romagna (2007), Progetti di paesaggio: 

idee ed esperienze nella programmazione regionale, Aspasia, 

Bologna. 

1 Questo testo riprende in parte gli argomenti trattati nella mie relazioni al convegno nazionale di Torino (“Il Po: la sicurezza 

idraulica del territorio”, 8 ottobre 2007); al IV Congresso nazionale del Po ( Il Po: una risorsa per l’Italia, Piacenza 23-24 novembre 

2007) e nel “Seminario sui processi partecipati per la riqualificazione paesistico-ambientale dei sottobacini del Po”, Autorità di 

Bacino del Po, Parma, 31 gennaio 2008. 

2 La Regione Lombardia sulla base degli studi e sperimentazioni precedentemente sviluppate sull’area dell’intera regione 

milanese Lambro-Seveso-Olona, a suo tempo inclusa nelle “Aree ad alto rischio di crisi ambientale” dal Ministero dell’Ambiente 

(1988) avvia nel 2003 un percorso sperimentale per la formazione del Contratto di fiume sul bacino dell’Olona inquadrando 

il Contratto in uno strumento di programmazione negoziata denominato “Accordo Quadro di Sviluppo Territoriale” AQST 

(2002), e insediando presso l’Arpa Lombardia un gruppo di lavoro multidisciplinare per il Progetto OLOS-Olona sostenibile 

(Attività di supporto ai processi negoziali “Verso i Contratti di fiume” Bacino Lambro-Olona), per l’elaborazione del quadro 

conoscitivo, del manifesto, dello scenario progettuale e delle attività di supporto alla realizzazione del contratto, coordinato 

da A. Magnaghi e composto da: M. Borasio, L. Bisogni, A. Calori, V. Dotti, F. Simonetti S. Malcevschi, A. Marson, M, Prusicki, 

F. Zucchi 

3 le esperienze italiane, in rapida evoluzione pur non avendo ancora la consistenza temporale e territoriale di quelle francesi 

(circa 200 contratti diffusi su tutto il territorio nazionale) e belghe (diffuse in tutta la Vallonia) , in pochi anni si sono sviluppate, 

a partire dal primo contratto Olona-Lura-Bozzente, a diversi stadi di progettazione e realizzazione, in Lombardia (Seveso, 

Lambro, Adda, Mincio, Oglio, Mella ) in Piemonte (Sangone, Belbo, Agogna, Orba, Stura di Lanzo, Val Bormida (in progetto), 

in Liguria (città della Scrivia) in Toscana (Arno , in progetto nell’ambito del PIT),in Emilia Romagna ( Samoggia Larino (Reno), 

in Umbria Alto Tevere-Chiascio (Forum agenda 21), in Basilicata (Ofanto) 

97


4 La Rete del Nuovo Municipio (www.nuovomunicipio.org) ha organizzato diversi convegni di amministrazioni locali che 

praticano esperienze di democrazia partecipativa, segnando questa progressione dei temi dal quartiere al territorio. In 

particolare: 

• Piacenza, 18 Ottobre 2003: “Todo esto se puede!” - Assemblea nazionale degli Enti locali che sperimentano il Bilancio Partecipativo; 

Grottammare (AP), 9 Ottobre 2004: II Assemblea nazionale degli Enti locali impegnati sul Bilancio Partecipativo 

Bari, 5 Novembre 2005: Federalismo municipale solidale - La democrazia partecipata e il progetto locale - III Assemblea 

nazionaledegli Enti locali/territoriali che sperimentano pratiche partecipative; 

• Milano, 20-21 Ottobre 2006: Federalismo e Partecipazione - dal Municipio all’Europa - IV Assemblea nazionale degli Enti locali 

che sperimentano pratiche partecipative; 

• Roma, 23-25 Novembre 2007: Esperienze locali e Reti europee - Vivere, Curare, Governare, Smilitarizzare, Aprire il Territorio V 

Assemblea nazionale degli Enti locali che sperimentano pratiche partecipative. 

5 Regione Toscana “Norme sulla promozione della partecipazione alla elaborazione delle politiche regionali e locali”, LR n° 

69/2007 

6 Autorità di Bacino del Po, Seminario di Parma 31 gennaio 2008, cit. 

7 Autorità di Bacino del fiume Po, IV Congresso nazionale del Po, cit 

8 Fra le generazioni di piani che fin dalla metà degli anni ‘90 pongono la questione della necessità di passare da politiche di 

settore a politiche integrate in un approccio “territorialista” richiamo il Progetto Territoriale Operativo della Regione Piemonte 

(1994, “Progetto Po”) (Gambino 2007) e il progetto di riqualificazione ambientale del Bacino Labro-Seveso Olona della Regione 

Lombardia (Irer 1995) 

9 prendo a riferimento l’organizzazione del contratto di fiume dell’Olona; i contratti di fiume successivi lombardi e piemontesi 

hanno una struttura che tiene conto di questa prima esperienza italiana. Nello schema che propongo svolgo considerazione 

aggiuntive volte a superare i limiti di quella esperienza, prevalentemente di carattere di carattere top down, organizzata dalla 

Regione prevalentemente con attori istituzionali 

10 sugli scenari strategici disegnati, richiamo come esempio di importanza strategica quello relativo alla riqualificazione 

ambientale e paesistica della valle della Vettabbia “del flumen mediolanensis per eccellenza che, dopo essere stato per oltre 

un secolo il principale canale fognario a cielo aperto di Milano, riacquista nuovo valore e grandi potenzialità ecosistemiche 

e paesistiche come sistema articolato e complesso, ritrovando nella antica valle fluviale un fondamentale riferimento” 

(Prusicki 2006); i disegni di scenario di Marco Prusicki, in questo caso estremo di riconquista delle acque perdute al territorio, 

riconfigurano addirittura l’immagine della “valle” scomparsa dalle carte topografiche moderne, fungendo da “visione” per 

la riprogettazione paesaggistica del territorio e da guida per i diversi progetti di riqualificazione multisettoriale della valle 

stessa; sul ruolo degli scenari disegnati vedi anche Magnaghi (2007 b) 

11 Introdotte in Italia a partire dalle esperienze delle Parish maps scozzesi del Common ground , si stanno sviluppando in molte 

Regioni soprattutto a partire dalle esperienze identitaria degli ecomusei. Vedasi ad esempio: Maggi e Falletti 2000; Ires 

Piemonte 2006 

12 La coscienza di luogo si può in sintesi definire come la consapevolezza, acquisita attraverso un percorso di trasformazione culturale 

degli abitanti, del valore patrimoniale dei beni comuni territoriali (materiali e relazionali), in quanto elementi essenziali per la riproduzione 

della vita individuale e collettiva, biologica e culturale. In questa presa di coscienza, il percorso da individuale a collettivo connota l’elemento 

caratterizzante la ricostruzione di elementi di comunità, in forme aperte, relazionali, solidali (Magnaghi 2007 b) . 

13 Molto più sviluppata ad esempio nei contratti belgi, dove sovente il Contratto è promosso da associazioni locali; i percorsi 

bottom up di riqualificazione fluviale possono partire dall’attività di associazioni culturali come nel caso della Maison de 

l’Homme sul Rodano a Lione, evolutasi da attività espositive e di ricerca sulla storia fluviale, fino a diventare parte promotrice 

con associazioni locali e ambientaliste della riqualificazione fluviale (Micoud 2005); o da associazioni miste privato pubblico 

come l’Associazione per l’Arno che associa i comuni rivieraschi con associazioni sportive, ricreative, culturali e che organizza 

dal 2004 eventi di mobilitazione lungo il fiume dalle sorgenti alla foce (Magnaghi 2007 a) 

14 Un “modello di valutazione polivalente” di questo tipo è quello proposto per il fiume Lambro (Irer 1998,) sviluppato da S. 

Malcevschi nel “Progetto Olos” per il Contratto di fiume dell’Olona (Arpa Lombardia 2003) 

15 Per una disamina del ruolo prospettico delle applicazioni future della 183/99 rimando alla Relazione a cura del Comitato 

scientifico (presidente prof. Roberto Passino) per il IV Congresso nazionale del Po (Piacenza 23 e 24 novembre 2007) 

16 la relazione fra il piano paesaggistico e il piano di bacino è testimoniato ad esempio dal Piano paesaggistico della Regione 

Lombardia (2008, aggiornamento del Piano del 2001) laddove assume la fascia C dei PAI come ambito di valorizzazione 

dei paesaggi fluviali di cui denota la “rilevanza paesaggistica”, attraverso la “valorizzazione dei processi di pianificazione 

integrata dei singoli sottobacini del PO”; ma anche ad esempio nei Progetti di paesaggio della Regione Emilia Romagna 

(2007), dove la valorizzazione e la promozione integrata degli ambienti fluviali, a partire dal Po, diviene una componente 

fondamentale della programmazione regionale. 

17 mutuo qui il linguaggio della legge per il governo del territorio della Regione Toscana (Lr 1/2005) che distingue con chiarezza 

una parte strutturale e statutaria del piano che definisce le invarianti strutturali come regole di trasformazione del territorio 

che garantiscono la conservazione e la valorizzazione delle risorse essenziali del territorio; e una parte strategica che riguarda 

i progetti di trasformazione che devono misurarsi con gli obiettivi della parte statutaria. 

18 Tale valore di relazione normativa fra Contratto di fiume e piani paesaggistici è stato ad esempio evidenziato nella progettazione 

del Contratto di bacino del fiume Mella, dove “si è proposto che i risultati di un processo di pianificazione strategica che 

vengono recepiti in un contratto di bacino fluviale costituiscano il riferimento per i progetti di paesaggio dei PTCP, i quali 

assumono in tal modo il valore e gli effetti dei piani di tutela…” (Dadone e Poggi 2007); 

98

Per un governo “federato” del bacino 

padano 

Novità in controtendenza? 

In poco più di un mese, attorno al bacino padano, 

registriamo due atti rilevanti: 1) il documento di 

analisi e di indirizzo, “Il Po: una risorsa per 

l’Italia” e lo Schema di programma operativo 

pluriennale, che connotano e concludono il IV 

“Congresso nazionale del Po” (Piacenza, 23/24 

novembre scorsi) 1 ; 2) la successiva delibera CIPE 

del 21 dicembre, che assume esplicitamente 

il “Progetto Valle del Fiume Po”, conseguente 

al Congresso, tra i “progetti strategici speciali” 

per il 2007/2013 con una dote di 180 milioni di 

euro, attribuita alla responsabilità dell’Autorità di 

bacino del Fiume Po e in capo al Fondo per le Aree 

Sottoutilizzate (FAS) per il Centro–Nord 2 , dentro il 

Quadro Strategico Nazionale (QSN). 

In parallelo, la legge finanziaria 2008 introduce 

un riferimento esplicito al Po, ”ai fini della 

riqualificazione e valorizzazione economica della 

regione fluviale del Fiume Po e della crescita del 

turismo”(art 2, n. 330), corredata da una posta 

simbolica (500 mila euro per ognuno degli anni 2008, 

2009, 2010). Oltre alla dotazione generale di spesa 

per tutti i bacini, di 265 milioni per ciascuno degli 

anni 2008 e 2009, autorizzate dalla legge 183/89 

(pianificazione di bacino) e 493/93 (piani stralcio), 

sia pure destinati a generici “piani strategici” e 

per di più adottati impropriamente dal Ministro 

dell’Ambiente e in parte altrettanto discutibilmente 

destinati a finanziare diversi fondi in capo allo stesso 

Ministero (art 2, nn. 322, 323, 325, 326). 

Complessivamente: un primo sbocco di alcuni 

anni di una vivace attività promozionale e 

partecipativa, promossa dalla Consulta delle 

Province rivierasche del Po con la Segreteria 

generale dell’Autorità di bacino, ma nel contesto 

di una lunga transizione politica e istituzionale, 

segnata dalla pasticciata vicenda dell’insieme 

della controriforma della normativa ambientale 

(D.Lgs. 152/2006, cd “decreto Matteoli”), seguita 

da una revisione lasciata a metà dalla chiusura 

anticipata della legislatura, ma non solo. 


di Giuseppe Gavioli 

Nel bacino padano, queste difficoltà aggravano 

la condizione di scollamento del governo 

unitario del fiume e alimentano la dissipazione 

di iniziative scoordinate che richiedono una risoluta 

inversione di marcia su diversi piani. Innanzitutto 

su quello istituzional: l’assunzione 

di responsabilità congiunta nella sede propria 

- l’Autorità di bacino - da parte delle Regioni 

che la costituiscono, assieme al Governo nazionale. 

L’attuale entropia istituzionale e culturale viene 

segnalata dallo stesso fiorire di sinonimi di 

identificazione di questi territori, dai significati 

e per ambiti diversi, ma impiegati indiscriminatamente 

come fossero intercambiabili, (Padania 

3 , Valle e Regione padana, Area padano/veneta; 

Nord e Nord/est, ecc), allusivi a realtà che 

si sovrappongono ma non si identificano: nella 

difficoltà crescente ad esprimere riferimenti comuni 

riconosciuti. Alcuni hanno avuto fortuna 

nel linguaggio politico corrente dei movimenti 

secessionisti della Lega e delle diverse espressioni 

di insofferenza delle “marche” del Nord e 

Nord/est, fino ad identificare una cd “questione 

settentrionale” 4 : paradossale rovesciamento 

ideologico della “questione meridionale”. Mentre 

continua ad incontrare minore fortuna la 

lettura critica degli aspetti involutivi di queste 

realtà, sinteticamente individuate come “profondo 

Nord”. 

In questo panorama oscillante, fatica ad avere 

spazio anche tra gli addetti ai lavori e nella 

cultura di larga parte delle stesse classi di 

governo di questi territori il riferimento alla 

realtà dell’ecosistema integrato delle acque e 

del suolo del bacino idrografico, del bacino 

padano, cui rapportare le politiche territoriali 

e urbanistiche di Regioni, Province, Comuni. 

Come prevede(va) l’introduzione nel nostro 

ordinamento la legge di riforma ambientale 

e istituzionale 183/89, riduttivamente definita 

“per il riassetto organizzativo e funzionale della 

99


difesa del suolo”, in realtà per la regolazione 

integrata di acqua e suolo, nella modalità della 

cooperazione tecnica e istituzionale tra le Regioni 

per i territori di pertinenza di ciascun bacino e col 

Governo nazionale nei bacini di maggior rilievo: 

le Autorità di bacino, dal 1990 al 2006; abrogate 

col D.Lgs. 152/2006, riesumate (“prorogate”, 

come scrive il D.Lgs. 282 dell’ottobre successivo, 

“sino alla data di entrata in vigore del decreto 

correttivo” dello stesso D,Lgs 152/2006). 

Come è noto, anche per il nostro Paese e in 

termini vincolanti da 8 anni, la Direttiva 

comunitaria sulle acque 2000/60 rilancia in 

termini di innovazione di sistema la “gestione” 

(il testo italiano della Direttiva va inteso nel senso 

allargato di governo interattivo di regolazione e 

gestione) della tutela delle acque e via via della 

difesa dalle acque, a partire dalle alluvioni: 

appunto, a scala di bacino, singolo o coordinato 

nella forma del Distretto; e per gruppi di Distretti 

per i problemi comuni alle acque costiere. Come 

prevede(va) la proposta di revisione del D.Lgs. 

152/2006 in materia ambientale (art 18, n.3), 

arrivata all’ordine del giorno del Consiglio 

dei Ministri con esasperante lentezza e senza 

l’impegno corrispondente alla importanza della 

posta in gioco da parte del Governo nazionale e 

delle Regioni. E ora saltata con la conclusione 

anticipata della legislatura. 

In questa fase dagli sviluppi incerti, segnata 

dalla fine di una stagione politica e culturale 

di almeno un quindicennio, sul versante delle 

politiche territoriali ed economiche, diventa 

un elemento indispensabile, discriminante, la 

riconduzione del progetto speciale strategico 

“Valle del Fiume Po” (un altro sinonimo, 

stavolta da riferire ai territori dell’asta centrale 

del bacino padano, oggetto dell’iniziativa della 

Consulta delle Province rivierasche del fiume 

assieme alla Segreteria dell’Autorità di bacino) 

alla responsabilità unificante dell’Autorità di 

bacino. 

Affollamento di soggetti e frantumazione delle 

decisioni 

Il IV° congresso di Piacenza segna un primo 

punto d’arrivo di sette tappe di avvicinamento 5 

di un viaggio lungo le città dei territori rivieraschi 

padani. 

100 

Attraverso questo percorso e nel confronto tra 

diversi progetti locali e tematiche ricorrenti, le 

Province rivierasche sono chiamate alla prova 

- non scontata - di far maturare l’obiettivo 

dichiarato di portarli all’unità di riferimento 

comune, il fiume Po 6 : a) oggetto centrale della 

pianificazione dell’Autorità di bacino del fiume, 

a partire dal Piano dell’Assetto Idrogeologico 

(PAI), approvato nel 2001, dopo due alluvioni 

(1994, 2000); b) misura di un programma che 

deve trovare, nella difesa comune della sicurezza 

delle popolazioni e del territorio della fascia 

fluviale e nella tutela e valorizzazione sostenibile 

dello straordinario patrimonio ambientale, 

culturale e storico del fiume, il suo elemento di 

identificazione e valore aggiunto. 

L’iniziativa, innestata sulla prima fase autonoma 

della attività della Consulta attorno alle tematiche 

del turismo, negli ultimi anni è venuta 

crescendo in collaborazione con la Segreteria 

dell’Autorità di bacino, in mezzo ad una abbondante 

ricchezza di organismi, tecnici e istituzionali, 

che non hanno ancora trovato le modalità 

condivise di un governo pienamente unitario, 

anche quando già esiste. E’ diventato allora 

urgente vedere esplicitamente le smagliature 

esistenti, tra i momenti tecnici e istituzionali, 

tra questi e i portatoti di interesse, tra i processi 

partecipativi e decisionali, tra il riconoscimento 

delle condizioni e dei vincoli necessari: nella 

formazione delle scelte, negli effetti specifici e di 

sistema, nelle retroazioni: di fronte ai fenomeni 

di scollamento settoriali, alla difficoltà a far prevalere 

la discriminante dei beni comuni rispetto 

agli interessi aggressivi, nell’intreccio contrastato 

con le culture consolidate del senso comune e 

i comportamenti quotidiani prevalenti. 

Quanto ai soggetti. Come è noto, gli organismi 

istituzionali, tecnici e aziendali costituiti o 

coordinati dalle Regioni che operano sul 

territorio, con riferimento al bacino idrografico 

(ma non tutti coincidenti con esso), sono tuttora 

numerosi. Oltre all’Autorità di bacino del fiume 

Po, con sede a Parma, abbiamo: 

1) l’Agenzia Interregionale per il fiume Po 

(AIPO, già Magistrato per il Po 7 ), sempre a 

Parma, anzi nello stesso palazzo dell’Autorità 

di bacino, con 12 sedi decentrate; 

2) il Sistema delle Agenzie Regionali per

l’Ambiente (ARPA) del bacino, ancora a 

Parma e nello stesso palazzo, con un’intensa 

e qualificata attività di monitoraggio e di 

proiezione di scenari di medio periodo, in 

collaborazione con la Segreteria dell’Autorità 

di bacino, col progetto Re.Mo. del Po: un 

programma di azioni specifiche per l’asta del 

fiume Po 8 ; come sui cambiamenti climatici, 

assieme al Ministero Ambiente; 

3) l’Azienda Regionale per la Navigazione 

Interna (ARNI), in capo alla sola Emilia- 

Romagna, sulla base dell’Intesa interregionale 

tra le stesse Regioni che costituiscono l’AIPO, 

con sede a Boretto (Reggio Emilia). 

Agli effetti di un reale governo unitario ed efficace, 

tutti questi organismi devono fare riferimento 

a criteri conoscitivi e di monitoraggio 

delle condizioni delle acque e del suolo - almeno 

coordinati e interattivi - a scala di bacino e 

comunque ricondotti ad una modalità di “comando” 

unitario, di pianificazione corrispondente: 

a seguito della legge di riforma 183/89, 

appunto l’Autorità di bacino, espressione diretta 

delle 6 Regioni padane e della Provincia autonoma 

di Trento col Governo centrale. 

All’Autorità di bacino e di norma tramite le Regioni, 

per l’attuazione degli atti di pianificazione 

fa riferimento il tessuto istituzionale dei 3023 

Comuni, delle 36 Province e Comunità montane padane, 

delle loro forme associate di governo, a partire 

dagli Ambiti Territoriali Ottimali (ATO). Così 

come i numerosi enti e associazioni che gestiscono 

e/o utilizzano l’acqua e il suolo: dalle 

aziende e società di gestione dei servizi idrici, 

anche a scala regionale e interregionale, alle società 

di produzione dell’energia, ai Consorzi di 

bonifica e idraulici. 

La parabola della formazione di un governo 

unitario del bacino 

L’avanzamento di un governo unitario e 

integrato del bacino è il risultato di un percorso 

complesso, lungo nel tempo e non lineare. 

Anche l’avvento dell’Autorità di bacino - di 

quella del Po in particolare - specialmente nella 

sua prima fase, ha operato: 

• sull’accelerazione dei piani di intervento 

obbligati da due alluvioni (1994 e 2000), ma 


anticipatori della logica e della formazione 

del Piano di Assetto Idrogeologico (PAI), 

approvato nel 2001; 

• sulla realizzazione di una intensa attività 

conoscitiva, introducendo una forte innovazione 

dei paradigmi di lettura e della formazione 

dei piani, in una logica di crescente 

interdisciplinarietà, negli organismi tecnici 

di governo del bacino, in alcune esperienze 

di elaborazione analitica e di scenario con 

singoli ricercatori ed esperti; come nella collaborazione 

con alcuni settori universitari e 

altri centri di ricerca, di tecnici e professionisti 

che sono venuti costruendo sul campo 

vere e proprie équipes interdisciplinari (a 

fronte dell’esiguità numerica, ma qualificata, 

della dotazione interna dell’Autorità). Così 

da riutilizzare nel nuovo contesto progettuale 

le competenze già sperimentate nelle 

amministrazioni di provenienza, qualificando 

assieme una nuova generazione di tecnici 

attrezzati e colti. 

Più difficile verificare quanto sia cambiato 

il grado di innovazione e qualificazione 

interdisciplinare degli interfaccia tecnici 

cresciuti nelle amministrazioni locali. Appare 

più facile verificarlo nelle amministrazioni 

regionali, soprattutto nella modalità di lavoro 

intersettoriale per problemi, progetti, aree 

specifiche, collegati a riferimenti di ecosistema 

di bacino e sottobacino e nei gruppi di lavoro 

comuni in sede di Autorità di bacino. Dove 

la presenza e la partecipazione dei tecnici 

regionali sono parte costitutiva del Comitato 

tecnico dell’Autorità: nella impostazione dei 

progetti e nella definizione delle direttive, nella 

formazione dei piani e nella loro anticipazione 

per stralci. 

Infine, sul piano della ricerca e della formazione 

di una comune cultura diffusa, a partire dalla 

scuola, sono cresciuti numerosi centri locali di 

educazione ambientale. In particolare, dal 1995, 

il Centro di Documentazione, Informazione, 

Educazione ambientale e ricerca 9 sull’area 

Padana (CIDIEP), con sede a Colorno (Parma). 

Il Centro è finora costituito da tre delle Province 

rivierasche (Parma, Piacenza, Cremona), ha 

sottoscritto nel 2005 un accordo quadro con la 

Segreteria generale dell’Autorità di bacino, la 

Consulta delle Province rivierasche del fiume; e 

101


sta realizzando il Progetto “Partecipare il Po”, 

riconosciuto e cofinanziato (assieme allo stesso 

CIDIEP) dal Ministero della Pubblica Istruzione 

e in collaborazione con i suoi Uffici Scolastici 

Regionali (USR) di Lombardia, Piemonte, 

Emilia-Romagna e della Provincia di Rovigo 10 ; 

ed ora parte costitutiva del “Progetto Valle del 

Fiume Po”. 

Stanno anche prendendo piede molteplici manifestazioni 

di riscoperta, ricerca e valorizzazione 

sostenibile (dalla cultura al turismo ai cibi) 

di elementi identitari comuni: ultima in ordine 

di tempo, “Alla ricerca del grande fiume”, un 

viaggio di formazione lungo il corso del Po, intrapreso 

dagli studenti dell’Università di Scienze 

gastronomiche di Pollenzo (Cuneo) e di Colorno 

(Parma), in occasione del cinquantenario della 

mitica trasmissione televisiva RAI “Viaggio nella 

valle del Po, alla ricerca di cibi genuini” di Mario 

Soldati. 

Ma tutta questa mole di soggetti e questa accumulazione 

di attività conoscitive e di formazione, 

di governo e associative sono direttamente 

condizionate dallo sviluppo o dall’affievolimento 

della cultura reale e delle scelte 

nazionali e delle Regioni di ciascun bacino: le 

une e le altre incalzate dalle indicazioni vincolanti 

dell’Unione europea, di cui siamo parte. 

Pure anticipate per alcuni aspetti dalla riforma 

ambientale e istituzionale n.183/89, negli ultimi 

anni le indicazioni comunitarie vengono piuttosto 

rincorse con scarsa partecipazione all’attività 

della loro elaborazione e verifica da parte 

dei rappresentanti del nostro Paese. Con pesanti 

inadempimenti a scala nazionale e non solo, 

ripetutamente sanzionati in sede comunitaria. 

Persiste una consapevolezza inadeguata delle 

innovazioni di sistema, davvero “strategiche” 

introdotte col governo cooperativo dei bacini, 

invece che per separazione di ‘confini’ amministrativi, 

sia pure delle Regioni. 

L’indebolimento dell’idea della centralità del 

Po e del sistema padano, sta rischiando di far 

disperdere la stessa capacità di individuare i 

punti di appoggio del lungo faticoso percorso 

della formazione condivisa dello stesso progetto 

unitario di governo del fiume. E dunque 

del ricchissimo capitale unitario del reticolo 

– naturale e costruito - delle sue acque; della accumulazione 

millenaria delle opere e dei giorni 

102 

che hanno reso straordinario il patrimonio di 

questa grande “macroregione europea”, nella lunghissima 

continuità della “coscienza del fatto” individuata 

da Carlo Cattaneo, come cifra distintiva 

della Lombardia, ma estensibile ai territori 

di tutto l’ecosistema; e che oggi costituiscono un 

ancoraggio fondamentale nella formazione di 

ogni progetto proiettato a costruire un futuro 

comune, con la responsabilità di ricondurvi il risanamento 

delle alterazioni operate soprattutto 

nell’ultimo cinquantennio 11 . 

Eppure nell’arco di quasi un quarantennio 

sono venuti crescendo movimenti e attestazioni 

positive di rilievo. Qui basta ricordare tre 

passaggi: 

• nella fase di formazione delle Regioni e 

nel clima di ottimismo di quegli anni, per 

impulso dell’Associazione “Amici del Po” il 

2° Congresso nazionale del Po, a Mantova 

del ’71, aperto da una bella prolusione di 

Cesare Zavattini “come uomo della strada”, 

vede un confronto appassionato tra i nuovi 

amministratori delle Regioni padane, studiosi, 

tecnici di valore, portatori di interessi, sulle 

condizioni e sulle idee da realizzare per 

la difesa delle caratteristiche naturali del 

fiume, innanzitutto per la sicurezza (per 

tutte, la colta e avanzata relazione di Mario 

Rossetti, Presidente del Magistrato per il Po 

sulla idraulica padana 12 ), sulle indicazioni di 

programma e di collaborazione; 

• la prima iniziativa congiunta delle Regioni 

padane, che pongono la questione del Po 

all’attenzione del Parlamento europeo 

(Strasburgo, 17-18 maggio 1988) 13 ; 

• la successiva Conferenza interregionale 

del bacino del Po in stretta connessione 

con l’Adriatico, che lancia il piano di risanamento 

delle acque dell’intero bacino (Ferrara, 

9 febbraio 1989), a fronte dei processi 

di eutrofizzazione, poi del fenomeno delle 

mucillagini e a seguito della lunga azione di 

contrasto degli anni precedenti, per impulso 

della Regione Emilia-Romagna 14 : probabilmente 

la spinta finale all’approvazione della 

legge quadro di riforma del 18 maggio n. 

183/89, modellata in prevalenza sul Po, per 

l’attenzione prevalente di quegli anni attorno 

ai problemi delle acque del bacino pada-

no 15 e dell’Adriatico (e assai meno a quelli di 

dimensioni minori e con problemi specifici 

differenziati del Centro/sud). 

Pianificazione di bacino e Piani territoriali 

locali 

In questa ultima fase, sul piano della elaborazione, 

il documento di indirizzo del Comitato scientifico 

della Consulta, Il Po: una risorsa per l’Italia, che 

accompagna la preparazione, aggiorna le analisi 

e fissa gli indirizzi del Congresso di Piacenza del 

23/24 novembre scorso, rappresenta un importante 

contributo alla formulazione dei possibili 

scenari evolutivi del bacino padano, dei sistemi 

di governo e di regolazione dei conflitti, del consolidamento 

istituzionale e del coordinamento 

delle politiche, dell’azione informativa e dei processi 

partecipativi, sullo stato dell’arte (“cosa ha 

funzionato e cosa non ha funzionato”): per l’indirizzo 

delle politiche e delle opzioni strategiche 

nel bacino padano e dunque dell’asta centrale 

del fiume 16 . Il documento aggiorna e sviluppa 

l’importante studio sul piano “strategico”, predisposto 

dall’Autorità di bacino con un gruppo 

di esperti, a conclusione del primo decennio di 

attività della stessa Autorità (2000) 17 , intrecciato 

con il ricchissimo lavoro conoscitivo di analisi e 

pianificazione. 

Terreno immediato di verifica, il Piano di 

Assetto Idrogeologico (PAI): formalmente in 

vigore dal 2001, unificato dalla individuazione, 

tutela e recupero delle fasce fluviali, innanzitutto 

del fiume Po – e dunque dei territori rivieraschi 

oggetto della attività della Consulta delle Province 

del Po): formalmente, direttamente vincolante 

per la pianificazione regionale e locale. 

Proviamo solo a pensare cosa possono 

significare e quali effetti alimentare – intanto 

per questi territori e a scala di bacino - una 

lettura e un governo realmente coordinati dei 

territori dell’asta fluviale del Po. Innanzitutto 

attraverso la verifica e la formazione comune, 

in sede coordinata di Autorità di bacino, di 

un progetto unitario di tutela della sicurezza 

idraulica e delle popolazioni, di coordinamento 

e valorizzazione dei beni culturali e ambientali, 

dei processi decisionali, dei conflitti con elementi 

di ripresa in diversi territori rivieraschi del Po. 


Sulla base della conformità dei Piani Territoriali 

di Coordinamento Provinciale (PTCP) delle 

Province rivierasche del fiume con il PAI e della 

loro interazione si può realizzare: un vero e 

proprio piano stralcio integrato “strategico”, 

fornito della dote specifica della delibera 

CIPE del 21 dicembre scorso e in capo alla 

responsabilità dell’Autorità di bacino, con 

il supporto e la cooperazione dell’AIPO; e 

con la unificazione dei diversi strumenti di 

monitoraggio e controllo delle attività estrattive 

operanti sul corso del fiume, tuttora scoordinati 

tra loro, inefficaci e da verificare congiuntamente. 

Sarebbe allora possibile, assieme la tutela 

ambientale e alla sicurezza delle popolazioni, 

assicurare a questi territori almeno una parte 

delle entrate ricavabili da una attività estrattiva 

legale e sostenibile. Con la capacità di affrontare 

in termini corretti e integrati le possibilità e i 

limiti della navigabilità interna dell’asta centrale del 

Po e del Fissaro-Tartaro-Canal Bianco, che anche il 

Comitato di consultazione dell’attività di piano 

ha chiesto di unificare al bacino padano e domani 

alla sua forma di governo del Distretto. 

Si tratta di una opzione impegnativa ma realistica, 

che: 

• ridarebbe fisionomia unitaria e qualificazione 

riconoscibile della vivibilità e della 

valorizzazione di queste terre e del fiume, 

alimentata da una riappropriazione conoscitiva 

diffusa e partecipata, a partire dalle 

scuole (come il progetto in corso, già richiamato 

“Partecipare il Po” 18 ): 

• rafforzerebbe la capacità di interlocuzione 

reale dell’insieme del tessuto interregionale 

delle amministrazioni locali rivierasche 

verso ciascuna Regione e assicurerebbe una 

incidenza effettiva unificante ai PTCP nei 

propri territori di riferimento; 

• alimenterebbe un effetto di irradiazione e di 

moltiplicazione di intese analoghe per piani 

stralcio capaci di aggregare PTCP di più 

Province, innanzitutto nei territori delle fasce 

fluviali degli affluenti, anche interregionali 

(come per il Ticino, oltre naturalmente al 

Delta del fiume), dove possono svolgere un 

ruolo rilevante, anche di traino, i numerosi 

parchi fluviali già esistenti in tutte le Regioni 

del bacino. 

103


E’ ancorandosi a questi obiettivi di lunga 

durata, avviati dall’iniziativa coordinata delle 

amministrazioni locali, che diventa possibile 

rafforzare la capacità ordinaria di previsione 

e di far fronte in termini più efficaci alla 

intensificazione dei fenomeni ricorrenti di 

crisi: dalle alluvioni (1994 e 2000) alla scarsità 

di acqua (estati 2003 e 2006; “attesa” e poi non 

avvenuta, l’estate scorsa) di un bacino che da 

tempo immemorabile ne era ricchissimo. 

Come è noto, per fronteggiare crisi idrica del 

2003 è stata sperimentata la “cabina di regìa”, che 

ha visto il ruolo centrale del Dipartimento della 

Protezione civile, ripresa successivamente e 

sempre più intrecciata con l’Autorità di bacino e 

coordinata dal suo Segretario generale, fino alla 

sua formalizzazione nel 2007 19 . 

Adesso, l’accelerazione dei cambiamenti climatici, 

che sta producendo mutazioni di sistema a 

scala planetaria, impone una capacità di lettura 

e di azioni integrate anche a scala di ecosistema 

di bacino, come è avvenuto rispettivamente 

l’estate scorsa da parte del Sistema delle Agenzie 

regionali per l’Ambiente del bacino 20 ; e già nel febbraio 

precedente nell’accordo specifico tra le Regioni 

padane. Sia pure in parallelo alle modalità di 

governo unitario dell’Autorità di bacino. 

Cooperazione interistituzionale e partecipazione 

pubblica 

Se guardiamo allo stato di avanzamento del 

governo unitario e partecipato dei territori del 

bacino padano vanno intanto attuate modalità 

di cooperazione e – finora in misura minore - 

partecipative già presenti nella legislazione italiana. 

Infatti, nella cooperazione interistituzionale, le 

norme ci sono: 

• le Conferenze di programma, promosse da 

ciascuna Regione per i territori di propria 

competenza, di norma a scala provinciale, 

prima dell’approvazione dei piani, come si 

è cominciato a fare nella fase finale dell’iter 

di formazione del PAI del bacino padano), in 

attuazione della L. 365/2000; 

• le Intese dell’Autorità di bacino con le 

Province, di norma sulla base delle modalità 

104 

disciplinate da ciascuna Regione del Po e 

in termini interattivi con la pianificazione 

di bacino, sui Piani territoriali di 

coordinamento provinciale (PTCP), che 

così assumono “il valore e gli effetti dei 

piani di tutela nei settori della protezione 

della natura, della tutela dell’ambiente, delle 

acque e della difesa del suolo e della tutela 

delle bellezze naturali” (art 57 D.Lgs. 112/98: 

cd Bassanini); 

• intese tra pianificazione di bacino e piani e 

programmi dei parchi e delle aree protette 21 ; 

4) forme di cooperazione con le esperienze 

e i progetti di tutela e valorizzazione delle 

aree fluviali dei maggiori fiumi dell’Unione 

europea. 

Come si vede, alcune norme già esistono. Tuttavia 

è sul piano della partecipazione pubblica, 

centrale nella Direttiva comunitaria 2000/60 

(art 14: informazione e consultazione pubblica) 

e negli sviluppi successivi, che noi possiamo 

avere la spinta maggiore alla governabilità riconosciuta 

dei bacini idrografici nei prossimi 

Distretti. 

Infatti, emergono già da tempo con chiarezza 

l’insufficienza e soprattutto l’inefficacia di 

processi di pianificazione propri della logica 

del comando e controllo, dall’alto e dall’esterno, 

ancora fortemente presente nella cultura della 

183/89. Anche le norme di modifica della 183/89 

sulla cooperazione interistituzionale andavano 

in questa direzione. 

Si tratta allora di promuovere senza riserve sia 

i diritti di accesso reale alle informazioni da 

parte dei cittadini, utenti e no, sia le modalità 

della partecipazione dei portatori di interessi 

nella formazione e controllo delle decisioni, 

come nella regolazione dei conflitti. 

Nel bacino padano, abbiamo probabilmente le 

esperienze più ricche di modalità di consultazione 

e di partecipazione pubblica in atto in Italia: 

dal Comitato di consultazione per l’attività di 

piano alla Consulta delle Province rivierasche, 

dall’associazione dei Comuni di Riva di Po ai 

Contratti di fiume. E finora in netta prevalenza 

nella fascia dei territori rivieraschi dell’asta del 

Po: 

• il Comitato di consultazione per l’attività

di piano: è l’esperienza più lunga di 

partecipazione, promossa dalla stessa 

Autorità di bacino nel ’94 e in funzione 

da 13 anni. Il Comitato, formato dalle 

rappresentanze dei principali portatori di 

interessi economici, sociali, delle associazioni 

ambientaliste, degli enti locali, dei Consorzi 

di bonifica, dell’ENEL, esprime il proprio 

parere – non vincolante - sulle principali 

scelte dell’Autorità di bacino, prima che 

vengano assunte. Purtroppo si tratta della 

sola esperienza esistente in Italia a scala 

di bacino. Appare significativo che tra le 

proposte di revisione del D.Lgs. 152/2006 

(non approvata), venisse richiamata la 

forma dei Comitati di consultazione. Per il 

Comitato, si tratta in ogni caso di passare alla 

sua istituzionalizzazione e alla definizione 

di una modalità formalizzata della sua 

partecipazione alla formazione delle scelte 

di governo del bacino/Distretto e di suoi 

stralci 22 . Alcune indicazioni vengono anche 

dal recente documento del Comitato 23 ; 

• l’associazione dei Comuni RIVA di PO: una 

esperienza pilota, promossa dalla Segreteria 

dell’Autorità di bacino con l’associazione di 

90 Comuni, quasi tutti rivieraschi, costituita 

a seguito delle alluvioni 1994 e 2000, ’Acqua, 

benessere, sicurezza’; e la collaborazione 

dell’Università del Piemonte Orientale di 

Alessandria e della Cattolica di Piacenza. 

L’associazione opera su tre filoni di progetto: 

per la riduzione del rischio, sostenibilità e 

conservazione integrata delle fasce fluviali 

(SAFE); per le attività di manutenzione e 

monitoraggio dei corsi d’acqua, individuate 

dal PAI; per lo sviluppo locale, attraverso la 

realizzazione di un’esperienza pilota sulle 

potenzialità del territorio; 

• i “contratti di fiume”: strumenti di 

programmazione negoziata collegati a 

processi di riqualificazione dei bacini 

fluviali, comprensiva degli aspetti paesisticoambientali, 

attraverso una metodologia e 

un percorso di co-pianificazione, condivisi 

con tutti gli attori interessati. Si tratta di 

processi che tendono passare dalle azioni di 

tutela dell’ambiente a più ampie politiche di 

“gestione delle risorse paesistico-ambientali”. 

In particolare le Regioni Lombardia e 


Piemonte individuano “i contratti di fiume” 

come strumenti di attuazione dei Piani di 

tutela regionali, di norma per sottobacini 

fluviali; e si fa strada lo sviluppo di sinergie 

tra “contratti di fiume” e pianificazione 

territoriale provinciale (es. contratto di 

bacino del fiume Mella, in Lombardia) 24 ; 

• la Consulta delle Province rivierasche del 

Po: l’Associazione ha preso avvio nel 1991, 

inizialmente sulla promozione turistica; negli 

ultimi anni è venuta rimodulando obiettivi 

strategici e programmi. Come le esperienze 

di diverse decine di Comuni rivieraschi, 

il suo rilancio e aggiornamento degli ultimi 

anni hanno proceduto attraverso una collaborazione 

stretta con la Segreteria dell’Autorità 

e una crescente attività di connessione tra 

le diverse realtà delle singole Province rivierasche 

(cui si è aggiunta quella di Modena, 

come invitata permanente), fino all’approssimazione 

di una proposta integrata, come 

il “Progetto Valle del Fiume Po”, assunto in 

sede nazionale dal CIPE e inserito tra i programmi 

del Quadro Strategico Nazionale 

2007/2013 e cofinnziato in sede comunitaria 

e nazionale. 

Condizioni/obiettivo di affidabilità nel governo 

del Po 

In questa fase di crisi della rappresentanza e 

di sfiducia nelle istituzioni, la sola partecipazione 

che può muovere e impegnare cittadini 

e portatori di interessi economici e sociali è 

quella che concorre alla formazione di decisioni 

e al controllo della loro attuazione, sulla 

base di garanzie riconosciute e amministrazioni 

affidabili: per ridurre e governare i conflitti, 

assumere decisioni efficaci, con il concorso finanziario 

dei beneficiari/utenti delle concessioni 

e dell’utilizzo delle risorse pubbliche (canoni, 

contributi, tariffe); e a fronte dei crescenti rischi 

ambientali (alluvioni, siccità, inquinamenti, ecc) 

nelle forme delle assicurazioni, già diffuse in diversi 

Paesi: una interpretazione allargata rispetto 

al principio: “chi inquina paga”. 

La modalità della ‘gestione’ del bacino, nella 

forma della cooperazione tecnica e istituzionale 

dell’Autorità di bacino/Distretto, già si fonda 

su una distinzione tra momento tecnico- 

105


conoscitivo istruttorio e politico-decisionale e 

sulla loro interazione esplicita e trasparente, da 

realizzare attraverso la partecipazione pubblica 

dei portatori degli interessi, garantiti da: 

• conoscenza delle condizioni e dei vincoli della 

riproducibilità di beni pubblici e comuni come 

l’acqua e della sostenibilità dei carichi sul 

territorio; 

• percorsi trasparenti e condivisi per regolare i conflitti 

e la formazione di scelte non precostituite; 

• meccanismi tecnico-scientifici autonomi di 

monitoraggio e controllo. 

Senza un impegno di questa portata, si 

alimentano aspettative che cadono rapidamente 

assieme ai processi partecipativi. Come credo 

avvenga col solo criterio della negoziazione, 

senza riconoscimento – sia pure faticoso - delle 

condizioni e dei vincoli comuni, come sembra 

invece propendere anche una indagine recente 

su alcuni progetti e sperimentazioni, proprio nel 

bacino padano, ruotanti attorno alle “politiche 

contrattualizzate” 25 . 

Vanno esplicitamente in questa direzione gli 

indirizzi e la normativa dell’Unione europea di 

cui siamo parte: in particolare la Direttiva quadro 

2000/60 in materia di acque e i suoi sviluppi 

successivi, a partire da quella di contrasto 

delle alluvioni, finora largamente inattuate dal 

nostro Paese, come nella scarsa partecipazione 

alla attività di implementazione e verifica in 

sede comunitaria. Con la conseguenza di ripetuti 

richiami e sanzioni. Nonostante la crescita di 

un’attenzione di analisi e proposte di istituti di 

ricerca e di associazioni: oltre all’impegno permanente 

del WWF, particolarmente attiva l’iniziativa 

della associazione onlus Gruppo 183 26 , 

assieme allo IEFE Bocconi 27 , sulla vicenda della 

formazione, revisione (purtroppo solo parziale) 

del D.Lgs. 152/2006 in materia ambientale 

(cd codice Matteoli) fino alla promozione della 

riflessione pubblica di analisi e proposta sulla 

applicazione della Direttiva e sulla modifica 

del D.Lgs. 152/2006 28 , con la partecipazione del 

mondo scientifico, delle rappresentanze del Parlamento 

e del Governo, delle Regioni e dei portatori 

d’interesse 29 . 

La sottovalutazione della necessità di rivedere 

il Decreto Matteoli da parte del Governo di 

106 

Centro/sinistra e delle Regioni lo ha modificato 

solo in parte, lasciando invariato l’impianto 

istituzionale e di ‘gestione’ dei Distretti; la 

caduta del Governo e la fine anticipata della 

legislatura hanno poi moltiplicato la confusione 

e la stessa credibilità della pianificazione e del 

governo integrato per ecosistemi. 

Dei rischi di scollamento dei piani 

In questo contesto pasticciato, le novità promosse 

dall’impegno congiunto delle amministrazioni 

rivierasche del Po, dalle condizioni comuni e 

dagli interessi convergenti, con la Segreteria dell’Autorità 

di bacino e le stesse attestazioni parziali 

raggiunte, se non vengono ricondotte alla 

logica e alla compatibilità della pianificazione 

esistente (il PAI, innanzitutto, naturalmente 

da verificare nell’interazione permanente con 

la pianificazione regionale e locale) e alla responsabilità 

comune dei suoi contitolari (le 

Regioni nella sede comune dell’Autorità di 

bacino), sono esposte al rischio paradossale di 

venire vanificate dagli stessi soggetti quando 

si muovono in ordine sparso: nelle modalità 

della contrattazione diretta e parallela di ciascuna 

Regione (o perfino Comune) con ciascun 

Ministero (o con lo stesso Ministro), con scarsa 

trasparenza, assenza di processi partecipativi, 

retroazioni distorte di sistema, magari in nome 

di una prassi diffusa e altrimenti legittima (gli 

Accordi Programma Quadro: APQ). 

Quanto all’assetto idrogeologico. Stiamo 

parlando dei rischi concreti che sta correndo 

l’importante delibera CIPE del 21 dicembre 

scorso col relativo stanziamento di 180 milioni 

di euro per il “Progetto Valle del Fiume Po” (il 

linguaggio impreciso risente della modalità in 

cui è venuto prendendo corpo il progetto): a 

fronte delle pressioni convergenti a svuotare 

l’indispensabile riconduzione alla ‘gestione’ 

dell’ unità di comando ‘federato’ dell’Autorità 

di bacino. Pure richiamata espressamente 

nella delibera: e non per sottrarre competenze 

decisionali - la titolarità della programmazione 

regionale in materia di difesa del suolo - ma 

all’opposto per rafforzare l’efficacia di sistema 

del governo cooperativo delle Regioni padane. 

E’ appena il caso di richiamare che gli interventi 

sui versanti a monte del corso del fiume hanno

effetti diretti sulla sicurezza del corso d’acqua 

e delle popolazioni a valle; e che l’analisi e 

gli indirizzi definiti congiuntamente in sede 

propria, l’Autorità di bacino (con il supporto 

dell’AIPO), rafforzano la correttezza e l’efficacia, 

il potere e la responsabilità di ciascuna Regione 

sull’intero corso del fiume e dunque sulla parte 

del territorio di propria competenza. 

Quanto alla tutela della qualità delle acque e 

dei suoi impieghi. Negli ultimi anni, l’attività 

di pianificazione delle acque e dei loro utilizzi 

vede la dilatazione delle spinte “separatiste” 

di ciascuna Regione, all’interno dei propri 

‘confini’ amministrativi, anche tra le stesse 

Regioni del Po, dove pure appare di immediata 

evidenza l’inscindibilità “organica” dell’insieme 

del reticolo dei corsi d’acqua e dei laghi, in 

montagna e in pianura, delle acque superficiali 

e sotterranee, delle acque interne di transizione 

e costiere. 

La modalità di formazione e di governo dei Piani 

regionali di tutela delle acque è il terreno di 

verifica più rilevante. Attorno ad essi è in corso 

una intensa attività di pianificazione e di faticosa 

riorganizzazione dei servizi idrici, in attuazione 

della legge 36/94 (cd Galli), innanzitutto 

ad uso civile, (mentre continuano a rimanere 

sostanzialmente invariati quelli ad uso agricolo, 

che impiegano la maggiore quantità della risorsa; 

per non parlare di quelli idroelettrici), nel 

contesto di radicali trasformazioni degli utilizzi 

delle acque superficiali e di falda. Con profonde 

alterazioni della qualità e della disponibilità 

delle acque superficiali e sotterranee che vedono 

l’intensificazione delle cd “emergenze naturali” 

(siccità e alluvioni), la dilatazione degli interventi 

del Dipartimento della Protezione civile e 

– soprattutto nelle regioni del Sud - la moltiplicazione 

dei commissariamenti di settore. 

Ora, proprio l’intensificazione dell’attività di 

pianificazione delle Regioni non si può dire 

veda un rafforzamento della cooperazione 

permanente tra le Regioni in sede di Autorità di 

bacino (domani, Distretto). A partire dal punto 

di governo principale: la formazione e gestione 

comune del “bilancio idrico” quali/quantitativo 

tra le pressioni delle diverse domande d’impiego 

della risorsa e la sua disponibilità complessiva, 

nel medio e nel breve periodo. E dunque nelle 

azioni almeno coordinate di previsione e di 


conseguente riorganizzazione dei programmi: 

al fine di regolare tutela e distribuzione dei 

diversi utilizzi compatibili, fissare i canoni di 

derivazione e l’accollo degli oneri e dunque 

delle entrate necessarie alla tutela della risorsa, 

alla sua riproducibilità ed equa distribuzione 

territoriale e sociale. 

Per la verità, già il complesso D.Lgs. 152/1999, che 

pure introduceva forti elementi di innovazione, 

nel caso specifico apriva una falla nel sistema del 

governo a scala di bacino, previsto dalla riforma 

183/89, in nome delle competenze di ciascuna 

Regione (art 44), ma guardando all’indietro: più 

alla legge Merli 30 che ai cambiamenti di sistema 

delle riforme-quadro 183/89 e 36/94 (cd Galli), 

peraltro abrogate dal D.Lgs. 152/2006, senza 

suscitare finora reazioni di rilievo. 

Così, in questa fase di scollamento diffuso, anche 

nel bacino padano gli elementi di separatezza 

in “confini”, sia pure regionali, rischiano 

di avere la meglio sul rafforzamento degli 

elementi comuni a scala di bacino e in primo 

luogo nel collettore centrale del Po. 

Oscuramento dell’”unità di comando federato” 

31 

Queste “smagliature” alimentano i processi di 

scollamento. E’ in discussione la cd “governance”: 

32 parola chiave della politica e del politichese 

di questi anni, diventata un passpartout che 

“promuove un po’ troppo disinvoltamente i 

problemi (complessi) a soluzioni (facili)” 33 . 

Se vogliamo utilizzare il termine “governance” 

come espressione dei processi normativi, 

partecipativi e decisionali, concertati con i 

portatori di interessi secondo criteri/obiettivi 

riconosciuti, e proviamo a verificarla nei territori 

del bacino padano (e alle scale ridotte locali, 

riprese ad esempio nei “contratti di fiume”), 

troppe volte impiegato come fungibile di 

significati ed estensioni differenti, bisogna tenere 

conto che sullo stesso territorio abbiamo tanti 

soggetti di pianificazione, numerosi piani (dal 

PAI ai piani regionali di tutela delle acque), 

organismi di gestione e di partecipazione, ma 

si è oscurata l’”unità di comando”: il governo 

integrato e partecipato, riconosciuto ed efficace, 

dell’ecosistema di bacino padano, così come 

107


di quello dell’Alto Adriatico’ 34 (o delle “Alpi 

orientali”, come scrive il ‘decreto Matteoli’); e il 

coordinamento tra di loro e la Regione Marche, 

presso l’Autorità di Distretto del Po, per i 

problemi comuni delle acque costiere, come 

prevedeva la bozza di proposta di revisione 

del D.Lgs. 152/2006 (art17, n.3, in sostituzione 

dell’art 64 del Decreto Matteoli). 

Va sottolineato che, in queste condizioni e prospettive 

incerte, i territori della fascia rivierasca 

del Po sono l’area più esposta e sensibile 

ai rischi e ai danni della mancanza di questo 

governo unitario: ancora più paradossale quando 

siamo ad una prima attestazione positiva 

quanto fragile del lungo lavoro di questi anni, 

che potrebbe contribuire a individuare ed affrontare 

nodi centrali per tutto il territorio dell’intera 

fascia rivierasca, di destra e sinistra del 

Po: da riscoprire e recuperare come eccezionale 

ricchezza indivisibile della sicurezza e della qualità 

della vita di queste popolazioni e per tutto il 

Paese. Con la possibilità, in ripresa innanzitutto 

da parte di chi ci vive, di riconoscere insieme 

alle nuove generazioni -indigene ed immigrate 

- questi territori come il patrimonio culturale, 

sociale ed economico principale di cui si è parte; 

E di concorrere a modificare – gradualmente e 

non da soli - il senso di marcia di una convivenza 

che parta dal fiume, invece di voltargli 

le spalle. 

Allora si tratta di: 

• ripartire dal fiume e dai suoi affluenti, dal 

territorio del bacino del Po e dalla sua fascia 

rivierasca: vuol dire riconoscere – e tirane 

le conseguenze - che sono le istituzioni 

(innanzitutto le Regioni padane, insieme 

tra loro e in relazione interattiva con 

Province, Comuni, Comunità montane) a 

doversi rapportare al Po e non viceversa: da 

assumere congiuntamente – e non in ordine 

sparso - come condizione e misura della 

correttezza e della efficacia delle azioni di 

politiche territoriali ed economiche. Ogni 

volta che prevale la chiusura in “confini” 

amministrativi, non solo si danneggia la 

possibilità di difendere e valorizzare in 

termini di sostenibilità e sicurezza l’insieme 

del bacino, ma si riduce la stessa capacità 

conoscitiva, di programmazione, di governo 

di ciascuna Regione anche all’”interno” dei 

108 

territori di propria competenza diretta. Del 

resto, come si possono pensare piani di assetto 

idrogeologico per confini amministrativi? O 

il bilancio idrico – fisico ed economico - tra 

pressioni della domande e disponibilità della 

risorsa, se non a scala di bacino? Peraltro già 

lo stabilivano la legge sui servizi idrici (art 

3, la L. 36/94: cd Galli) e il D.Lgs. 152/99 

sulla tutela delle acque dall’inquinamento 

e di recepimento delle Direttive 91/271 

(trattamento delle acque reflue urbane e 

91/676 sulla protezione delle acque dagli 

inquinamenti da fonti agricole (art 22); 

• prendere atto, a proposito della richiesta, 

ripetuta quanto generica, di un governo del 

Po, che l’ organismo non è da introdurre: 

c’è già, l’Autorità di bacino del Po, dal 1990 

(cioè da quasi 18 anni). 

Allora si tratta di fare la chiarezza necessaria e 

di assumere l’Autorità di bacino come il solo 

organismo istituzionale operante sul bacino 

padano, espressione diretta delle Regioni e 

dei loro poteri (col Governo nazionale, al fine 

di assicurare l’unità di indirizzo nazionale), 

nelle modalità di un vero e proprio governo 

“federato”, al quale ricondurre agenzie e 

aziende operanti nel bacino e di norma già 

espressione diretta delle stesse Regioni padane 

(non sempre di tutte). Dipende soprattutto da 

loro. 

Scelte immediate di valenza strategica 

Si tratta di muoversi all’altezza della migliore 

elaborazione comunitaria e dei suoi indirizzi, 

peraltro vincolanti. E dunque di costruire una 

visione comune delle prospettive di queste terre 

all’altezza di una vera “macroregione europea”, 

assumere questa sfida, verificare insieme i nodi 

critici, promuovere le innovazioni necessarie e i 

modi di realizzarle, capaci di contrastare le velleità 

di ritorni centralistici, con l’autorevolezza e 

la forza di farlo. 

La questione è all’ordine del giorno, a partire 

dallo sblocco delle condizioni di stallo delle istituzioni 

di governo “federato”. Nell’immediato: 

• per uscire da una condizione di precarietà e 

assicurare le condizioni ordinarie di funzionamento 

dell’Autorità di bacino, va chiesto

e ottenuto in sede nazionale la convocazione 

del Comitato istituzionale dell’Autorità di 

bacino per la nomina del Segretario generale 

dell’Autorità, senza alcuna giustificazione 

vacante da oltre sette mesi; 

• a proposito dell’affollamento degli organismi 

che si occupano del Po e degli interrogativi 

ricorrenti sulla loro pletoricità, va ricordato 

che l’AIPO (ex Magistrato del Po), non è 

un organismo istituzionale ma un’agenzia 

tecnica, espressione diretta ed esclusiva 

delle quattro maggiori Regioni padane, da 

riqualificare sempre di più sul piano tecnico e 

scientifico, innanzitutto per la gestione della 

sicurezza idraulica. La disciplina attuale, 

concordata a suo tempo dalle Regioni che la 

costituiscono, è finalmente in discussione. 

Ma non può procedere per “autoriforma” 

separata dall’insieme del governo del 

bacino. Fino a legittimare, come avviene 

disinvoltamente, un’AIPO alternativa alla 

stessa espressione istituzionale del governo 

dell’ecositema padano: l’Autorità di bacino, 

prossimo Distretto; 

• la stessa ARNI: azienda interregionale di 

gestione delle condizioni della navigazione 

interna del Po e idrovia ferrarese, (ancora) in 

capo alla sola Emilia-Romagna, è espressione 

di una intesa tra le stesse quattro Regioni. 

Si tratta di vedere se debba restare azienda 

autonoma o vada inclusa (come sembra più 

efficace) in un riassetto razionale e integrato 

di funzioni che hanno punti in comune tra 

loro, operando sul corso del fiume (come 

l’AIPO), intrecciandosi necessariamente con 

l’attività di controllo sulla sicurezza e sulle 

attività estrattive in alveo. 

In ogni caso, AIPO e ARNI, vanno almeno 

ricondotte sistematicamente all’organismo 

istituzionale di governo unitario del bacino, 

l’Autorità di bacino (domani Distretto). E 

questo può essere deciso fin d’ora dalle stesse 

Regioni padane, avendone già oggi tutte le 

competenze. 

A questo fine, appare non più rinviabile una 

verifica comune tra le Regioni padane in sede di 

Autorità di bacino, se si vuole evitare la crescita 

di canali paralleli impropri, ed assicurare una 

effettiva unità di governo; 


In questo quadro, la formazione della Consulta 

delle Province rivierasche del Po (come 

in parte le esperienze di diverse decine di 

Comuni rivieraschi dell’area centrale del Po) 

e i suoi sviluppi rappresentano almeno una 

esperienza indicativa delle potenzialità presenti 

e da sviluppare. Nata come iniziativa autonoma, 

esterna alla istituzione dell’Autorità dio bacino; 

negli ultimi anni ha rilanciato la sua attività, 

aggiornandone l’impostazione attraverso una 

crescente attività di connessione tra le diverse 

realtà delle singole Province rivierasche (cui 

si è aggiunta quella di Modena, come invitata 

permanente) e l’approssimazione a una proposta 

coordinata, il “Programma di azioni per la 

valorizzazione del capitale umano, naturale 

e culturale delle terre del Po”, assieme alla 

Segreteria dell’Autorità di bacino, assunto in 

sede nazionale e inserito nel Quadro strategico 

nazionale (QSN) 2007/2013. 

La dimensione della iniziativa della Consulta 

e il suo riconoscimento nel Quadro Strategico 

Nazionale per l’arco temporale di sette 

anni segnala l’importanza del progetto, va 

di pari passo – anche nel linguaggio - con 

la “pianificazione strategica” di bacino e 

segnala una modificazione in atto della stessa 

configurazione e natura della pianificazione di 

bacino, appunto in “pianificazione strategica”. 

In effetti si sta spostando il centro dell’analisi 

e delle politiche dalla cultura e dalla 

pianificazione “settoriale” di bacino, ma 

direttamente vincolante sulla pianificazione 

territoriale e urbanistica nei termini fissati 

dalla 183/89 (art 17), al cd piano strategico (di 

bacino? di area padana?), dove le politiche 

territoriali ed economiche e le proiezioni di 

scenario assorbono i programmi e le azioni sulle 

acque e del suolo. 

Si tratta di vedere da dove si parte e cosa va 

tenuta ferma: se cioè le azioni “settoriali” di 

tutela delle acque e del suolo restano, anzi 

dispiegano la loro condizione/obiettivo delle 

politiche territoriali/urbanistiche economiche, o 

vengono ridotte ad una condizione esornativa 

cui continuare a rendere omaggio formale. 

109


Dalla pianificazione di bacino alla pianificazione 

strategica? 

Sul crinale di questi approcci sostanzialmente 

alternativi, in questa fase incerta, con la 

necessità di individuare paradigmi di riferimento 

e di progetto, modalità di partecipazione e 

prove di esercizio di responsabilità, appare 

significativo che in una sede specifica come 

l’Autorità di bacino del Po stiano fiorendo una 

vivace attività seminariale e la produzione 

di scenari strategici 35 . Assieme a ricognizioni 

sull’attuazione del PAI, i piani di tutela delle 

acque procedono separatamente da parte di 

ciascuna Regione, e sono a fatica riconducibili - 

anche nella conoscenza dei dati- ad una lettura 

unitaria alla scala di ecosistema di bacino e alla 

verifica di conformità degli stessi piani agli 

indirizzi astrattamente vincolanti dell’Autorità 

di bacino. Negli stessi pareri positivi espressi sui 

piani regionali, già compiuti, viene introdotta la 

formula cautelativa della revisionabilità del 

parere, lasciando almeno aperta la possibilità di 

modifica, non potendo cambiare la normativa. 

Come invece prevedeva la proposta di revisione 

della parte terza del decreto Matteoli, travolta 

dalla caduta del Governo Prodi e dalla fine della 

legislatura. 

Non siamo di fronte a una disputa accademica, 

ma alla modifica delle procedure che rendono 

più difficile il coordinamento dei piani regionali 

e il loro governo. Infatti appare problematico 

costruire e governare gli impieghi sostenibili 

delle acque, anche con il supporto dell’utilizzo 

dei canoni, delle tariffe e delle contribuzioni, al di 

fuori della formazione e “gestione” del bilancio 

idrico quali/quantitativo tra disponibilità e 

impieghi delle acque per confini amministrativi, 

quelli appunto regionali. 

In realtà si sta transitando dalla pianificazione 

integrata e unitaria delle acque e del suolo a 

politiche disgiunte, con modalità ed effetti 

separati, astrattamente ricondotti ad obiettivi 

unitari di medio periodo (“strategici” appunto), 

con retroazioni difficilmente misurabili. 

Invece di passare dalle politiche integrate di difesa del 

suolo e delle acque, formalmente vincolanti quanto 

largamente disattese, ad una loro indispensabile integrazione 

con le politiche territoriali ed economiche, 

che riconoscano le condizione/obiettivo di sistema 

della tutela delle acque e del suolo (come si sta al- 

110 

meno in termini accelerati, percependo per l’aria, per 

l’energia a scale diverse) e l’inscindibilità tra tutela e 

sviluppo umano e del capitale naturale e culturale che 

lo rende possibile. 

Nelle presenti difficoltà a passare alla 

innovazione di sistema dell’unità di comando 

complesso e partecipato, invocata perentoriamente 

fin dal primo Congresso del Po del 1928 – secondo 

l’ideologia del regime di allora - la delibera CIPE 

del 21 dicembre scorso, formulata al di fuori 

delle procedure proprie della pianificazione di 

bacino, con una identificazione approssimativa 

della stesso ambito di applicazione (“Valle del 

Fiume Po”) e senza la partecipazione diretta 

delle Regioni padane, ma nei fatti costruito 

con l’apporto della Segreteria dell’Autorità 

di bacino e poi fatto proprio dal Comitato 

istituzionale della stessa Autorità, segna il 

crinale significativo della ambivalenza del 

passaggio che stiamo vivendo. 

Questa ambivalenza espone la positiva novità 

introdotta dalla delibera CIPE alle immediate 

pressioni di riappropriazioni indebite e 

di semplice spartizione amministrativa delle 

risorse messe a disposizione, che le hanno seguite. 

Da contrastare nettamente: 

a) agganciando la delibera e lo Schema di programma 

2007/2013 ai criteri ordinatori dell’unità 

di comando “federato” e partecipato 

dell’Autorità di bacino/distretto; 

b) scegliendo esplicitamente di fare del progetto 

e del programma integrato della attuazione 

aggiornata del PAI nella fascia 

territoriale dell’asta del fiume, il punto discriminante 

di una pianificazione unitaria 

realmente strategica, in grado di superare 

la logica della semplice sommatoria delle 

richieste di ogni amministrazione locale rivierasca, 

come delle singole Regioni. E cioè 

di avviare l’ integrazione tra pianificazione 

di bacino e politiche territoriali ed economiche, 

nella logica di sistema della sostenibilità, 

costitutiva della Direttiva comunitaria 

200/60 e dei suoi sviluppi e delle reali 

necessità di innovazione di questa “macroregione 

europea”. Dove le stesse Province 

rivierasche nel loro insieme possano riconoscersi 

congiuntamente ed essere riconosciute 

come interlocutore partecipe delle 

decisioni che le riguardano.


1 I tre precedenti congressi: il I°, svolto a Piacenza dal 10 al 18 giugno 1927 (la copia anastatica degli Atti è uscita nel 2004; il II°, 

realizzato nella fase costituente delle Regioni, a cura dell’associazione “Amici del Po”, si svolge a Mantova il 9 e 10 ottobre 

1971 (Atti, Mantova, 1972; il III°, ‘Po, fiume d’Europa’, il 28 e il 29-31 marzo 1984, rispettivamente a Milano e Ferrara, promosso 

dall’associazione ‘Amici del Po’ e dall’Assemblea del Consiglio d’Europa (Atti, Franco Angeli, 1985). 

Passaggio intermedio tra i ‘congressi del Po’ e l’approvazione della legge di riforma 183/89, la convenzione di Piacenza del 10- 

12 giugno 1988, “Po, Arno, Adige,Tevere”, promossa dall Provincia di Piacenza, dall’UPI nazionale e dall’associazione ‘Amici 

del Po’. 

2 Delibera CIPE 21 dicembre 2007 sull’attuazione del Quadro Strategico nazionale (QSN) 2007-2013. 

3 Padanìa, come accentava Cesare Zavattini, secondo quanto testimonia Marzio Dall’Acqua: Il fiume che non divide, in: Bianco e 

nero. Il Po, a cura del Centro studi padano ‘Po 2000.Riccardo Bacchelli’, Parma 1993, ripreso da G.Gavioli, Verso Mezzogiorno. Un 

itinerario padano, ‘Meridiana’, rivista di storia e scienze sociali nn 34-35, Donzelli Roma, pag 209, n.1, ora nella raccolta omonima 

di scritti, Diabasis Reggio Emilia 2004. 

4 Una prima lettura di un osservatorio ‘esterno’: Questione settentrionale, numero monografico di Meridiana cit, n.16, 1993. Le 

analisi specifiche vengono introdotte da un saggio redazionale, Questione settentrionale, pagg 9-18. 

Una proposta di rilettura complessiva aggiornata, sia pure centrata in prevalenza sugli aspetti economici, nell’Annale Feltrinelli, 

La questione settentrionale. Economia e società in trasformazione, a cura di Giuseppe Berta, Milano 2007. V. in particolare, assieme al 

saggio introduttivo di Berta, filo conduttore delle analisi dei vari contributi, la ricostruzione del contesto culturale in cui prende 

corpo, alla fine degli anni cinquanta, la formula ‘questione settentrionale’, in termini ‘oppositivi’ alle culture dominanti della 

‘questione meridionale’: Luciano Cafagna, La questione settentrionale nell’Italia contemporanea: un’autointervista, pagg 1-12. Dove 

vengono ricostruite l’idea e la realizzazione dell’Antologia di scritti, ‘Il Nord nella storia d’Italia’ dello stesso Cafagna, uscito nel 

1962 da Laterza, lo stesso editore che un anno prima aveva pubblicato con successo, l’antologia, ‘Il Sud nella storia d’Italia’, a 

cura di Rosario Villari. 

5 Mantova, Lodi, Cremona, Torino, Roviglo, Parma Da ultimi gli Atti della tappa di Mantova del 2 aprile 2007: Un Po un fiume da 

salvare. La sicurezza territoriale e la gestione delle magre, Diabasis, Reggio Emilia 2007. Per una informazione più dettagliata delle 

iniziative di avvicinamento: www.iv congressonazionaledelpo.it. 

6 Un futuro sostenibile per il Po: Programma di azioni per la valorizzazione del capitale umano, naturale e culturale delle 

terre del Po, a cura della Consulta delle Province rivierasche del Po e della Segreteria dell’Autorità di bacino, in corso di 

definizione. 

7 Costituita dalle Regioni Piemonte, Lombardia, Emilia-Romagna, Veneto. 

8 Progetto Re,Mo. del Po: Progetto per la condivisione delle conoscenza e lo sviluppo di sistemi informativi e di monitoraggio su temi 

specifici di interesse per la pianificazione di bacino 

9 Tra le ricerche ambientali, storiche e di innovazione dei paradigmi di formazione realizzate dal CIDIEP: Un Po di terra, Guida 

all’ambiente della bassa pianura padana e alla sua storia (2000), Un Po di acque. Insediamenti umani e sistemi acquatici 

del bacino padano (2003); infine, Un Po di carte. Tavole cartografiche (2007), per impulso del Servizio idrografico del Po 

e poi dell’ARPA Emilia-Romagna. Il progetto è stato impostato e diretto da Lucio Gambi con gruppi di ricerca coordinati 

rispettivamente dallo stesso Gambi con Carlo Ferrari, e poi da Ireneo Ferrari con Gilmo Vinello e con Maurizio Pellegrini. I tre 

volumi sono editi da Diabasis, Reggio Emilia. 

10 Protocollo d’Intesa quadro per un’educazione alla sostenibilità e una formazione ambientale allo sviluppo sostenibile 

della valle del Po (9 novembre 2005), sottoscritto dal Segretario generale dell’Autorità di bacino, dal Presidente della Consulta 

delle Province rivierasche del Po e dal responsabile del CIDIEP; al Protocollo hanno fatto seguito: a) il seminario sulla proposta 

di progetto ‘Partecipare il Po’, promosso dal CIDIEP con l’Autorità di bacino, le Regioni Piemonte, Lombardia, Emilia-Romagna, 

insegnanti e Uffici scolastici regionali interessati, e concluso dal Viceministro alla Pubblica Istruzione Mariangela Bastico 

(Colorno 29 giugno 2006. Gli atti, sul Notiziarioo CIDIEP, maggio 2006, gennaio 2007 e sul sito: www.cidiep.it; b) il seminario 

residenziale sulla definizione del progetto operativo ‘Partecipare il Po’ (Colorno, 14-15 giugno 2007) e quello successivo sulla sua 

stesura con un gruppo di insegnanti delle scuole delle Province rivierasche (Parma, 29 agosto 2007); il seminario residenziale 

sullo stato di avanzamento della realizzazione del progetto, con la partecipazione dei rappresentanti dell’Autorità di bacino 

e della Consulta delle Province rivierasche, degli Uffici Scolastici Regionali del Ministero e dello stesso Ministero (Colorno, 

15-16 febbraio 2008). 

11 Una documentazione della mescolanza tra competenze collaudate e disinvolte apologie di grandi opere di alterazione 

strutturale del corso del fiume Po, dopo il primo sbarramento di Isola Serafini, la relazione del presidente del Magistrato per il 

Po, Giandomenico Cammarata favorevole alla bacinizzazione dell’asta del Po, anche a fronte delle numerose riserve avanzate 

dal Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, e ribadita nelle conclusioni (“Abbiamo fatto un convegno sul tema “Po fiume 

d’Europa”; perché proprio il Po non deve avere quelle stesse caratteristiche anche artificiali ed artificiose che hanno altri corsi 

d’acqua per servire meglio i territori che attraversano?”): 2° Convegno di Idraulica Padana, con la partecipazione del Ministro 

dei LLPP Franco Nicolazzi, Parma 15-16 giugno 1984, Atti, parte I°, pagg 81-2, 348-9, a cura del Ministero dei Lavori Pubblici, 

Magistrato per il Po, 

12 2° Congresso nazionale del Po, promosso dalla associazione ‘Amici del Po’, Mantova 9-10 ottobre 1971, Atti, vol 1°, pagg 43-52: 

“Considerati…i particolari caratteri dei deflussi del Po e del loro regime di piena nonché quelli dei territori adiacenti e delle loro esigenze di 

sicurezza, sono ancora una volta da confermare i concetti espressi in altre occasioni: lungo il corso medio e inferiore del Po non possono 

essere eseguite opere di sbarramento: le acque relative a qualunque stato idrometrico debbono avere la via di recapito al mare 

libera da ogni ostacolo, perché ogni occlusione, anche se governata, può essere la causa diretta di disastri alluvionali. 

Le affermazioni contrarie, anche se basate su considerazioni ed esempi tratti da altri corsi d’acqua europei, non possono essere 

accolte per il Po, se obiettivamente si vogliono riconoscere le dissomiglianze di regime ideologico e di ambiente idraulico”. A queste 

osservazioni vanno aggiunte le lucide analisi degli effetti devastanti delle estrazioni di materiale lapideo e sugli inquinamenti 

(pagg 48-51). 

111


13 Regioni Piemonte, Lombardia, Emilia-Romagna, Veneto: Il sistema ambientale padano-adriatico, documento base per gli 

incontri con i rappresentanti del Parlamento europeo, Strasburgo 17-18 maggio 1988, seguito da un pronunciamento dello 

stesso Parlamento, che assume per la prima volta in sede comunitaria il problema del Po. 

13 V. Convegno nazionale di Ferrara, 11 gennaio 1985, “Po e Adriatico”, promosso dalla Regione Emilia-Romagna e dalla Provincia 

di Ferrara e concluso dal Presidente del Consiglio, Bettino Craxi, Atti, “Po e Adriatico: risanamento e sviluppo sono compatibili. 

Come?”, Cappelli, Bologna 1985. 

15 Come conferma il fervore di iniziative che accompagnano la formazione della legge e soprattutto l’avvio dell’Autorità di 

bacino del Po. Per tutti, i convegni a cadenza annuale, dal 1989 al 1992, nazionali e internazionali, promossi dalla fondazione 

“Po 2000”, presieduta da Claudio Martelli e diretta da Achille Cutrera (gli atti vengono pubblicati a cura della Fondazione. 

16 Il Po: una risorsa per l’Italia, relazione a cura del Comitato scientifico. Il comitato, presieduto da Roberto Passino, è composto 

da Armando Brath, Rita Celerino, Enrico Cicciotti, Giovanni Cordini, Ireneo Ferrari, Roberto Gambino, Giuseppe Marchetti, 

con i contributi di Fabio Luino, Benedetto Meloni, Francesco Puma. Il testo è reperibile anche sul sito del Gruppo 183 (www. 

gruppo183.org). 

17 Il Po fiume d’Europa: riflessioni e proposte sulle strategie di pianificazione, a cura dell’Autorità di bacino, coordinato da 

Roberto Passino, Segretario generale e composto da Giuseppe De Matteis, Bruno Dolcetta, Pier Francesco Ghetti, Rossella 

Palomba, Giuseppe Roma, con i contributi di Giovanni Cordini, Laura Raimondo, Furio Dutto, Ivo Fresia., Parma gennaio 

2000, purtroppo a lungo senza seguito. 

18 V. nota 12. 

19 La Cabina tecnica di regìa, presso l’Autorità di bacino, è coordinata dal Segretario generale dell’Autorità di bacino ed è composta 

dai Ministeri dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, delle Politiche agricole alimentari e forestali, dello Sviluppo 

economico; dalle Regioni Valle d’Aosta, Piemonte, Lombardia, Veneto, Emilia-Romagna, Provincia autonoma di Trento; dai 

Consorzi del Ticino, dell’Adda, dell’Oglio; dal Commissario regolatore del lago d’Idro; dall’Agenzia interregionale per il fiume 

Po; dall’associazione nazionale bonifiche, irrigazioni e miglioramenti fondiari; da TERNA; dal Corpo Forestale dello Stato. Il 

Centro funzionale della Regione Emilia-Romagna provvede al necessario supporto competente quale riferimento della cabina 

tecnica di regia del fiume Po ed ha il compito di acquisire i dati idrometeopluviometrici da tutti i Centri Funzionali presenti 

nel bacino, secondo le disposizioni del Commissario delegato emergenza idrica dei territori dell’Italia centro-settentrionale 

Decreto Commiss. 13 luglio 2007). 

20 Il cambiamento climatico nel bacino del Po: variabilità e trend, relazione a cura di Stefano Tibaldi, in collaborazione con il 

sistema delle agenzie ambientali/APAT, Parma 26 luglio 2007, in preparazione della Conferenza nazionale sul clima. 

21 Stefano Picchi e Giorgio Pineschi, La Direttiva europea sulle acque: prospettive e opportunità per i parchi fluviali, in: Parchi e aree 

protette in Italia, ETS 2007; anche sul sito del Gruppo 183 ((www.gruppo183.org). 

22 Comitato di consultazione per l’attività di piano dell’Autorità di bacino del Po, Una riflessione approfondita in: La 

partecipazione pubblica nel processo di formazione dei piani gestione dei bacini idrografici, a cura di Emanuele Croci, 

Parma 29 settembre 2005. 

23 Il documento si pronuncia su diversi nodi aperti: 1) le competenze dell’Autorità di bacino distrettuale; 2) la delimitazione del 

bacino distrettuale padano; 3) la composizione degli organi deliberanti ed esecutivi dell’Autorità di bacino distrettuale con la 

richiesta di inserire i rappresentanti degli enti locali negli organi di governo del Distretto; 4) il coinvolgimento dei portatori 

di interessi alla governance del Distretto; 5) l’informazione e la partecipazione; 6) il finanziamento del settore della difesa del 

suolo. 

24 Filippo Dadone, Maria Elena Poggi, I processi partecipati per la riqualificazione dei bacini fluviali , 2007. 

25 Luigi Bobbio, Le politiche cotrattualizzate, in: Il futuro delle politiche pubbliche, a cura di Carlo Donolo, Milano 2006, pagg 59-79. 

26 L’associazione onlus Gruppo 183, attiva dal 1995 sui problemi della tutela delle acque e della difesa del suolo, con riferimento 

anche simbolico alla legge di riforma 183/89, si è venuto qualificando per una lunga azione di analisi e proposta: a) sui 

problemi della pianificazione di bacino, sui servizi idrici e sulla difesa del suolo, con particolare riferimento al Mezzogiorno; 

anche con uno studio sistematico del loro stato di avanzamento nelle Autorità di bacino di rilievo nazionale e e di quella 

pilota del Serchio e assieme a loro; b) sulla attuazione della Direttiva 2000/60 in materia di acque; c) sulla formazione del 

confuso D.Lgs 152/2006 in materia ambientale, che ha abrogato le Autorità di bacino di rilievo nazionale , sostituendoli con 

organismi a dominanza centralistica, ‘resuscitate’ alla fine del 2006.(i documento sono reperibili sul sito dell’associazione: 

(www.gruppo183.org). 

27 L’attuazione della Direttiva comunitaria sulle acque (2000/60).Sfide e opportunità per una politica sostenibile dell’acqua 

in Italia, convegno promosso da IEFE/Bocconi, Legambiente, Gruppo 183, Milano 17 ottobre 2003; Partecipazione pubblica 

nell’attuazione della Direttiva comunitaria sulle acque 2000/60, convegno promosso da IEFE/ Bocconi, Università di Udine, 

Gruppo 183, Milano 30 maggio 2005 (www.gruppo183.org). 

28 Sull’attività degli ultimi due anni: le Note critiche di lettura che hanno accompagnato la formazione del D.Lgs 152/2006 in materia 

ambientale; nella nuova legislatura avviata nel 2006, la promozione del convegno di proposta, ‘La sfida dei Distretti idrografici 

per il governo cooperativo delle acque e del suolo: la revisione del D.Lgs 152/2006 in materia ambientale’, con il Comitato 

Turroni, le rappresentanze delle Regioni, delle Autorità di Bacino, delle Commissioni competenti di Camera e Senato, delle 

associazioni ambientaliste e di esperti, del Ministro Pecoraro Scanio, Roma 7 novembre 2006; infine, le Note di analisi e di 

proposta sulla prima bozza provvisoria del ‘Comitato Turroni’ del 7 dicembre 2006, sul documento di osservazioni delle Regioni 

del 18 aprile 2007, sulle successive stesure dello stesso Comitato Turroni (luglio/settembre 2007). I testi sono reperibili sul sito 

dell’Associazione (www.gruppo183.org). 

29 Per un’analisi aggiornata: Paolo Urbani, relazione al convegno, Governo dei sistemi fluviali e qualità dell’ambiente, Stresa, 19 

ottobre 2007 (www.pausania.it) ;anche su:(www.gruppo183.org). 

30 Legge 10 maggio 1976, n. 319: Norme per la tutela delle acque dall’inquinamento, approvata quando non esisteva la 

modalità di tutela integrata e la regolazione delle acque e del suolo a scala di bacino nella modalità della cooperazione tecnica 

e istituzionale dell’Autorità di bacino (13 anni dopo!), già innestava questa dimensione quando prevedeva la redazione del 

piano generale di risanamento delle acque a scala di bacino, sulla base dei piani regionali, aggiungendo “il controllo della 

112


compatibilità dei piani regionali di risanamento delle acque relativi ai bacini idrografici a carattere interregionale, anche 

attraverso conferenze permanenti interregionali, promosse dal Ministro per i lavori pubblici” (artt 1, lett d; 2, lett c). 

Del resto, come sopra si è ricordato, la prima Conferenza interregionale del bacino del Po in stretta connessione con l’Adriatico 

(Ferrara, 8 febbraio 1988), alla vigilia dell’approvazione della legge 183/89, lancia il piano di risanamento generale delle acque del 

bacino e non la sommatoria di quelli regionali, con una interpretazione estensiva della stessa Merli. Adesso, si sta rischiando di 

tornare indietro, in ordine sparso. 

31 Il termine viene usato per indicare una necessità decisiva al I°congresso del Po (Atti cit, prefazione di S.E. Alberto De Stefani) 

e ripreso ripetutamente nel corso dei lavori. 

32 “Il concetto di ‘governance’ designa le norme, i processi e i comportamenti che influiscono sul modo in cui le competenze sono esercitate a 

livello europeo, soprattutto con riferimento ai principi di apertura, partecipazione, responsabilità, efficacia e coerenza”, La Governance 

europea. Un libro bianco, Commissione delle Comunità europee, 5 maggio 2001, pagg 8, n.1; 10-11. 

33 Una rassegna della letteratura: Denika Cepiku, Governance: riferimento concettuale o ambiguità terminologica nell’innovazione della 

P.A? Roma 2004; per una analisi critica: Silvano Bellini, Miss Governance, J presume, in Meridiana, Riformismo/i, nn 50-51, Roma 

2004, pagg 181-209. 

34 Antonio Rusconi, relazione al convegno: Il governo delle acque delle Regioni del Distretto idrografico del Nord-Est, promosso 

dall’IUAV/università, CIRF, Gruppo 183, Venezia 16 marzo 2007 www.gruppo183.org 

35 V. i materiali di analisi e di lavoro coordinati dalla Cooperativa Architetti e Ingegneri di Reggio Emilia (CAIRE), per conto della 

Segreteria dell’Autorità di bacino, che vanno da una ’lettura strutturale del PAI’ a manuali di valutazione delle politiche, ad 

agende di lavori tematici e complessivi, tutti coordinati al fine del ‘Piano strategico’. 

113


114

Una Agenda, cento Agenzie 

La Valle dei Lamber 

Per la riqualificazione paesistico-ambientale dei 

bacini certamente occorre far Agende strategiche, 

ove possibile far co-pianificazione strategica, 

meglio se coniugata con processi partecipati 

di programmazione negoziata; ma non sarebbe 

ancor più efficace far Agenzie di bacino/sottobacino? 

Quando pensiamo al bacino Lambro-Olona, la 

valle dei Lamber, stiamo pensando alla regione 

urbano-rurale milanese, che, forse, davvero solo 

Al Gore definisce “un modello di sostenibilità a 

livello internazionale” (!?). I cinque milioni di 

umani che la abitano producono continuamente 

anche organizzazioni di poteri, pubbliche, miste, 

private, di ogni possibile tipologia e scopo 

che, nel dichiarare, ciascuno a modo proprio, 

obiettivi sintropici, interagiscono poi in modo 

caotico come generatori di entropia. 

Alcune di esse operano con mission assimilabili 

a quella su cui ci stiamo interrogando. Penso a 

Milanometropoli SpA, in primis, ma anche, per 

altri versi, a Navigli Lombardi SCarl. Certamente 

non penso a AATO, Consorzi di bonifica e a 

tutta la multiforme molteplicità di soggetti giuridici 

prodotti nel tempo per assolvere a funzioni 

settoriali, anche se “acquee”. Ma soprattutto 

penso alle autonomie funzionali come Fondazioni 

ex bancarie, Camere di Commercio, Università; 

Autorità di distretto! 

Lo Stato mortifica le Autorità di bacino/distretto? 

E noi valorizziamo, a partire dai “cento” bacini, il 

modello di organizzazione dotata di autonomia 

funzionale esperito dall’ Autorità di Bacino del 

Po facendone il cuore di un reticolo sistemico 

di Agenzie, che ne mutuino le caratteristiche e 

nel contempo, proprio grazie al contributo delle 

loro differenziazioni, ne potenzino l’esperienza! 

A mio parere dovrebbero essere enti pubblici 

dotati di autonomia funzionale, come è 

AdBPo, ma capaci di management efficaci come 

imprese private; capaci di far governance, di 


di Mariella Borasio 

far pianificazione strategica; e davvero si fa 

presto a dire governance, pianificazione strategica, 

programmazione negoziata; poi, però, bisogna fare; 

chi fa visioning? artisti. Dobbiamo esprimere le 

nostre capacità creative; co-formarci e formare 

“artisti”. 

Allora, penso a governance più che flessibili, 

fluide, fluide come le acque, appunto. E penso 

ad Agenzie fatte di umani altrettanto “fluidi”. 

Pienamente consapevoli. Creativi. E pertanto 

efficaci ed efficienti. Gente di mare, insomma. 

Orbene, nel bacino Lambro-Olona, nella valle 

dei Lamber, non è la prima volta che ci si 

pone il problema di costituire una struttura di 

implementazione dei processi di riqualificazione; 

già nel 1993 la Regione Lombardia avviò 

una riflessione in tal senso all’interno del VI 

seminario organizzato da IRER Lombardia per 

definire le strategie di inversione della tendenza 

al degrado del sottobacino del Po milanese 

partendo dalla condivisione sulle cause di 

fallimento del Piano Lambro (approvato con il 

DPCM 29.07.88, n. 363) 

Tali cause furono individuate non solo nel 

fatto che, rispetto agli obiettivi a largo raggio 

che il Piano si proponeva, prevedeva quasi 

esclusivamente interventi nei settori del 

trattamento delle acque e dei rifiuti (4.255 

miliardi di lire su 4.800) senza individuare 

e affrontare le cause del degrado paesisticoambientale, 

ma anche nelle gravi difficoltà di 

messa in opera del modello istituzionale adeguato ad 

una efficace ed efficiente gestione. 

Nel Piano Lambro, infatti, per quanto riguarda 

l’assetto istituzionale, si è tentato di governare 

la grande frammentazione istituzionale e la 

complessa sovrapposizione di competenze 

attraverso il modello dell’ authority, soggetto 

a cui avrebbero dovuto essere conferiti ampi 

poteri di gestione, finanziamento, realizzazione 

degli interventi 

115


Il modello individuato (DPCM 363) prevedeva 

due soggetti principali: 

• il Comitato di Coordinamento presieduto 

dal Presidente del Consiglio dei Ministri, 

il Presidente della Giunta regionale, gli 

Assessori regionali competenti, i presidenti 

delle Province, il Sindaco di Milano; si 

trattava di un organismo politico di controllo 

della attuazione del Piano con ampi poteri 

decisionali; 

• l’Agenzia Operativa per il finanziamento, 

la realizzazione e la gestione delle opere, 

costituita di intesa tra Stato e Regione, 

agenzia a cui erano delegati tutti i poteri di 

realizzazione delle opere di interesse statale e 

regionale e che, tramite il Comitato, avrebbe 

dovuto avere controllo e giurisdizione sui 

progetti gestiti da altri soggetti istituzionali. 

Il Comitato di Coordinamento non fu mai 

costituito e l’Agenzia (IRVA), costituita nel 

dicembre 1989 nella forma di SpA tra Regione 

(51%), ENI, IRI, Assolombarda e principali 

Banche regionali, pur dotata formalmente di 

ampi poteri e di notevoli risorse è diventata 

rapidamente una scatola vuota; gli interventi di 

interesse regionale e statale non sono decollati, 

i Comuni, i Consorzi di depurazione e/o di 

smaltimento e tutti gli altri soggetti titolari delle 

opere previste dal Piano nelle su diverse fasi 

non hanno conferito ad IRVA alcun potere di 

controllo sulla realizzazione e il finanziamento 

dei progetti. 

La vicenda del Piano Lambro permette di 

sottolineare come fattori di insuccesso sia la 

debolezza dello strumento Piano in sé, ove si 

connota come top down, sia l’inadeguatezza 

della soluzione tecnocratica data al problema 

della frammentazione e complessità dei poteri 

nell’area allora definita ad alto rischio di crisi 

ambientale; fattori di criticità sempre presenti 

nelle pianificazioni di area vasta come quella di 

bacino. 

A distanza di un ventennio, se da un lato 

già tre dei quattro sottobacini del Lambro- 

Olona sono interessati in modo appropriato 

(programmazione negoziata) da processi di 

riqualificazione - come previsto anche dalla 

Proposta di PTR 2008 - ancora appare poco 

chiaro come portare ad efficacia i piani d’azione 

116 

condivisi; occorre co-creare una struttura 

di management capace di far governance del 

sottobacino L/O per produrre efficacia rispetto 

ad un’ampia serie di politiche: politiche di 

tutela e valorizzazione delle risorse idriche, 

in primis, ma, poi, politiche urbanistiche 

locali, politiche economiche alle diverse scale, 

politiche di investimento di soggetti pubblici e 

privati, politiche di riqualificazione paesisticoambientale, 

ecc. Politiche di qualificazione degli 

insediamenti umani nella valle. 

Schematicamente, nel Seminario del 1993 furono 

considerate due strade come possibili: 

• la prima, oltre che sullo sviluppo di politiche 

attive, puntava sul conferimento all’Agenzia 

di bacino di alcuni poteri di formulazione e 

applicazione di criteri, direttive e indirizzi 

cui gli altri soggetti istituzionali dovevano 

uniformarsi per via gerarchica: ad es. esame 

dei progetti (superiori a certe dimensioni) 

dal punto di vista paesistico-ambientale; 

gestione diretta di politiche di incentivazione, 

di sistemi di regole, ecc 

• la seconda puntava esclusivamente su 

politiche attive, su enabling policies, sul ruolo 

di informazione, di produzione progettuale, 

di networking tra le istituzioni esistenti che 

mantenevano i propri poteri; in questo senso 

all’Agenzia venivano affidati solo compiti 

progettuali, di ricerca, di monitoraggio 

dell’attuazione del Piano di paesaggio 

condiviso. 

Da allora ad oggi un approccio assimilabile al 

secondo modello è stato parzialmente sperimentato 

all’interno del territorio del sottobacino 

Lambro-Olona dalla Provincia di Milano nel 

farsi promotrice del Bando CittàdiCittà (http:// 

www.cittadicitta.it), ma, a parere non solo mio, 

va valorizzata soprattutto per le capacità di management 

dimostratesi efficaci, l’esperienza dell’ 

Agenzia di sviluppo del sistema urbano milanese, 

MILANOMETROPOLI, che opera nella forma 

di S.p.A. (http://www.milanomet.it). 

Mancano ancora, comunque, non solo in Regione, 

neppure nel bacino padano, ma neanche a 

livello nazionale esperienze mutuabili in toto, 

tranne, a mio parere, in qualche modo, proprio 

le Autorità di bacino, anche se l’Agenzia di bacino 

che ritengo potrebbe rappresentare un buon

fattore di successo per le politiche di riqualificazione 

di bacino fluviale in un’area insediata 

come quella milanese dovrebbe essere, nel 

quadro delle normative attuali, una Autonomia 

Funzionale ben progettata ad hoc. A ogni bacino 

la sua Agenzia. 

Una Agenzia che si ponga come pivot del 

processo di riqualificazione, con carattere 

propositivo e progettuale, la cui autorità sia 

correlata all’autorevolezza della propria capacità 

propositiva, alla propria capacità di mobilitare 

tutti gli attori da coinvolgere, alla propria 

capacità di “governare la frammentazione” 

attraverso la leadership piuttosto che una formale 

autorità. Potente nell’utilizzo di meccanismi 

capaci di limitarne la debolezza che potremmo 

descrivere schematicamente sotto forma di 

possibili ipotesi: 

• la prima, quella più “tradizionale”, potrebbe 

prevedere di affiancare alla Agenzia di 

Progettazione e Management un Comitato 

politico composto dai rappresentanti Istituzionali 

che la promuovono (Città capoluogo, 

Province, Regione, Autorità di distretto, anche 

(?) Ministero, ecc) dotato di poteri decisionali 

in alcune – poche – materie condivise; 

• la seconda, più innovativa, potrebbe vedere 

l’affidamento all’Agenzia - che progetta il 

processo accompagnandolo - di un potere di 

auditing e di informazione al pubblico sulla 

realizzazione del Piano strategico di riqualificazione; 

le competenze decisionali resterebbero 

totalmente in capo ai soggetti ordinari, 

ma l’Agenzia dovrebbe periodicamente 

indire conferenze, work out, ecc., occuparsi 

pertanto di tutti gli aspetti comunicazionali/partecipativi, 

in senso lato, per accompagnare 

il processo di realizzazione del Piano 

facilitandone, al contempo, la condivisione. 

L’Agenzia si avvarrebbe in tal senso del potere 

di rendere manifeste le inadempienze 

ovvero i successi nell’avanzamento del processo 

partecipativo, decisionale, attuativo. 

• la terza ipotesi: in costruzione. 

Di certo, l’Agenzia, nel proprio progettare/ 

accompagnare, potrà valorizzare la grandissima 

messe di studi e ricerche di cui, nel corso degli 

ultimi decenni, la Regione Lombardia si è dotata; 


R.L. infatti ha progressivamente elaborato 

delle strategie di governance dei processi di 

trasformazione di modello insediativo per lo 

sviluppo durevole di un sistema paesistico/ 

ambientale/territoriale molto vulnerabile quale 

quello della regione milanese, in cui è veramente 

difficile cogestire i processi di trasformazione 

conservando nel tempo il patrimonio di risorse 

non rinnovabili, a cominciare da acque e 

suoli: la Proposta di PTR 2008, attualmente in 

Consiglio Regionale, riassume efficacemente 

tale elaborazione. 

Si tratta di sistemi complessi di politiche che, 

anche se non sempre esplicitamente, hanno fatto 

riferimento anche ai Documenti strategici di cui si 

è progressivamente dotata per innescare processi 

di riqualificazione dei paesaggi, riequilibrio 

ecosistemico generale, processi di sviluppo 

occupazionale, innalzamento della qualità della 

vita in senso lato; vi si propongono scenari che 

declinano nelle specificità dei diversi sistemi 

locali la scelta strategica generale di giungere 

a tempi medio-brevi alla condivisione delle 

decisioni in merito agli interventi da realizzare 

valorizzando progetti e politiche delle comunità 

insediate, opportunamente messi in relazione 

con programmi e politiche elaborati a livello 

sovralocale, con un approccio che permette di 

passare da una molteplicità di visioni settoriali 

ad una visione integrata, capace di interpretare 

l’evoluzione dei paesaggi in quanto sistemi 

unitari nei quali le componenti ecosistemiche 

interagiscono con quelle insediative, economiche 

e socio-culturali. Così facendo la Regione 

Lombardia si allinea con gli obiettivi sia delle 

Direttive Comunitarie che della normativa 

nazionale – in particolare con la L.N. 09. 01.06, 

n. 14, che ratifica i principi della Convenzione 

europea sul paesaggio 

Il primo esito del lavoro di ricerca affidato dalla 

Regione Lombardia all’Istituto Regionale di 

Ricerca per l’elaborazione di linee strategiche 

per l’inversione della tendenza al degrado della 

regione milanese individuata come area ad alto 

rischio di crisi ambientale - la prima sperimentazione 

di pianificazione strategica in ambito pubblico 

in Regione Lombardia- venne pubblicato 

nel 1995 – A. Magnaghi, a cura di, “Bonifica, 

riconversione e valorizzazione ambientale del 

bacino dei fiumi Lambro, Seveso, Olona. Linee 

orientative per un progetto integrato” Urbanisti- 

117


ca Quaderni 2 -1995– IReR Lombardia – INU 1 . 

Il Documento strategico, ampiamente condiviso 

in vari ambiti non solo istituzionali, ha costituito 

nell’ultimo decennio uno dei riferimenti per 

l’elaborazione dei PTCP delle Province del 

sottobacino e per lo sviluppo di molte politiche 

anche, e non solo, del Comune di Milano. Nel 

corso degli anni le Linee orientative Lambro/ 

Olona hanno generato una serie di ulteriori 

documenti strategici regionali riferentisi alla 

riqualificazione dei singoli sottobacini (Lambro 

settentrionale; Seveso; Olona), a Tecniche e 

Strumenti per l’elaborazione di progetti integrati 

e condivisi, a Progetti Pilota individuati come 

tali nel Documento 1995, a cominciare da quello 

riguardante il basso milanese (che attualmente è 

inquadrato come Azione pilota nelle Linee guida 

per la gestione delle trasformazioni territoriali- 

L.O.T.O. 2006); il Progetto del sistema di 

depurazione delle acque milanesi, premiato 

nel 2007 con il Premio Pays.Doc del Paesaggio 

Europeo; il Progetto regionale Abbazie 2008; 

ecc. 

Anche la DGR 2004 – Accordo Quadro di 

Sviluppo Territoriale CONTRATTO DI FIUME 

OLONA - fa propria la scelta strategica declinata 

nei vari Documenti strategici prodotti nel 

decennio trascorso dalla Regione Lombardia 

come strategia di risanamento del sottobacino 

Lambro/Olona, così come la DGR 2006 – 

AQST CONTRATTO DI FIUME SEVESO – e il 

Protocollo d’Intesa verso VERSO IL CONTRATTO 

DI FIUME LAMBRO 2007. 

Come ben vediamo, nel promuovere i 

Contratti di Fiume nella forma di processi 

di programmazione negoziata delle azioni 

funzionali alla riqualificazione paesisticoambientale 

dei sottobacini fluviali Lambro/ 

Olona, certamente la Regione Lombardia si 

è avviata nella direzione di definire strutture 

di implemetazione adeguate agli scopi di 

valorizzazione delle acque e difesa dei suoli, ma 

ancora è ben lontana dal definire quali Agenzie 

siano funzionali ad un management efficace ed 

efficiente di tali processi di riqualificazione. 

L’Agenzia del bacino dei Lamber potrà forse essere 

una agenzia funzionale che mutui alcune 

caratteristiche di altre Autonomie Funzionali, a 

cominciare proprio dalle Autorità di distretto, con 

118 

le quali dovrebbe consolidare statutariamente 

opportune relazioni e con cui dovrebbe 

condividere alcune attribuzioni funzionali, 

come l’ elaborazione di criteri e strumenti 

della pianificazione di distretto (anche, forse, il 

bilancio idrico quali/quantitativo; il demanio 

idrico da ricostruire congiuntamente, come, 

anche la finalizzazione delle entrate dai canoni, 

contribuzioni, tariffe, incentivi e disincentivi); 

parimenti, potrà avvalersi del corpus assai ampio 

di elaborazioni prodotte da AdBPo attinenti a 

Piani stralcio, Piani strategici, ecc. 

Il sottobacino Lambro/Olona, la valle del 

Lamber, appare sotto ogni profilo, e a tal 

punto, come un territorio dotato di senso, che 

certamente può essere individuato come ambito 

di governance locale, di gestione in comune di 

servizi, di costruzione in comune di politiche, 

sistema complesso di paesaggi che concorrono 

alla costruzione dell’identità e del profilo della 

regione urbana nel suo insieme. Questa esigenza 

incrocia aspettative dal basso – di trattamento di 

problemi identitari, ambientali, infrastrutturali, 

di sviluppo economico locale – con istanze, che 

potremmo definire “dall’alto”, di costruzione di 

figure territoriali che superino i confini comunali 

in Piani di Paesaggio che, come regolato dal 

PTR regionale, perseguano l’obiettivo prioritario 

della valorizzazione delle acque e della difesa 

dei suoli. 

Forse, solo agendo su questi diversi livelli 

– agenzie funzionali, costruzione della visione, 

costruzione della informazione sulla regione 

vasta, organizzazione per paesaggi intermedi 

– sembra possibile offrire un riferimento per 

processi di governance territoriale variabili per 

dimensione e composizione del set degli attori, 

capaci di incidere su alcuni temi che si intrecciano 

con quelli propri della scala insediativa milanese, 

sia del capoluogo che di ogni città nella regione 

urbana vasta del bacino considerato. Un grande 

corpo d’acque. Un mare. 

La Regione Lombardia può, forse, diventare 

uno dei laboratori di pratiche innovative in 

tale direzione poiché l’attività sviluppata in 

anni recenti per la riqualificazione paesisticoambientale 

dei bacini fluviali ha dato vita 

a esperienze diversificate, alcune promosse 

direttamente da R.L. (CdF Olona-2004, CdF 

Seveso-2006 che si configurano come processi

di programmazione negoziata – AQST - come si 

configurerà anche il CdF Lambro attualmente in 

itinere), altri frutto di iniziative locali incentivate 

dai Fondi messi a disposizione nell’ultimo 

triennio da Bandi della Fondazione Cariplo, 

concordati con DG Reti RL (Mella, Oglio, Mincio, 

Adda, ecc); esperienze innovative che hanno 

suscitato attenzione e interesse verso processi di 

simile natura da parte di altre regioni del bacino 

padano, e non solo, che hanno avviato percorsi 

assimilabili. 

Nel contempo, l’AdbPo, consapevole della valenza 

strategica di tali esperienze, al fine di valorizzarle 

all’interno del processo di pianificazione 

di bacino per integrare opportunamente una 

pianificazione per sottobacini alla pianificazione 

per stralci funzionali, ha avviato un Osservatorio 

di buone pratiche di valorizzazione delle acque e difesa 

dei suoli nel bacino del Po. In un recente incontro 

dell’ Osservatorio vertente su Efficacia ed efficienza 

dei processi di riqualificazione, è stata ampiamente 

condivisa la constatazione che sulle condizioni di 

efficacia delle politiche di riqualificazione insistono 

fortemente: 

• le modalità di gestione dei processi, i modelli 

di relazione tra attori e tra approcci disciplinari, 

la messa in campo di competenze diversificate 

e di prodotti differenziati, l’utilizzo 

di regole, da condividere, sia per ciò che 

attiene ai meccanismi di governance, sia per le 

procedure amministrative; 

• le profonde interrelazioni tra gli aspetti di 

partecipazione e quelli di pianificazione e/o 

programmazione dei processi di riqualificazione 

dei bacini fluviali. 

Poiché la caratterizzazione dei Contratti di 

Fiume come “accordi volontari” orientati alla 

promozione di ampia partecipazione lascia aperti 

molti interrogativi sulla loro efficacia rispetto 

agli obiettivi ove non strettamente correlati 

con politiche di pianificazione, all’interno della 

fase di V.A.S del PTR Lombardia, l’ Autorità di 

Bacino del Po, in stretta collaborazione con la DG 

Reti e la DG Territorio della Regione Lombardia, 

ha suggerito di promuovere una loro evoluzione 

verso Piani di sottobacino la cui cogenza sia ben 

accetta perché frutto di processi di autentica 

condivisione; se, infatti, la “debolezza” dei 

Piani stralcio di bacino – PAI, PTUA – attiene 


forse anche alla carente partecipazione alla loro 

definizione, per altri versi la debolezza dei CdF 

potrebbe essere il loro carattere di volontarietà. 

Appare, pertanto, opportuno integrare le due 

modalità di approccio alla riqualificazione dei 

sottobacini mutuandone reciprocamente le 

caratteristiche. 

All’interno della fase di V.A.S. del PTR 

Lombardia 2 , pertanto, AdBPo, ha elaborato una 

proposta finalizzata a dare rilievo e cogenza alla 

pianificazione territoriale strategica elaborata e 

condivisa all’interno dei processi di CdF (scenari 

strategici) al fine di : 

• farne esplicito riferimento per gli strumenti 

di pianificazione territoriale alle varie scale 

(PTR, PTCP, PTC, PGT); 

• prefigurare, attraverso la sottoscrizione di apposite 

Intese, una valenza di tutela paesistico-ambientale 

dei PTCP – rif Dlgs 112/1998 

– che si configureranno così come Piani stralcio 

territoriali del Piano di bacino del Po. 

La Proposta di PTR Lombarda – DGR 16.01.2008, 

accoglie ampiamente al suo interno tali 

suggerimenti là ove sostiene che“ la dimensione 

fisica del sottobacino, correlata in modo 

sistemico con quella del bacino di appartenenza, 

si configura come potenzialmente ottimale per 

sviluppare processi partecipati di riqualificazione 

in cui un disegno strategico del territorio possa 

essere veramente condiviso, come mostrano le 

molteplici esperienze di Contratti di fiume in corso 

in Lombardia; (…) proprio all’interno di tali 

esperienze è maturata la consapevolezza della 

necessità di sviluppare processi di pianificazione 

strategica di sottobacino: per le componenti acque 

e suoli - in coerenza con quanto previsto a suo 

tempo dalla legge 183/89 – l’ambito territoriale 

adeguato per valutare il quadro di sostenibilità 

deve essere individuato nella differenziata 

caratterizzazione dei sottobacini idrografici 

del Po che, nel loro insieme, costituiscono il 

territorio regionale in quanto tale impostazione 

costituisce un irrinunciabile aspetto di coerenza 

esterna con la pianificazione di bacino 3 ”. 

In tal senso, la Proposta di PTR della Lombardia, 

“individua nelle differenti fisicità dei bacini idrografici/idrogeologici 

gli ordinatori di riferimento 

fondativi per i sistemi complessi e interrelati di 

politiche con cui si deve misurare la moltepli- 

119


cità dei sistemi territoriali lombardi al fine di 

garantire efficacia ai processi di riqualificazione, 

nel pieno rispetto dei Piani stralcio del Piano di 

bacino del Po – a cominciare da PAI e PTUA - e 

in costante correlazione con le politiche interregionali 

di riqualificazione dell’intero bacino padano 

4 ”. 

“La Regione Lombardia, pertanto, nell’intento di 

passare da politiche di tutela dell’ambiente a più 

ampie politiche di gestione delle risorse paesisticoambientali 

promuove per la riqualificazione dei 

bacini regionali processi partecipati di pianificazione 

strategica e programmazione negoziata – l.r. 2/2003 

– nella forma di Contratti di fiume (rif. l.r. 

26/2003 5 ) e Piani strategici di sottobacino del 

Po” 6 , facendo riferimento a quelle normative 

che chiedono alla Pubblica Amministrazione 

di far governance delle acque e dei suoli in modo 

partecipato e sussidiario. 7 

Più in generale, il nuovo quadro normativo 

regionale lombardo offre interessanti opportunità 

per portare ad efficacia la riqualificazione 

dei bacini fluviali sia tramite l’aggiornamento del 

Piano Territoriale Paesistico Regionale, sia attraverso 

l’applicazione dei “Criteri e indirizzi relativi 

ai contenuti paesaggistici dei Piani Territoriali di 

Coordinamento Provinciale” DGR VIII/6421, 27.12. 

2007 8 . 

La proposta di Piano Territoriale Regionale, infatti, 

“aggiorna 9 il precedente Piano Territoriale 

Paesistico Regionale 2001 in linea con la Convenzione 

Europea del paesaggio e con il D. Lgs. 

42/2004, proseguendo più incisivamente nell’integrazione 

tra pianificazione del paesaggio, 

pianificazione territoriale e urbanistica, pianificazione 

di difesa del suolo e ambientale”. 10 

120 

“Le Nuove misure di indirizzo e di prescrittività 

paesaggistica intendono consolidare il sistema 

di pianificazione urbanistico/territoriale previsto 

dal PAI e dalla l.r. 12/05 nei diversi livelli 

(comunale, provinciale e regionale) garantendo 

la sostenibilità delle scelte pianificatore, soprattutto 

in sottobacini come quello Lambro – Olona 

11 , corrispondente al sistema metropolitano 

milanese, in cui “i processi di pianificazione di 

sottobacino vanno sviluppati integrando le politiche 

regionali in materia di paesaggio (riqualificazione 

e recupero paesaggistico degli ambiti 

degradati secondo le indicazioni del Piano del 

Paesaggio della Lombardia) con quelle di sicurezza 

idraulica ed idrogeologica, di uso delle 

acque (collettamento, scarichi e depurazione) e 

dell’ambiente (rinaturalizzazione dei corsi d’acqua)”. 

Per concludere, visto che anche gli Indirizzi di 

riqualificazione e contenimento del degrado 

paesaggistico del Piano Paesaggistico Regionale 

recitano che “per intervenire sul contenimento 

dei processi di progressivo degrado e compromissione 

paesistica, particolarmente significative 

sono le iniziative di processi partecipati 

di riqualificazione paesistica e ambientale che 

formulano quadri strategici multiscalari e multisettoriali 

(“scenari di riqualificazione”, “vision”) 

come ad es. Contratti di fiume, Contratti di 

Quartiere, etc., l’elaborazione di “Linee guida” 

e l’individuazione e pubblicizzazione di “Buone 

pratiche”, 12 quale struttura di implementazione 

di processi di siffatta natura potrà dunque esser 

a tal punto efficiente da portare ad efficacia la 

riqualificazione? 

1 Il Documento strategico si compone di una prima parte, “il manifesto progettuale”, in cui si descrivono e rappresentano le 

condizioni di degrado dell’area individuata come ad alto rischio di crisi ambientale e l’insostenibilità del modello insediativo 

e, di seguito, gli obiettivi del Piano strategico, le azioni a carattere tattico e quelle a carattere strategico, le politiche di 

riqualificazione e rivitalizzazione dei sistemi ambientali, dei sistemi territoriali e urbani, produttivi, energetici, sociali; infine 

viene descritto e rappresentato lo scenario strategico di trasformazione del modello insediativo. La parte seconda riguarda 

invece una serie di Documenti tematici di varia natura, declinati in 13 Quadri; tra di essi, di particolare interesse: Quadro 11 

-Strumenti di gestione e governance del piano strategico; Quadro 12 - Progetti Pilota; Quadro 13-Progetti di ricerca. 

2 VAS del PTR - DGR 16.01.2008, Rapporto ambientale, Cap. 10.1.2. Un quadro di riferimento per la sostenibilità ambientale 

3 R.L. Proposta di PTR - DGR 16 gennaio 2008 Rapporto ambientale, paragrafo 10.1.2


4 R.L. Proposta di PTR – DGR 16 gennaio 2008 – Documento di piano Cap. 1.6. Indirizzi per il riassetto idrogeologico del 

territorio. 

5 R.L. Proposta di PTR, DGR 16.01.2008, Documento di Piano, Cap. 1.6.2.1 :“E’ la l.r. 26/2003 ad individuare come strumenti per 

la riqualificazione dei bacini fluviali i Contratti di fiume, che nelle pratiche avviate si sono andati configurando come processi 

di programmazione negoziata che si declinano in percorsi di co-pianificazione, sviluppati con metodologie partecipate, al fine 

di pervenire alla condivisione tra tutti gli attori coinvolti di scenari di sviluppo durevole dei bacini fluviali; la “riqualificazione 

di bacino” va intesa nella sua accezione più ampia e riguarda nella loro interezza gli aspetti paesistico-ambientali, riassetto 

idrogeologico e tutela e regolazione degli usi delle acque secondo quanto stabilito dalla legislazione nazionale (anche la legge 

nazionale 9/2006 di recepimento della Convenzione europea del paesaggio). Contratti di fiume e Contratti di lago sono strumenti 

promossi dal Piano di Tutela e Uso delle Acque (DGR 29 marzo 2006, n. 2244) come azioni sinergiche di risanamento nei bacini 

che presentano problemi di recupero della qualità delle acque, anche per valutare la coerenza degli interventi previsti dalle 

Autorità d’Ambito con le previsioni del PTUA, in modo da evitare discrasie tra lo strumento di pianificazione regionale e la 

concreta programmazione degli interventi.” 

6 R.L. Proposta di PTR, DGR 16.01.2008, Documento di Piano, Cap. 1.6.2.1 -Politiche integrate di valorizzazione paesistico-ambientale 

e di difesa dei suoli e delle acque: promozione di processi partecipati di pianificazione strategica e programmazione negoziata per la 

riqualificazione dei bacini idrografici 

7 R.L. Proposta di PTR, DGR 16.01.2008, Documento di Piano, Cap. 1.6.2.1 : “In particolare, la Direttiva 60/2000 CE (che prefigura 

politiche sistemiche di riqualificazione delle acque superficiali e sotterranee) e la più recente Direttiva 60/2007 CE (relativa 

alla valutazione e alla gestione dei rischi di alluvioni) indicano come irrinunciabile la qualità partecipativa dei processi da 

avviare per raggiungere in modo efficace gli obiettivi di tutela, così come fa la Proposta di Direttiva Quadro per la Protezione 

del Suolo (SFD - Soil Framework Directive) che obbliga le PA ad individuare, descrivere e valutare l’impatto delle politiche 

settoriali sui processi di degrado dei suoli sollecitando gli Stati membri a onorare la Strategia per lo Sviluppo Sostenibile 

dell’Unione Europea ed il VI Programma comunitario di azione ambientale, che hanno sancito l’obiettivo di proteggere il suolo 

dall’erosione e dall’inquinamento”. 

8 A livello provinciale, risultano particolarmente importanti come riferimento anche i “Criteri e indirizzi relativi ai contenuti 

paesaggistici dei Piani Territoriali di Coordinamento Provinciale”, DGR VIII/6421, 27.12. 2007 9 attualmente vigenti; “nella 

legislazione e pianificazione regionale lombarda il PTCP è chiamato a rispettare e declinare gli obiettivi e le priorità della 

disciplina paesaggistica regionale, definendo una specifica disciplina provinciale, che tenga conto dei contenuti indicati agli 

articoli 135 e 143 del dlgs. 42/2004, e succ. mod. e integr., cercando di mettere in campo forme efficaci di coordinamento del 

livello comunale”. “Già la legge regionale di governo del territorio, n. 12, 11 marzo 2005, all’art. 15 pone l’accento sul valore 

integrato, coordinato e strategico della pianificazione provinciale; l’efficacia paesaggistico-ambientale, esplicitata al comma 

1, accompagna tutte le attività richieste dal legislatore al PTCP (…) e si affianca alla tutela ambientale e alla difesa del suolo 

indicate al comma 3; (…) particolare attenzione è posta nei Criteri per i PTCP alla riqualificazione dei paesaggi degradati e al 

contenimento dei possibili fenomeni di futuro degrado”. 

10 Con delibera DGR 6447 del 16 gennaio 2008 la Giunta regionale della Lombardia: 

- ha approvato le integrazioni e gli aggiornamenti del quadro di riferimento paesistico e degli indirizzi di tutela del PTPR 

del2001, come primo ed immediato aggiornamento dello stesso di competenza della giunta stessa – Tali integrazioni sono 

pertanto immediatamente operative. 

- ha inviato al Consiglio regionale la proposta complessiva del Piano Paesaggistico quale sezione specifica del PTR che 

comprende oltre agli aggiornamenti di cui cui sopra la revisione della disciplina paesaggitica regionale e correlati documenti 

e cartografie. 

11 R.L. Proposta di PTR – Piano Paesaggistico – Relazione generale; http://www.ptr.regione.lombardia.it 

12 R.L. Proposta di PTR-DOC di PIANO, Cap. 1.5.6. - ob. PTR 7,8,14,15,21: “ il sottobacino Lambro-Olona (…) una vastissima 

valle d’acque suddivisibile, in direzione nord-sud, in quattro bacini fluviali principali (Olona, Lambro meridionale, Seveso- 

Vettabbia e Lambro settentrionale) e, in senso trasversale, in due fasce facilmente riconoscibili, una porzione “asciutta” e una 

“irrigua”, che a loro volta si possono suddividere in due parti ciascuna, legate alle strutture idrogeologiche che le costituiscono” 

che, visto il fallimento di politiche di riqualificazione efficaci malgrado fosse dichiarato ad alto rischio di crisi ambientale fin 

dal 1987, è individuato dal PTPR regionale come caratterizzato da forte degrado paesistico-ambientale; uno di quei territori 

in cui, per essere efficaci ed efficienti nel coniugare la riqualificazione paesistico-ambientale alla valorizzazione e tutela delle 

risorse fondamentali, acque e suoli, le PA devono sperimentare e favorire nuove modalità di governance del territorio che, nella 

logica della sussidiarietà, siano aperte e condivise dai diversi attori che lo animano”. 

13 R.L. Proposta di PTR – Piano Paesaggistico Regionale. Indirizzi di riqualificazione e contenimento del degrado paesaggistico. 

121


122

Il paesaggio del Po o un paesaggio senza Po? 

Nello scorso mese di Novembre, a Frassineto 

Po, è stata inaugurata una struttura espositiva 

particolare perchè si propone l’obiettivo, 

indubbiamente ambizioso, di offrire gli strumenti 

per una lettura diacronica e multidisciplinare 

del paesaggio del Po nel tratto fra la confluenza 

con la Dora Baltea e lo Scrivia. 

In questo contenitore espositivo, che è stato significativamente 

chiamato “Centro di interpretazione 

del paesaggio del Po”, sono confluiti i 

risultati e le suggestioni di una ricerca multidisciplnare 

e regressiva che ha fatto emergere dal 

paesaggio attuale, dominato dalla risaia e comunque 

da un’agricoltura intensiva e dai resti 

di un’industrializzazione aggressiva, ma non 

sempre riuscita, i segni e i caratteri dei paesaggi 

precedenti e i meccanismi dell’interazione tra 

uomo e ambiente che li ha prodotti e continuamente 

trasformati e rimodellati. 

Al di là dei risultati specifici, il dato che è emerso 

con maggior forza è che la differenza fondamentale 

tra i paesaggi del passato e quelli nati 

negli ultimi cinquant’anni è la progressiva marginalizzazione 

e quasi cancellazione del fiume: 

il fiume non c’è più, non lo si avverte più, la sua 

presenza è relegata nella memoria delle persone 

più anziane, nell’attività ricreativa e nella cultura 

di una fascia ristretta della popolazione. Tutto 

questo, qui come altrove, è il prodotto delle profonde 

modificazioni intervenute nell’economia 

e nella società e del diverso modo di concepire 

lo spazio e di muoversi al suo interno: i moderni 

ponti in muratura permettono di attraversare il 

fiume come se fosse un semplice rigagnolo, le 

strade e le autostrade, che sono il nuovo elemento 

portante, corrono lontano dal fiume e anche i 

segni della sua presenza, come le chiome degli 

alberi cresciuti lungo le rive o il profilo di un argine, 

sono nascosti alla vista frettolosa dei viaggiatori 

da teorie di capannoni e di nuovi edifici. 

Si vive lungo il fiume senza più accorgersi della 

sua esistenza, senza più essere in simbiosi con 


di Pier Luigi dall’Aglio 

esso. Il fiume però c’è, e non solo perché qualche 

piena ce lo porta “in casa”, ma perché l’ambiente 

nel quale viviamo continua ad essere strettamente 

connesso con il fiume. Il problema è allora 

quello di recuperare la consapevolezza che, oggi 

come un tempo, viviamo in un paesaggio che ha 

nel fiume l’elemento centrale e stabilmente connotativo. 

Le risaie, ad esempio, sono un portato 

recente e non è detto che continueranno anche 

in futuro ad avere la medesima importanza che 

hanno oggi. Il fiume invece c’è e ci sarà. 

La risposta a questo problema non può, a nostro 

avviso, essere quella, che si è sentita più volte riproporre 

anche nel corso del recente Convegno 

internazionale sul Po a Piacenza, di concentrasi 

su interventi di rinaturalizzazione del fiume e 

delle aree golenali. Indubbiamente restituire le 

golene al fiume o togliere inutili pennelli o non 

necessarie difese spondali, spesso realizzate con 

materiali assolutamente non coerenti con l’ambiente 

circostante, sono tutti interventi auspicabili 

e che hanno ricadute positive sulla “salute” 

complessiva di qualunque corso d’acqua, Po 

compreso, ma sono interventi che ripropongono 

il fiume come un elemento isolato, che vive di 

una vita propria conclusa in se stessa. E’ invece 

necessario occuparsi non tanto e non solo del 

fiume, ma di tutto il territorio il cui paesaggio 

è stato costruito dalla diretta interrelazione tra 

l’azione dell’uomo e quella del fiume. 

E’ questo quello che il Parco Regionale del Po, 

tratto Vercellese-Alessandrino, ci ha chiesto di 

fare: non limitarci a studiare i problemi legati 

all’asta del fiume, ma allargare lo sguardo per 

cercare di capire le dinamiche che si sono sviluppate 

nel corso del tempo tutt’attorno al Po e 

che hanno portato alla formazione del paesaggio 

attuale. Si tratta, per certi versi, di un’operazione 

estremamente innovativa soprattutto se 

si pensa alle caratteristiche e finalità dell’attore 

principale: un parco fluviale e quindi un ente 

che di norma agisce sull’area di diretta pertinen- 

123


za del fiume e con un taglio naturalistico ed ecologico. 

In questo caso il Parco è andato al di là 

delle competenze specifiche, mettendo assieme 

un quadro storico-paesaggistico da cui si può 

partire per proporre progetti di valorizzazione 

territoriale che recuperino il ruolo centrale del 

fiume. 

Dalla lettura integrata è così emerso come 

tutta l’organizzazione del popolamento e le 

infrastrutture territoriali abbiano sempre avuto 

come elemento portante il Po, anche quando 

vediamo gli insediamenti o l’antico asse 

stradale romano andare a collocarsi sul ripiano 

pleistocenico o comunque su quello dell’Olocene 

più antico. Nonostante, infatti, che questi ripiani 

siano alti rispetto all’area di diretta pertinenza 

del fiume, la presenza del Po la si avverte nel 

fatto che gli abitati, sia quelli romani che delle età 

successive, e la strada che da Pavia per Lomello 

raggiungeva e raggiunge Torino, tendono ad 

avvicinarsi il più possibile all’orlo della scarpata 

scolpita dal Po, quando, addirittura, non vanno 

a collocarsi proprio in corrispondenza di essa, 

come avviene, ad esempio, per le abbazie di 

Breme e di Acqualonga, che, nella pianura a 

valle della confluenza con il Sesia, sono gli 

organismi che rimettono a coltura il territorio 

dopo l’abbandono tardo-antico. 

Il rapporto uomo/fiume esce poi con estrema 

chiarezza se si considera l’ubicazione dei due 

centri più importanti di tutto questo settore: 

Casale Monferrato e Valenza. Casale sorge là 

dove le colline del Monferrato si interrompono 

per lasciare il posto alla pianura e dove, per 

motivi di carattere tettonico, la zona all’interno 

della quale il Po si è sempre spostato, è più 

ridotta. Lo stesso avviene più a valle, nella zona di 

Valenza. Qui il Po, ingrossato dal Sesia, modifica 

il proprio alveo descrivendo meandri più ampi, 

costruendo isole e correndo complessivamente 

più sinuoso, nonché allargando la propria fascia 

di meandreggiamento. In corrispondenza di 

Valenza, tuttavia, questa fascia si restringe per 

poi allargarsi di colpo, giungendo a raddoppiare 

la propria ampiezza. E’ dunque evidente come 

Casale e Valenza siano entrambe collocate là 

dove è più agevole attraversare la zona di diretta 

pertinenza del Po e dove quindi passavano le 

principali bretelle che in età romana, ma anche 

nelle epoche successive, univano la strada che 

124 

correva a nord del Po a quella che da Piacenza va 

a Torino, passando a sud del fiume e della colline 

del Monferrato. Non è quindi casuale che Casale 

e Valenza siano i due centri più importanti anche 

in età romana, ma lo stesso ruolo che Casale 

ha avuto in età moderna va appunto messa in 

relazione con la sua funzione di controllo di uno 

dei guadi, se non del guado più importante. 

Lo dimostra la posizione del castello, costruito 

a ridosso del fiume tra le ultime colline e la 

pianura e, più complessivamente, il disegno 

urbano di Casale caratterizzato dall’asse sudnord, 

cioè quello che porta al Po, che lambisce il 

nucleo circolare medievale. 

Ancor più evidente è il legame tra il fiume e la 

presenza dell’uomo nella bassa Lomellina. Qui 

non solo torna la corrispondenza dei centri più 

importanti con i punti di attraversamento del 

Po o con l’orlo delle scarpate che dominano il 

ripiano più basso, ma l’estensione della fascia 

di meandreggiamento del Po ha fatto sì che le 

variazioni di corso del fiume abbiano portato 

alla scomparsa o allo spostamento di diversi 

centri abitati, ad esempio quello di Sparvara, 

abbandonata dopo l’alluvione del 1716, e 

determinato la fortuna di alcune famiglie come 

quella dei Conti di Guazzora che nel XIII secolo 

basarono la propria ricchezza sullo sfruttamento 

delle alluvioni del Po. Essi ottennero infatti che le 

alluvioni di Po, Tanaro e Scrivia non si dovessero 

aggregare ai fondi sulla cui fronte si venissero 

a formare, ma fossero devoluti interamente alla 

loro famiglia. 

Una lettura che non si limiti ai caratteri attuali 

del paesaggio restituisce dunque una centralità 

del fiume che, per quanto non più avvertita, 

rimane anche oggi. Qualunque progetto di 

valorizzazione territoriale non può quindi 

prescindere da tale centralità, una centralità che 

però non può né deve essere intesa come una 

riproposizione del fiume quale un ecosistema 

autonomo e chiuso, ma come un elemento di un 

ecosistema più ampio e complesso. 

Questa visione deve ispirare anche gli interventi 

di “ingegneria fluviale” se non si vuole arrivare 

ad un fiume ridotto sempre più ad un canale di 

servizio e ad un paesaggio che, rifiutandolo e 

marginalizzandolo, finisce per negare se stesso.

Le Risorse Primarie e il Consumo di Suolo 

• Dollaro, grano e petrolio, di Antonio Saltini 

• Per uno statuto dei suoli, di Damiano Di Simine 

• La città in estensione. Un percorso di progetto, di Maria Cristina Treu 

• Territorio, sicurezza alimentare e riforme attese, di Enrico Bussi 

• Ma le biomasse sono davvero una fonte energetica rinnovabile?, di Gabriele Bollini 

• Monnezza e dintorni, di Giuseppe Piacentini 


125


126

Dollaro, grano e petrolio 

Se ne è accorta la televisione di intrattenimento. 

Chi scrive non possiede un televisore, ma è stato 

costretto, a casa di un amico, ad un pomeriggio 

alla presenza incombente del teleschermo. Era la 

vigilia di Natale: divi di vario splendore e numi 

del proscenio politico erano interpellati sui 

preparativi del cenone. L’anziano Mentore del 

serial televisivo rimpiangeva i tempi in cui era 

possibile acquistare l’indispensabile per il cenone 

con un milione di lire, si univa al lamento l’alfiere 

della politica spettacolo della rutilante età 

di Craxi, l’amabile intrattenitore interrompeva 

l’intervista e cedeva la linea all’inviato speciale 

al mercatino rionale, che mostrava, indignato, 

i prezzi sul tronco di pescespada e sul cumulo 

di indivie. Sdegnato da quello delle ciliegie, 22 

euro al chilo! Un frutto di stagione! Per Natale! 

Se ne sono accorti i rotocalco destinati al 

divanetto del barbiere, che hanno affrontato 

l’argomento con impegnative interviste al 

panettiere e alla pensionata che la pasta, ai prezzi 

che ha raggiunto, non può più permettersela. Se 

ne è accorto il re dei giornali, che ha bandito le 

appassionate denunce della signora che ispira il 

pensiero delle casalinghe con villa all’Argentario 

e a Cortina: cresce il prezzo degli alimentari. E’ 

inaudito! 

Nella denuncia che ha accomunato tv spazzatura 

e rotocalchi da cassonetto gli esperti interpellati 

non hanno esitato a identificare la causa dei 

rincari in un crimine orrendo: la speculazione. 

Singolarmente, chi denuncia la speculazione sul 

quotidiano che si stampa in via Solferino leva lo 

stesso grido che, a distanza di due isolati, levava, 

l’anno di grazia 1628, il giorno di San Martino, 

la folla che assaliva i forni di piazza Cordusio: 

morte agli incettatori! 

Se ne è accorta la tv spazzatura, se ne sono 

accorti i settimanali sfoglia e getta: il prezzo 

del cibo cresce. Ha iniziato a crescere quello 

dei cereali, li ha seguiti il latte, li seguirà, 

inevitabilmente, la carne, che dei cereali non è 


di Antonio Saltini 

che un derivato. Rialzi modesti. Un chilo di pane 

costava, nel 1960, come un chilo di frumento: 60 

lire. Il guadagno del mugnaio corrispondeva al 

valore della crusca, quello del fornaio a quello 

dell’acqua. Oggi (ieri) per acquistare un chilo 

di pane occorre (occorreva) il ricavato di venti 

chili di frumento: i panettieri hanno potuto 

rispondere al primo aumento della farina senza 

ritoccare il prezzo del pane. 

Aumenti modesti, che, fossero, come proclamano 

gli esegeti della tv, frutto della speculazione, 

potrebbero dissolversi appena le autorità infliggessero 

qualche punizione esemplare. Che 

era quanto chiedeva la folla in piazza Cordusio. 

“Siccome, però, tutti i provvedimenti di questo 

mondo, per quanto siano gagliardi – rileva l’illustre 

cronista della sommossa- non hanno virtù di diminuire 

il bisogno del cibo, né di far venir derrate 

fuor di stagione… così il male durava e cresceva…” 

Che costituisce il problema sul quale i panettieri 

intervistati non sanno pronunciarsi: continueranno 

i prezzi a salire? Il male è fenomeno congiunturale, 

o è destinato a protrarsi? 

Nel 1972 l’agricoltura sovietica, gigante deforme 

e impotente, realizzò un raccolto tanto esiguo che 

l’inverno sarebbe stato senza pane. Si riunisce 

il Politburo: sull’aula incombe lo spettro di 

Novocherkassk, la città dove dieci anni prima, 

in circostanze analoghe, la folla affamata si è 

scontrata con la polizia, che ha sparato uccidendo 

decine di dimostranti. 

Il consesso verifica che al cittadino sovietico è già 

proibito tutto: non si può proibirgli di mangiare. 

Le riserve di oro consentono, peraltro, l’acquisto 

di quanto frumento e mais si voglia: con venti 

tonnellate di metallo si acquistano quaranta 

milioni di tonnellate di cereali, da trasformare 

in carne e formaggio, e continuare a ripetere ai 

sudditi che solo loro, in un Pianeta affamato, 

imbandiscono la tavola con la carne due volte 

la settimana. 

127


A differenza degli occidentali i sovietici sanno 

decidere in segreto: la scelta dei vertici è 

trasmessa all’organo creato, con magniloquenza, 

per esportare cereali, che in incontri riservati 

con i mercanti americani acquista 24,2 milioni 

di tonnellate. Il riserbo è tale che quando il 

presidente Nixon, avvertito dalla Cia il 31 agosto, 

informa i giornali, gli americani si accorgono 

che le scorte nazionali sono state trasferite dal 

Mississippi ad Odessa. Per due anni steack e 

hamburger saranno più cari . 

Segue la più violenta impennata dei prezzi che si 

sia registrata nella metà di secolo trascorso tra il 

1955 e il 2005. L’Italia è colta disarmata, a Napoli 

(naturalmente Napoli) vengono assaliti tre forni, 

un terrorizzato ministro dell’agricoltura, Mario 

Ferrari Aggradi, vola a Washington a implorare 

l’aiuto del collega americano, che gli spiega che 

il suo Governo non commercia in granaglie, ma 

che sarà sufficiente prolungare il viaggio fino a 

Chicago per acquistare, al Board of trade, tutto il 

grano e il mais che l’Italia desideri convertire 

in pane e salcicce. I prezzi sono alti? Il Ministro 

non comanda alla Borsa. 

La fiammata dei prezzi accende il confronto tra 

gli osservatori dello scenario agrario internazionale: 

a chi sostiene che l’evento sia accidentale, 

siccome le capacità del Pianeta di produrre 

alimenti sarebbero lontane dai propri limiti, si 

oppone chi asserisce che gli acquisti russi hanno 

prodotto l’emergere del primo segno della rottura 

degli equilibri tra risorse naturali e bisogni 

dell’umanità, che continua a crescere numericamente 

e a dilatare il prelievo di ogni abitante sul 

patrimonio comune. Nell’Italia felice di essere 

assurta a potenza industriale, in fidente attesa 

che sindaci e geometri urbanizzino l’ultimo metro 

di campagna, il confronto non desta che eco 

remote. Tra Washington, Parigi e Pechino si svilupperà, 

invece, nei decenni successivi. 

Se ne può enucleare il contrappunto nel rilievo 

con cui ha definito le ipotesi opposte, in un saggio 

relativamente recente, Alex Mc Calla, professore 

in California, capo di uno degli uffici studi della 

World Bank. Alle opinioni opposte, la certezza 

dell’esistenza, su scala planetaria, di potenzialità 

produttive inespresse, l’asserzione che i margini 

residuali sarebbero esigui, corrisponderebbe 

esattamente, secondo l’economista americano, 

la professione degli studiosi schierati sotto le 

128 

bandiere contrarie: la prima tesi raccoglierebbe 

il consenso degli economisti, la seconda quello 

dei naturalisti. La certezza dei primi che 

l’agricoltura mondiale possa produrre molto di 

più, si fonderebbe, secondo Mc Calla, sul rilievo 

del trend calante dei prezzi reali durante l’intero 

cinquantennio chiuso l’anno 2000: prezzi calanti 

significano, secondo un dogma economico 

inviolabile, assenza di stimoli ad investire. Se 

gli agricoltori hanno aumentato le produzioni, 

per cinque decenni, a prezzi calanti, è certo, per 

gli economisti, che, se i prezzi fossero saliti, gli 

stessi agricoltori avrebbero investito, e prodotto 

di più. 

Sul fronte opposto, gli esponenti delle discipline 

naturalistiche, geografi, pedologi, botanici 

e agronomi, hanno continuato a sommare 

le ragioni per cui l’agricoltura del Pianeta 

non potrebbe produrre molto più di quanto 

producesse l’anno 2000: su tutti i continenti 

città e industrie sottraggono volumi crescenti 

dell’acqua degli invasi creati per irrigare mais 

e frumento, e superfici immense di suoli, quelli 

di cui decine di generazioni di coltivatori 

hanno progressivamente elevato la fertilità. 

Centinaia di milioni di ettari, su tre continenti, 

sono preda dell’erosione, che sottrae centinaia 

di milioni di tonnellate di humus. Fertilizzanti 

e antiparassitari hanno contribuito, dal 1950, a 

triplicare le produzioni cerealicole, ma non è 

possibile distribuirne, sulle campagne dei sei 

continenti, quantità maggiori. La genetica, per 

i chierici della disciplina chiave di ogni aumento 

delle produzioni, sta rivelando limiti che nei 

decenni scorsi nessuno specialista avrebbe 

previsto. Gli ibridatori che, con procedure ancora 

primitive, creavano nuovi risi e frumenti negli 

anni Sessanta e Settanta, avrebbero ottenuto 

risultati tali da avvicinare le piante fondamentali 

ai propri “limiti biologici”: salvo “creare” piante 

nuove, i prodigiosi strumenti della biologia 

molecolare non sarebbero in grado di fare 

di più. A conferma del rilievo gli incrementi 

annuali delle produzioni essenziali denunciano, 

da tre decenni, una sistematica contrazione: si 

impiegano mezzi nuovi, gli incrementi che se 

ne ricavano sono inferiori a quelli che mezzi 

comparativamente rudimentali assicuravano 

negli anni Sessanta. 

Due schieramenti, due analisi del medesimo

scenario: da postulati diversi, un teorema 

economico, l’esame dello stato delle risorse, 

conclusioni in opposizione, prospettive future 

radicalmente divergenti. Il rilievo di Mc Calla 

riassume le argomentazioni del fronte degli 

economisti, non esonera dalla verifica delle 

tesi capitali dello schieramento avverso, tra 

le quali si impongono le enunciazioni di 

Lester Brown, già direttore dell’International 

agricultural development Service del Ministero 

dell’agricoltura di Washington, presidente di 

successivi centri di studi di cui voci informate 

hanno suggerito le affinità elettive con la Cia, 

nella sfera agraria interessata a verificare 

l’evoluzione dei rapporti tra le potenze in grado 

si soddisfare la richiesta mondiale di alimenti o 

di frustrarla. 

Sostenitore, fino dal 1976, quando assumeva la 

presidenza del neocostituito Worldwatch Institute 

di Washington, dell’inarrestabile contrazione 

dei margini di produttività dell’agricoltura 

mondiale, Brown precisava la propria visione 

del futuro alimentare, nel 1995, in un pamphlet 

il cui titolo avrebbe costituito cippo miliare del 

dibattito sugli equilibri tra le risorse ed i bisogni 

umani. Who will feed China? Chi sfamerà la Cina? 

proponeva una tesi di elementare semplicità: 

la Cina ha vinto, scriveva Brown, il confronto 

millenario con la fame, lo ha vinto assicurando 

alla popolazione una dieta che supera le 3.000 

calorie, una dieta fondata sul riso con contributi 

modesti di carne di pollo e suino. Ma la Cina 

mostrava di essere sulle soglie, era, sottolineo, il 

1995, di uno sviluppo economico che si prospettava 

travolgente: il nuovo benessere avrebbe 

mutato, prima di qualunque cosa diversa, il regime 

alimentare, che avrebbe assunto come pilastro 

la carne. Ma la Cina non disponeva che di 

un decimo di ettaro di suoli arativi per abitante, 

una superficie con la quale la dieta occidentale 

fondata sulla carne è impossibile. E, convertendosi 

in potenza industriale, la Cina avrebbe ricoperto 

di cemento milioni di ettari di risaie: i 

cereali da trasformare in carne avrebbe dovuto 

acquistarli sul mercato mondiale. 

L’industrializzazione cinese non avrebbe potuto 

non percorrere, argomentava Brown, la strada 

seguita da Giappone, Corea e Taiwan, che 

all’alba del proprio sviluppo disponevano di una 

superficie equivalente a quella cinese, che per 


realizzare industrie e aeroporti l’hanno ridotta 

ad un trentesimo di ettaro. Con la conseguenza 

della dipendenza, pressoché totale, dai mercati 

internazionali. Il Giappone vive, oggi, di cereali 

sbarcati da Stati Uniti, Canada e Argentina: 

25 milioni di tonnellate ogni anno. Se la Cina 

avesse ricalcato l’esempio nipponico l’entità 

delle sue importazioni avrebbero superato, 

prevedeva Brown, i 200 milioni di tonnellate, una 

quantità equivalente alla somma del commercio 

mondiale. 

Singolarmente, mentre Brown moltiplicava le 

prove dell’incombente penuria planetaria, il 

Governo americano combatteva la guerra più 

ostinata per ottenere lo smantellamento del 

sistema agricolo europeo. I nostri produttori 

sono più efficienti, hanno diritto di vendere ai 

vostri consumatori, hanno ripetuto, petulanti 

e minacciosi, per trent’anni, i negoziatori 

americani. Dovete smantellare il vostro apparato 

agricolo, che è costoso e inefficiente: i primi 

beneficiari saranno i vostri consumatori. Potete 

farlo con sicurezza: siamo il fornitore più sicuro, 

più reliable, del Globo. Vi riforniamo oggi, vi 

riforniremo domani. 

Le pretese americane si sono scontrate, per 

trent’anni, con le fondamenta del meccanismo 

concepito, dai padri della Comunità europea, De 

Gasperi, Schumann e Adenauer, perché i popoli 

uniti nel sodalizio non avessero più a conoscere 

la penuria, una penuria che non ha mancato di 

convertirsi in fame, degli anni drammatici tra il 

1945 e il 1947. Poi nella Comunità entrava l’Inghilterra, 

che della Comunità non aveva contribuito 

a fissare le fondamenta, che quelle fondamenta 

ha sempre contestato, in singolare, perfetta 

sintonia con Washington. Alla volontà inglese 

di distruggere la macchina agricola comunitaria 

si univa, in disinteressata comunione di intenti, 

il mondo industriale, desideroso di dilatare le 

importazioni agricole per favorire le esportazioni 

manifatturiere. E non è stato, probabilmente, 

casuale che gli auspici dell’industria abbiano 

suscitato l’appassionata adesione della grande 

stampa, che per tre decenni ha suonato pifferi e 

tamburi per denunciare la “vergogna” dei “surplus”, 

gli eccessi di produzione che un sistema 

concepito per assicurare l’approvvigionamento 

di trecento milioni di consumatori determina, 

inevitabilmente, nelle annate favorevoli, per la 

129


banale ragione che il clima non legge il Corriere 

della sera. 

Mentre pretendevano lo smantellamento dell’apparato 

agricolo europeo, per poter mantenere le 

promesse del produttore più reliable del Globo, 

gli Stati Uniti hanno continuato, qualsiasi fosse 

il volume delle proprie eccedenze, a potenziare 

la propria agricoltura, per la quale nessun presidente, 

governassero democratici o repubblicani, 

ha ridotto contributi e sovvenzioni. 

Mentre proclamava, in tutte le sedi negoziali, 

che era doveroso che la Comunità smantellasse 

la propria agricoltura, l’amministrazione di 

Washington dimostrava di ritenere la propria 

macchina agricola altrettanto importante del 

proprio apparato militare: una chiave per la 

conservazione della preminenza mondiale. Le 

catastrofiche previsioni di Brown, a Roma e a 

Bruxelles reputate malinconiche fantasie, suscitavano, 

verosimilmente, l’attenzione della 

Segreteria di Stato: l’importanza di avere lettori 

alla Cia! 

L’attenzione della Segreteria di Stato ha dimostrato 

la propria fondatezza quando il dollaro ha 

iniziato il declino che, reputato, all’alba del millennio, 

circostanza occasionale, appare sempre 

più il segno del tramonto degli Stati Uniti quale 

prima potenza economica mondiale. 

Prima potenza economica del Pianeta, gli 

Stati Uniti hanno finanziato, dal termine del 

secondo conflitto mondiale, un astronomico 

disavanzo valutario, fatto di acquisti di materie 

prime, di manufatti, di imponenti spese militari 

all’estero, stampando dollari e titoli di stato 

che tutte le banche del Mondo accumulavano, 

avidamente, nei propri forzieri. In cinquant’anni 

di disavanzo dollari e titoli dedicati a George 

Washington hanno raggiunto un’entità che non 

ha, verosimilmente, più relazione con il ruolo 

effettivo dell’economia americana. Per ripagare 

i dollari posseduti da tutte le banche del Pianeta 

gli Stati Uniti dovrebbero offrire una quantità di 

beni e servizi, una montagna di lingotti, che non 

possiedono. 

Svalutando il dollaro, definitivamente, e non 

temporaneamente, possono scaricare su tutte 

le banche del Mondo, ricolme di dollari, il costo 

di quarant’anni di imprese militari: il sistema 

bancario del Pianeta sta ripagando il gendarme 

130 

del Mondo di tutte le spese dalla guerra di Corea 

a quella del Vietnam, dall’Afganistan all’Irak. 

Segno e prova del declino del dollaro, la sua 

inarrestabile perdita di valore rispetto al petrolio: 

se l’economia americana è fondata sull’illimitata 

disponibilità di energia, la capacità del dollaro 

di convertirsi vantaggiosamente nella capitale 

materia prima energetica era la prova del 

ruolo mondiale dell’economia che nel dollaro 

si esprimeva, la sua incapacità a trasformarsi 

vantaggiosamente in energia è la prova che 

la prima moneta del mondo è decaduta, che 

l’economia che in quella moneta si identifica ha 

iniziato il declino verso un ruolo che non sarà 

più il primo del Mondo. 

Ma se il dollaro non è più capace di convertirsi 

in energia, gli Stati Uniti disponevano di una 

chiave diversa della vita economica che, seppure 

l’opinione collettiva lo avesse dimenticato, non 

è meno indispensabile dell’energia: il grano, in 

termini più ampi i cereali. Primo produttore 

mondiale di mais, gli Stati Uniti ne sono il primo 

esportatore, come sono il primo esportatore 

mondiale di frumento e di soia. Sono: erano. 

Nel turbinare della crisi dei mercati del 1973, 

quando alla vampata dei prezzi dei cereali 

seguì, con la guerra in Palestina, quella del 

petrolio, più di un osservatore americano 

annotò che contro l’oilpower che pretendevano di 

esercitare gli sceicchi, l’America avrebbe potuto 

impiegare l’agripower, il potere di affamare il 

Pianeta. Il proclama fu sepolto, felicemente, dal 

ventennio di surplus incontenibili che seguì gli 

anni di crisi. Se gli Stati Uniti hanno impiegato 

tutte le armi negoziali, ed i ricatti politici, per 

annientare l’agricoltura altrui e imporre a chi 

produceva i propri cereali di abbandonare la 

produzione per consumare cereali americani, 

è verosimile che tanta protervia negoziale non 

fosse frutto del capriccio, che rispondesse a un 

disegno strategico. Quel disegno si è rivelato, 

inequivocabile, al crollo del dollaro. Provata 

l’incapacità del dollaro a convertirsi in energia, 

a Washington è stato deciso di convertire in 

energia il mais del Corn Belt, un progetto che 

verrà perfezionato, pare, in poco più di quattro 

anni, escludendo gli Stati Uniti dal novero degli 

esportatori di cereali. Che significa il crollo 

dell’allevamento di polli, suini e vacche da 

latte in tutto il mondo arabo e nelle prepotenti

nazioni asiatiche che contendono agli Stati Uniti 

il primato economico mondiale. Nelle quali il 

sogno, analizzato dallo psicanalista Brown, di 

mangiare carne tre volte la settimana, dimostrerà 

tutte le valenze della visione ossessiva. 

Ma se il mais americano non raggiungerà 

più gli allevamenti del Globo, che dovranno 

ridimensionare l’attività secondo disponibilità di 

cui è difficile prevedere la consistenza, se l’Asia 

dovrà rinunciare al sogno della carne, non è 

immaginabile che alla rivoluzione possa sottrarsi 

l’Italia, un paese in cui un’urbanizzazione 

che può solo definirsi furente ha dimezzato la 

disponibilità di campi in pianura, tanto che su 

quattro chili di pane che ci vende il fornaio tre 

derivano da frumento di importazione. Non può 

sottrarsi al ciclone alimentare un paese dove da 

vent’anni contendono il proscenio agricolo le 

primedonne regionali, nell’assoluta assenza di 

qualunque politica agricola nazionale. 

Si è accorta che il prezzo del cibo aumenta la 

tv spazzatura, se ne è accorta la stampa che 

dal divanetto del barbiere viene trasferita, 

puntualmente, nel cassonetto, non se ne è 

accorto l’ultimo Ministro dell’agricoltura. 

Non avrebbe potuto. Era il continuatore di 

una serie ininterrotta di statisti, dalla signora 

Poli Bortone all’avvocato Pecoraro Scanio, al 

laureando ingegner Alemanno, che occupavano 

il posto con il solo interesse delle nomine negli 

enti di competenza ministeriale: esemplare il 

gesto cortese di Alemanno, che il giorno del 

matrimonio del portaborse ha donato alla sposa 

la direzione generale della ricerca scientifica 

nazionale. 

Ma la serie degli incompetenti, verosimilmente 

più interessati alle nomine che alle sorti della 

patria agricoltura, è stata interrotta, per due 

volte, dall’enfant prodige del pensiero agrario 


nazionale, il professor De Castro, che a provare 

le benemerenze per l’imbandigione della tavola 

degli italiani ha vergato un libro, in cui vanta di 

avere operato, novello Cavour, il ribaltamento 

delle alleanze, schierandosi contro la Francia, 

l’alleata antica, a fianco dell’Inghilterra, l’alleata 

nuova. Contro la Francia fautrice della filosofia 

della sicurezza degli approvvigionamenti del 

Trattato di Roma, primo produttore europeo 

di frumento, tanto da garantirci, nel contesto di 

quella filosofia, i tre chili di grano che ci mancano 

per mettere in tavola il pane tutti i giorni. 

Ma quella filosofia era, spiega il Professore, 

ridicola anticaglia. A fianco dell’Inghilterra, 

che assicurava che l’anticaglia si poteva gettare 

perché gli amici americani erano il fornitore più 

reliable del Globo. Parola di chi sa cosa significhi 

essere la prima potenza del Pianeta, e perdere 

il posto. 

L’essenza del futuro agrario consisterebbe, si 

evince dalle pagine illuminanti, nelle specialità 

gastronomiche: lardo di Colonnata e culatello 

di Felino. Una visione in singolare sintonia 

con la gustosa filosofia dell’agricoltura del 

divulgatore gastronomico che capovolgendo 

la locuzione americana fast food ha creato 

l’agenzia di promozione culinaria di maggior 

successo del Paese. Tanto da indurre a credere 

che, incantato dal successo del re dei cuochi, il 

Professore abbia ridisegnato il pensiero agrario 

sui testi di Anthèlme Brillant Savarin. Possiamo 

confidare nel futuro alimentare: mangeremo 

pane un giorno ogni quattro, ma il companatico, 

con provenienza certificata da Colonnata 

o Langhirano, ripagherà gioiosamente del 

digiuno. 

131


132

Per uno statuto dei suoli 

E’ possibile pensare al suolo come ad una risorsa 

naturale finita e non rinnovabile? Sembrerebbe 

una domanda semplice a cui dare una risposta 

scontata, eppure nel corposo sistema normativo 

del nostro Paese non esiste nulla che affermi ciò 

e ne faccia discendere una disciplina di tutela. 

Di più: non esiste nemmeno una ‘contabilità’ dei 

suoli, nessuno è in grado di dire con precisione 

quanto suolo venga consumato ogni anno per 

case, capannoni, strade, parcheggi. 

E’ l’intero nostro ordinamento ad essere privo 

di uno ‘Statuto’ dei suoli, che elevi questa 

risorsa al ruolo che le compete, implicito 

alla definizione che ne danno gli studiosi: “il 

prodotto della trasformazione di sostanze minerali e 

organiche, operata da fattori ambientali attivi per un 

lungo periodo di tempo sulla superficie della Terra 

... capace di provvedere allo sviluppo delle piante 

superiori e, pertanto, di assicurare la vita all’uomo 

e agli animali”. Dunque, i suoli sono frutto di 

una evoluzione lenta nella storia biologica 

del pianeta: anche in Pianura Padana, area 

geologicamente giovane, gran parte dei suoli 

attuali si sono evoluti nell’arco di decine o 

anche di centinaia di migliaia di anni. Per di più 

si tratta di una risorsa limitata e circoscritta alla 

superficie terrestre – il suolo fertile è solo un 

sottilissimo strato di poche decine di centimetri 

– oltre che non rinnovabile, se non in tempi che 

trascendono la nostra esistenza. Esso inoltre è il 

substrato indispensabile della vita vegetale e di 

tutti gli organismi che dai vegetali dipendono, 

quindi anche di quelli appartenenti alla specie 

umana. Ciò che è chiara evidenza per scienziati 

ed agricoltori, non sembra esserlo per i legislatori 

regionali né per quelli nazionali, che tutt’al più 

hanno previsto tutele parziali e condizionate, 

riferite a specifici attributi e funzioni. 

La legge nazionale sulla tutela dei suoli, la 

ormai storica 183/89, è un’ottima legge il cui 

titolo trae in inganno: essa infatti si occupa in 

realtà di bacini idrografici e di prevenzione del 


di Damiano Di Simine 

dissesto, ovvero di una funzione connessa ai 

suoli e alla regolazione idrica che deve essere 

salvaguardata. Una funzione indubbiamente 

fondamentale, ma il suolo è molto di più e 

altro. 

La legislazione urbanistica, sia quella tradizionale 

che quelle di “nuova generazione”, considera 

il suolo per la sua mera dimensione spaziale 

e, nonostante le buone intenzioni talvolta dichiarate, 

non riesce mai ad andare oltre un’idea 

di fondo, che è l’idea del ‘costruire città’, in cui 

il suolo “libero” è un contorno del progetto, 

magari importante – come lo è lo sfondo per il 

ritratto della Gioconda – ma comunque non è 

“il soggetto”, la risorsa in sé da valorizzare per 

quello che è e per quello che può produrre a 

partire, in prima istanza, dalla vita vegetale. 

Nelle norme di tutela paesaggistica, come in 

quelle sulle aree protette, il suolo è un valore 

solo se produce un attributo particolare e meritevole 

di un qualche rispetto estetico–contemplativo 

o naturalistico, comunque “speciale”. 

La Convenzione Europea del Paesaggio ha introdotto, 

certo, una innovazione, declinando il 

concetto di paesaggio verso quello di ‘habitat 

di ogni comunità’: una rivoluzione concettuale 

profonda, non priva di ricadute su quello che 

dovrebbe essere uno statuto dei suoli, ma ancora 

del tutto priva di qualsiasi sviluppo legislativo 

nel nostro Paese, che pure l’ha ratificata. 

In Italia la costruzione e la manutenzione del 

paesaggio resta un sottoprodotto, non particolarmente 

obbligatorio, della programmazione 

urbanistica che, come detto, tutt’al più si occupa 

di plasmare e rimodellare il solo paesaggio 

urbano a scapito di tutto il resto. 

Il suolo peraltro non è riducibile al paesaggio: 

substrato essenziale per l’espressione della 

biodiversità terrestre e base produttiva per 

l’agricoltura, nella sua estensione e nella 

diversificazione degli ambienti esso, certo, 

133


esprime il paesaggio come irrinunciabile spazio 

“sociale” e identitario di una comunità, ma 

in primo luogo definisce un intero comparto 

della biosfera (la “pedosfera”) di importanza 

fondamentale per la chiusura dei cicli 

biogeochimici (tra questi, il ciclo del carbonio 

di cui il suolo è il principale “sink” terrestre) 

oltre per il ciclo dell’acqua. Solo in ultima 

istanza, il suolo è anche spazio disponibile per 

insediamenti e infrastrutture la cui realizzazione 

– se applichiamo le basilari definizioni di 

sviluppo sostenibile - non può pregiudicare i 

diritti e le possibilità delle future generazioni. 

Non è poi così normale che le sorti del suolo 

vengano stabilite per via esclusivamente 

amministrativa da atti che si richiamano 

alla disciplina urbanistica, dal momento che 

questa disciplina è “incompetente” rispetto 

all’esigenza di conservazione della risorsa. Ed in 

effetti all’estero ciò non è: altri Paesi, che come 

l’Italia hanno conosciuto i problemi connessi 

con il consumo dei suoli e con la conseguente 

trasformazione del paesaggio, hanno sviluppato 

norme che attribuiscono al suolo valore di 

bene indisponibile. Ogni trasformazione, 

ogni rivendicazione di diritti, incluso quello 

edificatorio, è subordinata alla prevalenza 

dell’interesse pubblico alla conservazione del 

complesso delle funzioni e dell’organizzazione 

dei suoli. 

Da noi invece la produzione normativa recente 

ha istituzionalizzato la contrattazione di 

aree e destinazioni su base sostanzialmente 

privatistica, indebolendo le possibilità di agire 

per salvaguardare la preminenza dell’interesse 

collettivo sulle aspettative di imprese e privati. 

L’Unione Europea si è allertata, per mettere 

in guardia i Paesi membri circa i rischi della 

crescita inflattiva e disordinata del consumo di 

suolo. Ma anche in Europa quella della tutela 

dei suoli è una “sfida ignorata” 1 , sebbene alcuni 

Paesi, a cominciare dalla Germania, vantino in 

questo campo corpi legislativi estremamente 

avanzati. La Valutazione Ambientale Strategica 

finalmente entrata nel nostro ordinamento è 

strumento per verificare la sostenibilità delle 

scelte di pianificazione territoriale e imporre 

azioni compensative. Ma anche questo 

strumento risulta depotenziato, in quanto al 

suolo non viene riconosciuto lo status che gli 

134 

compete: la perdita o la compromissione di 

suolo non è contabilizzata come un danno 

ambientale connesso alle trasformazioni, se non 

per via indiretta. 

E’ a partire da questa constatazione che, in una 

regione ad altissima densità insediativa come la 

Lombardia, la Legambiente, insieme ad alcuni 

docenti e ricercatori, ha avviato un dibattito con 

urbanisti, economisti, ma anche agricoltori ed 

amministratori sul riconoscimento di uno statuto 

dei suoli e sull’introduzione di strumentazioni 

normative per limitarne il consumo e il cattivo 

uso. 

In Lombardia, come nelle altre regioni italiane, 

le leggi urbanistiche non hanno finora prodotto 

alcun argine alla crescita degli spazi urbanizzati 

a scapito del tessuto rurale. Le stesse province 

lombarde, che pure si sono finalmente dotate 

di strumenti di pianificazione d’area vasta (i 

Piani Territoriali di Coordinamento) - in diversi 

casi anche di ottima qualità come nel caso del 

PTC in discussione in Provincia di Milano - 

hanno assistito ad una progressiva erosione 

delle possibilità di intervenire e guidare i 

processi di trasformazione territoriale, pur 

restando almeno per ora titolari dell’importante 

responsabilità di disciplinare gli ambiti agricoli. 

Per questo abbiamo iniziato a raccogliere punti 

di vista intorno a una proposta che attribuisca 

al suolo un valore riconosciuto, che obblighi a 

monitorarne lo stato e le trasformazioni. Questo 

percorso sta già da ora raccogliendo il contributo 

di ricercatori e studiosi di vari settori, perchè 

non pensiamo che definire uno ‘Statuto dei 

suoli’ sia solo affare da urbanisti: esso chiama in 

causa le competenze di agronomi, paesaggisti, 

pedologi, chimici del suolo, naturalisti, forestali, 

ma anche studiosi di scienze economiche e 

discipline sociali. Perno della nostra proposta 

è quello che la tutela del suolo chiami in causa 

un principio di responsabilità (delle istituzioni, 

degli operatori, a partire dal settore delle 

costruzioni) nei confronti della risorsa, che 

trova un primo momento di applicazione nel 

meccanismo della “compensazione ecologica 

preventiva” (Pileri 2007) 2 : in pratica si tratta di 

imporre il collegamento di ogni trasformazione 

urbanistica a carico dei suoli all’obbligo di una 

misura compensativa, da attuare non a posteriori 

ma come precondizione alla trasformazione stessa,

che si faccia carico quindi anche della gestione 

del territorio non urbanizzato, conferendovi un 

assetto definitivo, trasferendovi risorse per la 

sua qualificazione in termini naturalistici e di 

assetto paesaggistico, in misura proporzionale 

alle funzioni, attuali e potenziali (biologiche, 

produttive, chimico-fisiche, paesaggistiche, di 

generazione di reddito agricolo), compromesse 

a seguito della perdita di suolo libero. In 

un’area densa, come quella di Milano e del suo 

hinterland, ciò si traduce nell’obbligo di acquisire, 

“attrezzare naturalisticamente” e mettere a 

disposizione della collettività aree, dello stesso 

comune in cui ha luogo la trasformazione, 

nella misura in cui tali aree siano realmente 

disponibili. Il meccanismo è simile a quello 

adottato dalla legislazione tedesca contro il 

consumo di suolo, quella legge voluta da Angela 

Merkel, all’epoca Ministro dell’Ambiente, che 

stabilisce obiettivi di progressiva riduzione del 

consumo di suolo (fino ad arrivare a zero alla 

soglia del 2050) da conseguire per l’appunto con 

strumenti di responsabilizzazione, affidando 

agli enti locali la scelta delle modalità con cui 

attuare la compensazione ma definendone dal 

livello statale i caratteri strategici e gli obiettivi. 

La proposta della Compensazione Ecologica 

Preventiva è ovviamente solo un elemento (ma 

immediatamente “cantierabile”) di una revisione 

normativa e ordinamentale che non può 

prescindere da una riforma della fiscalità locale, 

che consenta ai comuni di basare i propri bilanci 

su fiscalità ambientale ed erogazione di 

servizi anziché sul consumo di risorse non rinnovabili 

quale in primo luogo il suolo, e su un 

Febbre di cemento: una malattia inguaribile? 


riconoscimento legale e sostanziale del suolo quale 

bene comune la cui tutela deve prevalere sulle 

aspettative private di trasformazione urbana: si 

tratta di una via obbligata di riforma, che richiede 

di essere condivisa anche con la comunità 

nazionale in quanto non può essere scissa dalla 

discussione complessiva su temi quali quello 

del federalismo fiscale e della sostenibilità dei 

bilanci degli enti locali. 

La proposta della compensazione ecologica 

preventiva ha anche il merito di attivare un 

flusso di risorse economiche e/o patrimoniali 

per affrontare la gestione del territorio non urbanizzato, 

comunque questa avvenga: tramite 

il trasferimento di risorse ad imprenditori agricoli 

ovvero agendo direttamente come pubblica 

amministrazione. 

Un flusso di risorse che non necessariamente 

necessita di transazioni economiche e che anzi 

in generale esclude la monetizzazione: infatti 

ciò che conta è il risultato, questo è il senso di 

quel termine “preventivo”, non si dà adito a 

trasformazioni che producano perdite di suolo 

libero se - prima – non si dimostra nei fatti di 

poter riprodurre le funzioni compromesse dei 

suoli attraverso azioni che generalmente possono 

essere definite come “creazione di paesaggio”, 

“generazione di natura”. 

Forse è già tardi per discutere di come frenare 

il consumo di suolo, molte trasformazioni sono 

già avvenute in modo irreversibile. Di certo non 

si può perdere altro tempo, specialmente in 

Lombardia. 

Confronto cubature realizzate in Lombardia tra la media del decennio del boom edilizio (1958-1967) e gli anni 1995-2002 

Media annuale 

cubature 

realizzate 

decennio 

1958/59-1967 

Nuove 

cubature 

realizzate nel 

1995 

Nuove 

cubature 


1996 

Nuove 

cubature 


1997 

Nuove 

cubature 


1998 

Nuove 

cubature 


1999 

Nuove 

cubature 


2000 

Nuove 

cubature 


2001 

Nuove 

cubature 


2002 

22.588.466 37.502.301 33.128.364 27.397.458 27.833.975 34.451.758 35.299.453 36.543.732 51.231.048 

Fonte: Ministero dei LLPP (1970) in Urbanistica n.56 e ISTAT; Elaborazioni: P. Pileri (2007) 

1 Il riferimento è al titolo della pubblicazione, a cura dell’European Environmental Agency e del EC - Joint Research Center, 

‘Urban Sprawl in Europe, the ignored challenge’, Copenaghen 2006. 

2 Pileri, P. ‘Compensazione Ecologica Preventiva, Principi, strumenti e casi. Carocci Editore, Roma, 2007. 

135


136

La città in estensione. Un percorso di 

progetto 

Il tema della città e il consumo di suolo 

Oggi, con il termine città ci riferiamo a territori 

urbanizzati caratterizzati da una successione più 

o meno densa ed estesa di centri urbani : sono 

le grandi megalopoli regionali e interregionali 

che la letteratura sul tema interpreta ricorrendo 

a metafore fortemente evocative e che lasciano 

aperte molte opzioni sulle opportunità di 

sviluppo . 

D’altra parte, non disponiamo nemmeno di una 

definizione univoca di popolazione urbana 1 

e dobbiamo attenderci processi crescenti di 

inurbamento. Entro il prossimo decennio, circa 

due terzi della popolazione del mondo, vale 

a dire cinque miliardi di persone, vivranno 

in ambito urbano e dovremo misurarci con 

qualche centinaio di città particolarmente estese 

e popolose e con una domanda di energia e di 

beni crescenti e concentrati. 

Contestualmente, disponiamo di un incerto 

sistema di conoscenza sulle questioni ambientali 

e di uso del suolo. Mi riferisco ad un modello 

di conoscenza condiviso e aperto, relativamente 

autonomo rispetto alle decisioni da adottare, 

alimentato nel tempo dagli esiti delle stesse 

azioni di piano e di progetto, delle pratiche di 

perequazione urbanistica e delle iniziative di 

compensazione territoriale. 

Inoltre, nonostante i passi avanti fatti a livello 

istituzionale con le leggi sul riordino delle 

autonomie locali 2 e più recentemente con la 

riforma del Titolo V° della Costituzione, i livelli di 

pianificazione di area vasta sono in difficoltà per 

l’emergere di conflitti tra le troppe competenze 

concorrenti e per una gestione delle scelte 

urbanistiche dominata dalla strumentazione 

attuativa comunale 3 . Lo ius aedificandi è rimasto 

un diritto privato connaturato alla proprietà 

del suolo, comunque esigibile con il pagamento 

della concessione a costruire in nome di un 

trattamento eguale di tutti i cittadini e in forza 


di Maria Cristina Treu 

della necessità di poter contare su un incremento 

delle imposte comunali sugli immobili (ICI). 

La recente legge urbanistica della Regione 

Lombardia, la legge di Governo del Territorio, 

11 marzo 2005, n.12, ha assegnato alle Province 

il compito dell’identificazione sia degli ambiti 

da destinare alla produzione agricola che dei 

criteri che i Comuni dovranno adottare, nel 

corso dell’adeguamento del loro strumento 

urbanistico, per azzonare queste stesse aree 

che, sempre secondo la su richiamata legge, 

non possono essere oggetto di perequazione 

urbanistica. 

Questa scelta, esito di un confronto serrato tra 

le diverse direzioni generali della stessa regione 

e il gruppo di lavoro per la stesura della nuova 

legge di nomina assessorile 4 , sta sollevando 

moltissime reazioni : 

• da un lato, quelle dei comuni, che si sentono 

“espropriati” di una loro competenza da parte 

delle Province e che spingono per far rientrare 

tali aree nella contabilità perequativa, 

ovvero per limitare tali aree a situazioni di 

eccellenza 5 aziendali e paesaggistiche e alle 

manifestazioni di interesse e di disponibilità 

da parte di singoli coltivatori, proprietari e 

affittuari, a diventare anche prestatori di un 

servizio urbano; 

• dall’altro lato, quelle di chi è deciso a riproporre 

il tema del consumo di suolo nell’ambito 

di un nuovo e più maturo approccio che 

definisca criteri identificativi e di stima condivisi 

e gestiti in modo sistematico e ufficiale 

6 e che, in particolare, riconosca la necessità 

di salvaguardare le aree agricole nell’ambito 

di un progetto di città cui queste possono 

contribuire con la produzione di paesaggio e 

di beni alimentari di una maggiore qualità e 

più sicuri. 

137


La preservazione del paesaggio non è un tema 

del solo spazio agricolo 

La questione dell’identificazione delle aree agricole 

impone un approccio alla pianificazione di 

progettazione integrata nel tempo e a livello interscalare: 

a questo proposito restituirò, aiutandomi 

con delle immagini, alcuni passaggi di una 

successione di esperienze condotte a livello di 

area vasta e a livello comunale che può restituire 

più efficacemente alcuni aspetti significativi 

delle vicende di Milano, nella sua dimensione di 

città metropolitana regionale. 

La prima immagine (cfr.tav. 1) rappresenta la 

ricostruzione di quella che può essere intesa 

come la megalopoli delle regioni del nord. La 

tavola riporta l’ordinamento gerarchico delle 

polarità urbane a partire dalla popolazione 

residente nei singoli comuni e tenendo conto del 

peso relativo di alcuni fattori riferiti alla struttura 

della popolazione e al livello di dotazione 

infrastrutturale. Contestualmente l’immagine 

mette in risalto l’area agricola della pianura 

padana, una campagna urbana tra le più ricche 

e produttive d’Italia e d’Europa, e l’area verde 

del Parco Agricolo Sud di Milano 

La contrapposizione tra i sistemi urbani 

e il territorio dell’agricoltura, evidenziata 

dalla mappa nasconde, in realtà, più di una 

contaminazione d’uso tra le due grandi aree. 

Lo scopo è quello di evidenziare, oltre al 

sistema delle polarità urbane, il ruolo che la 

grande area verde della pianura padana ha 

nei confronti dell’intero sistema delle regioni 

del nord e di porre domande sul destino che si 

138 

intende riservare a quest’area dove il consumo è 

legato da un lato, all’espansione insediativa e al 

programma di opere infrastrutturali di portata 

strategica e locale, dall’altro allo sviluppo di 

monoculture e di allevamenti intensivi. 

Sotto questo profilo la questione non può 

essere ridotta alla salvaguardia delle situazioni 

paesaggistiche di eccellenza: l’unicità e la 

continuità del sistema rurale richiede un 

progetto strategico che consideri le risorse suolo, 

acqua e paesaggio sullo stesso piano delle scelte 

di lungo periodo relative alle esigenze della 

crescita urbana. 

Il secondo passaggio fa riferimento a una 

sequenza di cartografie tematiche, elaborate 

in occasione dell’adeguamento del PTCP della 

provincia di Milano alle indicazioni della legge 

12/2005, ai fini della identificazione degli 

ambiti agricoli. Alcune di queste cartografie 

(cfr. le tav. 2/3/4/) sono di carattere analitico, 

sono implementabili e rappresentano ciascuna 

un set diverso di indicatori, distinti in quelli 

che rappresentano la caratterizzazione delle 

coltivazioni e delle aziende agricole, quelli 

che localizzano le permanenze con valore 

paesaggistico e quelli che riportano gli elementi 

naturalistici; altre cartografie sono di natura 

sintetica, una di queste (cfr. tav.5) restituisce i 

caratteri dello spazio rurale, una seconda (cfr. 

tav.6) evidenzia i macrosistemi fisici e territoriali 

cui corrispondono le funzioni produttive, 

ambientali e di presidio ecologico dello spazio 

libero coltivato e non coltivato. 

tav.1 - Schema interpretativo dei sistemi territoriali 

tav.2 - I macro sistemi fisi e territoriali

Nell’insieme le cartografie restituiscono un 

possibile sistema di conoscenza sul consumo 

di suolo, sulle qualità paesaggistica delle aree 

e sulle rispettive funzioni: indicazioni che 

possono sostenere l’identificazione degli ambiti 

agricoli e i criteri per una loro definizione a scala 

comunale, orientandone le scelte a partire da 

una visione di area vasta 7 . 

Rispetto al consumo di suolo che si attesta attorno 

a un valore medio del 42%, con valori massimi 

vicini all’’80% e minimi prossimi al 30% a 

seconda dei comuni rispettivamente del nord e 

del sud (cfr. tav.7) l’indicazione del PTCP è che 

la crescita urbanistica media si attesti,nei prossimi 

anni, attorno a un valore massimo del 5%. 

tav.3 - Il consumo di suolo 

Ma la traduzione a livello territoriale di questa 

percentuale deve tener conto dei caratteri e delle 

funzioni del suolo che hanno altri confini da 

quelli amministrativi e deve fare sintesi rispetto 

ad una idea di progetto: per esempio, rispetto 

al progetto di infrastruttura strategica, la dorsale 

verde, che a nord dovrebbe saldare le aree dei 

parchi e quelle libere e agricole ancora presenti ; 

e nelle aree del Parco Sud, rispetto a un sistema 

di progetti di sistemi verdi integrati, dal metrobosco, 

ai percorsi attrezzati dei raggi verdi, alle 

iniziative di promozione delle aziende. 

Per ciascun comune si deve poi trovare un equilibrio 

nella compensazione territoriale, eventualmente 

sostenuta da un fondo perequativo 

regionale o provinciale cui possono contribuire 

anche gli investitori privati. 


Milano. Una città di dimensioni contenute con 

la grande risorsa del Parco Agricolo Sud 

Il terzo tipo di immagini restituisce un quadro 

sintetico dei maggiori interventi nella città di 

Milano (cfr. tav 8) 

Questa immagine può essere accostata a quella 

del progetto dei raggi verdi, un concept plan, che 

ipotizza di connettere la corona delle aree verdi e 

boscate attorno alla città con il centro attraverso 

percorsi alberati di mobilità lenta (cfr. tav 9). 

L’interesse degli operatori che ha avviato gli 

interventi di trasformazione urbana 8 è innescato 

dall’adozione nel 2000 del Documento di 

Inquadramento, uno strumento programmatico 

attivato da una legge regionale (la legge regionale 

9/99) che ha anticipato alcune scelte poi riprese 

e sviluppate dalla legge 12 del 2005 9 . 

Il documento,oggi in parte rivisto sulla base 

dell’esperienza maturata negli ultimi cinque 

anni, introduce un indice volumetrico unico, la 

possibilità di modificare le destinazioni d’uso 

vigenti e di negoziare la realizzazione di opere 

(gli standard di qualità) oltre a quelle dovute 

secondo i tradizionali standard urbanistici 10 . 

L’attuale amministrazione intende raggiungere, 

con lo strumento del PGT in corso di definizione, 

i due milioni di abitanti 11 , utilizzando la perequazione 

urbanistica sull’intero suo territorio 

e costituendo una borsa dei diritti volumetrici 

immobiliare. 

Nel frattempo, ha anticipato due nuovi 

programmi: il primo finalizzato alla realizzazione 

di edilizia residenziale a prezzi convenzionati 

con la liberalizzazione dell’uso di 147 piccole 

aree che il PRG vigente aveva classificato come 

zone B rinviandone l’utilizzo a scelte successive; 

il secondo che riprende e formalizza l’accordo 

con le FFSS per la valorizzazione dei sedimi 

ferroviari dismessi in cambio di alcune opere a 

carico della stessa società come la chiusura della 

cerchia ferroviaria per la realizzazione di una 

circolare ad alta frequenza attorno alla città. 

Tutte queste sono scelte che, prese singolarmente, 

sono di difficile confutazione; esse non restituiscono 

un disegno urbano e sono la somma di 

tanti singoli interventi tutti rivolti a rinnovare 

la città riempiendo i vuoti di un tessuto urbano 

già congestionato ed esercitando una inevitabile 

139


pressione sulle aree ancora libere per adeguare 

la carenza di infrastrutture, per realizzare nuovi 

grandi servizi urbani e per programmare l’offerta 

di alloggi sociali. 

Gli esiti sono quanto mai frammentati e 

contradditori soprattutto rispetto al divario 

tra l’effervescenza del mercato immobiliare 12 

e il rialzo dei prezzi della residenza da un 

lato e dall’altro la scarsità e la lentezza nella 

realizzazione delle infrastrutture e nella messa 

a disposizioni di alloggi a prezzi convenzionati, 

in affitto o a riscatto. 

140 

tav.8 - Quadro d’insieme 

delle infrastrutture 

Raggi verdi 

tav.9 - I caratteri dello spazio rurale a Milano 

Manca una idea di città altrettanto forte di 

quella che costituisce il nostro archetipo di città 

compatta tramandatoci dall’800; manca l’idea di 

una città in estensione 14 dove si possano riscoprire 

nuovi racconti e dare forma e qualità ai nuovi 

stili e forme di vita dei cittadini del domani; 

Le domande, risultate idonee nell’ultimo bando 

ERP, sono più di 12.000 contro circa 2.000 alloggi 

sociali, in fase avanzata di attuazione, esito del 

primo Piano Regionale di ERP del 2002-2004, ma 

localizzati prevalentemente in Provincia. 

D’altra parte anche la seconda giunta Albertini 

licenziava un progetto di utilizzo di aree 

pubbliche per alloggi sociali i cui bandi non sono 

ancora usciti e anche il programma per 12000 

alloggi sociali promosso dalla Provincia, con il 

Comune di Milano, come uno degli obiettivi del 

Patto metropolitano non sembra avere gli esiti 

immediati auspicati 13 . 

Raggi verdi 

manca una programmazione urbanistica capace 

di correlare le politiche di lungo periodo con le 

scelte di scala intermedia e di livello comunale. 

Ma l’amministrazione cittadina è in grande 

fermento per l’attesa che a Milano sia assegnato 

l’expo 2015. 

1 La definizione di popolazione urbana varia, tra stati e regioni, in base alle diverse soglie di densità territoriale che distinguono 

popolazione urbana e popolazione rurale e, in altri casi, in base alle diverse perimetrazioni amministrative o statistiche. 

2 cfr., la legge 142/90 e le rispettive applicazioni regionali che in alcuni casi arrivano anche dieci anni dopo come nel caso della 

legge 1/2000 delle Regione Lombardia e le cosidette leggi Bassanini 

3 La Regione Lombardia conta 1457 comuni e tra questi il 94% sono comuni al di sotto i 5000 abitanti.


4 cfr., le più recenti proposte di modifica della legge che, in caso di conflitto tra province e comuni rimettono la decisione al livello 

regionale assestando in questo modo un ulteriore colpo alla pianificazione di area vasta. 

5 il gruppo di lavoro di cui ho fatto parte fu nominato nel 2000 dall’assessore di allora, Alessandro Moneta e lavorò sino al 

2004. 

6 oggi abbiamo stime ufficiose che sono sovradimensionate o sottodimensionate e l’ISTAT stesso ci dà una misura delle superfici 

agricole utilizzate (SAU) e non una misura del consumo di suolo. 

7 I risultati sono ottenuti applicando il metodo Metland per il calcolo del valore forestale (un metodo messo a punto negli Stati 

Uniti ed trasferito in Italia dal prof. A. Toccolini della Facoltà di Agraria dell’Università di Milano), quindi il metodo Land 

analisys model (LAM) che seleziona, organizza e confronta i diversi parametri mediante operazioni di overlay mapping(un 

metodo messo a punto dal gruppo di M. C. Treu, C. Peraboni; S. Zorzolo del Politecnico di Milano) 

8 Oltre ai grandi progetti di riqualificazione urbana che comprendono dall’ex area Fiera, all’area Garibaldi Repubblica, a Santa 

Giulia-Rogoredo, ad oggi sono stati approvati circa 150 programmi integrati di intervento, coincidenti in molti casi con poco 

più di un edificio 

9 cfr., la separazione tra lo strumento del Documento di Piano con valenza programmatica e gli strumenti del Piano dei Servizi e 

d 

10 Il disegno avrebbe dovuto restituire la direzione di sviluppo della futura città è il logo della T rovesciata che rappresenta, 

da un lato la prospettiva del consolidamento del tessuto urbano lungo il percorso del Passante Ferroviario e,dall’altro, la 

riqualificazione delle aree. dismesse, innescate dal Progetto Bicocca 

11 I residenti attuali si attestano a circa1.300.000 abitanti ,più o meno quelli censiti nel 1951, ma in gran parte più anziani e più 

ricchi. La dimensione territoriale di Milano è di 182 kmq, una città piccola tra le città metropolitane italiane, e tuttavia con un 

Parco Agricolo che misura 42,3 sul totale di 463 Kmq dell’intero parco. 

12 Sono circa 85.000 gli alloggi privati realizzati nei primi cinque anni del 2000 contro una previsione di fabbisogno di edilizia che 

periodicamente, ogni decennio, ripropone per l’area metropolitana una domanda di 120-140.000 alloggi sociali convenzionati, 

prevalentemente inevasi. 

13 ll bando della seconda Giunta Albertini fece scalpore perché utilizzò una leggina regionale che anticipava la possibilità di 

considerare l’edilizia sociale come un servizio e pertanto da realizzare su aree a standard. Su quella base furono individuate 

circa 100 aree, poi risultate in parte inutilizzabili, e fu ipotizzata la realizzazione di 20.000 alloggi in affitto convenzionato: oggi 

siamo ancora in attesa del primo bando che dovrebbe attivare 9 aree. Invece il programma di 12.000 alloggi fissato come uno 

degli obiettivi del Patto Metropolitano si sta misurando con i costi delle aree, molto cresciuti anche nei comuni contigui a Milano 

e con la resistenza da parte dei Comuni nei confronti di nuovi interventi di edilizia sociale. Nel frattempo, la rigenerazione 

della popolazione della città è più lenta del previsto e le nuove famiglie cercano soluzioni più lontane e meno costose.L’ultima 

speranza è,ma forse era, il recente accordo sul programma di finanziamenti nazionali. 

14 cfr.,MCTreu, Margini e bordi nella città in estensione,in MCTreu e D:Palazzo(a cura di), Margini. Descrizioni, strategie. progetti, 

Alinea editrice,Firenze 2006 

141


142

Territorio, sicurezza alimentare e riforme 

attese 

Competizione nei servizi 

Il modello statunitense di supervisione pubblica 

sulla sicurezza alimentare, varato negli anni ’20 

del secolo scorso, supera i confini interni degli 

Stati e si basa su un’amministrazione unica 

centrale, la Food and Drugs Administration (FDA). 

Questo modello è stato preso come riferimento 

dall’UE che ha inserito nel trattato sulla sicurezza 

alimentare del 2000 e nei Regolamenti emanati 

in seguito, questi due principi: 

• il controllo è affidato alla responsabilità delle 

imprese che seguono dei metodi stabiliti 

dall’UE; 

• la supervisione pubblica sul controllo aziendale 

(controllo ufficiale) è realizzata da ogni 

Paese e il suo costo deve andare a carico delle 

imprese se stanno su un gradino elevato 

della scala del rischio. 

Nel modello USA la supervisione pubblica è 

fortemente centralizzata e si avvale di ispettori 

federali che intervengono in tutti gli Stati, invece 

l’UE ha lasciato ad ogni Paese membro il compito 

di realizzarla. Per esempio, la Francia dispone 

di ispettori pubblici che si muovono da una 

parte all’altra del Paese. Sono in numero ridotto, 

altamente specializzati per ogni tipo di filiera, 

tecnologia, e in questo modo rendono omogenei 

i comportamenti delle aziende agroalimentari di 

ogni zona. L’Olanda ha appaltato una parte del 

servizio pubblico ad un’impresa privata. Tutti i 

Paesi membri si sono mossi per riorganizzare i 

servizi ispettivi, aumentare l’efficienza e ridurre 

i costi, tranne l’Italia. 

L’organizzazione italiana ha avuto origine dal 

Comune che assumeva la diretta responsabilità 

pubblica sulla sicurezza per i rifornimenti 

annonari in ogni area urbana. A causa di questa 

matrice la parte più rilevante dell’attività 

pubblica per la sicurezza alimentare oggi si 

trova inserita nelle Unità Sanitarie Locali che 

operano con Aziende tra loro autonome. Con 


di Enrico Bussi 

la riforma sanitaria del 1975 sono stati inseriti 

nelle USL i Medici Veterinari comunali (per il 

controllo sul bestiame vivo e al macello), così 

come i Medici e le altre figure che operavano 

a livello provinciale per il controllo sui negozi 

di alimentari. Per questo motivo, da un lato, 

rimane diffusa l’idea (sbagliata) che il controllo 

per la sicurezza alimentare sia assicurato 

dall’intervento pubblico. Dall’altro gran parte 

dell’attività svolta resta incapsulata nell’USL 

con due gravi conseguenze: 

• la dimensione dell’USL non ha alcun nesso 

con il movimento delle derrate alimentari, 

avendo un bacino di utenza concepito per i 

servizi di medicina umana; 

• le competenze dell’USL si limitano agli 

aspetti igienico sanitari e non comprendono 

gli altri fattori della sicurezza alimentare: 

qualità dell’aria, dell’acqua, qualità dei suoli, 

sofisticazioni e frodi. 

Grandezza e pochezza 

Il servizio svolto dalle USL per la sicurezza 

alimentare si avvale di circa 10.000 addetti 

suddivisi tra Servizio Veterinario per le 

produzioni animali e Servizio Ispezione 

Alimenti Nutrizione per trasformazioni vegetali, 

punti vendita, bar e ristorazione: 7.000 Medici 

Veterinari, 3.000 Medici del SIAN e tecnici della 

prevenzione (Ministero della Salute, SICURA 

2007). 

La separazione di competenze tra i due Servizi 

(SIVET, SIAN), l’autonomia di ogni USL, 

le diverse scelte compiute da ogni Regione 

provocano una eterogeneità nelle ispezioni su 

aspetti igienico-sanitari tra produzioni (animali 

e vegetali), tra produttori e tra punti vendita. 

L’organizzazione dell’ispezione sul controllo 

igienico-sanitario in ambiti territoriali più 

ristretti rispetto alle filiere agroalimentari e 

143


la mancanza di mobilità degli operatori tra le 

USL determinano la complessiva inefficacia del 

sistema ispettivo italiano rilevata dai Paesi Terzi 

che chiedono alle imprese italiane di applicare i 

loro sistemi. 

L’attività dell’USL risente di condizionamenti 

locali soprattutto nelle aree dove la presenza 

delle organizzazioni criminali è più forte e anche 

in altre zone si manifesta la tendenza dei servizi 

sanitari a non intervenire nei casi difficili. La 

mobilità e la specializzazione sono alla base dell’attività 

ispettiva in ogni settore: vale l’esempio 

dello sport dove lo stesso arbitro opera in luoghi 

diversi, mentre sarebbe assai condizionato e 

poco attendibile se arbitrasse sempre e soltanto 

sul luogo di gara dove risiede. Non a caso, le 

infrazioni più gravi per la sicurezza alimentare 

vengono scoperte dalla Guardia di Finanza, dai 

NAS e da altri organi, tuttavia senza una impostazione 

chiara e unificante. 

Il costo enorme dell’attività ispettiva affidata al 

Servizio Sanitario Nazionale, rispetto alle attese 

di chi produce, distribuisce e consuma, è messo 

in risalto con alcuni confronti: 

• il solo Servizio Veterinario italiano costa 

quanto la FDA degli USA (Ministero della 

Salute) 

• l’ispezione pubblica per la sicurezza 

• 

alimentare in Francia è affidato a 500 

ispettori specializzati che operano su tutto 

il territorio nazionale (con una dimensione 

territoriale e di volume di merci superiore a 

quella italiana) 

nel SSN manca la figura dell’ispettore 

specializzato per i prodotti vegetali (INRAN, 

SANA 2007). 

Per colmare i limiti delle USL, numerosi altri organismi 

intervengono sulla sicurezza alimentare 

ad ogni livello, locale, regionale e nazionale. 

Molti controllori 

Numerose amministrazioni pubbliche fanno 

ispezioni sulle imprese in materia di applicazione 

delle norme igienico-sanitarie, merceologiche 

(contro le frodi, le sofisticazioni, le infrazioni 

sull’etichettatura), di rispetto dell’ambiente e 

del benessere animale, tutte materie che fanno 

144 

parte della sicurezza alimentare. Si stende un 

elenco probabilmente incompleto: 

• Ministero della Salute: Uffici Veterinari per 

gli Adempimenti degli obblighi Comunitari 

(UVAC) e Posti di Ispezione Frontaliera 

(PIF): 

• Ministero della Difesa: corpi specializzati dei 

Carabinieri (Nuclei Antisofisticazioni - NAS, 

Nuclei Antifrodi Carabinieri - NAC, Nucleo 

Operativo Ecologico - NOE) e Capitanerie 

di Porto (controllo sul pescato, sulle derrate 

trasportate per mare); 

• Ministero dell’Interno: corpi specializzati 

della Polizia di Stato; 

• Ministero del Tesoro: corpi specializzati della 

Guardia di Finanza; 

• Ministero dello Sviluppo Economico: Istituto 

Nazionale Conserve Alimentari (INCA), per 

i controlli igienico sanitari e di qualità delle 

conserve vegetali; 

• Ministero delle Politiche Agricole Forestali 

Alimentari: Agenzia per le erogazioni nell’agroalimentare 

(AGEA), Ispettorato Centrale 

per il Controllo della Qualità dei Prodotti 

Alimentari (ICQ), Corpo Forestale dello 

Stato (CFS); 

• Ministero dell’Ambiente: Agenzia Nazionale 

Protezione Ambiente (ANPA); 

• Regioni: organismi per controlli merceologici, 

agenzie regionali per le erogazioni nell’agroalimentare, 

Istituti Zooprofilattici Sperimentali 

(interregionali), Agenzie Regionali 

Protezione Ambiente (ARPA), Servizi ispettivi 

sui prodotti regolamentati (DOP, IGP, 

biologico); 

• Province: Osservatori fitosanitari, Polizie 

Provinciali, Guardie ecologiche; 

• Comuni: Polizia Municipale, Vigili Annonari, 

Aziende Municipalizzate (distribuzione 

acqua potabile, smaltimento dei rifiuti liquidi 

e solidi). 

Queste istituzioni sono del tutto separate e 

la collaborazione “spontanea” non funziona 

perché richiede che ogni addetto sia in grado 

di superare delle procedure complesse. Inoltre, 

se da un lato la “collaborazione” non risolve il 

problema dei costi pubblici, dall’altro non riesce

a raggiungere le condizioni di tempestività e 

organicità di intervento. 

Le USL svolgono la parte ispettiva maggiore, 

tuttavia al loro interno manca l’approccio ai 

flussi delle materie prime, semilavorati e prodotti 

finiti provenienti da zone diverse e da altri 

Paesi. Non a caso, la denuncia delle infrazioni 

igienico-sanitarie più gravi per la sicurezza alimentare 

è quasi sempre collegata alle ispezioni 

condotte ai fini tributari, mentre l’attività ispettiva 

delle USL rischia di cadere in eccessi di rigore 

verso le aziende piccole e i comportamenti meno 

gravi per il rischio igienico-sanitario. L’insieme 

dell’agroalimentare composto soprattutto da 

aziende piccole (agricoltura, artigianato, somministrazione 

del cibo) si trova sommerso dalle 

richieste di adempimenti burocratici ripetitivi. 

Riforme mancate 

In base alle norme dell’UE il sistema agroalimentare 

italiano dovrà prendere a carico una 

parte del costo del SSN per l’attività ispettiva, 

ma non otterrà vantaggi analoghi a quelli dei 

Paesi concorrenti. 

Sinora l’industria alimentare non riceve tutela 

per l’esportazione dei prodotti italiani verso 

Paesi extra UE (che reputano disorganico il nostro 

sistema pubblico e impongono alle aziende le 

proprie impostazioni) e per l’importazione di 

alimenti da Paesi extra UE dove gli interventi 

richiesti alle imprese per la sicurezza alimentare 

sono molto leggeri. 

Il sistema distributivo italiano sostiene un 

elevato costo per l’autocontrollo perché ogni 

punto vendita è chiamato a fare fronte a criteri 

diversi a seconda dei criteri ispettivi adottati 

da ogni singolo ente (Comune, USL, Regione) 

e aumenta l’incertezza causata dall’iniziativa 

autonoma di diversi organismi ispettivi. 

Il riordino dell’intero apparato pubblico è 

dunque ineludibile per la sopravvivenza del 

sistema agroalimentare italiano e avrebbe altri 

tre risultati. Una più adeguata protezione del 

consumatore, la riduzione della spesa pubblica e 

le informazioni da fornire all’autorità scientifica 

nazionale chiamata a valutare le minacce per 

la salute umana derivanti da fattori naturali 

straordinari (nuovi agenti patogeni, calamità), 


da innovazioni tecnologiche (biologiche, 

chimiche, fisiche) per potersi confrontare in sede 

internazionale. 

Il Paese chiede con forza la semplificazione delle 

procedure e la riduzione del peso delle amministrazioni 

pubbliche. Nel campo agroalimentare 

queste esigenze sono state acuite dalla profonda 

riorganizzazione attuata nei Paesi concorrenti 

per applicare l’ordinamento comunitario rivolto 

a tutelare la sicurezza del consumatore e a rafforzare 

il sistema produttivo. Invece di fornire un 

servizio efficiente per l’agricoltura, l’industria, 

il commercio, la salute, l’educazione alimentare 

la via italiana al federalismo mantiene le separazioni, 

moltiplica le iniziative locali e regionali 

aggravando un quadro già molto appesantito. 

Vediamo due esempi. 

Esistono forti pressioni per suddividere gli Istituti 

Zooprofilattici trasformando quelli interregionali 

in più istituti regionali come nel caso 

della Lombardia e dell’Emilia-Romagna. 

L’Italia ha ottenuto nel 2003 la sede dell’European 

Food Safety Authority ed è l’unico Paese 

membro dell’UE che non ha messo in funzione 

un’Autorità nazionale. L’EFSA è il punto di riferimento 

dell’Unione Europea per quanto riguarda 

la valutazione dei rischi relativi alla sicurezza 

alimentare. Opera per fornire una consulenza 

scientifica indipendente, una comunicazione 

chiara sui rischi esistenti ed emergenti. Riceve le 

valutazioni scientifiche provengono dalla Commissione 

europea, dal Parlamento europeo e dagli 

Stati membri attraverso le Autorità nazionali. 

L’Italia non ha provveduto a riorganizzare le 

competenze pubbliche per sicurezza alimentare 

e solo nel Febbraio 2008 ha istituito l’Autorità 

nazionale che dovrà cominciare a funzionare a 

Foggia dove non c’è alcuna istituzione scientifica. 

Grande handicap – grande recupero 

Il sistema agroalimentare italiano sconta dei 

gravi pesi a causa della mancata riorganizzazione 

delle competenze sull’uso delle risorse naturali 

(acqua, terra, aria) e sui settori (agricoltura, 

industria, distribuzione, ristorazione) che si riepilogano. 

• Prodotti importati. Non esiste un’organica 

145


146 

attività ispettiva sui prodotti agroalimentari 

importati. 

• Produzione agricola e delle piccole imprese 

di trasformazione. Adempimenti complessi 

per amministrazioni diverse: tributarie 

(nazionali e locali), previdenziali, consortili 

(irrigazione e smaltimento rifiuti), settoriali 

(agricoltura, sanità, ambiente). 

• Produzione industriale. L’industria alimentare 

è chiamata a sostenere forme di autocontrollo 

per la sicurezza alimentare, attività 

ispettive di organismi pubblici italiani e sistemi 

richiesti dai Paesi Terzi destinatari delle 

nostre esportazioni. USA, Giappone, Cina, 

Singapore, Corea del Sud, Messico, Australia, 

ecc chiedono di applicare la loro impostazione 

per la sicurezza alimentare perchè 

non si fidano di quella italiana. Nello stesso 

tempo ogni gruppo della GDO impone il suo 

sistema di autocontrollo/controllo per la sicurezza 

alimentare ai suoi fornitori. 

• Distribuzione alimentare. Riceve ispezioni 

provenienti, più o meno, da 15 istituzioni 

pubbliche che intervengono in modi differenti 

e che cambiano, a seconda dell’ubicazione 

del punto vendita, da Regione a Regione, da 

USL a USL, da Comune a Comune. 

• Immagine del prodotto. L’autocontrollo applicato 

dalle imprese e il controllo pubblico 

non sono valorizzati per le politiche commerciali 

(aziendali, interaziendali e pubbliche) 

a causa dell’assenza di soluzioni per la 

trasmissione dei dati tra le amministrazioni 

pubbliche, tra queste e le imprese. 

Non esiste una quantificazione complessiva 

del costo pubblico dell’intero sistema ispettivo 

sull’agroalimentare italiano. 

Per quanto riguarda il costo che ricade sulle imprese, 

la Federazione dell’Industria Alimentare 

italiana aderente alla Confindustria (nella Relazione 

del Presidente all’Assemblea svoltasi in 

occasione di Cibus a Roma il 13 Aprile 2007) ha 

sottolineato quanto segue. 

• Aumento dei costi per l’industria italiana 

provocato dalla complessità del sistema 

ispettivo pubblico; 

• Richiesta delle imprese della GDO di applicare 

diversi metodi di autocontrollo in ordine 

alla sicurezza alimentare (Standard BRC, 

IFS, EurepGap, altri); 

• Assenza della GDO italiana sui mercati di altri 

Paesi e la presenza in Italia di imprese della 

GDO provenienti da più Paesi: l’industria 

alimentare italiana deve rispondere a tanti 

sistemi di controllo privati per la sicurezza 

alimentare quanti sono i clienti di diversa 

nazionalità da rifornire. 

Le industrie concorrenti sopportano un minore 

peso per il controllo pubblico e per quello privato 

e Federalimentare ha stimato che solo gli 

adempimenti formali (burocratici) richiesti per 

documentare l’autocontrollo sulla sicurezza alimentare 

assorbono il 2% del fatturato dell’industria 

alimentare, pari a 2 milioni di euro. 

Manca del tutto la misura del danno creato dal 

disordine nell’uso del territorio, addirittura non 

conosciamo il consumo di superfici agricole 

in corso mentre in un Paese federale come la 

Germania si stabilisce qual è il tetto complessivo 

annuale di superficie agricola destinata a usi 

extra agricoli e viene rispettato nel singolo 

Lander e Comune. 

Importeremo, oltre alle tecnologie avanzate e ai 

beni di lusso, sempre più prodotti alimentari, 

tuttavia abbiamo una grande capacità di 

recupero. Se cominciamo a demolire i frazionismi 

statali, regionali e statali si può sfruttare un vero 

e proprio giacimento di risorse sottoutilizzate.

Ma le biomasse sono davvero una fonte 

energetica e rinnovabile? 

Le biomasse utilizzabili a fini energetici (come 

biocarburanti, biocombustibili per la produzione 

di energia elettrica, biogas dalla digestione) 

per essere considerate fonti energetiche rinnovabili 

(FER), a differenza delle altre FER (eolico, 

solare, idroelettrico, ecc.) che lo sono di per se 

(per natura), devono soddisfare determinate caratteristiche 

di ecosostenibilità nella loro produzione 

e utilizzo. 

Le filiere agroenergetiche da promuovere 

in quanto, oltre che rinnovabili, siano anche 

ecosostenibili devono essere corte (nello spazio) 

e brevi (nel tempo), devono garantire un 

bilancio energetico positivo e una produzione 

complessiva di CO 2 negativo o nullo, non 

devono prescindere dal contributo che le 

buone pratiche agricole possono dare alla 

fissazione al suolo del carbonio, alla lotta alla 

desertificazione e all’erosione, al processo di 

graduale sostituzione dei concimi chimici e al 

miglioramento della qualità dei suoli, mediante, 

ad esempio, l’uso in agricoltura di ammendanti 

prodotti dal compostaggio delle biomasse ad 

elevata umidità. 

Ma non essendoci al momento regolamentazione 

normativa da assumere a riferimento, che 

ne stabiliscano obbligatoriamente queste 

caratteristiche, si pone, per chi si trova a 

programmare o a valutare e approvare 

determinati progetti che prevedono il loro 

sfruttamento, il problema di come considerare 

questi criteri di ecosostenibilità. Criteri che 

rappresentano, come già detto, una sorta di 

spartiacque per la classificabilità delle biomasse 

fra le FER. 

Le biomasse sono da considerarsi una fonte 

rinnovabile? E come incidono sui cambiamenti 

climatici (produzione di CO 2 )? 

Le biomasse vanno considerate rinnovabili se 

quanto viene sottratto all’ambiente naturale 


di Gabriele Bollini 

o agricolo corrisponde a quanto nuovamente 

sarà riprodotto: in un anno è possibile togliere 

all’ambiente tanti quintali di biomassa, quanti in 

quell’anno l’ambiente riprodurrà o naturalmente 

o artificialmente (coltivazioni agricole dedicate 

o riforestazione). 

Per il bilancio della CO 2 teoricamente, se tanti 

sono i quintali che si bruciano quanti quelli che si 

riproducono annualmente, la CO 2 prodotta dalla 

combustione sarà circa uguale a quella inglobata 

dalle piante, grazie alla fotosintesi. Tuttavia, 

se consideriamo che le coltivazioni (erbacee o 

arboree) richiedono l’impiego di fertilizzanti 

chimici di sintesi e fitofarmaci, oltre a macchine 

agricole, pompe per l’irrigazione e trasporto dei 

prodotti, ciò significa che sono necessarie grandi 

quantità di energia di origine fossile che produce 

CO 2 . Pertanto il bilancio non è più in equilibrio, 

perché vi è una produzione netta di CO 2 a causa 

dell’impiego di energia fossile, non rinnovabile: 

le biomasse utilizzabili devono dunque essere o 

naturali o prodotte biologicamente o “secondo 

natura”. 

L’industrializzazione dell’agricoltura ha aumentato 

in media di 50 volte il flusso di energia rispetto 

all’agricoltura tradizionale. Pertanto, per 

esempio, il sistema agricolo statunitense consuma 

dieci volte più energia di quanta ne produca 

sotto forma di cibo o, se si vuole, utilizza più 

energia fossile di quella che deriva dalla radiazione 

solare. Considerando solo la produzione 

dei fertilizzanti, va detto che servono circa due 

tonnellate di petrolio (in energia) per produrre e 

spargere una tonnellata di concime azotato. 

Bilancio energetico positivo e produzione di 

CO 2 negativa 

L’utilizzo a fini energetici delle biomasse è 

consentito a condizione che siano rispettati i 

criteri di efficienza energetica. Bisogna calcolare 

in modo completo il contributo delle diverse fonti 

147


di energia che concorrono al processo produttivo 

(input), dalla coltivazione al consumo finale (ad 

esempio carburanti per trasporti, fertilizzanti, 

energia elettrica, manodopera …) e la quantità 

di energia che se ne ricava (output). 

Il valore positivo del rapporto output/input si 

ha quando l’energia solare immagazzinata e poi 

liberata (output) è maggiore di quella proveniente 

da fonti non rinnovabili utilizzata lungo tutto il 

processo produttivo (input). Se il saldo energetico 

è positivo dovrebbe essere pari o negativo quello 

della produzione di CO 2 ; ma qui entra in gioco 

la variabile tempo. L’anidride carbonica fissata 

nei combustibili fossili in processi durati milioni 

di anni, viene liberata in atmosfera nello spazio 

brevissimo della combustione degli stessi. È 

questo che ne provoca l’accumulo in atmosfera 

e causa l’effetto serra. La CO 2 prodotta nella 

conversione di biomasse viene utilizzata nel 

processo di fotosintesi per la produzione 

di nuova biomassa e non contribuisce agli 

effetti negativi sul clima. È chiaro però che la 

conversione della biomassa in energia deve 

essere compatibile con i ritmi naturali, e il tempo 

dalla coltivazione al consumo finale deve essere 

il più breve possibile: ad esempio un conto è 

produrre biodisel o bioetanolo proveniente da 

una coltura che ha bisogno di soli pochi mesi 

di coltivazione, tutt’altro conto è trasformare 

foreste centenarie – quindi con cento anni di CO 2 

fissata – in legna da ardere. Di qui il concetto di 

ciclo breve nel tempo. 

Ciclo corto (nello spazio) e breve 

Nell’ambito delle fonti energetiche rinnovabili 

derivate da processi produttivi agricoli è necessario 

fare una precisa distinzione fra le produzioni 

espressione dei filiere produttive locali e le 

produzioni energetiche rinnovabili con biomasse 

o concentrati di esse con provenienza estera. 

Pur essendo ambedue no fossil – e quindi con 

emissioni di CO 2 pari a zero – non si può riconoscere 

agli impianti bioenergetici che si approvvigionano 

all’estero la stessa valenza ambientale 

delle produzioni locali. E questo per due motivi: 

il primo, di carattere strettamente ambientale, 

è che i già risicati margini del bilancio energetico 

vengono fortemente ridotti o azzerati con 

i trasporti; il secondo, non meno importante, è 

148 

di carattere etico: questi processi intensificano la 

rapina delle risorse agricole del sud del mondo 

e sottraggono alle produzioni alimentari enormi 

quantità di terreno in aree dove fame e sottonutrizione 

sono ancora presenti. 

Circoscrivere il raggio in cui reperire la biomassa 

necessaria all’alimentazione dell’impianto, ha 

lo scopo di rendere la biomassa a tutti gli effetti 

una fonte energetica rinnovabile e sostenibile. 

E’ di facile comprensione infatti, che il beneficio 

dovuto al bilancio nullo di emissioni di CO 2 della 

biomassa ad uso energetico può essere vanificato 

dall’apporto delle emissioni di CO 2 generate 

dal trasporto della biomassa fino all’impianto, 

in maniera più o meno significativa a seconda 

della distanza di origine delle biomasse medesime 

e del combustibile usato per il trasporto. 

Le garanzie tra gli attori della filiera 

Le filiere agroenergetiche devono fondarsi sulla 

figura dell’agricoltore che non può essere solo un 

attore tra i tanti, e cioè l’anello iniziale (e debole) 

della lunga catena che porterà alla produzione 

di energia, ma deve essere un protagonista di 

tutta la filiera, anche sotto il punto di vista dei 

redditi garantiti dalla riconversione energetica 

delle sue colture. 

Le colture bioenergetiche non hanno un mercato 

diffuso in grado di sostenere iniziative imprenditoriali 

slegate da un preciso e organizzato 

processo e flusso di filiera. Come tutte le colture 

destinate alla trasformazione industriale devono 

essere contrattualizzate con appositi accordi 

interprofessionali. In particolare gli impianti di 

combustione devono essere vincolati ad un preciso 

e dimostrabile accordo di filiera locale con i 

produttori. 

Senza di ciò la nascita di un impianto di generazione 

o di cogenerazione finirà per essere utilizzato 

per bruciare biomasse prodotta altrove, 

vanificando tutti i benefici ambientali in termini 

di emissioni complessive di gas di serra derivanti 

dal loro uso energetico. Va infine esclusa categoricamente 

l’ipotesi di utilizzare gli impianti a 

biomasse per bruciare anche i rifiuti di matrice 

organica, molto più utili per la produzione di 

compost per l’agricoltura per compensare la tendenza 

alla desertificazione dei suoli.

Faccio ora un esempio sul calcolo delle superfici 

occorrenti per il mantenimento di un impianto a 

biogas (al momento la modalità di utilizzo della 

biomassa probabilmente più efficiente e meno 

impattante) da 1,4 MW, e conseguentemente 

sulla necessità di “bacinizzare” il territorio al 

fine di prevedere una giusta quantità di impianti 

sostenibili dal territorio stesso. 

Atteso che la produzione di biomassa 

complessiva, necessaria per alimentare in un 

anno tale impianto è pari a 30.000 ton. di insilati 

di cereali, si ritiene che per quanto riguarda 

la produzione di insilati di mais si dovrebbe 

calcolare la resa unitaria non tanto sui 690 q.li 

ad ettaro, ottenibili solo con il ricorso alla pratica 

irrigua così come proposto dal richiedente, ma 

in coltura asciutta. Questo in quanto da un 

punto di vista della sostenibilità ambientale la 

produzione di energia da fonti rinnovabili deve 

essere perseguita utilizzando o i sottoprodotti/ 

scarti delle produzioni agricole o nel caso di 

coltivazioni dedicate, apportando i minori 

“inputs” energetici possibili. 

Pertanto calcolando una produzione media 

di 550 q.li/ha di insilati in coltura asciutta il 

fabbisogno complessivo di terreni per garantire 

le 30.000 ton necessarie all’anno sono stimabili 

in 545 ettari anziché i 430 ettari come indicato in 

alcuni casi pratici. 

Inoltre, dovendo l’azienda che intende 

realizzare l’impianto garantire almeno il 50,1% 

di produzione propria, la superficie minima che 

annualmente tale azienda dovrà investire, per 

ottenere la materia prima occorrente, non potrà 

essere inferiore a 275 ettari. 

Superficie questa che dovrà inoltre essere 

accompagnata da un minimo di rotazione dei 

terreni al fine di evitare problemi di natura 

agronomica (stanchezza dei terreni, rese, apporti 

di inputs chimici ecc.); la rotazione dovrà essere 

effettuata alternando la stessa coltura sullo stesso 

terreno ogni tre anni e questo pertanto comporta 

la disponibilità, sempre in capo all’azienda 

stessa di una superficie di almeno 825 ettari. 


A questo si aggiungono le necessarie considerazioni 

in merito all’area di reperimento delle 

biomasse, ipotizzando che essa non possa essere 

superiore ad una superficie di raggio 25Km circa 

(vedi alcuni piani energetici provinciali che 

hanno trattato la materia) al fine di garantire il 

principio delle filiere corte nello spazio. 

È evidente quindi come non sia possibile pensare 

di localizzare ovunque sul territorio impianti 

energetici a biomassa a prescindere dalla effettiva 

disponibilità in loco della biomassa stessa. 

Sui territori agiscono contemporaneamente 

diverse competenze che non dialogano assolutamente 

fra di loro: accordi nazionali che riguardano 

il futuro degli ex zuccherifici, piani 

energetici regionali con previsioni, p.e. quello 

della Regione Emilia-Romagna, di impianti a 

biomassa da 300 MW, competenze provinciali 

per impianti di taglia inferiore: nessuno che si 

occupi di valutare la disponibilità effettiva della 

biomassa tenendo conto anche della necessità di 

garantire coltivazioni per l’alimentazione. 

Conseguentemente non è possibile, per tutte le 

argomentazioni fin qui svolte circa la sostenibilità 

ambientale, localizzare comunque impianti 

alimentati da biomassa proveniente da altri Paesi: 

insilato di mais dall’Argentina o olio di palma 

dal Madagascar o da altrove. 

In conclusione, lo sviluppo di filiere agricole non 

food a fini energetici, deve attuarsi attraverso 

la messa a punto di un sistema normativo 

regolamentare nazionale e/o regionale che 

assicuri che le produzioni agricole portino reali 

benefici al bilancio energetico ed ambientale 

complessivo, mirando ad una effettiva riduzione 

di CO 2 , salvaguardando specie ed habitat 

dalle minacce rappresentate dalla possibile 

introduzione di colture transgeniche e, ultimo 

ma non ultimo, la sovranità alimentare delle 

popolazioni locali. 

149


150

Monnezza e dintorni 


di Giuseppe Piacentini 

“...poi il sacerdote offrirà il sacrificio espiatorio e e compirà l’espiazione per colui che si purifica della sua 

immondezza, quindi immolerà l’olocausto” Lv 14,21. 

Puro e impuro: e il rusco dove lo metto? 

La visione biblica di un cosmo decaduto a causa 

del peccato da uno stato di primigenia “purità”, 

e dal quale è necessario purificarsi per entrare 

nei luoghi del sacro, fornisce l’etimologia 

– e naturalmente non solo quella – al concetto 

di “immondizia” o immondezza: “ciò che è 

immondo, il contrario di mondezza e pulizia, 

dal latino mundus” 1 . 

Da notare, in quella medesima concezione, al 

contempo etica ed estetica, che tutto quello che 

ci dà anche solo vagamente l’idea di corruzione 

e di morte (anch’esse una conseguenza del 

peccato di Adam) entra necessariamente 

nell’orbita di ciò che è “immondo”, e che come 

tale ha la proprietà di contaminare anche quello 

che è mondo. 

Molto più prosaica, la parola “spazzatura” indica 

quello che rimane dopo avere pulito: sarebbe 

l’emiliano “rusco” che in termine dialettale 

suona “ròsc”. 

L’esperienza degli antichi, che con l’immondizia 

hanno avuto a che fare tanto quanto noi, e 

non solo gli ebrei, se persino ai tempi delle 

palafitte i villaggi dovevano spostarsi quando 

la convivenza con i loro stessi rifiuti diveniva 

insopportabile (le terramare oggetto di studio di 

Gaetano Chierici 2 , prima di lui utilizzate come 

fertilizzante), ci consente di sgomberare subito il 

campo dai miti e dagli spropositi neo-romantici 

o neo-bucolici del riciclo/recupero totale 3 : con la 

monnezza bisogna fare dei conti precisi e trovare 

delle soluzioni percorribili; da semplice sacco 

da gettare essa può trasformarsi in enorme ed 

informe mostro avviluppante e paralizzante, 

Neapolis docet. 

Entropia e economia: lanciati a folle corsa nello 

spreco di risorse e di energia soffochiamo nei 

loro sottoprodotti 

Le leggi della termodinamica, altrettanto ferree 

come quelle divine, e, al contrario di quelle, sperimentabili 

“scientificamente” (per la teologia 

biblica è molto grave “tentare/provare” Dio, sarebbe 

come avere su di Lui una sorta di “potere”, 

al quale Egli si sottrae deliberatamente) ci indicano, 

in senso più generale, che ogni trasformazione 

energetica genera degrado e sottoprodotti 

non voluti, sotto forma di calore e di disordine; 

più al nostro sistema forniamo input energetici 

più otteniamo disordine, perdite energetiche e 

sottoprodotti vari – ovvero monnezza - di cui il 

calore (effetto serra!) è solo uno degli effetti fisici 

indesiderati. 

Nella civiltà dell’energia è quindi necessario 

investire molte risorse nella purificazione e nella 

ramazza – non essendo possibili gli spostamenti 

tipici dell’età del bronzo; e questo accade in 

proporzione dell’energia immessa nei cicli 

produttivi. 

Un diverso ordine di considerazioni, di tipo 

specificatamente economico, è concorrente ad 

indicare e giustificare le montagne di rifiuti che 

nottetempo i nostri netturbini fanno sparire: 

l’appartenere al nord opulento del mondo ci 

privilegia – ingiustificatamente - dal punto di 

vista della sproporzionata disponibilità di materie 

prime, che non paghiamo per quello che valgono: 

o perchè direttamente o indirettamente in mano 

nostra, o per qualche forma di retaggio neo-coloniale, 

o perchè “scambiate” nella bilancia del 

pagamenti dei paesi terzi con prodotti tecnologicamente 

avanzati (fra cui le armi). Chi è stato, 

per esempio, in Cina, sa bene che buttare anche 

solo un bicchiere di plastica (operazione per noi 

consueta) consente di trovare immediatamente 

qualche raccoglitore assai poco schifiltoso. 

151


Quanti “sacchi” sono? 

Una pluriennale esperienza di lavoro nel Corpo 

Forestale dello Stato nel settore consente a chi 

scrive di esprimere qualche valutazione di 

merito sulla situazione dei rifiuti nel nostro 

paese 4 . 

Di veramente recuperabile da RU 5 , a parte la 

frazione organica di cui si dirà, c’è carta, vetro, 

plastica (con limitazioni) e i metalli. 

I conti sono presto 6 fatti: ogni italiano produce 

quasi 550 Kg di rifiuti (RU) ogni anno, dei quali 

la percentuale di recupero può essere circa un 

quarto, senza arrivare al terzo. Percentuali 

maggiori, riferibili al nord del paese, solitamente 

nascondono in realtà il fatto che si aggregano 

al recuperato o recuperabile gli “assimilabili” 

agli urbani, come ad esempio gli imballaggi 

di cartone dei supermercati, che poco o nulla 

hanno a che vedere con la monnezza vera, ma che 

sono per loro natura pienamente recuperabili in 

un qualche circuito di lavorazione della carta. 

Questo consente di facilitare le procedure 

logistiche e giuridiche di recupero e di immettere 

direttamente al recupero – senza passare da un 

impianto autorizzato – materiali “standard” più 

vari: carte e cartoni, mobili, abiti usati, ecc. 

Aumentare gli “assimilabili” recuperando di 

più, dal punto di vista statistico incrementa 

le percentuali di recupero, ma aumenta 

proporzionalmente i Kg/procapite/giorno di 

rifiuto urbano, e da qui la confusione che regna 

sui conti e la differenza anche notevole fra 

provincie, ma della quale è detto più sotto con 

due città - esempio. 

Due città a caso 

Il confronto dei dati fra due città prese “a caso” 

nel panorama nazionale, la prima fra quelle 

a minore produzione di rifiuti pro capite e la 

seconda fra quelle a maggiore, la prima al sud e 

la seconda nel nord, ci consente di esemplificare 

i casi (ma non sono casi limite) entro i quali 

si compendiano, a vario grado, le 100 città 

italiane. 

Napoli, una delle città singolarmente (sigh!) a 

minore produzione pro capite di rifiuti nel panorama 

nazionale, nel 2005 produceva 520 Kg 

152 

di rifiuti a persona, dei quali meno del 10% derivanti 

dalla raccolta differenziata, diciamo più o 

meno 40 Kg. L’indifferenziato rimanente, circa 

480 Kg, è quello che potremmo chiamare il “sacco 

nero”: più leggero a motivo del peso analogo 

del reddito pro capite (ci si pensa su due volte 

prima di dire: butto e poi ricompro) e per la capillare 

diffusione, nella città campana, di esercizi 

e mercati nel settore della distribuzione che 

limitano non solo gli imballaggi 7 , ma anche gli 

sprechi di sostanze alimentari 8 . 

Per contro questa città fa poco o nulla per la 

raccolta differenziata: quasi tutto finisce nel 

cassonetto. 

Reggio Emilia, invece, “differenzia” in modo 

spinto, anche per l’impegno costante di 

amministratori, tecnici, e municipalizzate: le 

proiezioni 2007 9 indicano quote da capogiro: 

quasi il 50% di raccolta differenziata, ma la 

produzione di rifiuti pro capite “passa” a 760 

Kg, più di una volta e mezza quella partenopea. 

L’indifferenziato pro capite di Reggio Emilia, al 

netto della raccolta differenziata, risulta perciò 

“solo” di 70 Kg inferiore a Napoli, 410 contro 480 

Kg/giorno, attestandosi su un “nocciolo duro” 

difficilmente intaccabile, quello dei fatidici 1.1 

Kg/g a persona 10 . 

Ma compost da cosa? 

Mi ricordo la favola dei lombrichi, che venivano 

allevati per “digerire” i sottoprodotti, e che 

venivano venduti ad altri che iniziavano 

l’allevamento. Poi anche questi li rifilavano ad 

altri... C’era una volta un re... 

Nessun agricoltore che non voglia lucrare sui 

rifiuti anziché lavorare guadagnandosi il pane 

col sudore della fronte porta sul suo campo 

– dove coltiva roba da mangiare – quello che 

avanza della sua pattumiera, e tantomeno di 

quella degli altri, per quanto meravigliosamente 

compostato e maturato 11 ; né si è mai visto 

allevare gerani sul terrazzo con un terriccio che 

sia eterogeneamente troppo sospetto: il compost 

commerciabile è in realtà quello proveniente da 

raccolta differenziata: residui di potatura, residui 

industriali, frazione umida di RU separato alla 

fonte, ecc. 

O, a voler essere veramente alternativi, quello

prodotto nel giardino di casa: perfetto contrappasso 

della sindrome NIMBY 12 . In quest’ultimo 

caso, per ottenere un rapporto corretto carbonio/azoto, 

sarebbe addirittura necessaria una 

frequente spruzzata di urea, anche questa di 

fonte naturale, com’è facilmente intuibile dalle 

assonanze. 

Di “digestioni anaerobiche” bisognerebbe 

parlare solo con la discrezione con cui si 

menziona solitamente l’ultima porta a destra: 

ricordano troppo da vicino – per forza di cose: il 

processo è il medesimo – quello che avviene nei 

nostri visceri, ed anche i suoi sottoprodotti solidi, 

liquidi ed eterei sono poco simpaticamente 

analoghi. 

La FOS (frazione organica stabilizzata) 

proveniente dal compostaggio “industriale” 

degli RU indifferenziati (cioè procedimenti 

di lavorazione e separazione del contenuto 

dei “sacchi neri”) è normalmente utilizzata 

per ricoprire periodicamente la monnezza tale 

e quale nelle discariche, mentre sopra e sotto 

questo strato “pulito” vi giace anche la frazione 

non recuperata (anche oltre il 50%), proveniente, 

anch’essa, dagli impianti di compostaggio: 

siamo davvero sicuri che valga la pena di 

investire tanto – in termini di energia, di tempi, 

di impianti, di trasporti – per ottenere questo, 

anche idealmente, ben misero risultato? 

La spinta alla produzione di compost è costituita 

in realtà dai contributi e soprattutto dalla 

fortissima detassazione, anche oltre l’80% della 

tariffa, di cui godono i rifiuti derivanti dai processi 

di recupero, spesso ottenuti in settori borderline 

ed in “zone grigie” non normate: la Regione 

Emilia Romagna solo nel 2006 ha introdotto una 

percentuale “minima” di recupero per ottenere 

lo sconto di tariffa, e di consueto non è l’ultima 

regione italiana a entrare nel merito. 

Una domanda è più che lecita: ma alla fine chi 

paga? 

Porta a porta: se Vespa inquina l’etere 

bisognerebbe differenziarlo alla fonte 

La forma più efficace di recupero, nel campo 

degli RU, è quello alla fonte: educativo, efficace, 

reale. In questo caso, tutta la frazione organica 

diventa potenzialmente recuperabile in compost, 


ma solo a prezzo di un aumento considerevole 

dei costi della gestione delle reti di raccolta 

e, naturalmente, di un certo incremento del 

disagio individuale e collettivo nella gestione 

quotidiana del problema dei rifiuti: il “porta 

a porta” si ottiene solo con una capillare e 

impegnativa educazione ambientale specifica, 

e funziona in ambiti urbani di livello piccolo e 

intermedio, caratterizzati da una forte identità e 

coscienza ambientale - caso “classico” quello di 

Graz - mentre diventa difficile pensarlo attuabile 

ad ogni livello ed in ogni situazione. 

Il motivo principale è di ordine generale: saturato 

il mercato del compost, i cui impianti già oggi 

sono sottoutilizzati rispetto alle potenzialità, 

si dovranno aumentare sensibilmente anche a 

valle gli incentivi, tali da far giungere i costi del 

processo ad un limite insuperabile. 

Si parla di percentuali da sogno, oltre il 50 e fino 

al 60% di RU “differenziato”, ma ci si riferisce 

alle esperienze pilota, e guai ad applicare 

queste quote al recupero finale: ogni processo di 

gestione e di recupero del rifiuto produce scarti 

e sovvalli in quantità davvero imbarazzanti: 

è sufficiente un singolo maldestro atto di 

smaltimento “indifferenziato” per fare “buttare 

a mare” (terramare?) tutta la partita, rendendo 

vano anche lo sforzo altrui contro l’entropia. 

Rimane quindi a valle dei processi di recupero 

una quantità di indifferenziato o di scarto 

che, a parere di chi scrive 13 , non si discosterà 

sensibilmente in meno dal chilo al giorno a 

testa. 

E’ perciò evidente che la raccolta differenziata 

e che anche le forme più o meno spinte di 

raccolta “porta a porta” non possono costituire 

un’alternativa “piena” alle forme tradizionali 

di gestione, come dimostra l’intera l’esperienza 

europea ed oltre. Se persino Calcutta 14 ha le sue 

discariche, come si suol dire: un motivo ci deve 

pure essere. 

Montagne e “montagnole” di monnezza: le 

discariche 

Le nostre terramare sono il metodo più semplice 

per disfarsi dei rifiuti, interrandoli in un buco 

e ricoprendoli, e la semplicità, quando è ora di 

trattare con materiale non solo povero, ma di 

153


cui tutti si vogliono sbarazzare, e che ha per 

giunta costi forti di trasporto, di stoccaggio, di 

eventuale lavorazione, può davvero essere una 

strategia vincente. 

La “montagnola” di Bologna, parco pubblico 

frequentatissimo, è una ex. 

Dire che inquinano le falde è da irresponsabili: 

vengono scelti siti idonei e opportunamente 

impermeabilizzati, ed il percolato finisce 

normalmente al depuratore. 

Producono gas (CO2, CH4, ecc.) dalla 

fermentazione né più né meno delle nostre 

naturalissime quanto imbarazzanti flatulenze; 

parlare di effetto serra è improprio: qui è solo il 

ciclo del carbonio che si chiude, e succederebbe, 

almeno a grandi linee, con qualunque altro 

metodo o sistema, compreso il compost, 

l’abbruciamento, la digestione, l’incenerimento, 

ecc. a meno di non voler spedire i rifiuti sulla 

luna. 

Portarli invece in Germania, dove gli standard 

richiesti sono elevati - ad essi vi si adegua 

costantemente la normativa europea - ma le 

discariche non mancano, e dove anche gli 

autotrasporti ci sono ormai concorrenziali 

(potenza teutonica) è folle: le discariche 

devono essere non troppo distanti dai luoghi di 

produzione, ed è giusto ed equo che ogni città o 

provincia abbia le sue. 

Imballarli e poi stoccarli su campi presi in affitto 

a prezzo salatissimo, in attesa di una collocazione 

opportuna, non trova altro motivo se non la 

connivenza con speculatori senza scrupoli. 

Il contributo del metano prodotto dalle discariche 

all’effetto serra è tema tutto da discutere, ma 

non sembra argomentazione discriminante per 

preferire un sistema di trattamento dei rifiuti 

all’altro 15 . 

“Ricordati uomo che sei cenere ed in cenere 

ritornerai “ – i termovalorizzatori 

Il primo “messaggio” che Dio dà all’uomo 

decaduto per il peccato, inaspettatamente 

e scandalosamente “materialistico”, e ben 

differente da altre affermatissime concezioni 

religiose, che pongono la fine dell’individualità 

fra gli epifenomeni apparenti e/o recuperandone 

154 

qualche scarno brandello nei cicli della 

reincarnazione – ci offre lo spunto, alludendo 

a tutti gli effetti (fra le altre cose) al ciclo del 

carbonio, per affrontare il tema in titolo 16 . 

L’incenerimento o termovalorizzazione (il ciclo 

di lavorazione è esotermico con una discreta 

produzione di energia, nemmeno paragonabile, 

ovviamente, a quella delle centrali energetiche) è 

un’ottima soluzione tecnica per i RU, pienamente 

abbracciata, solo per fare uno fra i tanti possibili 

esempi, da un paese come la Svizzera, che in fatto 

di pulizia (ma per il danaro vale come sarcasmo) 

non ha da imparare nulla a nessuno 17 . 

Compostare prima per ottenere CDR 18 pare una 

inutile complicazione: meglio bruciare tutto 

subito. 

Dire che producono diossina è allarmismo 

irresponsabile: è noto che per evitare il 

problema è sufficiente regolare la temperatura 

della caldaia. La diossina si produce casomai a 

bruciare i rifiuti – le plastiche - all’aria aperta, 

cosa che accade quotidianamente nel caso di 

eventuali emergenze monnezza. 

Quanto all’effetto serra, vale quanto già detto: se 

la materia che si brucia è organica (cioè dedotta la 

plastica ed assimilati) non si fa che accelerare la 

chiusura del ciclo del carbonio: la CO 2 prodotta è 

la medesima che le piante – solitamente nel corso 

di un solo anno nei cicli agricoli – avevano fissato 

sottraendola all’atmosfera, ed è la medesima che 

si otterrebbe molto più lentamente con l’utilizzo 

del compost nel terreno ad opera degli organismi 

decompositori. 

Inoltre una sola ciminiera monitorata e munita 

di filtro in chiusura è sempre tecnicamente ed 

ambientalmente molto più affidabile dal punto 

di vista delle emissioni di tante “stufette” 

diffuse, ed il controllo diretto o indiretto 

dell’apparato pubblico – nel nostro paese questa 

è una chimera: si punta sull’allarmismo per 

avere uditorio - dovrebbe dare quella fiducia 

sufficiente alla popolazione non troppo distante: 

gli inceneritori, riducendo il volume dei rifiuti 

a circa il 30% in peso ed il 10% in volume 

del materiale immesso, per poi collocare il 

sottoprodotto in discarica (per rifiuti speciali 

non pericolosi), devono necessariamente essere 

ubicati vicino alle fonti di produzione del rifiuto 

stesso, e cioè non troppo distante dalle case dei

loro produttori, che verranno anche riscaldate 

con gli avanzi di calore non diversamente 

recuperabili nella cogenerazione. 

Le difficoltà di collocazione di eventuali impianti 

sono perciò da valutare opportunamente – 

costituiscono un costo oggettivo ed un possibile 

fattore di fallimento – nella loro previsione. 

Collocandosi ad un livello intermedio, 

gli inceneritori non sono sostitutivi delle 

discariche, indispensabili nei momenti di stop 

tecnico, di problemi di emissioni, di problemi 

con immancabili “comitati”, nonché per la 

collocazione dei loro cinerei sottoprodotti. 

Vo concludendo 

Prima ancora dei problemi sanitari e ambientali, 

è il nostro innato senso estetico – quello descritto 

nelle rubriche liturgiche del sacrificio e delle 

abluzioni del libro del Levitico come quello 

desunto dal comportamento dei progenitori 

dell’età del bronzo – a farci aborrire la monnezza. 

L’insegnamento degli antichi è semplice e buono: 

da essa bisogna semplicemente liberarsi, il prima 

possibile, ad una distanza ragionevolmente 

vicina (ma non dietro casa, è sempre la NIMBY!) 

ed al costo più basso possibile. Investirvi risorse 

ulteriori è costoso e alle volte inefficace, talora 

addirittura controproducente. 

Anche dalla parabola di Re Mida dobbiamo 

imparare: la rincorsa all’opulenza fine a sé stessa 

rischia alla lunga di ingolfarci di cose inutili e dei 

loro voluminosi e maleodoranti – e inquinanti 

– sottoprodotti. Tutto è potenziale rifiuto, anche 

l’oro zecchino, se troppo abbondante e se troppo 

avulso dalle nostre necessità vitali. 

Neapolis quoque docet: il “rifiuto” è oggi uno dei 

temi qualificanti del compito di amministratori, 

tecnici e politici, non solo perchè le tariffe 

relative cominciano a pesare sulle tasche dei 


loro amministrati: se non c’è soluzione al 

problema le città possono diventare davvero 

invivibili. E, nell’emergenza, fare qualcosa 

è davvero difficilissimo: si sviluppano nella 

pubblica opinione paure irrazionali che i media 

amplificano e rinfocolano quotidianamente nel 

progressivo e autodistruttivo (per entrambi) 

circolo vizioso: più l’informazione scorretta 

spaventa, più è richiesta. 

Bene il recupero alla fonte degli urbani – quelli 

industriali va da sé – ma non lo si ponga 

come “alternativa” ai tradizionali sistemi di 

smaltimento: non lo è. 

E’ indispensabile poter contare in un ipotetico 

territorio provinciale (una delle 100 e non 

una delle due) su almeno qualche discarica 

e differenziare: visti i tempi ed i costi e le 

difficoltà di localizzazione e realizzazione degli 

impianti, quando insorgono difficoltà non si 

può fare altro che allargare quelle esistenti. Le 

discariche “rimangono” anche nel caso della 

termovalorizzazione, che si deve appoggiare 

a strutture di stoccaggio e collocazione a 

destino finale esistenti. Ma prima di proporre 

quest’ultima soluzione – il cui immediato effetto 

sarà quello dell’insorgenza di agguerritissimi 

comitati spontanei fortemente motivati e 

determinati, nonché mossi da motivazioni di 

carattere privatistico mascherate da attenzioni 

globali all’ambiente - è indispensabile contare 

su un sufficiente grado di consenso pubblico. 

Forse qualche futuro Gaetano Chierici, in 

un’epoca imprecisata, andrà a cercare le terramare 

dell’era della plastica, per vedere com’erano i 

suoi antenati: arduo da dire, ma ci valuterà forse 

sciuponi e spreconi, causa diretta ed indiretta di 

degrado complessivo del pianeta e quant’altro. 

Ma una cosa mi pare certa: non le potrà nè le 

vorrà utilizzare come fertilizzante. 

1 Dal Vocabolario Etimologico della Lingua Italiana di Ottorino Pianigiani. 

2 Gaetano Chierici (Reggio Emilia 1838 – 1920), naturalista e paletnologo, fu tra i primi a studiare le terramare, sino ad allora note 

e utilizzate come fertilizzante. 

3 L’epigono di una visione fortemente ideologica ed irrealizzabile del “recupero totale” in Italia è Walter Ganapini, alle cui 

numerose pubblicazioni rimando. 

155


4 Fonte: Rapporto rifiuti 2006, curato da APAT – Agenzia per la Protezione dell’Ambiente e per i servizi Tecnici e ONR – 

Osservatorio Nazionale Rifiuti (Roma, gennaio 2007). Il rapporto è reperibile direttamente in rete su: http://www.apat.gov. 

it. Ne riportiamo ampio stralcio per maggiore chiarezza ed informazione con l’avvertenza che i dati si riferiscono al 2005. “La 

produzione dei rifiuti urbani fa, purtroppo, registrare, un ulteriore aumento nel 2005, raggiungendo 31,7 milioni di tonnellate, con un 

incremento di ben 1,6 milioni di tonnellate rispetto al 2003 (+5,5%), ed un pro capite di circa 539 kg/abitante per anno (6 kg/abitante per 

anno in più rispetto al 2004 e 15 kg/abitante per anno in più rispetto al 2003). Una risposta positiva è data dall’incremento della raccolta 

differenziata che, nel 2005, si colloca al 24,3% della produzione totale dei rifiuti urbani. Tale valore risulta, tuttavia, ancora sensibilmente 

inferiore rispetto al target del 35%, originariamente previsto per il 2003 dal D.Lgs. 22/97 e successivamente posticipato al 31 dicembre 

2006 dal D.Lgs. 152/2006. Difficilmente il gap di oltre 10 punti percentuali potrà essere colmato nell’arco di un anno considerando, anche, 

che con la finanziaria 2007, il Governo ha fissato il raggiuntimento dell’obiettivo di almeno il 40% entro il 31 dicembre 2007. La situazione 

appare, comunque, decisamente diversificata passando da una macroarea geografica all’altra; infatti, mentre il Nord, con un tasso di raccolta 

pari al 38,1%, supera ampiamente l’obiettivo del 35% (tale target era già stato conseguito nel 2004), il Centro ed il Sud, con percentuali 

rispettivamente pari al 19,4% ed all’8,7%, risultano ancora decisamente lontani da tale obiettivo. In questo contesto, particolarmente 

rilevante è il dato relativo alla crescita del settore del compostaggio che, nel 2005, fa registrare un incremento percentuale del 13% circa, 

dopo l’andamento negativo riscontrato nel periodo 2002-2004; aumentano sia i quantitativi di rifiuti trattati (oltre 2 milioni di tonnellate 

di rifiuti urbani), che il numero di impianti presenti sul territorio nazionale. Vale la pena di sottolineare che il riciclaggio della frazione 

biodegradabile degli RU e la sua trasformazione in compost assume particolare significato anche ai fini del ripristino di un adeguato tenore 

di sostanza organica nei suoli per il mantenimento della fertilità e la limitazione dei fenomeni di erosione e desertificazione, assai accentuati 

in alcune aree del nostro Paese. Inoltre, la trasformazione dei rifiuti biodegradabili ed il loro utilizzo agronomico, rispondono alla necessità 

di allontanare la frazione organica dalla discarica con l’obiettivo prioritario di ridurre la produzione di metano, un gas serra 21 volte più 

potente del biossido di carbonio. Nell’anno 2005, ben il 22,6% dei rifiuti urbani, pari ad oltre 8,4 milioni di tonnellate, è stato avviato ad 

impianti di biostabilizzazione e produzione di CDR. Non può, invece, commentarsi in termini positivi il perdurare di elevate percentuali di 

rifiuti urbani allocati in discarica. Lo smaltimento in discarica, pur mostrando una lieve riduzione, pari al 3%, si conferma, anche nel 2005, 

come la forma di gestione più utilizzata, con oltre 17 milioni di tonnellate di rifiuti. Va, comunque, registrata la progressiva diminuzione 

del numero di discariche (61 in meno rispetto al 2004), soprattutto al Sud del Paese dove maggiore era la loro concentrazione e la loro 

inadeguatezza rispetto agli standard fissati dalla direttiva europea in materia. L’incenerimento, che interessa il 10,2% dei rifiuti gestiti, 

registra una crescita di poco inferiore al 9% e raggiunge quota 3,8 milioni di tonnellate. Dei 50 impianti operativi, 30 dei quali localizzati al 

Nord, ben 47 sono dotati di recupero energetico e molti di essi sono di nuova generazione e dotati di efficaci sistemi di abbattimento, secondo 

gli standard imposti dalle migliori tecniche disponibili.” 

5 Rifiuti Urbani. 

6 Se si analizza il sacchetto medio della spazzatura degli italiani, si scopre che buona parte dei rifiuti prodotti, circa il 43% del 

totale, è costituita da rifiuti organici (in particolare, scarti alimentari e vegetali). L’altra principale componente dei nostri rifiuti 

è costituita dagli imballaggi (circa 40%) suddivisibili a seconda della materia prima di cui sono fatti, in carta e cartone (22%), 

vetro (7%), plastica (7%) e metalli (3%). Dati della Fondazione Eni Enrico Mattei. 

7 La standardizzazione della distribuzione e le necessità logistiche impongono ormai tre ordini di imballaggi per le merci. 

8 E’ noto che uno degli effetti collaterali della grande distribuzione e dei suoi “sconti” è lo spreco di prodotti alimentari, che può 

arrivare anche al 40% dell’acquistato. 

9 I dati dell’Osservatorio Provinciale Rifiuti di Reggio Emilia si riferiscono in realà solo al primo semestre 2007. 

10 Ecco i dati completi, riferiti alle due provincie, del rapporto citato per il 2005: Napoli: abitanti 3.086.622, produzione pro capite 

di rifiuti: 523,45 Kg; di cui da raccolta indifferenziata Kg 483,10 e differenziata Kg 40,35; Reggio Emilia: abitanti 494.212, 

produzione pro capite di rifiuti: 759,56 Kg; di cui da raccolta indifferenziata Kg 414,07 e differenziata Kg 345,49; la media pro 

capite UE era di 580 Kg procapite nel 2004. 

11 Assai differente è il caso dei fanghi di depurazione, smaltiti in agricoltura, assimilabili ai letami ed ai reflui di allevamento 

essendo il prodotto digestivo dei batteri responsabili dei processi di depurazione. 

12 “Not In My Back Yard”, non nel mio giardino, è lo slogan consueto di chi non vuole discariche e inceneritori troppo poco distanti 

da casa. Potremmo scherzosamente coniare un neologismo per la sindrome da riciclo privato: JIMBY (Just In My Back Yard). 

13 E’ un caso di inquinamento metafisico o “spamming”: l’abbondanza di numeri sui rifiuti rende impossibile reperire questo dato 

significativo a livello provinciale o anche nazionale: il netto recuperato e il resto delle operazioni di recupero, quello che si 

impara alle elementari: peso lordo - peso netto = tara. 

14 Qualche lustro fa un vecchio prete di montagna, don Zanni, le raccontava con un misto di pudore e di sconcerto puntinate qua 

e là di piccole sfere biancastre rotondeggianti, segno di quanto “potè il digiuno”. 

15 Anche se meno presente della CO2 , il metano sembra responsabile del 20% dell’innalzamento dell’effetto serra. Il metano è 

infatti prodotto dai batteri responsabili della decomposizione della materia organica in condizioni di anaerobiosi – cioè in 

mancanza o scarsità di ossigeno – e quindi dalle discariche e dalla normale attività biologica di molti animali, come i milioni 

di bovini e suini presenti sulla terra. Si emette metano anche durante la produzione e il trasporto di carbone e gas naturale. Il 

bilancio del metano, che contribuisce all’effetto serra oltre 20 volte più della anidride carbonica a parità di peso, è peraltro assai 

complesso: si stima che 110 milioni tonnellate all’anno di emissioni di metano provengono dalla produzione di energia, 40 

milioni di tonnellate dalle discariche, 25 dal trattamento dei rifiuti, 40 dalle biomasse bruciate, 20 dalle termiti, 15 dall’oceano, 

10 dagli idrati, 115 dai ruminanti e 225 dalle zone umide (risaie, ma anche paludi). Il contributo delle discariche sarebbe 

così inferiore al 7% di tutte le emissioni. Inoltre Il metano è sequestrato dall’atmosfera nel processo naturale di formazione 

dell’acqua e rimane in atmosfera per 11-12 anni, meno di molti altri gas serra. Su “le Scienze” di aprile 2007 è apparso un 

articolo di Frank Keppler e Thomas Rockmann che ha stimato il possibile contributo delle piante vive (non in condizioni 

di anaerobiosi) al metano presente in atmosfera e sono arrivati a un valore impressionante compreso tra 60 e 240 milioni di 

tonnellate all’anno. Il valore più alto corrisponde a ben un terzo delle emissioni totali in atmosfera. La ricerca è tuttavia ancora 

in fase di forte discussione. In ogni caso il metano prodotto dalle discariche, essendo relativamente concentrato, può essere 

facilmente controllato (bruciato) o addirittura sfruttato. 

16 In realtà il detto biblico dice più esattamente “polvere”, “terra”: Adam, in ebraico, allude ad Adamà (terra) allo stesso modo del 

156


latino Homo che allude a Humus (Cfr. Luigi Rigazzi: “e Dio disse...” Silvana Piolanti editore, 2007). I due termini sono peraltro 

accostati spesso (Gn 18.27; Gb 2.12, 42.6, ecc.) e l’uso di polvere o cenere sul capo o addosso assume il medesimo significato di 

memento mori. 

17 In Europa l’incenerimento interessa la metà circa dei rifiuti smaltiti in discarica, con oltre 600 impianti. Volendo fare una 

panoramica più generale sulla destinazione dei rifiuti in Europa: il numero di impianti di discarica è superiore a 11.000 (8.700 

considerando solo gli Stati membri UE25). Particolarmente elevato appare il numero di discariche presenti in Germania, 

Turchia, Regno Unito, Polonia e Grecia. Il numero di impianti di incenerimento censiti dall’OCSE sul territorio europeo risulta 

pari a 646, di cui 562 dotati di sistemi atti a garantire il recupero di energia. Per quanto riguarda i rifiuti urbani si calcola un 

ammontare complessivo di rifiuti urbani smaltiti in discarica superiore a 90 milioni di tonnellate; l’incenerimento può essere 

quantificato in circa 45 milioni di tonnellate di rifiuti trattati, quasi interamente avviati ad impianti dotati di sistemi per il 

recupero di energia. Nei Paesi UE15 l’ammontare di RU complessivamente inceneriti è pari ad oltre 40 milioni di tonnellate. 

I trattamenti biologici e le operazioni di riciclo, infine, si attestano, entrambi, a circa 37 milioni di tonnellate. Dal 1995 al 2003, 

l’incenerimentonell’UE15 aumenta di circa 27 kg/abitante per anno, da 81 kg/abitante per anno a 108 kg/abitante per anno, 

che si traduce in una crescita percentuale superiore al 33%. Da: “Rapporto...”, cit. 

18 Combustibile Da Rifiuto. 

157


158

Paesaggi e Parchi 

• l tema del degrado paesistico 

nell’ aggiornamento del Piano del Paesaggio Lombardo, di Mario Prusicki 

• La concezione del paesaggio nella nuova pianificazione regionale, di Patrizia Chirico 

• Paesaggi e Paesaggio, di Gioia Gibelli 

• Paesaggio? Che sapia mi, qua no ghe ne xe, di Giancarlo Poli 

• La festa itinerante dei Centri Storici minori, di Manuela Ricci 

• Paesaggio rurale, rete locale: alcune questioni, di Dario Rei 


159


160

Il tema del degrado paesistico nell’aggiornamento 

del Piano del Paesaggio Lombardo 

Il degrado paesistico è un fenomeno sempre 

più pervasivo e devastante che sembra oggi 

difficilmente arrestabile. 

La consapevolezza che una vera inversione 

di tendenza possa essere innescata solo da un 

radicale cambiamento del modello di sviluppo 

insediativo non deve impedire di elaborare 

e mettere in atto al più presto strategie di 

riqualificazione e di contenimento/prevenzione 

il più possibile efficaci anche nel breve-medio 

periodo. Ciò implica la necessità di affrontare 

la gestione del paesaggio anche in termini 

specificatamente progettuali. 

In questa direzione, la ratifica della Convenzione 

Europea 1 che sancisce il principio fondamentale 

che tutto il territorio è paesaggio, ha dato una 

forza straordinaria (forse non del tutto prevista) 

all’indicazione contenuta nell’art.143, comma 1, 

lettera f) del Codice che affida al Piano Paesaggistico 

il compito di individuare a scala regionale 

gli interventi di recupero e riqualificazione delle aree 

significativamente compromesse o degradate. 

Attraverso questo combinato disposto, ulteriormente 

rafforzato dalla recentissima sentenza 

della Corte Costituzionale che riafferma il paesaggio 

come valore “primario e assoluto” 2 , il 

tema del recupero e della riqualificazione delle 

aree degradate non può più essere trattato solamente 

in rapporto ad alcune situazioni particolari 

e circoscritte o come espressione di una volontà 

di parte: esso assume un nuovo spessore 

ed una nuova complessità, divenendo necessariamente 

uno dei temi centrali della pianificazione 

paesistico-ambientale. 

In quest’ottica l’aggiornamento del Piano Territoriale 

Paesaggistico della Lombardia 3 , entrato 

a far parte integrante (ai sensi della L.R.12/2005) 

della proposta di Piano Territoriale Regionale attualmente 

in itinere 4 , ha costituito un’importante 

momento di approfondimento affrontando 

in particolare quattro questioni fondamentali. 


Come definire il degrado paesistico ? 

di Marco Prusicki 

Mancava una definizione di degrado paesistico 

efficace in termini operativi alle diverse scale di 

lettura e di intervento. 

Considerando il territorio nella sua totalità e 

nel suo processo di continua trasformazione, al 

riconoscimento della condizione di degrado come 

“perdita, deturpazione di risorse naturali e di caratteri 

culturali, storici, visivi, morfologici testimoniali” 5 , 

si è ritenuto necessario correlare anche il 

riconoscimento del mancato raggiungimento di 

una nuova condizione qualitativamente significativa 

sul piano dell’abitabilità dei luoghi, strettamente 

connessa all’arricchimento e/o alla valorizzazione 

del loro patrimonio naturalistico, artistico-culturale, 

estetico (durevole e dunque trasmissibile) 6 

Secondo tale definizione sono dunque da considerare 

aree e ambiti degradati e/o compromessi 

7 (in base ad un giudizio sul grado di reversibilità 

o irreversibilità degli effetti), tutte le situazioni 

dove alla sistematica distruzione del paesaggio 

millenario 8 non è finora corrisposta la riconfigurazione 

(o la promessa attendibile e condivisa 

di una futura prevedibile riconfigurazione) 

di un nuovo quadro paesistico-insediativo, che, 

seppure diverso dal precedente, possa essere ritenuto 

altrettanto significativo in termini qualitativi 

e in grado di consentire l’avvio di una nuova 

fase di re-identificazione del territorio che superi 

le fasi precedenti, ricomprendendole. 

Come descrivere e classificare i fenomeni di 

degrado paesistico ? 

Mancava una fenomenologia del degrado paesistico 

utile per formulare un primo quadro conoscitivo 

di insieme del degrado/compromissione 

paesistica in essere e potenziale a scala regionale. 

I fenomeni di degrado/compromissione 

paesistica sono stati osservati e descritti con 

riferimento alle cause che li determinano; sono 

161


state così individuate cinque macro-categorie di 

cause che agiscono e/o interagiscono nei diversi 

contesti del territorio lombardo, evidenziando 

per ciascuna di esse le criticità paesistiche in termini 

di effetti diretti e indiretti sull’assetto fisico 

spaziale e sulle condizioni di vita delle popolazioni. 

Esse sono: 

• dissesti idrogeologici e avvenimenti calamitosi 

e catastrofici (naturali o provocati dall’azione 

dell’uomo); 

• processi di urbanizzazione, infrastrutturazione, 

pratiche e usi urbani; 

• trasformazioni della produzione agricola e 

zootecnica; 

• sotto-utilizzo, abbandono e dismissione (sia 

di spazi aperti che di parti edificate); 

• criticità ambientali (aria – acqua – suolo). 

Per ciascuna di queste macro-categorie sono 

state definite corrispondenti categorie e sottocategorie 

di aree e ambiti di degrado/compromissione 

paesistica da utilizzare come “legenda unificata” 

anche per la precisazione del quadro conoscitivo 

a scala provinciale e locale. 9 

Come rappresentare il degrado paesistico a 

scala regionale ? 

Mancavano dati e informazioni direttamente 

utilizzabili per elaborare una rappresentazione 

cartografica della effettiva localizzazione delle 

aree e degli ambiti di degrado/compromissione 

paesistica in essere e potenziale estesa all’intero 

territorio lombardo. 

Essa è stata costruita utilizzando come 

“indicatori” per ciascuna delle categorie 

di degrado sopraindicate alcuni tematismi 

delle banche dati disponibili, pur nella 

consapevolezza delle loro disomogeneità e dei 

limiti che essi hanno nel trattamento degli aspetti 

paesaggistici 10, ancora più evidenti trattando 

specificatamente gli aspetti relativi al degrado/ 

compromissione: non solo perché le classi stesse 

di tematizzazione degli oggetti territoriali non 

coincidono direttamente con le categorie di 

degrado individuate, ma anche perché, nella 

definizione dei loro attributi, manca ovviamente, 

quasi sempre, un giudizio di valore in tal senso, 

da cui è impossibile prescindere. 

162 

I “tematismi-indicatori” utilizzati riguardano : 

• classi di oggetti territoriali che, per caratteristiche 

intrinseche, sono già identificati o quasi 

sempre identificabili come aree/ambiti di 

degrado paesistico (ad es. i siti contaminati, 

le cave, le discariche, etc.); 

• classi di oggetti e di forme territoriali che, 

in molte situazioni, comportano il possibile 

determinarsi di situazioni di degrado/compromissione 

paesistica (ad. es. le conurbazioni, 

le aree contermini alle infrastrutture 

della mobilità, le aree industriali e logistiche, 

le aree dismesse, le aree agricole a monocoltura, 

le aree a colture intensive su piccola 

scala, etc.); 

• alcuni fenomeni particolari che possono determinare 

situazioni di degrado/compromissione 

(ad es., la diminuzione dell'utilizzo 

del suolo per l'attività agricola o la diminuzione 

di popolazione di centri e nuclei storici, 

che generalmente innescano processi 

di abbandono con conseguente progressivo 

degrado/compromissione paesistica). 

In questa fase l’individuazione cartografica delle 

aree e degli ambiti degradati/compromessi in 

essere e potenziale del territorio regionale è, 

dunque, solo indicativa. 

• Il passaggio successivo sarà cruciale per 

garantire efficacia al processo e richiederà 

un forte senso di responsabilità agli enti 

locali che, avranno il compito di precisare 

localizzazioni e caratterizzazioni effettive, 

in applicazione del principio di sussidiarietà 

e di maggior definizione. Attraverso gli atti 

a valenza paesistica di scala provinciale 

(PTCP) e di scala locale (PGT), valutando i 

diversi contesti e formulando caso per caso 

un giudizio di valore condiviso, si procederà 

infatti a distinguere , all’interno delle singole 

classi di oggetti, e delle diverse forme 

territoriali 

• le situazioni da considerare effettivamente 

degradate o compromesse, o potenzialmente 

tali, dal punto di vista paesistico. 11

Come formulare norme e indirizzi per la riqualificazione 

paesistica delle aree degradate e per 

il contenimento – prevenzione del rischio ? 

Mancava un quadro sistematico di riferimento 

per definire norme e indirizzi specifici. Essi sono 

stati messi a punto a partire dall’enunciazione 

di alcuni principi generali coerenti con 

l’impostazione data, fondati sull’affermazione 

della necessità di agire il più profondamente 

possibile sulle cause e di puntare sulla 

costruzione di una sempre più diffusa volontà 

collettiva di valorizzazione dei caratteri identitari 

del paesaggio, nella piena consapevolezza 

che la loro perdita progressiva vada di pari 

passo con la perdita di qualità della vita delle 

popolazioni e del loro senso di appartenenza 12 

A dare maggiore forza e concretezza alle nuove 

misure di indirizzo e prescrittività paesaggistica 

è innanzitutto il fatto che esse sono state 

definite in stretta e reciproca relazione con le 

priorità e gli obiettivi messi a sistema nel PTR, 

proprio con specifica attenzione ai temi della 

riqualificazione paesaggistica, ricercando una 

integrazione, sempre maggiore e più incisiva, 

tra pianificazione del paesaggio e i vari livelli di 

pianificazione territoriale e di settore. 

PTR - Regione Lombardia - Riqualificazione paesistica: ambiti ed aree di attenzione 

regionale. 

La tavola individua gli ambiti e le aree di attenzione regionale per la “Riqualificazione 

paesaggistica”, ove si registrano condizioni di elevata criticità provocate da 

degrado/compromissione paesaggistica in essere, e gli ambiti e le aree di attenzione 

regionale per il “Contenimento dei processi di degrado” relativamente alle 

situazioni di maggiore rischio. 

Nella fascia alpina e prealpina, sia nelle valli che negli ambiti sciabili, essi sono 

determinati in prevalenza dai fenomeni franosi e dalla diffusione e consistenza dell’urbanizzazione, 

infrastrutturazione e diffusione delle pratiche urbane; nella fascia 

pedecollinare e della pianura, caratterizzata da una sommatoria di conurbazioni, 

essi sono determinati in modo massiccio dai processi di urbanizzazione e infrastrutturazione, 

particolarmente accentuati nel settore nord-occidentale e, per quanto riguarda 

la fascia della pianura irrigua, dalle trasformazioni della produzione agricola 

e zootecnica che appaiono molto rilevanti soprattutto nel settore sud-orientale. 


La strategia propone di agire su più fronti:considerare 

le azioni di riqualificazione paesistica 

come una risorsa fondamentale e prioritaria su 

cui far confluire investimenti pubblici e privati; 

mettere in atto misure di prevenzione del rischio 

di degrado e compromissione paesistica estendendo 

il concetto di “manutenzione” (intesa sia 

come cura, che come monitoraggio e dialogo 

transettoriale) agli aspetti paesaggistici di tutto 

il territorio; premiare (con riconoscimenti, incentivi 

etc) gli atteggiamenti virtuosi che si mostreranno 

efficaci nel conseguire risultati concreti di 

riqualificazione. 

In tale direzione viene dato particolare risalto 

e sostegno alle iniziative di processi partecipati 

di riqualificazione paesistica e ambientale che 

formulano quadri strategici multiscalari e multisettoriali, 

“scenari di riqualificazione”, “vision” 

(come ad esempio i Contratti di fiume, etc.), capaci 

di cogliere in modo sinergico le opportunità 

offerte dalle iniziative già in corso a livello 

locale e sovralocale (piani, programmi, progetti, 

etc) rilevanti per la definizione di interventi integrati 

di riqualificazione paesistico-ambientale 

e fruitiva. 

PTR - Regione Lombardia - Contenimento dei processi di degrado e qualificazione 

paesaggistica: ambiti ed aree di attenzione regionale 

Lo schema consente di leggere la prevalenza e/o la compresenza delle diverse cause 

di degrado nelle diverse unità tipologiche di paesaggio, mettendo in luce, da 

una parte, la nota pervasività delle condizioni di degrado in essere e potenziale 

dovute ai processi di urbanizzazione, infrastrutturazione e diffusione delle pratiche 

urbane, presenti in tutto il territorio, e, dall’altra, il determinarsi di condizioni di 

elevato rischio di degrado/compromissione paesistica soprattutto nel settore sudorientale 

della regione, tra i poli urbani di Brescia-Cremona-Mantova, dovuto alla 

compresenza simultanea di molti fattori, nessuno dei quali, per il momento, appare 

prevalente. 

163


Risulta, così, particolarmente significativa, la 

traduzione in norma del principio secondo il 

quale, ribaltando una consuetudine consolidata, 

l’incidenza paesistica di tutti gli interventi di trasformazione 

debba essere attentamente verificata 

anche negli ambiti degradati o compromessi 

o a rischio di degrado, non solo per evitare di 

aggravare ulteriormente le condizioni di degrado/compromissione, 

ma anche per evitare di 

sprecare preziose occasioni (talvolta uniche) per 

l’avvio di processi virtuosi di riqualificazione. 13 

Gli indirizzi 14 articolano maggiormente le 

categorie di ambiti e aree afferenti alle diverse 

cause di degrado, fornendo indicazioni relative 

sia ai fenomeni che possono derivarne, che 

alle azioni utili per la loro riqualificazione e 

164 

all’attivazione di politiche di contenimento e 

prevenzione di possibili future forme di degrado 

o compromissione. 

Le province, i parchi e i comuni, tramite i propri 

strumenti di pianificazione e programmazione 

territoriale e urbanistica, rispetto ai propri 

territori e competenze, una volta individuate 

in modo puntuale le situazioni realmente 

interessate da degrado o compromissione 

paesaggistica o da rischi di futuro degrado, 

dovranno definire conseguentemente alle 

norme e agli indirizzi formulati a scala 

regionale, politiche e azioni di intervento per la 

riqualificazione e il contenimento del degrado 

paesistico-ambientale locale. 

1 (Legge n.14 del 9 gennaio 2006. 

2 Sentenza della Corte Costituzionale 14 novembre 2007, n.367. 

3 L’aggiornamento del Piano Paesaggistico è stato curato dalla Direzione Generale Territorio e Urbanistica della Regione 

Lombardia con la responsabilità istituzionale dell’assessore Davide Boni, la direzione del Direttore Generale Mario Nova e il 

coordinamento di Dario Fossati, Diego Terruzzi, Anna Rossi. In particolare il lavoro di ricerca sui temi del degrado, coordinato 

da Anna Rossi , è stato affidato a IREALP e svolto da Marco Prusicki (responsabile scientifico) con la collaborazione di Franco 

Resnati, Paolo Dell’Orto e Giorgio Limonta. 

4 La giunta della Regione Lombardia ha approvato con delibera DGR 6447 del 16.01.2008 le integrazioni e gli aggiornamenti 

del quadro di riferimento paesistico e degli indirizzi di tutela del PTPR (vigente dal 2001), come primo e immediato 

aggiornamento dello stesso di competenza della giunta stessa (integrazioni quindi immediatamente operative)ed ha inviato 

al Consiglio regionale la proposta complessiva del Piano Paesaggistico quale sezione specifica del PTR comprendente oltre 

agli aggiornamenti di cui sopra, anche la revisione della disciplina paesaggistica regionale e correlati documenti (abachi e 

cartografie). 

5 secondo quanto già condiviso e operante nelle zone tutelate. Vedi : DPCM 12 dicembre 2005 - Allegato Relazione Paesaggistica 

– “Individuazione della documentazione necessaria alla verifica della compatibilità paesaggistica degli interventi proposti, ai 

sensi dell’ art.146, comma 3, del Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42” 

nota 2. 

6 Definizione entrata in normativa (art.28 – comma 1) 

7 D’area quando il fenomeno riguarda una situazione limitata e circoscrivibile nella sua estensione, tendenzialmente interessata 

da un processo univoco di degrado/dismissione che può riguardare anche un sistema di aree , afferenti ad uno stesso 

territorio e una stessa problematica, per esempio aree di cave cessate di pianura a falda affiorante in contesto rurale. D’ambito 

quando riguarda una situazione territoriale estesa e non esattamente circoscrivibile, interessata da fenomeni diffusi di degrado 

o banalizzazione. 

8 Vedi PTPR-2001, I paesaggi della Lombardia: ambiti e caratteri tipologici, Le eredità del passato e i motivi dell’identità lombarda, Vol 2, 

§1.5, pag.15 

9 Vedi Regione Lombardia - DGR VIII/6421, 27.12.2007 -“Criteri e indirizzi relativi ai contenuti paesaggistici del Piani Territoriali 

di Coordinamento Provinciale” 

10 Vedi L.Bisogni, Utilizzazione dei dati dei SIT per analisi e progetti di paesaggio, in AA.VV., “LOTO, Landscape Opportunities. 

La gestione paesistica delle trasformazioni territoriali. Complessità territoriale e valorizzazione del paesaggio, Esperienze a 

confronto in Lombardia, maggio 2006, p.25 

11 Vedi Norme di attuazione - Parte II - Titolo III - Disposizioni del PTPR immediatamente operative - art. 28, comma 5 

12 Vedi A.Rossi, L.Grancini, M.Prusicki, L.Scazzosi, Linee guida per una lettura e interpretazione del paesaggio finalizzata ad orientare 

le scelte di trasformazione territoriale in Regione Lombardia, “LOTO Landscape Opportunities. La gestione paesistica delle 

trasformazioni territoriali:linee guida e casi pilota”, settembre 2005, p.11 

13 A tale proposito l’art. 28, comma 10 della normativa. Esso stabilisce infatti che, ai fini della “determinazione del grado di 

‘sensibilità paesistica’, anche nei territori non assoggettati a specifiche tutele paesaggistiche (ai sensi degli artt.134 e 142 del 

D.Lgs.42/2004) le aree paesisticamente compromesse o degradate sono da considerarsi a “sensibilità elevata o molto elevata”, e che, di 

conseguenza dovrà essere attentamente valutata l’incidenza paesistica degli interventi e dei programmi urbanistici che le riguardano”, 

tenendo sempre “in attenta considerazione le connotazioni del contesto sovralocale” e le coerenze con gli scenari di riqualificazione 

paesistica eventualmente definiti dalla pianificazione locale, prevedendo semplificazioni procedurali solo nel caso che “la 

pianificazione abbia definito anche specifiche e dettagliate norme e indicazioni paesistiche per gli interventi di recupero” 

14 Indirizzi di Tutela – parte IV. Degrado e compromissione paesistica : indirizzi di riqualificazione e di contenimento.

La concezione del paesaggio nella nuova 

pianificazione regionale 

Premessa 

Sulla tematica della tutela paesistica e relativa 

attuazione esiste un’ampia letteratura di riferimento 

regionale, sia in campo giuridico sia 

disciplinare. Dagli anni ’80, le componenti ambientali 

e paesistiche hanno assunto un ruolo ed 

una posizione sempre di maggior rilievo, all’interno 

dei processi di formazione dei piani, per 

una corretta gestione territoriale. 

Negli anni 90’, è registrabile l’assoluto abbandono 

ideologico rispetto alle soluzioni rigidamente 

vincolistiche in precedenza consolidatesi, si 

afferma un approccio alle tematiche paesistiche 

sempre più attento, integrato, e specializzato in 

senso multidisciplinare. 


di Patrizia Chirico 

Brückner, 1898 

“Il paesaggio, oltre che una sintesi, è un programma” 

Enciclopedia Sovietica, 1939 

“Il paesaggio è un porzione naturalmente delimitata della superficie terrestre, le cui componenti naturali formano un 

insieme di interrelazioni e interdipendenze” 

Szava-Kovats, 1960 

“Tutto ciò che v’è sull’involucro terrestre, tutto, nella sua esistenza e interferenza, costituisce il paesaggio” 

Sestini, 1963 

“Il paesaggio è la complessa combinazione di oggetti e fenomeni legati fra loro da mutui rapporti funzionali, sì da costituire 

una unità organica” 

Valerio Giacomini, 1972 

“Il paesaggio è una costellazione di ecosistemi. Esso coincide inoltre con il processo evolutivo della biosfera i cui significati 

intimi appartengono alle leggi naturali che governano il divenire vitale” 

Rosario Assunto, 1984 

“Il gioco fra arte e natura nonché natura e cultura crea paesaggi dalla forma differente, 

indicatrice, nello stile e nell’architettura, della specifica cultura che l’ha promossa” 

Forman e Godron, 1986 

“Un paesaggio è una parte eterogenea di una regione, composta da un’aggregazione di ecosistemi interagenti che si ripete in 

ogni punto con forme simili” 

Naveh, 1990 

“Il paesaggio è un’unità ecologica e culturale, spaziale e temporale e, parafrasando Troll, è la complessiva entità spaziotemporale 

della sfera vitale dell’uomo” 

Ingegnoli, 1992 

“Il paesaggio è un sistema di ecosistemi” 

Romani, 1994 

“Il paesaggio è l’insieme eterogeneo di tutti gli elementi, i processi e le interrelazioni che costituiscono l’ecosfera, considerato 

nella sua struttura unitaria e differenziata, ecologico-sistemica e dinamica, che lo identifica con un processo evolutivo nel 

quale si integrano le attività della natura e quelle dell’uomo, nella loro dimensione storica, materiale, culturale e spirituale. 

Con il decreto legislativo 42/2004 Codice Urbani 

e nel rispetto dei principi condivisi con la 

Convenzione Europea del Paesaggio, sottoscritta 

a Firenze nel 2000, si introduce la sostanziale 

interpretazione del paesaggio come l’insieme 

del territorio e non più solo dei paesaggi di eccellenza, 

ma anche dei paesaggi del quotidiano 

e degradati. 

La natura, l’ambiente, la storia, le dinamiche 

territoriali, uniti ai valori estetico-culturali concorrono 

a collocare il paesaggio al vertice degli 

obiettivi della pianificazione a scala vasta; che 

grazie alla Convenzione Europea del Paesaggio 

riconosce un ruolo portante ed imprescindibile 

anche ai valori identitari attribuiti ai luoghi dalle 

comunità locali. 

165


Il paesaggio è costituito dal territorio riconosciuto 

come risorsa essenziale indivisibile e bene comune 

della collettività. Il Codice è stato redatto 

con l’obiettivo di ridisegnare in una logica unitaria 

le materie inerenti il patrimonio storico, artistico, 

archeologico, già tutelato dall’art. 9 della 

Costituzione Italiana. 1 

L’accezione percettiva e la Convenzione 

Europea del Paesaggio 

“Landscape” means an area, as perceived by 

people, whose character is the result of the action 

and interaction of natural and/or human factors, 

Convenzione Europea del Paesaggio, versione 

ufficiale in inglese del Consiglio d’Europa, 

art.1. 

Paesaggio designa una determinata parte di territorio, 

così come è percepita dalle popolazioni, 

il cui carattere deriva dall’azione di fattori 

naturali e/o umani e dalle loro interrelazioni, 

Convenzione Europea del Paesaggio, traduzione 

italiana art. 1.La traduzione italiana del testo 

inglese della Convenzione Europea del Paesaggio 

è stata soggetta ad una interpretazione 

arbitraria, in quanto l’art.1 non coglie il nuovo 

senso di paesaggio contenuto nella Convenzione, 

ma lo assimila al precedente concetto di paesaggio 

come bellezza naturale, nato in Italia con 

L.1497/1939. 

Il paesaggio non è una determinata parte di 

territorio come si evince dalla traduzione, è 

sufficiente leggere la versione inglese o francese 

come fonte, il senso di determinata parte non c’è, 

perché l’azione di determinazione è effettuata 

dalla percezione della popolazione, che è un 

processo successivo. Non esistono determinate 

parti perché in base alla Convenzione tutto è e 

può essere paesaggio, è questo uno dei motivi 

per cui la traduzione italiana viene assoggettata 

a diverse revisione. Pertanto sarebbe meglio 

seguire una traduzione che riconosce il paesaggio 

come bene culturale a carattere identitario, 

senza separazioni, frutto della percezione della 

popolazione e nel rispetto del riconoscimento 

della propria interezza. 

“Un paese vuol dire non essere soli, sapere che nella 

gente, nelle piante, nella terra c’è qualcosa di tuo, che 

anche quando non ci sei resta ad aspettarti” 2 

166 

Il paesaggio è anche un prodotto sociale e non 

rappresenta un bene stabile, ma dinamico. In base 

a queste caratteristiche, in quanto determinato 

dal carattere evolutivo e percettivo, il paesaggio 

è sempre relazionato all’azione dell’uomo. 

In particolar modo la percezione del paesaggio è 

frutto di un’interazione tra: 

• la soggettività umana; 3 

• i caratteri oggettivi della fisiologica evoluzione 

dell'ambiente antropico o naturale; 4 

• i mediatori socio-culturali legati al senso di 

identità riconosciuto da una società su un 

determinato tipo di ambiente. 5 

Il Codice dei beni culturali e del paesaggio, è 

un’affermazione complessa, composto da 184 

articoli, redatto con l’obiettivo di ridisegnare in 

una logica unitaria materie inseparabili, quali 

il patrimonio storico, artistico, archeologico e il 

paesaggio, tutelate dall’art. 9 della Costituzione 

ed interessate dalle modifiche del Titolo V della 

Costituzione stessa, con ricadute dirette sulla 

pianificazione paesaggistica. 

La complessità del Codice si presta, in alcuni 

passaggi, ad interpretazioni non univoche; il 

testo contiene affermazioni ed interpretazioni 

suscettibili di essere smentite, annullate, o 

modificate nelle diverse circolari del Ministero 

dei Beni e delle Attività Culturali (Mibac). 

Di seguito si apre una riflessione lungo un 

percorso costituito da alcuni dei diversi intervalli 

interpretativi più dibattuti: 

• l’esplicitazione di alcuni aspetti utili a collocare 

un nuovo Piano Paesaggistico (Pp) nel 

contesto legislativo istituzionale regionale ed 

amministrativo stabilito ad accoglierlo; 

• il significato attribuito al territorio da alcune 

definizioni introdotte dal Codice e ad alcune 

comportamenti richiesti al governo del paesaggio; 

• l’indagine dei contenuti del nuovo Pp che 

introducono innovazioni tali da configurarlo 

come uno strumento effettivamente progredito 

ed evoluto; 

• alcuni brevi riflessioni, volte ad esplicitare le 

difficoltà interpretative dei meandri attuativi 

che dovrebbero rendere operativo ed efficace 

il Pp.

Il grado di innovazione del Piano Paesaggistico 

Se si intende misurare l’effettiva differenza 

tra il nuovo Pp e la precedente pianificazione 

paesistica occorre confrontarlo con l’art. 5 della 

L. 1497/1939 e con il successivo RD 1357/1940, 

che nell’art.23 definisce i contenuti del Piano 

Territoriale Paesistico: 

I Piani Territoriali Paesistici di cui all’art. 5 della 

legge 1497/1939 hanno il fine di stabilire: 

• le zone di rispetto; 

• il rapporto tra aree libere ed aree fabbricabili 

in ciascuna delle diverse zone della località; 

• le norme per i diversi tipi di costruzione; 

• la distribuzione e il vario allineamento dei 

fabbricati; 

• le istituzioni per la scelta e la varia 

distribuzione della flora: 

Si tratta dunque di uno strumento attuativo 

paragonabile ad un piano particolareggiato o 

latamente di settore. 

Su questa facilmente opinabile base, prima della 

L. 431/1985 legge Galasso, sono stati redatti i 

Piani Regionali Paesistici e, con dei riferimenti 

interpretativi ai Piani Territoriali di Coordinamento 

ex L. 1150/1942, i Piani Urbanistico Territoriali 

con specifica considerazione dei valori 

paesistici. Il nuovo Pp è uno strumento radicalmente 

differente dai precedenti, sicuramente in 

grado di svolgere con efficacia un compito del 

tipo di quello prefigurato dalla Galasso, ma con 

una dimensione prevalente di tipo non areale e 

multidisciplinare. 

Le novità nel sistema delle pianificazioni 

Il tempo trascorso tra la L. 1497/1939 non è 

percepibile soltanto nelle mutazioni della forma 

del Pp, ma anche nel contesto destinato ad 

accoglierlo, ovvero il sistema delle pianificazioni 

di settore, come la L. 183/89 per il Piano di Bacino. 

che dalla L. 394/91 per il Piano dell’Area Protetta, 

che, volendo semplificare al massimo la gestione 

territoriale, ha modificato rilevantemente i 

soggetti in campo e la competenze in atto. Si 

assiste quindi a: 

• moltiplicazione delle componenti paesaggistiche; 


• diversificazione regionale della sua articolazione 

ed interpretazione. 

La moltiplicazione degli strumenti di governo 

del territorio, la relativa sovraordinazione assoluta, 

sono elementi di criticità oggettiva nella 

fase di gestione territoriale; alla apparizione di 

piani di matrice ambientale si aggiunge la pianificazione 

dei piani di settore, l’incorporazione 

delle tematiche ambientali e quindi anche del 

paesaggio, negli strumenti tradizionalmente 

concepiti come urbanistici, Piano territoriale di 

Coordinamento Provinciale Ptcp, Piano Regolatore 

Generale comunale, Prgc. Alla difficoltà 

comunicativa dei piani a scala vasta va ad aggiungersi 

la disomogeneità delle legislazioni regionali 

in materia del territorio. 

Questi fattori interpretativi, considerati nel loro 

insieme, danno il senso delle complessità interne 

nel proporre uno strumento di natura e specificità 

quale il Pp in un sistema tanto articolato e ad 

alta mutabilità come quella ragionale. 

La polivalenza del concetto di paesaggio 

Un ulteriore elemento da considerare tra gli 

aspetti di contesto è legato alla trasversalità del 

concetto di paesaggio. Una definizione omnicomprensiva 

di paesaggio potrebbe essere quella 

di fisionomia del territorio. Di conseguenza 

il Pp interagisce potenzialmente con tutti gli 

strumenti di piano e con tutte le attività passibili 

di modificare e/o amministrare i mille volti 

del territorio; valere a dire la quasi totalità degli 

strumenti pianificatori e delle infinite attività 

antropiche; interrelazioni tra paesaggio e difesa 

del suolo, oppure tra paesaggio e protezione 

ambientale diffusa capillarmente, ad esempio 

le reti ecologiche, oppure alle relazioni, potenzialmente 

conflittuali, tra paesaggio e infrastrutture, 

nonché tra paesaggio ed insediamenti. 

Non è che questo problema della trasversalità 

sia nuovo alla pianificazione di scala vasta. Gli 

esempi precedenti non sono stati presi a caso: 

annoverano questo problema, sia la L.183/89 

che la L.394/91 i quali hanno collocato i propri 

strumenti di pianificazione, rispettivamente il 

Piano di bacino ed il Piano del parco, al vertice 

del sistema delle pianificazioni, scelta che anche 

il Codice ripercorre. 

167


Amministrazioni pubbliche e paesaggio 

(art. 132) 

Il comma 1 contiene una dichiarazione di 

grande rilievo, che le amministrazioni pubbliche 

cooperano per la definizione di indirizzi e criteri 

riguardanti le attività di tutela, pianificazione, 

recupero, valorizzazione del paesaggio e di gestione 

dei relativi interventi; il comma 2 introduce anche 

una corrispondenza reciproca tra salvaguardia/ 

reintegrazione dei valori sul paesaggio e sviluppo 

sostenibile. 

Pianificazione paesaggistica (art. 135) 

L’art. 135 costituisce una specie di presentazione 

al successivo art. 143 che sviluppa in particolare 

contenuti e percorsi di formazione del PP 

fissando tre elementi di rilievo: 

• le regioni assicurano che il paesaggio sia 

adeguatamente tutelato e valorizzato, e a tal 

fine approvano Piani Paesaggistici: elemento 

fondamentale per rendere i contenuti del 

Codice compatibili con i differenti regimi di 

governo del territorio vigenti nelle regioni, 

viene richiesta alle regioni di assicurare 

tutela e valorizzazione: approvando i piani 

paesaggistici e non, come ad esempio 

faceva la L. 431/85, art. 1 bis, di redigere 

materialmente i piani stessi. Questo criterio 

molto prudente consente presumibilmente 

alle regioni di investire della materia 

paesaggistica anche la provincia, ad esempio 

con il PTCP ed i comuni con il PRG; 

• vengono riunificate le nozioni di piano 

paesaggistico e di piano urbanistico – 

territoriale con specifica considerazione dei 

valori paesaggistici, che divengono piani 

paesaggistici e considerati identici; 

• viene riconosciuta la natura complessa 

del Piano Paesaggistico, cui viene affidato 

il compito di definire le trasformazioni 

compatibili con i valori paesaggistici, le azioni 

di recupero e di riqualificazione degli immobili e 

delle aree sottoposte a tutela nonché gli interventi 

di valorizzazione del paesaggio, anche in relazione 

alle prospettive di sviluppo sostenibile. 6 

168 

Il coordinamento della pianificazione paesaggistica 

con altri strumenti di pianificazione 

(art. 145) 

Non è compito del Codice mettere ordine 

nella disorganica struttura delle pianificazioni 

urbanistico-territoriali ed ambientali vigenti. 

Il Pp viene collocato al vertice del sistema, sia 

dalla L. 183/89 per il piano di bacino. che dalla 

L. 394/91 per il piano dell’area protetta, infatti 

come esplicitato dalla verifica ed adeguamento dei 

piani paesaggistici (art. 156, il comma 1 stabilisce 

che, entro quattro anni dalla entrata in vigore 

del Codice le regioni già dotate di piani paesistici 

verificano la conformità dei predetti piani e le 

previsioni dell’art. 143 e, in difetto, provvedono ai 

necessari adeguamenti, tab.1. 

Il comma 2 impegna il Mibac a predisporre, 

previa intesa con la conferenza Stato-Regioni, 

uno schema generale di convenzione con le 

regioni in cui vengono stabilite le metodologie 

e le procedure di ricognizione, analisi, censimento 

e catalogazione degli immobili e delle aree oggetto 

di tutela, ivi comprese le tecniche per la loro 

rappresentazione cartografica e le caratteristiche atte 

ad assicurare l’operabilità dei sistemi informativi. 

Conseguente all’art.156 dovrebbe esserci una 

nuova e ricca stagione di pianificazione paesaggistica 

di adeguamento degli strumenti oggi vigenti. 

I profili efficienti del nuovo Pp ed i suoi contenuti 

(art. 143) 

Su questo articolo fa cardine la pianificazione 

paesaggistica futura. 

Procede in prima istanza affermando, al comma 1 

che il piano, dopo attenta ricognizione, ripartisce 

il territorio in ambiti omogenei, da quelli di elevato 

pregio paesaggistico fino a quelli significativamente 

compromessi e degradati. 

Viene successivamente specificato, al comma 

2, che il piano deve assegnare a ciascun ambito 

corrispondenti obiettivi di qualità paesaggistica, 

prevedendo in particolare: 

• il mantenimento delle caratteristiche, degli 

elementi costitutivi e delle morfologie, tenuto 

conto anche delle tipologie architettoniche, 

nonché delle tecniche e dei materiali costruttivi;

• le previsioni di linee di sviluppo urbanistico ed 

edilizio compatibili con diversi livelli di valore 

riconosciuti e tali da non diminuire il pregio 

paesaggistico del territorio, con particolare 

attenzione alla salvaguardia dei siti inseriti nella 

lista del patrimonio mondiale dell’Unesco e delle 

aree agricole; 

• il recupero e la riqualificazione degli immobili 

e delle aree sottoposti a tutela compromessi o 

degradati, al fine di reintegrare i valori preesistenti 

ovvero di realizzare nuovi valori paesaggistici 

coerenti ed integrati con quelli. 

Lo svolgimento specialistico di elaborazione del 

nuovo Pp viene introdotto con il comma: 

• ricognizione dell’intero territorio, attraverso 

l’analisi delle caratteristiche storiche, naturali, 

estetiche e delle loro interrelazioni e la conseguente 

definizione dei valori paesaggistici da tutelare, 

recuperare riqualificare e valorizzare; 

• analisi delle dinamiche di trasformazione del 

territorio attraverso l’individuazione dei fattori 

di rischio e degli elementi di vulnerabilità del 

paesaggio, la comparazione con gli altri atti di 

programmazione, di pianificazione e di difesa del 

suolo; 

• individuazione degli ambiti paesaggistici e dei 

relativi obiettivi di qualità paesaggistica; 

• definizione di prescrizioni generali ed operative 

per la tutela e l’uso del territorio compreso negli 

ambiti individuati; 

• determinazione di misure per la conservazione 

dei caratteri connotativi delle aree tutelate per 

legge e, ove necessario, dei criteri di gestione e 

degli interventi di valorizzazione paesaggistica 

degli immobili e delle aree dichiarati di notevole 

interesse pubblico; 

• individuazione degli interventi di recupero e 

riqualificazione delle aree significativamente 

compromesse o degradate; 

• individuazione delle misure necessarie al corretto 

inserimento degli interventi di trasformazione 

del territorio nel contesto paesaggistico, alle 

quali debbono riferirsi le azioni e gli investimenti 

finalizzati allo sviluppo sostenibile delle aree 

interessate; 

• individuazione, ai sensi dell’articolo 134, lettera 

c), di eventuali categorie di immobili o di aree, 

diverse da quelle indicate agli articoli 136 e 142, 

da sottoporre a specifiche misure di salvaguardia 

e di utilizzazione. 


Sia nella organizzazione che nel lessico, il Pp rimanda 

esplicitamente all’art.6, ed in particolare 

alle lettere c), d) ed e), della Convenzione Europea 

del Paesaggio, e si ritiene che questa scelta 

del Codice sia stimolo per l’avvio di una pianificazione/gestione 

del paesaggio più accurata ed 

efficace di quella fino ad oggi praticata. 7 Occorre 

aggiungere che, dietro un inizio segnato con 

un’impronta di immediata chiarezza, i commi 

successivi dell’art. 143, 5, 6 10 e 12 8 sembrano 

portare i segni di un dibattito non ancora chiarito, 

come dimostrano le differenti versioni dello 

stesso Codice in itinere 9 . In particolare sarebbe 

stato forse necessario definire con maggiore 

chiarezza l’iter di formazione del Piano stesso, 

che dovrebbe prevedere due possibilità, la prima 

caratterizzata da una compiuta applicazione 

dei principi collaborativi richiamati nell’art. 132 

del Codice, e la seconda, più tradizionale, caratterizzata 

da una volontà di procedere, da parte 

della Regione, in essenziale autonomia. Le due 

strade conducono a risultati differenziati anche 

sotto il profilo tecnico, in quanto: 

• le Regioni concertative, ovvero quelle 

che concertano con Mibac e Minambiente 

l’elaborazione del Pp, hanno la possibilità di 

dispiegare compiutamente le tutte potenzialità 

territoriali in essere; la ricognizione dei 

valori paesistici supera la settorializzazione 

territoriale delle categorie Galasso, o meglio 

le aree tutelate per legge dell’art. 142, che 

non scompaiono, ma vengono calate e 

riconfigurate spazialmente, quindi soggette 

ad una normativa partecipata. Ciò consente 

una maggiore fluidità nella gestione del 

vincolo, in quanto il ricorso alla autorizzazione 

risulta potenzialmente di applicazione più 

circoscritta, essendo in alcune aree aperta la 

possibilità di sostituirla con una verifica di 

coerenza della trasformazione, da valutare 

nei suoi effetti paesistici; 

• le Regioni non concertative, ovvero che non 

ricorrono alla concertazione di cui si è detto 

in precedenza, diminuendo la possibilità 

di limitare il ricorso alla autorizzazione 

nei territori indicati dall’art. 152 e quindi 

continuando ad operare in un regime simile 

all’attuale, essendo comunque tenute a 

redigere il Pp secondo i percorsi innovativi 

dell’art. 143. 

169


Riflessioni in atto 

Il Pp del Codice è uno strumento compiutamente 

definito, che recepisce ad ampia scala le 

innovazioni emerse dalla Legge Galasso ad oggi, 

passando attraverso la Convenzione Europea 

del Paesaggio e che potenzialmente consente 

alle amministrazioni ai vari livelli di gestire 

il paesaggio in maniera molto più efficiente 

rispetto alla pianificazione antecedente. 

Considerando il territorio nel proprio insieme e 

non più caratterizzato da una sorta di classifica, 

nemmeno tanto virtuale, in serie A o B. 

Il Codice prevede la possibilità che il Pp 

venga redatto di concerto tra Regione, Mibac 10 

e Minambiente 11 : questa possibilità è resa 

vantaggiosa per le Regioni, in quanto, al 

contrario di Pp redatti in autonomia dalla 

sola Regione, il Pp concertato ha la facoltà di 

riconfigurare spazialmente le aree soggette a 

vincolo, superando la rigida geometria delle 

categorie Galasso. 

Il Codice prevede che le Regioni redigano i 

nuovi Pp entro quattro anni dall’entrata in 

vigore dello stesso e quindi entro il maggio 2008; 

termine solo apparentemente rigoroso, ma che 

risulta talmente lontano se si tiene conto della 

complessità dell’operazione da mettere in moto, 

dovuta alla compresenza dei molteplici aspetti 

complementari. 

Regione LEGGE REGIONALE PIANO TERRITORIALE 

170 

La pianificazione regionale 

Per quanto costruiti con informazioni 

generalmente datate, risalenti alla stagione 

dei Piani Paesistici Galasso, ovvero al 1986- 

90, sono presenti in quasi tutte le Regioni 

piani territoriali che potenzialmente possono 

configurarsi sia come contenitori di conoscenze, 

sia come contenitori di scelte, e che hanno 

influito, in misura variabile, nella redazione di 

altri strumenti di pianificazione paesistica. 

I nuovi pp dovranno integrarsi nel sistema 

delle pianificazioni di matrice urbanisticoterritoriale. 

I nuovi pp si svilupperanno in un sistema delle 

pianificazioni regionali molto più complesso 

rispetto al passato; in particolare si è gia 

accennato al fatto che molte regioni si sono 

dotate di proprie leggi urbanistiche, o meglio 

di governo del territorio, più avanzate della 

legislazione nazionale, ma tra loro differenti 

per organizzazione e costruzione istituzionale, 

che è cresciuto negli ultimi 10 anni il ruolo della 

pianificazione di settore, acque, cave, trasporti, 

rifiuti, ed infine che molte delle province sono 

dotate di ptcp, considerati oggi strumenti 

suscettibili di contenere al proprio interno già la 

dimensione paesistica, possibilità esplicitamente 

prevista dalla legge n. 59 del 1997 Bassanini. 

PIANO TERRITORIALE A 

VALENZA PAESISTICA 

PIANO PESISTICO 

PIANO PAESAGGISTICO 

IN ITINERE O 

ADEGUAMENTO 

Piemonte 56/77 PTPR X X 

Valle d’Aosta 11/98 PTP X X X 

Liguria 36/97 PTCP X 

Lombardia 12/05 PTPR X X 

Veneto 11/04 PTRC X X 

P.A. Bolzano LP. 44/97 PPP X 

P.A. Trento LP. 22/91 PUP X 

Friuli Venezia Giulia 52/91 PTR X 

Emilia Romagna 20/00 PTPR X 

Toscana 1/05 PIT X X 

Umbria 28/95 PTCP X X 

Marche 34/92 PPAR X 

Lazio 38/99 PTPR X 

Abruzzo 70/95 PTR X X 

Campania 16/04 PTP area X X 

Molise 23/05 PTP X X X 

Puglia 25/00 PUTT X X 

Basilicata 23/99 PTP area X 

Calabria 19/02 Linee guida Linee guida 

Sardegna 8/04 PRP Linee guida 

Sicilia 11/91 PTPR

Un’assunzione di consapevolezza paesistica 

richiesta anche agli strumenti comunali, che 

l’esperienza dimostra essere gli unici, capaci 

di cogliere, gestire e tutelare le emergenze 

paesaggistiche locali, anche se non sarebbe 

un’innovazione; in qualche modo si tornerebbe 

all’originario piano paesistico ex L1497/39, 

attento alle tipologie edilizie ed agli allineamenti, 

passati alla dimensione di scala vasta. 

Nella rappresentazione di governo territoriale, 

contenuto nei nuovi Pp, le loro interrelazioni con 

il sistema delle pianificazioni, sarà indispensabile 

che vengano concepiti per essere inseriti nel 

quadro istituzionale sviluppato all’interno di 

ciascuna Regione. 

Non basta che il Pp sia dichiarato dal Codice 

sovraordinato agli altri strumenti; i suoi 

contenuti e la sua efficacia, se si vuole ottenere 

un Pp applicabile, vanno costruiti con estrema 

attenzione con le leggi regionali; così come 

analoghe forme di inserimento dovranno essere 

sperimentate con altri elementi di rilievo del 

sistema delle pianificazioni territoriali; piani di 

aree protette, piani di bacino, piani di settore, 

osservato in tutta la sua componente fortemente 

trasversale. 

I nuovi Pp dovranno tener presente dei 

differenti orientamenti disciplinari del 

soggetto paesaggio. 

Gli usuali aspetti di visione ed interpretazioni 

del paesaggio inteso come tratto di Paese aperto, 

maggiormente all’approccio storico adottato da 

E. Sereni nella sua “Storia del paesaggio agrario 

italiano”, si sono arricchiti in tempi relativamente 

recenti sia con approcci maggiormente attenti 

alle componenti naturalistiche del paesaggio, 

come l’ecologia del paesaggio, che ha fornito 


anche strumenti operativi utili alla definizione 

delle reti ecologiche, ritenute da molti fortemente 

interagenti con le politiche del paesaggio, 

sia con forme di lettura ed interpretazione 

specificamente rivolte al paesaggio urbano. 

Il nuovo Pp è stato configurato come uno 

strumento applicabile, ovviamente con modalità 

e discipline diverse, all’intero territorio, ed è 

quindi da prevedersi, nel processo di redazione, 

il coinvolgimento di saperi disciplinari inerenti 

i diversi approcci. Il Pp regionale, nel caso che 

si decida di costruirlo, soppesando i singoli 

aspetti, non potrà prescindere dall’essere 

redatto con una metodologia unitaria, come di 

qualunque strumento di pianificazione a cui si 

voglia attribuire l’efficacia dell’autorevolezza. 

Alcune regioni, in passato, hanno costruito il 

proprio Piano Paesistico interpretando piani 

locali redatti con metodologie differenziate, 

queste esperienze non hanno dato risultati 

positivi, sia perché non si è riusciti a pervenire 

ad un prodotto unitario, sia perché è risultato 

evidente la soggettività di alcune scelte di 

guida. La costruzione del Pp regionale è una 

operazione di concertazione, sia politica, perché 

deve esprimere il punto di vista della Regione 

in materia di governo del paesaggio, sia tecnica, 

perché occorre confezionare un prodotto 

con determinate caratteristiche, suscettibile 

all’utilizzato come strumento per amministrare 

dai singoli Enti. 

Per il futuro, con l’innovazione del Codice, si 

auspica che la stesura dei nuovi Pp sia preceduta 

dalla definizione di una metodologia unitaria 

che assicuri omogeneità di trattamento alle 

differenti componenti del mosaico paesistico 

regionale al livello nazionale. Sarebbe un 

grande successo qualora si pervenisse ad una 

metodologia unitaria a livello nazionale. 

1 Costituzione della Repubblica Italiana Art. 9. La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica. 

Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione. 

2 Cesare Pavese, 1950 

3 Convenzione Europea del Paesaggio Art. 1 Paesaggio designa una determinata parte di territorio, così come è percepita dalle 

popolazioni, il cui carattere deriva dall’azione di fattori naturali e/o umani e dalle loro interrelazioni; 

4 Politica del paesaggio designa la formulazione, da parte delle autorità pubbliche competenti, dei principi generali, delle 

strategie e degli orientamenti che consentano l’adozione di misure specifiche finalizzate a salvaguardare gestire e pianificare il 

paesaggio; 

171


5 Obiettivo di qualità paesaggistica designa la formulazione da parte delle autorità pubbliche competenti, per un determinato 

paesaggio, delle aspirazioni delle popolazioni per quanto riguarda le caratteristiche paesaggistiche del loro ambiente di vita; 

Salvaguardia dei paesaggi indica le azioni di conservazione e di mantenimento degli aspetti significativi o caratteristici di un 

paesaggio, giustificate dal suo valore di patrimonio derivante dalla sua configurazione naturale e/o dal tipo d’intervento 

umano; 

Gestione dei paesaggi indica le azioni volte, in una prospettiva di sviluppo sostenibile, a garantire il governo del paesaggio al fine 

di orientare e di armonizzare le sue trasformazioni provocate dai processi di sviluppo sociali, economici ed ambientali; 

Pianificazione dei paesaggi indica le azioni fortemente lungimiranti, volte alla valorizzazione, al ripristino o alla creazione di 

paesaggi. 

6 codice dei beni culturali e del paesaggio art. 143 piano paesaggistico 

7 Convenzione Europea del Paesaggio Articolo 6 - Misure specifiche 

A Sensibilizzazione 

Ogni parte si impegna ad accrescere la sensibilizzazione della società civile, delle organizzazioni private e delle autorità 

pubbliche al valore dei paesaggi, al loro ruolo e alla loro trasformazione. 

B Formazione ed educazione 

Ogni Parte si impegna a promuovere : 

a la formazione di specialisti nel settore della conoscenza e dell’intervento sui paesaggi; 

b dei programmi pluridisciplinari di formazione sulla politica, la salvaguardia, la gestione e la pianificazione del paesaggio 

destinati ai professionisti del settore pubblico e privato e alle associazioni di categoria interessate; 

c degli insegnamenti scolastici e universitari che trattino, nell’ambito delle rispettive discipline, dei valori connessi con il 

paesaggio e delle questioni riguardanti la sua salvaguardia , la sua gestione e la sua pianificazione. 

C Individuazione e valutazione 

1 Mobilitando i soggetti interessati conformemente all’articolo 5.c, e ai fini di una migliore conoscenza dei propri paesaggi, 

ogni Parte si impegna a: 

a i individuare i propri paesaggi, sull’insieme del proprio territorio; 

ii analizzarne le caratteristiche, nonché le dinamiche e le pressioni che li modificano; 

iii seguirne le trasformazioni ; 

b valutare i paesaggi individuati, tenendo conto dei valori specifici che sono loro attribuiti dai soggetti e dalle popolazioni 

interessate. 

2 I lavori di individuazione e di valutazione verranno guidati dagli scambi di esperienze e di metodologie organizzati tra le 

Parti, su scala europea, in applicazione dell’articolo 8 della presente Convenzione. 

D Obiettivi di qualità paesaggistica 

Ogni parte si impegna a stabilire degli obiettivi di qualità paesaggistica riguardanti i paesaggi individuati e valutati, previa 

consultazione pubblica, conformemente all’articolo 5.c. 

E Applicazione 

Per attuare le politiche del paesaggio, ogni Parte si impegna ad attivare gli strumenti di intervento volti alla salvaguardia, alla 

gestione e/o alla pianificazione dei paesaggi. 

8 Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio EX ART Articolo 143 Piano paesaggistico 

1. In base alle caratteristiche naturali e storiche ed in relazione al livello di rilevanza e integrità dei valori paesaggistici, il 

piano ripartisce il territorio in ambiti omogenei, da quelli di elevato pregio paesaggistico fino a quelli significativamente 

compromessi o degradati. 

2. n funzione dei diversi livelli di valore paesaggistico riconosciuti, il piano attribuisce a ciascun ambito corrispondenti 

obiettivi di qualità paesaggistica. Gli obiettivi di qualità paesaggistica prevedono in particolare: 

a) il mantenimento delle caratteristiche, degli elementi costitutivi e delle morfologie, tenuto conto anche delle tipologie 

architettoniche, nonché delle tecniche e dei materiali costruttivi; 

b) la previsione di linee di sviluppo urbanistico ed edilizio compatibili con i diversi livelli di valore riconosciuti e tali da non 

diminuire il pregio paesaggistico del territorio, con particolare attenzione alla salvaguardia dei siti inseriti nella lista del 

patrimonio mondiale dell’UNESCO e delle aree agricole; 

c) il recupero e la riqualificazione degli immobili e delle aree sottoposti a tutela compromessi o degradati, al fine di reintegrare 

i valori preesistenti ovvero di realizzare nuovi valori paesaggistici coerenti ed integrati con quelli. 

3.Il piano paesaggistico ha contenuto descrittivo, prescrittivo e propositivo. La sua elaborazione si articola nelle seguenti 

fasi: 

a) ricognizione dell’intero territorio, attraverso l’analisi delle caratteristiche storiche, naturali, estetiche e delle loro 

interrelazioni e la conseguente definizione dei valori paesaggistici da tutelare, recuperare, riqualificare e valorizzare; 

b) analisi delle dinamiche di trasformazione del territorio attraverso l’individuazione dei fattori di rischio e degli elementi di 

vulnerabilità del paesaggio, la comparazione con gli altri atti di programmazione, di pianificazione e di difesa del suolo; 

c)individuazione degli ambiti paesaggistici e dei relativi obiettivi di qualità paesaggistica; 

d)definizione di prescrizioni geerali ed operative per la tutela e l’uso del territorio compreso negli ambiti individuati; 

e) determinazione di misure per la conservazione dei caratteri connotativi delle aree tutelate per legge e, ove necessario, dei 

criteri di gestione e degli interventi di valorizzazione paesaggistica degli immobili e delle aree dichiarati di notevole interesse 

pubblico; 

f) individuazione degli interventi di recupero e riqualificazione delle aree significativamente compromesse o degradate; 

g) individuazione delle misure necessarie al corretto inserimento degli interventi di trasformazione del territorio nel 

contesto paesaggistico, alle quali debbono riferirsi le azioni e gli investimenti finalizzati allo sviluppo sostenibile delle aree 

interessate; 

h) individuazione, ai sensi dell’articolo 134, lettera c), di eventuali categorie di immobili o di aree, diverse da quelle indicate 

agli articoli 136 e 142, da sottoporre a specifiche misure di salvaguardia e di utilizzazione. 

172


4. Il piano paesaggistico, anche in relazione alle diverse tipologie di opere ed interventi di trasformazione del territorio, 

individua distintamente le aree nelle quali la loro realizzazione è consentita sulla base della verifica del rispetto delle 

prescrizioni, delle misure e dei criteri di gestione stabiliti nel piano paesaggistico ai sensi del comma 3, lettere d), e), f) e g), 

e quelle per le quali il piano paesaggistico definisce anche parametri vincolanti per le specifiche previsioni da introdurre 

negli strumenti urbanistici in sede di conformazione e di adeguamento ai sensi dell’articolo 145. 

5. Il piano può altresì individuare: 

a) le aree, tutelate ai sensi dell’articolo 142, nelle quali la realizzazione delle opere e degli interventi consentiti, in 

considerazione del livello di eccellenza dei valori paesaggistici o della opportunità di valutare gli impatti su scala 

progettuale, richiede comunque il previo rilascio dell’autorizzazione di cui agli articoli 146, 147 e 159; 

b) le aree, non oggetto di atti e provvedimenti emanati ai sensi degli articoli 138, 140, 141 e 157, nelle quali, invece, la 

realizzazione di opere ed interventi può avvenire sulla base della verifica della conformità alle previsioni del piano 

paesaggistico e dello strumento urbanistico, effettuata nell’ambito del procedimento inerente al titolo edilizio e con le 

modalità previste dalla relativa disciplina, e non richiede il rilascio dell’autorizzazione di cui agli articoli 146, 147 e 159; 

c) le aree significativamente compromesse o degradate nelle quali la realizzazione degli interventi di recupero e 

riqualificazione non richiede il rilascio dell’autorizzazione di cui agli articoli 146, 147 e 159. 

6. L’entrata in vigore delle disposizioni previste dal comma 5, lettera b), è subordinata all’approvazione degli strumenti 

urbanistici adeguati al piano paesaggistico ai sensi dell’articolo 145. Dalla medesima consegue la modifica degli effetti 

derivanti dai provvedimenti di cui agli articoli 157, 140 e 141, nonché dall’inclusione dell’area nelle categorie elencate 

all’articolo 142. 

7. Il piano può subordinare l’entrata in vigore delle disposizioni che consentono la realizzazione di opere ed interventi 

ai sensi del comma 5, lettera b), all’esito positivo di un periodo di monitoraggio che verifichi l’effettiva conformità alle 

previsioni vigenti delle trasformazioni del territorio realizzate. 

8. Il piano prevede comunque che nelle aree di cui all’articolo 5, lettera b), siano effettuati controlli a campione sulle opere 

ed interventi realizzati e che l’accertamento di un significativo grado di violazione delle previsioni vigenti determini la 

reintroduzione dell’obbligo dell’autorizzazione di cui agli articoli 146, 147 e 159, relativamente ai comuni nei quali si sono 

rilevate le violazioni. 

9. Il piano paesaggistico individua anche progetti prioritari per la conservazione, il recupero, la riqualificazione, la 

valorizzazione e la gestione del paesaggio regionale indicandone gli strumenti di attuazione, comprese le misure 

incentivanti. 

10. Le regioni, il Ministero e il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio possono stipulare accordi per l’elaborazione 

d’intesa dei piani paesaggistici. Nell’accordo è stabilito il termine entro il quale è completata l’elaborazione d’intesa, 

nonché il termine entro il quale la regione approva il piano. Qualora all’elaborazione d’intesa del piano non consegua il 

provvedimento regionale, il piano è approvato in via sostitutiva con decreto del Ministro, sentito il Ministro dell’ambiente 

e della tutela del territorio. 

11. L’accordo di cui al comma 10 stabilisce altresì presupposti, modalità e tempi per la revisione periodica del piano, con 

particolare riferimento alla eventuale sopravvenienza di provvedimenti emanati ai sensi degli articoli 140 e 141. 

12. Qualora l’accordo di cui al comma 10 non venga stipulato, ovvero ad esso non segua l’elaborazione congiunta del piano, 

non trova applicazione quanto previsto dai commi 5, 6, 7 e 8. 

9 Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio Articolo 143 - Piano paesaggistico - Vigente 

1. L’elaborazione del piano paesaggistico si articola nelle seguenti fasi: 

A) ricognizione del territorio, considerato mediante l’analisi delle caratteristiche storiche, naturali, estetiche e delle loro 

interrelazioni e la conseguente definizione dei valori paesaggistici da tutelare, recuperare, riqualificare e valorizzare; 

B) puntuale individuazione, nell’ambito del territorio regionale, delle aree di cui al comma 1, dell’articolo 142 e 

determinazione della specifica disciplina ordinata alla loro tutela e valorizzazione; 

C) analisi delle dinamiche di trasformazione del territorio attraverso l’individuazione dei fattori di rischio e degli elementi 

di vulnerabilità del paesaggio, nonché la comparazione con gli altri atti di programmazione, di pianificazione e di 

difesa del suolo; 

D) individuazione degli ambiti paesaggistici di cui all’articolo 135; 

E) definizione di prescrizioni generali ed operative per la tutela e l’uso del territorio compreso negli ambiti individuati; 

F) determinazione di misure per la conservazione dei caratteri connotativi delle aree tutelate per legge e, ove necessario, 

dei criteri di gestione e degli interventi di valorizzazione paesaggistica degli immobili e delle aree dichiarati di 

notevole interesse pubblico; 

G) individuazione degli interventi di recupero e riqualificazione delle aree significativamente compromesse o degradate 

e degli altri interventi di valorizzazione; 

H) individuazione delle misure necessarie al corretto inserimento degli interventi di trasformazione del territorio nel 

contesto paesaggistico, alle quali debbono riferirsi le azioni e gli investimenti finalizzati allo sviluppo sostenibile delle 

aree interessate; 

I) tipizzazione ed individuazione, ai sensi dell’articolo 134, comma 1, lettera c), di immobili o di aree, diversi da quelli 

indicati agli articoli 136 e 142, da sottoporre a specifica disciplina di salvaguardia e di utilizzazione. 

2. Il piano paesaggistico, anche in relazione alle diverse tipologie di opere ed interventi di trasformazione del territorio, 

individua le aree nelle quali la loro realizzazione è consentita sulla base della verifica del rispetto delle prescrizioni, delle 

misure e dei criteri di gestione stabiliti nel piano paesaggistico ai sensi del comma 1, lettere e), f), g) ed h), e quelle per le 

quali il piano paesaggistico definisce anche specifiche previsioni vincolanti da introdurre negli strumenti urbanistici in 

sede di conformazione e di adeguamento ai sensi dell’articolo 145. 

3. Le regioni, il ministero ed il ministero dell’ambiente e della tutela del territorio possono stipulare intese per l’elaborazione 

congiunta dei piani paesaggistici. Nell’intesa è stabilito il termine entro il quale deve essere completata l’elaborazione 

del piano. Il contenuto del piano elaborato congiuntamente forma oggetto di apposito accordo preliminare ai sensi degli 

articoli 15 e 11 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modifiche. Entro i novanta giorni successivi all’accordo il piano 

173


è approvato con provvedimento regionale. Decorso inutilmente tale termine, il piano è approvato in via sostitutiva con 

decreto del ministro, sentito il ministro dell’ambiente e della tutela del territorio. L’accordo preliminare stabilisce altresì 

i presupposti, le modalità ed i tempi per la revisione del piano, con particolare riferimento all’eventuale sopravvenienza 

di provvedimenti emanati ai sensi degli articoli 140 e 141. 

4. Nel caso in cui il piano sia stato approvato a seguito dell’accordo di cui al comma 3, nel procedimento autorizzatorio di 

cui agli articoli 146 e 147 il parere del soprintendente è obbligatorio, ma non vincolante. 

5. Il piano approvato a seguito dell’accordo di cui al comma 3 può altresì prevedere: 

A) la individuazione delle aree, tutelate ai sensi dell’articolo 142 e non oggetto di atti o provvedimenti emanati ai sensi 

degli articoli 138, 140, 141 e 157, nelle quali la realizzazione di opere ed interventi può avvenire previo accertamento, 

nell’ambito del procedimento ordinato al rilascio del titolo edilizio, della loro conformità alle previsioni del piano 

paesaggistico e dello strumento urbanistico comunale; 

B) la individuazione delle aree gravemente compromesse o degradate nelle quali la realizzazione degli interventi 

effettivamente volti al recupero ed alla riqualificazione non richiede il rilascio dell’autorizzazione di cui all’articolo 

146. 

6. L’entrata in vigore delle disposizioni di cui ai commi 4 e 5 è subordinata all’approvazione degli strumenti urbanistici 

adeguati al piano paesaggistico, ai sensi dell’articolo 145. 

7. Il piano può subordinare l’entrata in vigore delle disposizioni che consentono la realizzazione di opere ed interventi 

senza autorizzazione paesaggistica, ai sensi del comma 5, all’esito positivo di un periodo di monitoraggio che verifichi 

l’effettiva conformità alle previsioni vigenti delle trasformazioni del territorio realizzate. 

8. Il piano prevede comunque che nelle aree di cui al comma 5, lettera a), siano effettuati controlli a campione sulle opere 

ed interventi realizzati e che l’accertamento di un significativo grado di violazione delle previsioni vigenti determini la 

reintroduzione dell’obbligo dell’autorizzazione di cui agli articoli 146 e 147, relativamente ai comuni nei quali si sono 

rilevate le violazioni. 

9. Il piano paesaggistico individua anche progetti prioritari per la conservazione, il recupero, la riqualificazione, la 

valorizzazione e la gestione del paesaggio regionale indicandone gli strumenti di attuazione, comprese le misure 

incentivanti. 

10 Ministero per i Beni e le Attività Culturali. 

11 Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare. 

174

Paesaggi e Paesaggio 

Il paesaggio non era niente e non interessava 

a nessuno. Era talmente poco importante che 

quei brani di mondo abbandonati da Dio e dagli 

uomini, che stanno e crescono ai margini delle 

città venivano chiamati “vuoti urbani”: il nulla. 

Non più fortunati erano i “non paesaggi”, ovvero 

“i non luoghi” che probabilmente potrebbero 

essere le parti inesistenti di paesaggi assenti. 

Ma chi può abitare i non luoghi? Probabilmente 

dei “non abitanti”. Questo problema non era 

stato risolto: temo, in effetti, che ogni risposta 

a tale domanda sarebbe stata “politicamente 

scorretta”. 

Il paesaggio esisteva, allora, più per negazione 

che per presenza. 

Certo. È molto più semplice, quando una cosa è 

inafferrabile, dire cosa non è, piuttosto che cosa 

è. Anche se poi, a parte la “boutade” di effetto, 

l’utilità del “cosa non è” è tutta da dimostrare. 

Il paesaggio era un’astrazione e, pertanto, non 

tutti potevano goderne. 

Non tutte le menti hanno capacità di astrazione 

e, comunque, ogni mente ne ha un livello 

diverso. Ma, allora……Orrore! Il paesaggio non 

era un oggetto democratico, ma qualcosa per 

pochi eletti. Solo per visionari o per quanti erano 

in grado di fare strane elucubrazioni mentali 

a forma di colline fiorite o campi contornati 

da alberi frondosi. Tutti gli altri, i più, erano 

esclusi. 

Infatti non ne parlava nessuno, se non in qualche 

salotto buono, un po’ di soppiatto, senza farsi 

troppo sentire perché si faceva la figura degli 

snob. 

Taluni osavano, sottovoce, ipotizzare che, forse, 

qualcosa di concreto nel paesaggio c’era. Forse, 

si sussurrava, il paesaggio è fatto di aria, di 

acqua, di suolo, di piante, di animali e di uomini 

e di tutto quanto questi percepiscono, pensano e 


di Gioia Gibelli 

fanno. Oggetti concreti? Che trivialità! No no, è 

solo nella mente umana: infatti c’è un paesaggio 

per ogni persona al mondo! 

Caspita. Una folla. Come fanno a starci tutti quei 

paesaggi su questa povera nostra terra già così 

densa e affaticata? 

Altri, per la verità si contavano sulle dita di una 

mano, pensavano addirittura che fosse un sistema. 

Un sistema complesso in cui l’ecosfera e 

la noosfera si intrecciano continuamente generando 

nuove combinazioni, nuove situazioni. 

Questo è veramente troppo: il paesaggio come 

luogo di produzione delle novità che stanno alla 

base dell’evoluzione! E Darwin che fine ha fatto? 

Forse era giusto metterlo nei cassetti come, per 

altri motivi meno interessanti e nobili, in alcuni 

luoghi del mondo è stato fatto. 

Meglio pensare che fosse un’astrazione, dava 

sicuramente meno problemi. Come tale, non 

si poteva toccare, plasmare, pasticciare, e 

neppure….. arraffare. No, no, non interessava 

proprio quasi a nessuno. 

Ma se non si poteva toccare, com’è stato che in 

tutti questi anni se ne è fatto uno scempio? Come 

è potuto succedere che un’entità che non c’era, è 

stata reiteratamente distrutta in più parti? 

Intanto che i più pensavano ad altro e i pochi 

eletti filosofeggiavano, la macchina delle trasformazioni 

ignoranti lavorava in modo indefesso, 

stravolgendo pesantemente qualcosa che non 

c’era, ma era un capitale unico e irripetibile. 

Mentre in Italia e altrove, si consumavano fatti 

e misfatti, il Consiglio d’Europa ci ha regalato 

la Convenzione Europea del Paesaggio (CEP), 

la quale, con il ben noto pragmatismo nordico, 

ci ha riportati prontamente alla realtà, dandoci 

addirittura una definizione di paesaggio. La CEP, 

considera il paesaggio un sistema complesso, 

infatti “Il termine “ paesaggio “ 1 viene definito 

come una zona o un territorio, quale viene percepito 

175


dagli abitanti del luogo o dai visitatori, il cui aspetto 

e carattere derivano dall’azione di fattori naturali 

e/o culturali (ossia antropici). Tale definizione tiene 

conto dell’idea che i paesaggi evolvono col tempo, per 

l’effetto di forze naturali e per l’azione degli esseri 

umani. Sottolinea ugualmente l’idea che il paesaggio 

forma un tutto, i cui elementi naturali e culturali 

vengono considerati simultaneamente”. 

Tale definizione si pone come un importante 

riferimento concettuale e operativo anche 

perché, considera sia gli aspetti cognitivi propri 

degli abitanti e dei visitatori, sia gli aspetti 

ambientali nel loro dinamismo, sia le interazioni 

tra tutto questo. La CEP, dunque, tende verso 

l’integrazione dei diversi approcci disciplinari 

che, nel Paesaggio, convergono. 

Ancora “la convenzione si applica all’insieme del 

territorio europeo, che si tratti degli spazi naturali, 

rurali, urbani o periurbani. Non la si potrebbe limitare 

unicamente agli elementi culturali od artificiali, 

oppure agli elementi naturali del paesaggio: si riferisce 

all’insieme di tali elementi e alle relazioni esistenti 

tra di loro.” Ecco che si deve superare il dualismo 

uomo-natura e la conflittualità intrinseca in 

questo approccio: sono le interazioni, infatti, gli 

elementi caratterizzanti il Paesaggio, il quale si 

pone come la risultante di tutto ciò che accade 

sia per cause naturali che per cause antropiche e 

le une condizionano le altre. 

Al paesaggio, nella sua interezza, viene 

riconosciuto un importantissimo ruolo alla base 

non solo della vita quotidiana delle persone, 

ma anche del sistema socio-economico: “il 

paesaggio svolge importanti funzioni di interesse 

generale, sul piano culturale, ecologico, ambientale e 

sociale e costituisce una risorsa favorevole all’attività 

economica, e che, se salvaguardato, gestito e 

pianificato in modo adeguato, può contribuire alla 

creazione di posti di lavoro; il paesaggio è in ogni 

luogo un elemento importante della qualità della vita 

delle popolazioni: nelle aree urbane e nelle campagne, 

nei territori degradati, come in quelli di grande 

qualità, nelle zone considerate eccezionali, come in 

quelle della vita quotidiana”. 

Possiamo quindi dire che il paesaggio è un 

insieme unico e indivisibile, costituito da entità 

diverse che si incontrano e si rimescolano di 

continuo: gli oggetti concreti e tangibili (i prati e 

i boschi, le strade e gli edifici, i corsi d’acqua, 

176 

le montagne e le pianure, ecc.), che nel loro 

insieme lo costituiscono e mantengono in vita la 

seconda grande entità: i processi (le forze fisiche 

e biologiche, naturali e antropiche e le relazioni 

richiamate dalla convenzione, tra cui i processi 

decisionali), la percezione che ognuno di noi ha di 

questi insiemi, che ci permette di interpretarli, 

viverli e modificarli ognuno a proprio 

modo, il tempo durante il quale avvengono le 

trasformazioni per effetto dei processi e delle 

scelte che ognuno di noi, quotidianamente, 

opera anche in base alla percezione del proprio 

intorno. 

Dunque, secondo la CEP; il paesaggio è 

costituito da parti oggettivamente rilevabili, 

concrete, costituite da elementi, e forze definibili 

e misurabili (potremmo definirli come la 

componente “ambientale” del paesaggio), e una 

parte decisamente soggettiva, ma fortemente 

condizionata dalla prima, che attiene alla natura 

propria degli individui e delle comunità e alla 

loro capacità di decodificazione e interpretazione 

del mondo che li circonda. Le due parti si 

influenzano a vicenda attraverso continui scambi 

di informazioni che determinano l’evoluzione 

dei paesaggi. Il Paesaggio, trasformandosi 

continuamente, è. Ed è un’entità che vive. 

Queste considerazioni permettono di arricchire 

le metodologie di studio del paesaggio, le quali 

devono integrare gli aspetti puramente sensoriali 

e cognitivi con quelli oggettivi, i quali afferiscono 

al campo delle scienze fisiche e biologiche. 

Ma come? Allora il paesaggio è. Non è solo un 

“non è”. 

Non solo. L’opportunità che la CEP ci ha fornito 

è quella di mettere ordine nei vari concetti di 

Paesaggio, ufficializzandone uno che, al di 

là delle diverse concezioni e sfumature, può 

costituire il riferimento primo del legislatore e 

degli operatori. 

La CEP è stata sottoscritta per la prima volta da 

alcuni stati membri, tra cui l’Italia, il 20 ottobre 

2000, a Firenze. È stata ratificata nel 2006 dallo 

Stato italiano con la legge n. 14-2006. 

Dunque, dal 2000 il paesaggio è ufficialmente 

apparso in Italia, dapprima sommessamente, 

in modo molto discreto, poi via via sempre più 

rumorosamente.

Ora, intorno al paesaggio, c’è il fragore del caravanserraglio 

dei fuoriusciti da quel deserto dove 

il nulla era un oggetto prezioso, sconosciuto ai 

più. Improvvisamente il numero dei “paesaggisti”, 

o simili, è cresciuto esponenzialmente 

generando in tempi brevissimi una quantità di 

esperti, inesistenti fino al 1999: un nuovo miracolo 

italiano. 

Ma il nostro è uno strano paese: nel tempo 

intercorso tra la firma e la ratificazione della 

CEP, lo Stato italiano ha ritenuto opportuno 

dotarsi di un altro provvedimento inerente il 

Paesaggio: nel 2004, vara il Codice dei Beni 

culturali e del Paesaggio 2 

. Poteva trattarsi dello 

strumento di recepimento e attuazione della 

CEP. Probabilmente il buon senso avrebbe 

suggerito questo. Invece il Codice risultava 

quasi totalmente estraneo alla Convenzione, al 

punto tale da sembrare, talvolta, che lo scrivente 

non fosse a conoscenza della CEP. 

Tutto il decreto è impostato su un concetto di 

paesaggio fortemente, se non unicamente, legato 

agli aspetti storici e culturali, basato su una 

gerarchizzazione dei valori paesistici in funzione 

della storicità e della bellezza dei luoghi, anche 

se le modifiche del 2006 ne hanno migliorato 

alcune parti: “La tutela e la valorizzazione del paesaggio 

salvaguardano i valori che esso esprime quali 

manifestazioni identitarie percepibili”, non considerando, 

nei fatti, tutta la ricchezza che la CEP 

segnala nei confronti delle relazioni tra le componenti 

concrete ed oggettive, anche molto diverse, 

e le componenti soggettive, e dell’importanza 

del paesaggio, del suo dinamismo per la 

qualità di vita delle popolazioni, dei legami con 

il sistema socio-economico e del fatto che non 

esistono solo i luoghi eccezionali, ma che anche i 

luoghi degradati necessitano di attenzione. 

Nel Codice tutto ciò esiste in modo molto 

sfumato, quasi un contorno“Ai fini del presente 

codice per paesaggio si intendono parti omogenee 

di territorio i cui caratteri distintivi derivano 

dalla natura, dalla storia umana o dalle reciproche 

interrelazioni 3 

. Mentre nella definizione esiste il 

concetto di relazione, gli strumenti attuativi sono 

in netta prevalenza diretti alla tutela dei “beni 

paesaggistici”, ossia di oggetti ben identificabili 

e indipendenti da un contesto statico che può 

anche essere estraneo. Questo concetto porta 

alla conservazione museale di qualcosa che vive, 


induce a non vedere le relazioni fondamentali tra 

elementi diversi, tra le parti e il tutto e viceversa, 

tra gli oggetti e le persone che li vivono: ma 

anche l’oasi più protetta, se il deserto avanza, 

tende a inaridirsi perché le relazioni contano più 

dell’oggetto in sé. 

Il codice porta a dividere il nostro mondo tra 

paesaggi di serie A da tutelare e proteggere 

e paesaggi di serie B e C nei quali è ammesso 

perpetrare qualsiasi scempio. Senza pensare 

che, tra l’altro, il degrado dei paesaggi di serie B 

e C, nel tempo, investirà anche la serie A perché 

se le regole cambiano, poi, cambiano anche i 

giocatori. 

La CEP, invece, ci ha spiegato come mai siamo 

riusciti a compiere tutti quei danni: il paesaggio, 

ci dice, non è solo dentro la nostra testa e non è 

solo in certi luoghi. Il paesaggio è tutto il nostro 

mondo, è quello che ci circonda, che tocchiamo, 

manipoliamo, vediamo, decodifichiamo e, 

quindi, modifichiamo secondo le nostre necessità 

e voglie. E dopo averlo modificato, lo vediamo 

ed elaboriamo diversamente: è cambiato, ma non 

solo nella nostra testa. E’ cambiato veramente, 

talvolta sparito, consumato. 

La CEP, inoltre, invita a “riconoscere giuridicamente 

il paesaggio”. Si tratta di una grande novità 

nei confronti della tutela e della gestione del 

paesaggio, ripresa peraltro dal codice che introduce 

il regime sanzionatorio per le violazioni 

alla tutela dei beni paesaggistici (non del paesaggio). 

E’ da segnalare come l’idea europea di 

paesaggio sia quella di un oggetto concreto, in 

qualche modo individuabile, e rappresentabile, 

tanto da poter essere difeso nelle aule dei tribunali, 

se pur variamente interpretabile e percepibile 

dalle popolazioni. 

Peraltro, al momento attuale, Il Codice del 

Paesaggio resta l’unico strumento attuativo per 

la gestione del paesaggio, e fornisce disposizioni 

nei confronti della tutela dei “beni paesaggistici” 

(non del paesaggio), della formazione dei Piani 

paesistici, nonché del regime sanzionatorio in 

presenza di illeciti. 

In definitiva ci troviamo di fronte ad un 

profondo salto culturale, all’indietro, rispetto 

alla CEP, la quale, al contrario, ci spinge ad uno 

sforzo importante di integrazione tra le teorie 

scientifiche derivate dalle scienze ecologiche 

177


e dalla geografia, quelle storiche, estetiche e 

percettive derivate dal mondo dell’arte e della 

letteratura e quelle socio-economiche legate alle 

scienze sociali, psicologiche ed economiche. E 

in questa innovazione concettuale ci fornisce 

strumenti non tanto per la tutela, quanto per 

la gestione attiva di quel sistema dinamico 

che costituisce l’ambiente di vita delle 

popolazioni e che con esse si evolve e trasforma 

continuamente. 

E’ abbastanza interessante notare come, nei 

diversi paesi europei, ci siano delle differenze 

sostanziali nell’intendimento del paesaggio, cosa 

che sottolinea ulteriormente l’importanza della 

Cep per un’integrazione e un completamento 

reciproco dei diversi concetti così da arrivare, 

in tutta Europa, ad un concetto che possa tener 

conto il più possibile della complessità che 

caratterizza il paesaggio. 

A questo proposito, mi piace ricordare 

un’episodio significativo: un paio di anni 

fa stavo traducendo un testo sull’incertezza 

nella pianificazione di M. Antrop (2006), in cui 

l’autore, belga, richiamando il testo della CEP, 

aveva ritenuto opportuno specificare ai suoi 

concittadini che “La convenzione richiama inoltre 

l’importanza dell’estetica, dei valori scenici e non 

solo le funzioni economiche, ecologiche e di utilità”, 

sottolineando l’importanza dei valori estetici 

e percettivi, che devono essere considerati al 

pari di quelli ecologici ed economici, quindi 

di gestione delle risorse naturali. Questi ultimi 

infatti, sono tradizionalmente dati per scontati 

nella cultura medio-europea sul Paesaggio, la 

quale ha da sempre influito fortemente sulla 

gestione delle risorse naturali. Al contrario in 

Italia, riferendosi ai medesimi contenuti della 

Convenzione, viene in genere sottolineato 

come novità il richiamo ai valori ecologici ed 

economici, spesso trascurati nelle teorie e nella 

prassi. Queste infatti, tendono a privilegiare 

le funzioni estetiche e percettive, con ricadute 

gestionali totalmente diverse da quelle medio 

Europee. Ecco che la Convenzione europea 

può giocare un ruolo veramente importante 

nell’amalgamare le culture e, conseguentemente, 

tracciare le strade per percorsi di gestione del 

paesaggio sempre migliori, che ne integrino la 

multifunzionalità. 

Mi piace concludere con un ultimo richiamo alla 

178 

Convenzione: Il paesaggio deve diventare un tema 

politico di interesse generale, poiché contribuisce 

in modo molto rilevante al benessere dei cittadini 

europei che non possono più accettare di “subire i 

loro paesaggi”, quale risultato di evoluzioni tecniche 

ed economiche decise senza di loro. Il paesaggio è una 

questione che interessa tutti i cittadini e deve venir 

trattato in modo democratico, soprattutto a livello 

locale e regionale. 

Questo passo, se ancora rimanevano dei dubbi, 

sposta il valore del Paesaggio da “bene di lusso”, 

quindi opzionale, a “bisogno” per il benessere 

dei cittadini. Pertanto è necessario che la qualità 

del paesaggio, nella sua completezza, diventi 

obiettivo fondante di piani e progetti ed esca 

dal ghetto dell’”imbellettamento a posteriori”, 

funzione nel quale la visione estetica prevalente, 

in Italia, l’aveva relegato. Inoltre impone che la 

crescita culturale che la Convenzione ha spinto 

ad imboccare sia continua, rapida e diffusa. 

Ciò per far sì che i cittadini siano in grado di 

rendersi conto dell’importanza del paesaggio e 

dei risultati delle modifiche indotte su di esso, 

e abbiano gli strumenti per non “subire i loro 

paesaggi”. 

Al termine di queste note sintetiche sulla 

molteplicità di intendere il Paesaggio, possiamo 

affermare che la complessità ha tante facce, ma 

l’oggetto è uno. 

E’ tempo di trovare la strada per descriverlo 

nella sua complessa interezza e di mettere 

questa nuova conoscenza al servizio delle scelte, 

in modo tale da limitare quelle sbagliate, quelle 

che consumano il Paesaggio invece di aiutarlo 

a vivere. Per fare ciò è indispensabile giungere 

ad una integrazione tra le diverse teorie parziali, 

al fine di sistematizzare quella che alcuni autori 

definiscono la “Scienza del Paesaggio” (Klijn 

& Vos, 2000, Farina, 2004). Tale integrazione 

non costituisce solo un interessante tema di 

dibattito scientifico, ma apre a nuovi approcci 

al paesaggio, con risvolti applicativi molto 

promettenti. 

Il cammino è sicuramente ancora lungo, non 

privo di difficoltà e necessita non solo di studi 

e ricerche, ma anche dell’atteggiamento che 

Popper attribuisce al vero pensiero scientifico 

nel richiamare la necessità di “falsificare” le 

teorie precedenti, al fine di trovare nuove

soluzioni ai problemi, mantenendo, comunque, 

un atteggiamento di forte critica nei confronti 

delle nuove soluzioni, perché queste possano 

contribuire effettivamente ad un avanzamento 

del sapere scientifico e si possano formulare 

nove teorie realmente efficaci. 

Per quanto riguarda il paesaggio molte sono le 

tesi assolutistiche che vanno superate per poter 

giungere all’integrazione di cui sopra, ma la 

strada pare tracciata. 

Riferimenti bibliografici 


Antrop, M., 2006, Landscape planning and uncertainty, 

in Gibelli, G., Brancucci, G. (a cura di), Pianificare 

L’Incertezza, Siep-Iale, Milano. 

Farina A., 2004, Verso una scienza del paesaggio, Oasi 

Alberto Perdisa. Klijn J. & Vos W., 2000. 

From Landscape Ecology to Landscape Science. WLO, 

Wageningen, Kluwer Academic Publ., 162 pp. 

Priore, R., 2006, Convenzione Europea del Paesaggio – Il testo 

adottato e commentato, Edizioni Centro Stampa d’Ateneo, 

Reggio Calabria, pp.95. 

Decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42. 

Decreto Legislativo 24 marzo 2006, n. 157. 

Legge n. 14-2006. 

1 Sono richiamati alcuni stralci del testo della Convenzione, all’interno dei quali si ritrovano molti degli aspetti che determinano 

la complessità del paesaggio e ne definiscono alcuni caratteri fondamentali. Il testo in corsivo è tratto dalla Convenzione. In 

neretto i concetti che si ritengono più importanti e che, analizzati uno per uno, contribuiscono a definire il paesaggio nella 

sua complessità. Si specifica che i testi sono tratti dalla diffusa traduzione di R. Priore e G. Anzani (2006), non risultando, al 

momento, una traduzione ufficiale da parte del Governo italiano. 

2 Decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, modificato con il Decreto Legislativo 24 marzo 2006, n. 157, per quanto riguarda il 

Paesaggio. 

3 Le parti in corsivo si riferiscono al testo così come modificato con il D.L. 157 del 24-03-2006. 

179


180

Paesaggio? Che sapia mi, qua no ghe ne xe 

Paesaggio? Che io sappia, qua non ce n’è. E’ la 

risposta che due ricercatrici dell’Università di 

Padova hanno ricevuto nel corso di una indagine 

nella città diffusa veneta. 1 

Una affermazione che palesa la difficoltà della 

nostra società di riconoscere il paesaggio in 

chiave di contesto di vita quotidiano. Questo 

ancorché il paesaggio eserciti un ruolo sociale 

significativo, tale da influenzare decisioni, 

comportamenti e aspirazioni sia delle singole 

persone, sia di comunità. 

Una difficoltà che si riscontra, purtroppo, anche 

nelle istituzioni pubbliche e in particolare in 

quelle dello Stato che detengono la competenza 

esclusiva della tutela del paesaggio, ma che la 

esercitano secondo una concezione passatista 

e canoni prevalentemente formali, obbligando 

gli enti locali e le popolazioni al ruolo di 

spettatori di un paesaggio istituzionalmente 

definito che in realtà non esiste. Un paesaggio 

statico e limitato ad alcuni lembi di territorio 

che presentano caratteri peculiari (i cosiddetti 

beni paesaggistici). In definitiva una posizione 

culturale non dissimile da quella dell’agricoltore 

veneto secondo il quale il paesaggio forse “ce 

n’è a Piove di Sacco, dove ci sono i casoni e 

forse alle Motte”; cioè posti da visitare perché 

mantengono tratti residui di tipicità. Lo stato 

di degrado del paesaggio italiano ci evidenzia 

tuttavia, l’impossibilità di conservare anche le 

sole tipicità se non si governano le trasformazioni 

del territorio. 

E’ sempre più evidente infatti l’incapacità 

d’inscrivere lo sviluppo, le trasformazioni, il 

rapido mutamento del territorio in un paesaggio 

voluto e collettivamente controllato. Ciò 

produce un’alterazione agli equilibri ed è fonte 

di crescente malessere sociale per l’influenza 

diretta che il paesaggio stesso esercita sulle 

condizioni di vita e, in prospettiva, sul sistema 

economico che ha sempre più necessità di 


di Giancarlo Poli 

rendersi competitivo a scala globale. Nell’era 

dell’economia della conoscenza e dello sviluppo 

digitale, tornano a essere fondamentali per 

la competitività, il paesaggio e il territorio, a 

condizione però che se ne colgano significati e 

opportunità e che la società nel suo insieme sia 

messa nelle condizioni di interpretarli come 

tali. 

Un processo interpretativo, fino ad oggi, per 

nulla o scarsamente perseguito dalle politiche 

territoriali, urbanistiche, oltre che dagli strumenti 

utilizzati per la gestione del paesaggio, ma 

assolutamente necessario per mettere in valore 

nella contemporaneità la risorsa paesaggistica. 

Occorre ribadire che il paesaggio (che nella 

nozione europea 2 è rappresentato dall’intero 

territorio e ricomprende tutti i tipi di paesaggio) 

è un prodotto eminentemente culturale, frutto 

della percezione sociale del territorio. Un 

supporto fisico, tangibile che possiamo guardare, 

toccare, misurare e contestualmente un fenomeno 

interpretativo impalpabile attraverso il quale le 

singole persone o una collettività nel suo insieme 

assegnano significati e valori ad un determinato 

territorio. La fisionomia e contemporaneamente 

il pensiero di una persona come efficacemente 

lo rappresenta il filosofo Claude Raffestin. 

Un processo relazionale di “appropriazione 

consapevole” da cui la popolazione è stata fino 

ad oggi esclusa per l’affermazione di una cultura 

tradizionalmente elitaria che si è impadronita 

dell’interpretazione del paesaggio e che ne 

condiziona tuttora pesantemente l’evoluzione. 

Conseguentemente, è diffusa la convinzione 

che le trasformazioni che si determinano 

incessantemente nel territorio siano un fenomeno 

avulso dalla tutela del paesaggio. Purtroppo per 

noi, l’esercizio della tutela, non è un problema 

che si misura con inventari più o meno 

completi, quantità di vincoli o piani adeguati 

ai dettami ministeriali, ma con la capacità di 

181


perseguire l’integrazione, il coordinamento 

e la finalizzazione di ogni singola azione di 

trasformazione verso un progetto consapevole e 

condiviso di paesaggio. 

Una tutela priva di progetto, e per di più 

autoreferenziata, si trasforma inevitabilmente 

nel terreno di scontro per il controllo delle 

dinamiche territoriali, sociali ed economiche che 

continuativamente distorcono significati, valori 

e caratteri del paesaggio. Non basta, dunque, 

conservare l’aspetto esteriore dei luoghi, 

restaurare i contenitori storici o riqualificare 

le città, né controllare la sola trasformazione 

fisica del territorio per migliorare il paesaggio, 

perché esso assume valore nel rapporto con la 

popolazione, in funzione del significato, degli 

usi e della immagine che questa gli attribuisce. 

E’ quanto mai urgente intervenire sul modello 

culturale ed economico della società fornendo le 

chiavi interpretative necessarie per una corretta 

percezione del paesaggio, affinché possano 

effettivamente affermarsi nuove qualità, nuove 

identità, nuove appartenenze, nuovi riferimenti, 

nuove economie; altrimenti non c’è paesaggio! 

L’opportunità di mettere in pratica gli 

orientamenti sopra richiamati è fornita dalla 

necessità di adeguare i piani paesaggistici al 

Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio. 

Una attività che deve diventare l’occasione per 

elaborare una Strategia generale 3 tale da fare 

assumere al paesaggio il ruolo di orientamento, 

supporto e monitoraggio della qualità dell’intero 

sistema regionale, concependo una gestione 

marcatamente progettuale che, partendo 

dall’individuazione delle potenzialità e dal 

182 

riconoscimento dei rischi di perdita di valori a 

livello locale, inneschi processi di invenzione, di 

identificazione e riqualificazione dei paesaggi in 

rapporto alla specificità dei singoli contesti e alle 

aspirazioni delle diverse comunità locali. 

Una strategia che si sviluppa secondo due 

principali linee di intervento: una rivolta a 

salvaguardare il paesaggio, in quanto patrimonio 

collettivo e risorsa per lo sviluppo (la matrice 

identitaria, il carattere e l’immagine dei territori, 

le diversità locali), l’altra tesa a migliorare la 

qualità diffusa dei paesaggi ordinari, degli 

ambienti di vita quotidiani, di quelli del lavoro e 

del tempo libero. 

Questo approccio, che implica un ribaltamento 

della logica conservazionista classica, contempla 

il territorio globalmente inteso, anziché i singoli 

beni tutelati, e sposta l’attenzione sul complesso 

tessuto relazionale che ha storicamente legato 

il patrimonio naturale a quello culturale e 

che tuttora lega la funzionalità e la qualità 

dei paesaggi all’uso e alla fruibilità antropica 

del territorio. In conclusione è assolutamente 

fondamentale non solo riconoscere, ma anche 

riconoscersi nel paesaggio, perchè “solo se si 

rafforzerà il rapporto dei cittadini con i luoghi in 

cui vivono, essi saranno in grado di consolidare 

sia le loro identità, sia le diversità locali e 

regionali, al fine di realizzarsi dal punto di vista 

personale, sociale e culturale. Tale realizzazione 

è alla base dello sviluppo sostenibile di qualsiasi 

territorio, poiché la qualità del paesaggio 

costituisce un elemento essenziale per il successo 

delle iniziative economiche e sociali, siano esse 

private o pubbliche” (Cep, 2000). 

1 Castiglioni B., Ferrario V., Dove non c’è paesaggio: indagini nella città diffusa veneta e questioni aperte, Riv. Geograf. Ital., 114 

(2007), pp.397 – 425. 

2 Convenzione Europea del Paesaggio aperta alla firma dei paesi membri del Consiglio d’Europa a Firenze il 20 ottobre 2000, 

ratificata dall’Italia con legge n.14 del 2006. 

3 Governo e riqualificazione solidale del territorio. Progetto di legge di iniziativa della Giunta regionale dell’Emilia-Romagna. Titolo 

III – BIS “Tutela e valorizzazione del paesaggio.

La festa itinerante dei Centri Storici minori 

I centri storici minori sono una realtà molto 

importante del nostro Paese. Ben il 91,8% dei 

comuni italiani hanno meno di 15 mila abitanti; 

la loro superficie complessiva è pari al 79,4% del 

territorio; quasi tutti hanno un nucleo storico, di 

valore più o meno rilevante. 

Questi insediamenti raccolgono circa il 42,2% 

della popolazione; al loro interno, numerosi 

borghi antichi sono stati abbandonati, soprattutto 

dai giovani, alla ricerca di un lavoro o di alloggi 

migliori. 

In un certo senso si potrebbe provare ad assimilare 

questi piccoli centri storici alle periferie 

urbane: hanno certamente in comune il degrado 

fisico e sociale; là dove nelle periferie il fenomeno 

si associa a stati di densità e nei centri storici 

minori a fenomeni di de-densificazione. 

Questo solo per affermare che se è importante 

occuparsi delle periferie è altrettanto importante 

occuparsi dei territori minori. 

Dunque, l’idea di organizzare una festa che 

parli dei centri storici minori e che ne racconti 

la vitalità e l’apertura – promossa da FOCUS, 

Master ACT e Monti&Taft 1 – nasce dall’esigenza 

di riempire un gap rispetto ad un “soggetto” 

che non merita di essere confinato a mero 

oggetto di studio per pochi appassionati o ad 

oggetto di puro consumo turistico, che deve, 

piuttosto, essere esaltato per le potenzialità e le 

caratteristiche di luogo di “terra” di crescita e 

di espressione. 

La denominazione attribuita alla festa tende a 

mettere in relazione due dimensioni: quella del 

piccolo centro storico (xs-extrasmall) e quella del suo 

territorio (terre). 

Generalmente quando si parla di centri 

storici, soprattutto minori, si pone l’attenzione 

prevalentemente sul borgo, sull’edificato 

storico. Di fatto un centro storico minore è anche il 

suo territorio vasto, che può estendersi a più comuni 


di Manuela Ricci 

e ad altri centri storici; è la potenzialità di questa 

dimensione a svilupparsi attraverso risorse 

endogene ed esogene. 

La Festa si presenta, dunque, con un marchio, 

accompagnato dal sottotitolo terre di…, che 

consentirà, a ogni edizione, di specificare il tema 

oggetto dell’anno. Per il 2008 si tratta di terre di 

sviluppo. 

• con “terre di sviluppo” si suggerisce il fermento, 

la condizione di patrimonio inespresso 

in attesa di risveglio, la scoperta del circuito 

più adatto per far circolare la corrente della 

valorizzazione; la ‘festa’ è la scossa, l’occasione 

gioiosa per lo scambio, l’occasione d’incontro; 

• “itinerante” è l’evento che testimonia dell’apertura 

e vitalità, della necessità di tessere 

legami, di scoprire corrispondenze tra contesti 

e reti, di approfondire, ridisegnandola, 

una più ampia mappa di possibilità per lo 

sviluppo 2 . 

In tale contesto, la manifestazione si pone 

l’obiettivo di costruire un luogo di scambio di 

tutti gli attori, pubblici e privati, che operano 

nei processi di riqualificazione di questi centri. 

Attività e workshop coinvolgeranno anche i 

cittadini e le comunità locali per mostrare alla 

Comunità internazionale la forza innovativa 

che nel giro degli ultimi anni questi sistemi 

territoriali sono stati in grado di esprimere nella 

promozione dello sviluppo locale e di percorsi 

di valorizzazione dei patrimoni storici, culturali 

e ambientali. 

L’intervento ha come obiettivo quello di costruire 

uno spazio in cui lasciar sfilare le realtà più 

interessanti che operano con interventi creativi 

sul territorio; di costituire un luogo d’incontro 

di prassi innovative, professionali, culturali e 

produttive legate ai mondi locali. 

183


La festa intende anche documentare, con 

una serie di iniziative, i contenuti della 

contemporaneità e contribuire a consolidare 

la necessità di un’apertura alla cultura del 

territorio come possibilità di sviluppare mercati 

e interessi e come strumento di dialogo con 

le esigenze delle comunità locali. Quello che 

si intende offrire è una funzione di bussola, 

una mappa che tiene insieme cultura, storia, 

paesaggio, innovazione, creatività in “piccole” 

reti (materiali e immateriali) produttive, di 

commercializzazione e servizi in grado di 

rendere competitivo il territorio. 

L’impatto generale atteso è quello di porre le 

basi e le forme per la costruzione di percorsi 

di sviluppo locale dei territori storici, anche 

a livello intercomunale, che coinvolgano il 

pubblico e il privato e che possano essere 

assunti, progressivamente, a livello esteso 

da un grande numero di Paesi europei. Ciò 

al fine di valorizzare in maniera appropriata 

le risorse locali, riducendo la pressione sulle 

amministrazioni locali di piccola dimensione 

che dispongono di budget sempre più ridotti. 

Lo scambio di esperienze su aree diverse, ma 

su temi spesso complementari, o comunque 

184 

simili, potrà contribuire a costruire un ricco 

data base, che sarà raccolto in un sito ad hoc, dal 

quale partire per costruire i temi e le proposte 

dei nuovi incontri e implementare le capacità 

progettuali. 

Due convegni, con manifestazioni culturali 

annesse, previsti per il 2008: 

• il 15 febbraio a Orvieto: è un incontro che 

vede l’importante compresenza delle confederazioni 

degli artigiani e dei commercianti 

per discutere su soggetti, attività e forme di 

rivitalizzazione dei centri storici; 

• in settembre a Spoleto: attrattività territoriali 

e reti globali, intende guardare al centro 

storico minore come a un luogo il cui 

sviluppo non è più legato, in maniera 

unica ed esclusiva, ad attività economiche 

strettamente commerciali e produttive, ma 

anche ad altri sistemi ugualmente capaci 

di accrescerne il valore e l’attrattività come 

quello dei beni immateriali, che rimandano 

alla storia e alle tradizioni delle popolazioni 

locali, e ai segni materiali e immateriali 

lasciati da coloro che lo abitano (e che lo 

hanno abitato in passato). 

1 Master ACT, sulla valorizzazione e gestione dei centri storici minori, Università “La Sapienza” di Roma (w3.uniroma1.it/ 

arcorvieto); Monti&Taft, Società di management culturale (www.monti-taft.org). 

2 Alberto Arletti, Appunti per una bibliografia sui centri storici minori, in corso di pubblicazione.

Paesaggio rurale, reti locali 

Vivo in una microarea rurale, situata al confine 

fra le province di Torino e di Asti, ed in un contesto 

collinare, che l’ esclusione dalle vie pesanti 

del traffico e la separatezza dall’ industrializzazione 

espansiva torinese hanno preservato dal 

rischio di perdere tipicità ambientali e paesaggistiche, 

che in altre parti del territorio suburbano 

sono rapidamente scomparse. 

Il paesaggio rurale che vedo è una trama 

continua di normale semplicità: vallette, colline 

basse, corsi d’acqua, una zona densa di boschi, 

biotopi di flora e fauna locale, una viabilità non 

impattante, piccole tracce del lavoro umano 

del passato, segni del sacro diffuso… Nulla di 

straordinario, molto di irripetibile. 

La conservazione di piccoli patrimoni paesaggistici 

come questo appare un problema etico, culturale 

e politico, ben prima di quanto non ponga 

questioni di norme da applicare. Del resto, l’ applicazione 

intelligente delle norme presuppone 

una idea univoca ad esse soggiacente, che lo 

stesso Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio 

è lungi dal proporre con inequivoca chiarezza. Il 

concetto di paesaggio vi appare infatti assunto 

secondo una pluralità di accezioni non perfettamente 

coincidenti. Descrittivamente, esso indica 

“parti omogenee di territorio, i cui caratteri distintivi 

derivano dalla natura, dalla storia umana 

o dalle reciproche interrelazioni”(art.131). 

Normativamente, paesaggio è l’ espressione dei 

valori presenti nei territori, intesi “quali manifestazioni 

identitarie percepibili”(art.131). 

E’ un contenitore di beni della scena visibile: 

cose contraddistinte da “bellezza singolare o 

non comune”, aree che compongono un caratteristico 

aspetto,“avente valore estetico e tradizionale”, 

“bellezze panoramiche considerate come 

quadri”, punti di vista o di belvedere accessibili 

al pubblico, “dai quali si goda lo spettacolo di 


di Dario Rei 

quelle bellezze”(artt. 134 - 136). Ma paesaggio è 

pure il termine di una pianificazione specifica, 

ancorché estesa a tutto il territorio regionale, 

attraverso l’elaborazione di appositi Piani paesaggistici 

che interagiscono con le scelte della 

pianificazione territoriale generale. 

Di qui una prima questione: se il paesaggio sia 

una “parte estraibile” dal territorio secondo 

parametri selettivi di qualità, che consentono ad 

esempio di attribuire la qualifica “di notevole 

interesse pubblico ai fini paesaggistici“ a specifici 

beni, aree e territori. 

Non sfugge come l’intento di salvaguardare 

caratteristiche storiche, culturali, naturali, 

morfologiche ed estetiche - “che abbiano significato 

o valore identitario del territorio in cui 

ricadono, o che siano percepite come tali dalle 

popolazioni”(art.138 del Codice) implica un certo 

slittamento dalla pretesa oggettività del bene 

“in sé” alla discrezionalità del valore che viene 

ad esso attribuito e risulta insito nella sua rappresentazione. 

Ma che accade (seconda questione) quando 

attraverso il criterio del paesaggio è invece 

l’intero territorio ad essere considerato sotto 

una certa angolazione di valore? Non ne deriva 

una certa tensione fra “beni del paesaggio” e 

“ paesaggi come beni”, che induce a chiedersi 

che cosa comporti realmente fare del paesaggio 

in quanto tale un parametro di riconoscimento, 

tutela e valorizzazione? Questo per dire che il 

modo in cui una pianificazione paesaggistica 

possa concorrere alla normativa regionale sul 

governo complessivo del territorio lascia aperto 

un ventaglio di opzioni possibili, in termini 

più o meno cogenti di vincoli, indirizzi, scelte 

complessive, interventi rivolti a specifici ambiti 

e verso unità locali di limitate dimensioni. 

185


La pluralità delle accezioni implicate dalla nozione 

di paesaggio non è priva di dirette ricadute 

sulla gestione desiderabile delle trasformazioni 

a livello locale. Quando si affacciano preoccupazioni 

di salvaguardia di patrimoni paesistici e 

ambientali “di vita quotidiana”, si trova sempre 

chi pensa che i poveri conservino il mondo in 

cui vivono, in quanto non hanno i mezzi economici 

e tecnici sufficienti per alterarlo a piacere, 

al fine di arricchirsi. 

E chi ritiene che la conservazione meticolosa 

sia la sindrome snob dei veramente ricchi, i soli 

che avendo già tutto possono anche permettersi 

di ostentare sobrietà. Toccherebbe dunque 

alle classi intermedie, dei non troppo ricchi e 

appagati, dei non troppo desolatamente poveri, 

sobbarcarsi il duro compito di “costruire” 

il mondo. Nutrendo anche l’aspettativa - 

ritenuta quanto mai legittima - di ricevere 

dalle amministrazioni locali piani, supporti e 

incentivi, che si collocano entro la retorica della 

devoluzione, sempre più spinta “verso il basso”, 

di funzioni e poteri decisionali. 

Evocare a questo proposito la sussidiarietà 

verticale mi pare del tutto improprio. Tale 

criterio chiede di instaurare un rapporto 

adeguato fra lo svolgimento di funzioni e la 

scala a cui esse sono ottimalmente esercitate 

(che è, o dovrebbe essere, la scala a cui operano 

l’ente o l’istituzione titolare dell’ esercizio di 

tali funzioni). Ma se il criterio sussidiario ha a 

che vedere con la legittimità della decisione, 

nulla ancora dice circa la qualità della decisione 

stessa, e la sua capacità di avere visione, e di 

produrre efficienza ed efficacia nella soluzione 

di problemi. 

Ancor meno convincente è la sussidiarietà verticale 

- e rischia di confondersi pericolosamente 

con un decentramento “per abbandono”- quando 

non giunga mai ad incontrarsi con l’energia 

attiva e propositiva espressa da reti associative 

e volontaristiche, che perseguono beni comuni 

di qualità ambientale e paesaggistica generabili 

localmente. 

Tali reti associative sono una risorsa della 

cittadinanza, poiché mostrano, in concreto, 

la differenza che intercorre fra l’homo civicus 

attento ai beni comuni e lo stakeholder mero 

portatore di interessi; a patto, s’intende, che tali 

186 

reti, nell’ occuparsi di questioni pubbliche anche 

in ambiti circoscritti, costruiscano e mantengano 

un equilibrio vitale fra diritti e doveri, 

responsabilità e proposta: “solo in questo modo 

l’esaltazione delle autonomie locali, il recupero 

dell’ amor loci non si trasforma in una chiusura 

all’ interno della propria identità, ma diventa 

strumento privilegiato per la ricostruzione di 

una tradizione civica, per la diffusione di forme 

di azione cooperatrice, per l’allargamento del 

capitale sociale condiviso”( F. Cassano, Homo 

civicus. La ragionevole follia dei beni comuni, Bari 

Dedalo 2004). 

Sussidiarietà compiuta si potrà avere, 

promuovendo connessioni virtuose fra piccole 

amministrazioni e piccole reti associative 

civiche, e sviluppando una interdipendenza 

generatrice di “cura dei luoghi” e “sviluppo del 

loro statuto”. 

Le aree rurali di collina sono un campo ideale, 

per sperimentare dei progetti locali attenti alla 

salvaguardia dei valori e capaci di esaltare le 

proprietà distintive dei luoghi. 

La collina, a differenza della pianura urbanizzata, 

non è sede di un forte potere politico ed amministrativo. 

A differenza della costa ingolfata, 

non attira speculazione commerciale e traffico 

intenso in entrata e in transito. 

Si apre alle ibridazioni e alle varietà. La costituzione 

di una Nuova società rurale di collina richiederà 

di mantenere una forte interconnessione 

fra tutti gli elementi e le funzioni (lavorare, 

abitare, accogliere, fruire delle qualità naturali e 

culturali ecc.) del luogo entro un progetto locale 

che riconosce i valori ambientali, sa innestarvi 

delle attività umane coerenti, produzioni sostenibili, 

una residenzialità ben sorretta da servizi 

diffusi per il benessere e la qualità di vita di persone 

e comunità. 

Nell’orizzonte di una Nuova società rurale, 

la salvaguardia dei valori paesaggistici è un 

requisito essenziale e comporta l’adozione ed 

il rispetto di elementari regole di intelligenza 

pianificatoria:

• tenere fuori dei fl ussi di attraversamento 

nodale le forme storiche degli insediamenti; 

• evitare di fondere in agglomerati indistinti 

i nuclei densi e le case sparse e mantenere 

anche alle frazioni la loro riconoscibilità; 

• impedire il riempimento additivo della fascia 

collinare, e la saturazione della distanza che 

separa i nuclei storici alla sommità e le vie di 

scorrimento veloce a fondo valle; 

• insediare le vie del traffi co nodale sul basso, 

previa valutazione adeguata dei fl ussi 

esistenti e delle potenziali mobilità, e del risparmio 

di spazio consentito da più effi cienti 

e veloci reti telematiche; 

• potenziare i supporti fi sici delle reti telematiche 

in parola, e renderle di accesso culturale 

e sociale amichevole e diffuso, anche a correzione 

del digital divide intergenerazionale; 

• contenere l’impatto ambientale delle infrastrutture 

più invasive con tutte le opportune 

scelte di mitigazione e compensazione; 

• favorire un criterio generale di complementarietà 

ed oscillazione fra “vuoti” e “pieni”, 

linee e isole, nodi e fl ussi, in un quadro dal 

forte signifi cato tassonomico riconoscibile. 

Sembra implicito che ciò comporti una più 

elevata e governata interdipendenza fra zone 

abitate, campagne coltivate e naturalità fruibile, 

perseguendo l’obiettivo di avere più natura e 

più qualità ambientale nell’ urbano, più qualità 

sociale e maggiore dotazione culturale nel 

rurale. 

Non vanno tuttavia in tale direzione, e appaiono 

perciò destinati ad intrinseca contraddittorietà, 

quei programmi detti di “sviluppo locale”- peraltro 

ampiamente perseguiti negli ultimi tempi 

- che pretendono di realizzare obiettivi fra loro 

sostanzialmente incoerenti: costruire aree industriali, 

dispositivi di supporto alle attività agroalimentari, 

capannoni di stoccaggio e lavorazione, 

infrastrutturazioni di viabilità pesante, ma 

avere anche - negli stessi luoghi, con gli stessi 

piani, talora con gli stessi fi nanziamenti - produzioni 

di agricoltura biologica tipica e di nicchia, 

turismo di alta qualità, beni culturali e ambientali 

ripristinati e fruibili, riuso di centri storici 

per nuova residenzialità e accoglienza. 


Programmi che sovente si esauriscono con i fi - 

nanziamenti che li hanno alimentati, lasciando 

dietro di sé più dissipazione di risorse che capitale 

sociale sviluppato ed autosostenibile. 

Per concludere con una immagine. Non sembra 

dubbio che gli amanti del silenzio ed i cultori del 

chiasso non possono convivere, gli uni accanto 

agli altri, nel rispetto delle loro specifi che preferenze. 

Poiché alla fi ne il gioco è a somma zero, i 

meno invadenti fi niranno per soccombere. 

Allo stesso modo, si può dire che un impatto da 

crescita sregolata, non governata secondo una 

visione di coerenza e sostenibilità, va a danno 

della base fi sica che regge i valori territoriali, attenta 

alle loro qualità microsistemiche, e fi nisce 

per produrre l’effetto Chronos: il territorio che 

“mangia se stesso”, perde valori autentici ed 

espelle deiezioni e degradi. 

Di questi esiti perversi la qualità delle forme 

percettive, e la bellezza dei luoghi, saranno le 

prime e silenziose vittime. 

fotografie e immagini di paesaggi - Dario Rei 

187


188

STORIE 

• Una è la Città Metropolitana, di Ugo Baldini 

• Uno bambino nella cuna, di Antonio Bonomi 

storie 

189

storie 

190

Una è la Città Metropolitana 

Bologna “patinata e rimessa a nuovo” dal nuovo corso urbanistico, guelfa sem- 

pre e ora anche un po’ gabellina: 

una è … la Città Metropolitana (e una 

anche la moschea “Al Cahab”); 

due sono le logge; 

tre sono (se ne sono rimasti…) gli 

Spiriti Animali; 

quattro i Santuari; 

cinque (almeno) le tecnologie di trasporto; 

sei (vedi i sacri testi) le fasi storiche; 

sette (nonostante tutto, come i gatti) 

le vite; 

otto i municipi (sette, più uno per i terzo - mondiali “senza 

terra”); 

nove i cantieri partecipati; 

dieci i comitati accreditati; 

undici gli alloggi sociali perequati dal PSC; 

dodici … le Tue Bologne litigiose e di nuovo “alla Guazza”; 

tredici (tutti tranne uno...) i Celestini sedati, assunti in cielo e tolti 

“dalla Piazza”. 

storie 

di Ugo Baldini 

191

storie 

192

Uno, bambino nella cuna 

Uno 

bambino nella cuna 

deciderà 

se il babbo farà il sindaco 

o se ne andrà 

la notte e il dì 

a far l’Emilia Rossa è stato il 

Piccì 

Due 

Giacomo e Maurizio 

ognuno col suo sfi zio 

Passante o metrotram 

mi sa che gna’a fan 




Piccì 

Tre 

remagi prepotenti 

pretendon tanti doni 

Filetti, i costruttori 

e le Cooperazioni 





Piccì 

Quattro 

Sinistra arcobaleno 

e chi la vuole tanto 

e chi la vuole meno 

chissà se si farà 






Piccì 

Cinque 

sistemi di trasporto 

più d’uno va già storto 

e nel binario morto 

mi sa che fi nirà 







Piccì 

storie 

di Antonio Bonomi 

sullo schema di una antica fi lastrocca ebraica, che fu adattata anche al catechismo 

cattolico. Da una prima idea di Piergiorgio Rocchi e da una proposta di Ugo Baldini. 

Dedicata a Maurizio Sani come benvenuto fra noi pensionati. 

193

storie 

194 

Sei 

i beni comuni 

del territorio 

che Toni ci tien tanto 

chi li difenderà 







a far l’Emilia Rossa è stato il Piccì 

Sette 

città del piessecì 

spiegate ed illustrate 

che non se ne può più 

sembrano un pierregì 

beni comuni 








Otto 

binari esseffemme 

i treni vanno lemme 

e i pendolari affranti 

sono sempre di men 


beni comuni 








Nove 

pezzi di Tua Bologna 

ciascuno che s’ingegna 

per tornare a sguazzar 

ma ce la potrà far? 



beni comuni 








Dieci 

i Celestini erranti 

sembravan forti e tanti 

nessuno più ne sa. 

qualcun si è sistemà 




beni comuni 







a far l’Emilia Rossa è stato il Piccì

Tanti 

i Sindaci festanti 

tutti di un sol partito 

or nuovo e ripulito 

formano un forte gruppo 

che vuole lo sviluppo 

che chiaman sostenibile 

con faccia inossidabile 

cioè più capannoni 

torri cave stradoni 

per far pagare al fesso 

che arriva solo adesso 

e togliere via l’ICI 

a tutti vecchi amici 

e a chi li voterà 

i Celestini erranti 




beni comuni 








Dopo aver dato opportuna enfasi (largo sostenuto) all’ultima strofe tornare indietro 

al contrario, fi no all’inizio e poi così avanti fi no alla fi ne della tornata amministrativa 

(o all’espressione irrevocabile del bambino suddetto) 

storie 

195

storie 

196

OBITUARY 

• Luciano Colla, un ricordo, di Gianfranco Pagliettini 

obituary 

197

obituary 

198

Luciano Colla, un ricordo 

E’ morto Luciano Colla. 

Ho avuto la notizia da Ugo Baldini e, con lui, 

abbiamo diffuso la notizia a coloro che lo 

avevano conosciuto. Ci siamo resi conto che 

aveva lasciato un buon ricordo nonostante il 

periodo non lungo (5 anni) che aveva vissuto e 

lavorato in questa regione prima di lasciarla per 

ritornare nella sua Liguria. 

L’ho conosciuto giovanissimo quando ci siamo 

incontrati non ricordo dove, ma durante i lunghi 

percorsi in treno che ci portavano in giro per 

l’Italia a sfogare un grande entusiasmo politico 

in convegni, congressi, seminari. Mi tornano 

in mente cose che mi avevano colpito: la sua 

capacità di dormire poco (in treno o in macchina, 

non c’erano i soldi per altre soluzioni) e quella di 

sopravvivere accontentandosi di un cappuccino 

e una brioche. 

Fu quello stesso entusiasmo che, saputo che 

a Parma avevamo fondato il “Collettivo di 

architettura, urbanistica e ricerche”, lo spinse a 

volerne fare parte. Arrivò nel 1972, poco dopo la 

laurea e si adoperò per costruirvi la sezione di 

ricerche socio-economiche. 

Visse un momento che credo sia stato molto 

bello perché così l’ho vissuto anch’io. Perché 

era un periodo esaltante sul piano politico e 

disciplinare. 

obituary 

di Gianfranco Pagliettini 

Nel quale il lavoro innovativo che i Comuni 

emiliani avevano svolto nel decennio precedente, 

per proporre una nuova cultura del governo 

del territorio, aveva trovato nella neonata Regione 

nuove prospettive di sintesi e di efficacia. 

Perché, con il Collettivo, aveva lavorato a 

fianco degli amici della Cooperativa Architetti e 

Ingegneri di Reggio Emilia e quindi, di Osvaldo 

Piacentini, che ha costituito uno degli uomini 

fondamentali di riferimento per la formazione 

di molti di noi. 

Perché, e questo vale per lui, stava crescendo 

come figura professionale inusuale nel nostro 

panorama nazionale: un sociologo che integrava 

nella propria professionalità il sapere economico 

e quello urbanistico. 

L’entusiasmo con cui lavorava gli ha regalato, 

in un tempo breve ma di intensissima attività, 

un grande bagaglio culturale e disciplinare 

che ha voluto portare nella sua regione, nella 

sua attività all’ILRES, nel suo insegnamento 

all’Università, nella sua attività professionale. 

Sfortunatamente si è fermato troppo presto, ma 

fortunatamente ha lasciato cose cui molti di noi 

potranno attingere. 

199

obituary 

200

NOTIZIE DALL’ASSOCIAZIONE 


• Progetti in corso 

• Come aderire all’Associazione 

• Elenco associati e organi dell’Associazione 

• Assemblea 2007 

• Consultazione dei fondi documentari 

• Bilanci 

notizie dall’associazione 

201


202

L’esperimento INA 

Casa del quartiere “Rosta” a Reggio Emilia 

Fotografi a Europea 2007 


PROGETTI IN CORSO 

Su commissione dell’assessorato alla Cultura 

del Comune di Reggio Emilia in occasione 

della Fotografi a Europea 2007 l’Archivio 

Osvaldo Piacentini ha realizzato la mostra 

L’esperimento Ina- Casa del Quartiere “Rosta” 

a Reggio Emilia. 

La mostra, curata dal prof. Pier Giorgio Massaretti 

dell’ Università di Bologna, ha analizzato 

l’esemplare caso Rosta Nuova inserendolo 

nel dibattito europeo sulla ricostruzione 

post-bellica, in rapporto alle scelte progettuali 

di altri paesi maturate prima e dopo 

la seconda guerra mondiale, scelte che nel 

“nostro” dopoguerra sono riprese e reinterpretate 

alla luce della tradizione italiana. 

Particolare attenzione è stata dedicata alla 

realtà nazionale e al ruolo del piano Ina- 

Casa e alla sua forte coerenza con la politica 

governativa del periodo. 

L’Ina-Casa rappresenta per i tecnici la prima 

vera occasione per realizzare “una grande 

ricostruzione” e la possibilità di incidere 

sullo sviluppo urbano e sulla forma fi sica e 

sociale della città: l’unità quartiere diventa 

strumento indispensabile per modellare l’informe 

e diffusa crescita delle città italiane. Il 

quartiere con le sue case, attrezzature collettive, 

spazi aperti e giardini non è semplice 

addizione urbana, ma è interpretato come 

ambito di formazione e dispositivo per una 

ricostruzione anche sociale dell’Italia. 

Rosta è esempio signifi cativo di questa nuova 

concezione del quartiere, molti gli spazi 

comuni (la piazza, la scuola, il centro sociale 

e i portici) che come direbbe 

Osvaldo Piacentini “favoriscono la formazione 

di vincoli di comunanza e di solidarietà”; 

esemplari le tecniche di costruzione che si 

riallacciano alla tradizione, ai suoi materiali 

e alle maestranze locali; importante poi la 

vivace attività socio-culturale che da sempre 

caratterizza il quartiere dimostrazione concreta 

di come il “governo partecipato” del 

proprio territorio sia ancora, nonostante un 

ventilato declino dirigista della politica locale, 

una rara ricchezza sulla quale investire 

con coraggio. 

203


204 

Osvaldo Piacentini: 

un intellettuale del territorio fra miracolo economico 

e genesi del modello emiliano. Seminario di approfondimento. 

Marzia Maccaferri, assegnista presso il Dipartimento di Scienze Sociali, Cognitive 

e Quantitative dell’Università di Modena e Reggio Emilia l’8 novembre 

2007 presso l’Aula Magna Pietro Manodori dell’Università di Modena e Reggio 

ha presentato lo stato di avanzamento della ricerca sulla biografi a storicointellettuale 

di Osvaldo Piacentini. 

“La ricerca ha lo scopo di arricchire la rifl essione sullo spazio pubblico italiano 

nell’età contemporanea, e contribuire al dibattito urbanista, alla ricostruzione 

della storia dell’urbanistica italiana nel secondo dopoguerra. 

Ma anche per contribuire alla interpretazione della questione urbanistica 

come elemento imprescindibile della storia del dopoguerra italiano, come 

prisma dello spazio e del discorso pubblico – la storia delle città, del territorio, 

gli interventi urbanistici intesi come “storia civile”. 

Per interrogarsi sulla relazione fra modernizzazione e gestione del territorio, 

per considerare l’urbanistica un aspetto della costruzione e sedimentazione 

del welfare state. Per tentare, in altre parole, di “fare” una storia della modernizzazione 

italiana non settoriale, ma interdisciplinare”. 

Seminario sullo stato di attuazione della L.R. 20 

Bologna, 12 febbraio 2008 

Il 12 Febbraio 2008, presso il Padiglione dell’Esprit Noveau al quartiere 

fi eristico di Bologna, l’Archivio Osvaldo Piacentini, nel quadro della sua 

attività di promozione del dibattito disciplinare sui temi dell’urbanistica e 

dello sviluppo civile, ha organizzato in collaborazione con Oikos Centro Studi 

un seminario per rifl ettere sullo stato di attuazione della Legge Regionale 20 

anche alla luce delle proposte di modifi ca contenute nel Progetto di Legge 

di iniziativa della Giunta Regionale per una “riforma solidale” della legge 

urbanistica e avendo a riferimento la più generale esigenza di servire una 

svolta culturale, tecnica e politica più attenta all’effi cacia e all’effi cienza delle 

politiche pubbliche e al recupero di operatività del Sistema Paese. 

Il Seminario, introdotto dalle relazioni di Ugo Baldini e Giorgio Pagliari, ha 

visto la partecipazione di numerosi esperti impegnati nella pianifi cazione 

urbanistica in campo regionale e la presenza di un nutrito gruppo di 

Amministratori e Dirigenti della Regione Emilia Romagna, ha partire 

dall’assessore Luigi Gilli, dal presidente della Commissione Consiliare 

Giancarlo Muzzarelli e dal direttore dell’ANCI Emilia Romagna Antonio 

Gioiellieri. 

Nei lavori del seminario sono intervenuti tra gli altri Felicia Bottino, Carlo 

Monti, Giovanni Crocioni, Leonardo Draghetti, Giovanni De Marchi, Giovanni 

Santangelo, Michele Zanelli.


Prossima Pubblicazione 

“Dalla Ricostruzione al Post Concilio. Generazioni a confronto”. 

Testimonianze raccolte sulla generazione di Osvaldo Piacentini nella storia reggiana del 

secondo novecento di Paolo Burani, Antonella Morlini, Giuseppe Piacentini, Cristian Ruozzi, 

introduzione di Sandro Spreafi co. 

Il progetto, nato ancora nel 2003, voleva raccogliere alcune testimonianze “in diretta” sulla realtà ecclesiale 

reggiana del dopoguerra, quella di Osvaldo Piacentini, valutandone i moti profondi, le attese, le speranze, le 

(dis)illusioni; lo spaccato ideale e reale, dal suo medesimo punto di vista, di una generazione protagonista della 

storia civile e religiosa della città e della provincia di Reggio Emilia. 

Durante la sua realizzazione sono state raccolte, in un periodo di più di 2 anni, circa una sessantina di testimonianze 

- alcune delle quali oggi irripetibili per la scomparsa dei protagonisti - su un universo naturalmente non esaustivo 

di circa 150 persone interpellate, tutte dell’ambiente, più o meno allargato, di crescita umana, lavorativa, civile 

ed ecclesiale di Osvaldo Piacentini. Le interviste erano differenziate, almeno come domande di riferimento, sui 

“coetanei”, i “giovani” ed i “non praticanti”, per poter sentire la voce anche di chi guarda le cose da un punto di 

vista più esterno. 

La eterogeneità del materiale raccolto, dalla semplice risposta su qualche punto alla memoria dattiloscritta, 

alcuna di queste ultime davvero notevole per profondità e ampiezza di rifl essioni, ha suggerito di raccogliere in 

quattro saggi ordinati per materia – citando ampiamente il materiale disponibile col discorso diretto – il fi lo dei 

risultati, anche discordanti, delle risposte ai questionari-guida delle interviste. 

Paolo Burani affronta il tema di come la generazione del dopoguerra dovette prima imparare “cos’è la democrazia”, 

e solo poi di cercare di realizzarla sotto la guida di Giuseppe Dossetti e l’ispirazione di Jacques Maritain, dopo 

avere subito la dura forgia della guerra. 

Antonella Morlini coglie il passaggio successivo – delicato e sempre da riconquistare - che va dal “costruire la 

società (a ispirazione) cristiana” al “costruire la democrazia”: non un “arretramento, ma un “avanzamento” 

secondo la citazione del Lazzati. 

Cristian Ruozzi interpreta questi passaggi attraverso l’opera, l’impegno, la azione professionale di alcuni protagonisti 

emergenti dalle interviste, e la cui personalità fornisce un contributo importante al merito del lavoro. 

Giuseppe Piacentini raccoglie la vita più propriamente ecclesiale del medesimo ambiente in un periodo più lungo: 

dal Concilio sino al Sinodo diocesano, allargando la prospettiva raccolta dalle prime interviste con l’analisi di alcuni 

contesti diocesani particolarmente signifi cativi nell’interpretare “il nuovo”: oltre alla Parrocchia di Piacentini le 

realtà di Sant’Ilario, di Santa Croce, di San Faustino di Rubiera. 

Il saggio è introdotto dal maggiore studioso della realtà ecclesiale reggiana, lo storico Sandro Spreafi co. 

205


Presidente: Eros Guareschi 

Vice Presidenti: Ugo Baldini 

Tesoriere: Giuseppe Piacentini 

Consiglieri: Ugo Baldini, Enrico Borghi, Enrico Bussi, Medardo Chiapponi, Giuseppe Dossetti, Francesco Evangelisti, Carla 

Ferrari, Giorgio Ferrari, Luciana Garbuglia, Mauro Giudice, Eros Guareschi, Mario Lonardi, Giampiero Lupatelli, Francesco 

Merli,Giuseppe Piacentini, Tiziano Teneggi, Enzo Valbonesi 

Collegio dei Sindaci Revisori: Antonio Miglio, Aldo Barchi, Giampaolo Bassetti 

Si è svolta l’ 19 maggio 2007 l’Assemblea ordinaria degli Associati per l’approvazione del Bilancio consuntivo 2006. 

I fondi documentari dell’Associazione sono disponibili per la consultazione previo appuntamento telefonico allo 0522/441040 

o allo 0533/451657. È possibile prelevare originali cartografi ci e fotografi e per effettuare copie o scansioni. 

206 

COME ADERIRE ALL’ARCHIVIO 

Per aderire all’Archivio Osvaldo Piacentini è suffi ciente provvedere al versamento della quota associativa annuale di 55 

euro, tramite bonifi co bancario: 

Banca Popolare dell’Emilia Romagna - Agenzia 5 - Reggio Emilia 

coordinate IBAN 

IT/O6/G/05387/12804/000001112238 - 

oppure 

compilando la scheda allegata al presente Notiziario e inviarla tramite posta o fax agl indirizzi dell’Archivio: 

Archivio Osvaldo Piacentini, via Reverberi,2 - 42100 Reggio Emilia 

tel.0522 - 441040 fax 0522 - 439336 

e-mail: info@archiviopiacentini.it 

Si pregano gentilmente gli associati di comunicare le variazioni di indirizzo alla Segreteria dell’Associazione, in modo da 

permettere una diffusione ottimale delle pubblicazioni e degli avvisi. 

Ricavi 

Attività Istituzionale 17.813,20 

Progetti 54.461,68 

Totale Generale Ricavi 72.274,88 

Ricavi 



Totale Generale Ricavi 78.465,57 

ORGANI DELL’ASSOCIAZIONE 

ASSEMBLEE DEGLI ASSOCIATI 

CONSULTAZIONE DEI FONDI DOCUMENTARI 

Consuntivo 2006 

Preventivo 2007 

BILANCI 

Costi 



Totale Generale Costi 72.000,10 

Avanzo 274,78 

Costi 



Totale Generale Costi 78.354,20 

Avanzo 111,37

NUOVE ADESIONI 


ELENCO DEGLI ASSOCIATI 

Nel corso dell’anno 2007e dell’anno 2008 hanno aderito all’Archivio Osvaldo Piacentini: 

Giampaolo Artioli, Barbara Biale, Marco Bianchini, Claudia e Pier Roberto Bonfardini, Mariella Borasio, Sascia Canale, 

Bruno Cattero, Giuseppe Fiorani, Maria Clotilde Fiori, Renato Lanzetti, Pier Giorgio Massaretti, Carlo Monaco, Giorgio 

Pagliari, Stefano Parboni, Ettore Picchi, Ugo Sturlese, Luciano Surace, Giuseppe Tacchini, Vera Negri Zamagni. 

ANCI Emilia-Romagna 

Associazione Culturale “il Ponte” Vercelli 

CAIRE - Urbanistica 

CAIRE - Progettazione 

Comune di Bologna 

Comune di Castellarano 

Comune di Cavriago 

Comune di Cesena 

Comune di Correggio 

Comune di Guastalla 

Comune di Modena 

Comune di Parma 

Comune di Reggio Emilia 

Comune di Sant’Ilario d’Enza 

Comune di Vetto d’Enza 

Comunità Montana Appennino Reggiano 

ACERBI Ercole, già assessore Provincia di Forlì-Cesena 

AIMI Gianluca, funzionario Comune di Sassuolo 

ALEMAGNA Pietro Maria, architetto, INU Emilia Romagna 

ALLEGRETTI Girolamo, storico, Pesaro 

ALMAGIONI Roberto, architetto, Milano 

ALIBERTI Francesco, imprenditore, Reggio E. 

ANCESCHI Fabrizio, insegnante, Reggio E. 

ANDREETTI Giovanni, Università di Parma 

ARBIZZANI Eugenio, Amministratore STS, Bologna 

AREA srl, Bologna 

ARRÒ Luisa, architetto, Cuneo 

ARTIOLI Giampaolo, ingegnere, Bologna 

BACCARINI Cesare, Legacoop, Bologna 

BALDI Carlo, Presidente “Laboratorio per Reggio” 

BALDINI Ugo, architetto, Reggio E. 

BARCHI Aldo, urbanista, Reggio E. 

BARGOSSI Maria Luisa, architetto, Regione Emilia- 

Romagna 

BARICCHI Walter, architetto, Reggio E. 

BARILLI Angelo, agronomo, Reggio E. 

ENTI SOCI 

Comunità Montana Valle Gesso - Cuneo 

CRPA - Reggio Emilia 

INU Sezione Emilia-Romagna 

Provincia di Bologna 

Provincia di Modena 

Provincia di Reggio Emilia 

Provincia di Parma 

Provincia di Piacenza 

Regione Emilia-Romagna 

UNCEM 

ENIA 

PERSONE E SOCIETA’ 

Ordine degli Architetti di Novara del Verbani-Cusio-Ossola 

BASSETTI Giampaolo, architetto, Forlì 

BATTISTONI Mirella, presidente Elfo, Reggio E. 

BEDOSTI Raffaella, architetto, Bologna 

BELLOCCI Marina, architetto, Reggio E. 

BELLONE Gianfranco, architetto, Aosta 

BELTRAME Valentina, biologo, Provincia di Bologna 

BENASSI Ugo, senatore, Reggio E. 

BERTOLETTI Federica, architetto, Parma 

BERTOLINI Giuseppe, agronomo, Reggio E. 

BESATE Aldo, architetto, Vercelli 

BEVIVINO Raffaello, architetto, Reggio E. 

BIAGIANTI Roberto, architetto, Pesaro 

BIAGINI Maicher, presidente CAIRE Progettazione, 

Reggio E. 

BIALE Barbara, direttore confartigianato di Imperia 

BIANCHINI Marco, Università di Parma 

BIANCO Bruno, architetto, Politecnico di Torino 

BICO Gianluca, forestale, Savona 

BONACINI Claudio, sociologo, Reggio E. 

BONEZZI Dante, architetto, Reggio E. 

207


BONFARDINI Claudia, Cuneo 

BONFARDINI Pier Roberto, architetto, Cuneo 

BONTEMPI Carlo, architetto, Parma 

BORASIO Mariella, architetto, Milano 

BORGHI Antonella, grafi ca, Reggio E. 

BORGHI Enrico, presidente UNCEM 

BORGOGNO Sergio, agronomo, Imperia 

BORRINI Italo, ingegnere, Parma 

BOTTAZZI Luigi, economista, Reggio Emilia 

BRIGANTI Cesario, architetto, CSI Piemonte 

BRIGHI Otello, architetto, Comune di Cesena 

BRIONI Maurizio, presidente Istituto Banfi , Reggio E. 

BUFFA Antonio, ingegnere, Verona 

BULGARELLI Germano, già Sindaco di Modena 

BUSSI Enrico, agronomo, Reggio E. 

BUSSI BONFERRONI Giuseppina, Reggio E. 

CAGLIERO Giorgio, ingegnere, Fossano 

CAMERLENGHI Eugenio, agronomo, Mantova 

CAMPEOL Anna Maria, architetto, Provincia di Reggio E. 

CAMPOS VENUTI Giuseppe, presidente onorario INU 

CANALE Sascia, ingegnere,TECNIC, Roma 

CANOVI Antonio, storico, Reggio E. 

CAREDDU Paola, CERFORM Sassuolo 

CARRI Alessandro, senatore, Reggio E. 

CASARINI Alessandro, architetto, Verona 

CASANOVI Osvaldo, Castelnuovo Garfagnana 

CASOLI Barbara, geologo, Reggio E. 

CASSIBBA Leopoldo, agronomo, Torino 

CASTAGNETTI Pier Luigi, deputato, Reggio E. 

CATELLI Paolo, ingegnere, Pesaro 

CATTERO Bruno, sociologo, Torino 

CAVALCOLI Piero, architetto, Regione Puglia 

CAVINI Bruno, segretario generale UNCEM, Roma 

CAVO Adriano, Provincia di Imperia 

CEFALOTA Franco, economista, Reggio E. 

CENCETTI Stefano, Direttore Azienda AUSL Modena 

CENINI Vittorio, direttore della rivista “Il diaconato in 

Italia”, Reggio E. 

CHANOUX Maria Lucia, architetto, Cagliari 

CHESI Sandro, Reggio E. 

CHIAPPONI Medardo, direttore del Corso di laurea in 

disegno industriale, IUAV 

CHICCHI Giuseppe, già Sindaco di Rimini 

CIGARINI Gian Paolo, Reggio E. 

CIGARINI Giovanni, Bipop-Carire, Reggio E. 

CILLONI Andrea, economista, Reggio E. 

CIMARELLI Piero, economista, Pesaro 

CIOLFI Mario, architetto, Campobasso 

CIUCCI Rodolfo, architetto, Pesaro 

COGNIGNI Liana, geologo, Bologna 

COLUMBRO Carmela, architetto, Regione Lombardia 

CONFETTA Giancarlo, agronomo, Reggio E. 

CONTI Giordano, Sindaco di Cesena 

CROCIONI Giovanni, Università di Bologna 

CROTTI Contardo, agronomo, Bergamo 

DE GIACOMI Antonio, già Assessore, Provincia di Cuneo 

208 

DEL CIMMUTO Loreto, Lega Autonomie Locali, Roma 

DEL RIO Graziano, Sindaco di Reggio Emilia 

DI BELLO Luigi, agronomo, Parma 

DI MEGLIO Luigi, Associazione “Il Ponte”, Vercelli 

DOMINIONI Paolo, economista, Provincia di Verona 

DOSSETTI Giuseppe, Presidente Ce.I.S., Reggio E. 

DREI Roberto, CCC, Bologna 

ELENA Domenico, Provincia di Rimini 

ELIOFOTOTECNICA BARBIERI, Parma 

EVANGELISTI Francesco, architetto, Comune di Bologna 

FACCIOTTO Pier Mario, ingegnere, Cuneo 

FANFANI Roberto, Università di Bologna 

FARINA Roberto, OIKOS, Bologna 

FERRARI Carla, architetto, Modena 

FERRARI Daria, architetto, Provincia di Verona 

FERRARI Giorgio, ingegnere, Reggio E. 

FERRARI Luisa, insegnante, Reggio E. 

FERRI Vittorio, architetto, Parma 

FESTANTI Maurizio, dirigente Servizio Istituzioni 

Culturali,Comune di Reggio E. 

FILIPPINI Claudio, Provincia di Reggio. E. 

FIORANI Giuseppe, Università di Modena e Reggio E. 

FINI Giovanni, ingegnere, Bologna 

FIORAVANTI Valerio, architetto, Reggio E. 

FIORI Maria Clotilde, La Spezia 

FOIETTA Paolo, architetto, Provincia di Torino 

FORNACIARI Raffaello, Reggio E. 

FORTELLI Maddalena, Comune di Reggio E. 

FORTELLI Matteo, Reggio E. 

FORTUNATO Franco, architetto, Biella 

FRANZONI Vittorio, Reggio E. 

FRIGERIO Antonio, già direttore CEDOC, Varese 

GABETTA Monica, biologo, Milano 

GABRIELLI Bruno, Università di Genova 

GAIETTA Giorgio, architetto, Provincia di Vercelli 

GALIZZI Giuseppe, Università Cattolica del Sacro Cuore, 

Piacenza 

GALLIANO Giuseppe, geologo, Mondovì 

GANDINI Stefano, Novellara 

GANDOLFO Claudio, giornalista, Brescia 

GARBUGLIA Luciana, Assessore alle Attività Produttive 

Comune di Forlì 

GARIO Giuseppe, sociologo, Banca Intesa, Milano 

GHERPELLI Giuseppe, Dirigente alla Cultura Comune di 

Firenze 

GIORGI Paolo, architetto, Sulmona 

GIUDICE Mauro, architetto, Regione Piemonte 

GOLINELLI Pier Paolo, avvocato, Mondovì 

GONZI Guido, già Presidente UNCEM 

GOTTARDI Matteo, agronomo, Bologna 

GRAPPI Enzo, economista, Reggio E. 

GROSSI BIANCHI Giovanni, architetto, Genova 

GROSSO Luigi, sociologo, Fossano 

GUARESCHI Eros, informatico Comune di Reggio E. 

JAFFEI Carlo Alberto, agronomo, Bologna 

LACAVA Alberto, Università di Roma

LAGUZZI Sergio, informatico, CSI, Torino 

LANZETTI Renato, ricercatore, Savigliano 

LAVECCHIA Francesco, architetto, Reggio E. 

LEONI Giancarlo, architetto, Provincia di Mantova 

LIGABUE Guido, dirigente ACER, Reggio E. 

LONARDI Mario, già Sindaco di San Martino Buonalbergo 

LUGLI Gemininano, Reggio E. 

LUPATELLI Giampiero, economista, Reggio E. 

MAERO F. Paolo, Società Studi Storici, Cuneo 

MALAGOLI Angelo, presidente ACT Reggio E. 

MALAVASI Luciana, architetto, Comune di Parma 

MAMMI Antonio, insegnante, Reggio E. 

MANDRILE Livio, architetto, Comune di Torino 

MANENTI VALLI Franca, architetto, Reggio E. 

MANICARDI Enrico, architetto 

MANIERI Giovanni, ingegnere, Regione Emilia Romagna 

MANFREDI Giuliana, Edizioni Diabasis, Reggio E. 

MANGINI Fiamma, Comune di Genova 

MARCHETTI Giuseppe, Università di Pavia 

MARGARITELLI Dorino, Centro Studi Val Ceno 

MARMIROLI Francesco, sacerdote, Reggio E. 

MARTINETTI Bartolomeo, onorevole, Mondovì 

MARTUFI Fiorenza, Comune di Pesaro 

MARVASI Matteo, economista, Regione Calabria 

MARZANI Carlo Pio, Sindaco di Bardi 

MASSARETTI Piergiorgio, architetto Università di Bologna 

MASSOCCO Patrizia, architetto, Fossano 

MATIUSSI Paolo, Regione Emilia-Romagna 

MAURO Maurizio, architetto, Roma 

MAZZA Francesco, ingegnere, Bologna 

MAZZAPERLINI Mario, Reggio E. 

MELE Nicodemo, giornalista, Bologna 

MELLONI Alberto, Università di Modena e Reggio E. 

MERLI Francesco, medico, Reggio E. 

MICHELINI Massimo, Presidente Consorzio AIMAG, 

Mirandola 

MIGLIO Antonio, Presidente Fondazione Cassa di 

Risparmio di Fossano 

MONACO Carlo, Presidente Gruppo Assembleare per 

l’Emilia Romagna, Bologna 

MONTANARI Giacomo, architetto, Piacenza 

MONTECCHI Elena, Sottosegretario di Stato ai beni e 

alle attività culturali, Reggio E. 

MONTRESOR Giovanni, ingegnere, Verona 

MORELLI Cleto, architetto, Roma 

NEGRI ZAMAGNI Vera, Università di Bologna 

NICOLO Giuseppe, Lega delle cooperative, Torino 

NIGRO Gianluigi, Università La Sapienza, Roma 

ORSO Marinella, architetto, Albenga 

PAGLIARI Giorgio, Università di Parma 

PANZETTA Marco, architetto, Rimini 

PARBONI Stefano, informatico Torino 

PARMIGGIANI Marina, architetto, Reggio E. 

PARMIGGIANI Silvio, Reggio E. 

PASA Marco, insegnante,Verona 

PASINI Egidio, Reggio E. 

PASTORELLO Nicola, Biella 


PASTORINI Antonio, architetto, Reggio E. 

PEDRONI Claudio, architetto, Reggio E. 

PELLICIOLI Francesco, Bergamo 

PERBELLINI Gianni, architetto, Verona 

PIACENTINI Anna, Reggio E. 

PIACENTINI Agnese, Novellara (Re) 

PIACENTINI Benedetto, religioso, Israele 

PIACENTINI Chiara, Reggio E. 

PIACENTINI Francesco, Reggio E. 

PIACENTINI Giovanni, Reggio E. 

PIACENTINI Giuseppe, Corpo Forestale dello Stato, 

Reggio E. 

PIACENTINI Lucia, Reggio E. 

PIACENTINI Maria, Reggio E. 

PIACENTINI Pietro, Reggio E. 

PIACENTINI Sara, religiosa, Bologna 

PIACENTINI Teresa, religiosa, Giordania 

PIACENTINI BUSSI Liliana, Reggio E. 

PICCININI MARIO Presidente INU sezione, Emilia 

Romagna 

PICCHI Ettore, Reggio E. 

PIGNONE Raffaele, geologo, Regione Emilia-Romagna 

PIGONI Pasquina, insegnante, Reggio E. 

PIRAZZOLI Maurizio, Presidente Ordine Naz. Agronomi 

PLATA Marco, architetto, Novara 

PORTA Sergio, architetto, Reggio E. 

PREGER Edoardo, architetto, Cesena 

PRODI Paolo, storico, Bologna 

PRODI Quintilio, architetto, Reggio E. 

PROPERZI Piero, Università dell’Aquila 

QUARANTA Livio, Presidente Comunità Montana V. Stura 

RANZANI Piero, architetto, Milano 

REVERBERI Luca, ingegnere, Reggio E. 

RIGAMONTI Paolo, architetto, Genova 

RIGHI Ezio, architetto, Modena 

RINALDI Giacomo, sacerdote, Reggio E. 

RINALDI Giovanni, Regione Emilia Romagna 

RIXI Lorenzo, già direttore ILRES, Genova 

ROBERI Natale, già Sindaco di Priola, Cuneo 

ROCCHI Pier Giorgio, architetto, Bologna 

RONCO Roberto, Università di Torino 

ROTA Enrico, insegnante, Reggio E. 

RUINI Roberto, già Presidente Provincia di Reggio Reggio 

SACCHETTI Francesco, Università di Firenze 

SACCHETTI Lauro, ingegnere, Reggio E. 

SALIZZONI Giovanni, già Vice Sindaco di Bologna 

SALVATICO Gianluca, geometra, Cuneo 

SALVIO Massimo, dirigente d’azienda, Milano 

SANTANIELLO Mariano, architetto, Provincia di 

Alessandria 

SAPORITO Guglielmo, avvocato, Reggio E. 

SARPIERI Carlo, già Presidente della Provincia di Forlì 

SCANSANI Sandro, Edizioni Diabasis, Reggio E. 

SEZZI Azio, economista, A.P.I., Reggio E. 

SIAS srl, Modena 

SILVANI Alberto, CNR, Roma 

SIMONAZZI Daniele, sacerdote, Reggio E. 

209

indici dei numeri precedenti 

STORCHI Massimo, Comune di Reggio E. 

STORTI Maristella, architetto, Università di Genova 

STURLESE Ugo, vice presidente SIMEO, Società Italiana 

Medici di Emergenza e Urgenza, Cuneo 

SURACE Luciano, Istituto Idrografi co della Marina, 

Genova 

TABBÒ Antonello, Sindaco di Albenga 

TACCHINI Giuseppe, architetto, Piacenza 

TAGLIAFERRI Lorenzo, Reggio E. 

TAMBURINI Patrizia, architetto, Forlì 

TECNICOOP - S.c.r.l, Bologna 

TENEGGI Marianives, grafi ca, Reggio E. 

TENEGGI Tiziano, architetto, Reggio E. 

TINTORI Silvano, Politecnico di Milano 

TOMATIS Domenico, Regione Piemonte 

TONDELLI Omar, informatico, Reggio E. 

TORCHIO Giuseppe, Presidente, Provincia di Cremona 

TORTORETO Emanuele, Politecnico di Milano 

210 

TRUFFELLI Corrado, Università di Parma 

TURATI Marco, architetto, Cremona 

VECCHI Giancarlo, IRS, Milano 

VENTURI Carlo Maria, ECUBA, Bologna 

VERONI Gabriella, architetto, Varese 

VIANELLO Dioniso, ingegnere, Bassano del Grappa 

VIANELLO Gilmo, Università di Bologna 

VIEL Gianni, geologo, Bologna 

VILLA Mario, Politecnico di Torino 

VOLTOLINI Anna Maria, Reggio E. 

VOLTOLINI Giovanni, sacerdote, Reggio E. 

ZANI Angelo, ingegnere, Reggio E. 

ZANNI Alberto, Ente Formazione Professionale Edile, 

Reggio E. 

ZAPPI Onorio, economista, Imola 

ZIMMER Eva,VOITH TURBO, Reggio E.

INDICE DEI NUMERI PRECEDENTI 

Numero l, Anno 1- Gennaio 1997 

• Un anno di Archivio, U. Baldini 


STUDI E RICERCHE: 

• Progetto per una biblioteca di geografi a civile, C. Truffelli 

• Progetto di ricerca sulla storia urbanistica di Sant'Ilario d'Enza, A. Canovi e S. La Ferrara 

NOTIZIE DALL’ASSOCIAZIONE: 

• Stato della catalogazione 

• Pubblicazioni dell' Archivio 

• Borse di studio 

• Partecipazione all' Archivio per Enti, Società, Amministrazioni 

• Convenzione con l’IBC 

• Bilancio di previsione 1997 

• Contributi ricevuti 

• Elenco associati 1996 

• Assemblea Associati 1997 

INEDITI DALL 'ARCHIVIO: 

• Osvaldo Piacentini, Vogliono dare l’anima al mondo 

• Giuseppe Dossetti, Omelia del 5/0l/94 nel IX anniversario della morte di O. Piacentini 

SCHEDE: 

• Il concorso di idee per la Stazione di Bologna (1983), S. Pompei 

• Il Progetto Appennino, G. Lupatelli 

RECENSIONI: 

• Storia del concilio Vaticano II, diretta da G.Alberigo, Vol. I (/959-1962): a c. di A. Melloni, 

Il Mulino, Bologna 1995, note di lettura di A. Riccardi 

COMUNICAZIONI: 

• Modifi che allo Statuto 

• Testo della Convenzione con l'Istituto Beni Culturali 

Numero 2, Anno 2 - Gennaio 1997 

• L’Archivio un anno dopo, U. Baldini 


• Siamo un fi lo e vogliamo conoscere la trama ,M. Quaini 

• Problemi di cittadinanza di un quartiere urbano in transizione, M. Chiapponi e M. Storchi 

• Progetto del Forum on-line sui temi della qualità urbana, E. Guareschi e C. Piacentini 

NOTIZIE DALL’ASSOCIAZIONE: 

• Catalogazione 

• Pubblicazioni 

• 

Adesioni e riconoscimenti 

211


212 

• Contributi ricevuti 

• Ricerche in corso 

• Elenco associati 

• Adesioni 1998 

• Normativa ONLUS 

• Resoconto dell'Assemblea 1997 

• Bilanci 

• Organi direttivi 

• Assemblee 1998 

INEDITI DALL' ARCHIVIO: 

• Osvaldo Piacentini, La Parrocchia e il territorio 

SCHEDE: 

• Osvaldo Piacentini nella rinascita del diaconato permanente in Italia, V. Cenini 

• Il Progetto Appennino vent'anni dopo, G. Lupatelli 

• La RUR di Ferrara, P.M. Alemagna 

RECENSIONI: 

• Note di lettura di G. Gario, D. Naddeo, C. Bonacini, M. Brioni 

Numero 3, Anno 3 - Giugno 1999 199 

• Le Occasioni dell’Archivio, U.Baldini 


• I buoi sono scappati: e la stalla ? è diventata un garage, garage C.Greppi 

• L’esperienza di pianifi cazione dell’area vasta bolognese, F.Evangelisti……… 

• Problemi della montagna, spazio rurale e politiche pubbliche nella riconsiderazione critica del 

Progetto Appennino, G.Galizzi, R. Fanfani 

NOTIZIE DALL’ASSOCIAIZONE: 

• Catalogazione di dettaglio. 

• Inventariazione delle fotografi e 

• L’Archivio di don Torreggiani 

• Dati sulla consultazione dell’Archivio 


• Ricerche in corso 

• Adesioni e riconoscimenti 

• Verbali delle Assemblee 1999 

• Verbali delle Assemblee 1999 


• Adesioni 1999 

• Bilanci 

• Organi del Consiglio di Presidenza 

• I working papers dell’Archvio 

INEDITI DALL’ARCHIVIO: 

• Pievepelago 2, O. Piacentini 

• Una memoria 

SCHEDE 

• Gli Incontri Emiliani: note di M.Gallingani, M.Gallingani temi delle relazioni 

di S.Tintori, P.Rigamonti e G.Nigro 

• La rinaturazione delle aree fl uviali negli obiettivi dell’Autorità 

dell’Autorit di bacino del Po, Po G.Piacentini 

• Verso una città animata dai ragazzi, M. Bellocci 

RECENSIONI 

• Note di lettura di: G. Crocioni, S. Pezzoli e M. Foschi, D.Naddeo, S. La Ferrara

Numero 4, Anno 4 - Marzo 2000 

• L’anno degli Incontri Emiliani, U.Baldini 


• Il paesaggio racconta, racconta E. Turri. 

• Senza stancarsi mai: scritti di un cittadino diacono, E. Guareschi 

• Beni collettivi: una tragedia?,G. Piacentini 


• Ricordo di Don Altana, Progetto Appennino, 

Working papers, Organi dell’Associazione, 

Assemblea, Adesioni, Associati, Sito web, 

Progetto EDEN 

DOSSIER COESIONE 

Note 

• Comunità, coesione e partecipazione, A. Balducci 

• Note di progetto per l’Osservatorio della coesione, A. Canovi 

SCHEDE 

• Osservatorio romagnolo, G.Bassetti 

• Il “Riconoscimento nazionale Città dei bambini”, M. Bellocci 

• La dispersione scolastica a Reggio Emilia, C. Bonacini 

I concorsi Inu di Urbanistica partecipata, M. Capelli e F.Evangelisti 

• Ascoltare Correggio, D.Ibattici 

• Tempi, spazi, socialità, M.G.Ruggerini 

RECENSIONI 

• Note di lettura, di G. Lupatelli (A.Bagnasco), S.Porta (D.Engwitch), 

M. Chiapponi (J.Esler), B. Bianco (P. Lombardi, E. Micelli) 

DOCUMENTI 

• Convenzione per l’osservatorio della Coesione 

Numero 5, Anno 5 - Novembre 2001 

• Editoriale, U. Baldini 


• Paesaggi culturali, geografi a storica e pianifi cazione, L. Rombai 

• Il Progetto Appennino di Osvaldo Piacentini, C. Baccarini 

• Fondazioni e territorio: un legame da salvare, A. Miglio 

• L’offerta di aree comunali per l’edilizia residenziale e produttiva, E. Righi 

• Gli Incontri Piemontesi, M. Giudice 

DOSSIER COESIONE 

• Saint Denis, la croisée des chemins, P. Braouezeck e J. C. Vidal 

• Santa Croce a Reggio Emilia, il contenitore e il contenuto, L. Chiais 

• Una delegazione reggiana nella Provincia di Enzkreis, S. Masini , 

• Note di lettura, A. Canovi 


Tesi e ricerche in corso 

Quartieri operai 1952-1959, A. Magnani 


• Progetti in corso 

• Catalogazione 


• Verbale Assemblee 

• Adesioni e riconoscimenti 


213


214 

• Organi dell’Associazione 


• Come aderire 

• Obituary 

RECENSIONI 

• Note di lettura di G. Angelini, I. Ferrari, M. L. Bisognin, R. Cirifalco, G. Bertolini 

Numero 6, Anno 6 - Dicembre 2002 

EDITORIALE 

E 

• Interpretare il cambiamento, U. Baldini 


• Analisi del paesaggio e governo del territorio: il ruolo dello studio del passato, P. Dall’Aglio 

• Nuovi strumenti per il governo delle trasformazioni urbane e territoriali, territoriali 

M. Giudice e M. Plata 

• Il piano come strumento popolare: un caso nel Gran Buenos Aires, G. Lanfranchi 

• Spazio ed educazione, M. Piacentini 

DOSSIER PROGETTO APPENNINO 

• L’occasione del Progetto Appennino, C. Truffelli 

• L’attualità del Progetto Appennino per una strategia delle opportunità per la montagna, 

G. Vianello 

• Cosa insegna il Progetto Appennino, M. Pirazzoli 

• Il Progetto Appennino: la prova che può esistere un piano realizzabile, L.Di Bello 

• Osvaldo Piacentini e il Progetto Appennino: l’esperienza di un agronomo, A. Barilli 

• Occasioni della programmazione, E. Bussi 

• L’unicità geopolitica, produttiva ed esistenziale dell’Appennino, L.Cangini 

• Emilia Romagna: dal Progetto Appennino ad A.P.E., E. Valbonesi 

• Progetto Appennino: da rilettura a nuova opportunità, G. Gonzi 


• Le scuole popolari nella montagna reggiana, M. Mazzaperlini 


• Progetti in corso, Appuntamenti, Pubblicazioni, Verbali Assemblee, Organi 

dell’Associazione, Adesioni, Elenco associati, Obitaury 

DIBATTITI 

• La Pace ultima possibilità per l’uomo, G. Dossetti 

RECENSIONI 

• Note di G. Ferrari, G. Lupatelli, E. Chiari, M.C. Ferrari 

Numero 7, Anno 7 - Maggio 2004 

EDITORIALE, EDITORIALE U. Baldini 


• Appunti sui percorsi di urbanistica partecipata, G. Bassetti 

• Nuovo riformismo e nuova comunità, E. Borghi 

• Codice del paesaggio e competenze del territorio, P. Rigamonti 

• Natura in vendita al mercato dei Parchi, S. Lagomarsini 


Cronache dalle pratiche urbanistiche regionali 

• 

Paesaggio reale e pianifi cazione paesistica, G. Gaggero 

• Tutela e sviluppo di una valle: pianifi care senza rotture, M. Giudice


• Verso il nuovo PTR della Regione Emilia-Romagna, P. Matiussi 

• Il nuovo Piano Territoriale della Regione Liguria, D. Biondi 

• Tra PTR e Agenda XXI: l’esperienza della Provincia di Lecco, P. Mastalli 

• Sulla costruzione di un piano della e per la contemporaneità: il Piano Strategico Strutturale 

di Bologna, F.S. Sartorio 

• Divagazioni sul tema della qualità urbana: la riqualifi cazione delle periferie, M. Zanelli 

• A chi serve l’urbanistica? alcune rifl essioni sulle recenti esperienze di Bologna, M. Bertocchi, 

G. Fini, G. Santoro 

PARCHI E COMUNITA’ 

• Lezioni di piano nel parco, G. Bettini 

• Agricoltura e città: parchi agricoli e aziende multi funzionali nelle aree urbane e 

periurbane, G. Cafi ero 

• Il Parco delle Radure: un parco di comunità, F. Fortunato 


• Bologna di sempre, C. Doglio (con una nota di M.L. Bisognin) 


STORIE 

• Luoghi parlanti, G. Ferrari 

• La maestra e l’architetto. Una traversata del Novecento, E. Bussi 

RECENSIONI 

• Note di lettura di G. Lupatelli (P. Bonora) e G. Ferrari (P.G. Odifreddi) 

Numero 8, Anno 8 - Agosto 2005 

EDITORIALE, U. Baldini 


Il I nuovo che avanza 

• Si diceva “La Cina è vicina” ...sì ma a Marte, C. M. Venturi 

• “Tra poco questa strada scomparirà”: Shangai simbolo della Cina che cambia, E. Cecinelli 

• Un “eroe della discesa”. Nicholas Georgescu - Roegen e la decrescita, M. Della Pina 

Sul Riformismo 

• 

Domanda sociale e bisogni sul territorio tardo moderno, S. Tintori 

• Riformismo forte, riformismo debole?, G. Nicolo 

• Il riformismo delle leggi regionali, P. Properzi 

• Riformismo e umanesimo, per interpretare il cambiamento, A. Soliani 

Per Decidere come Decidere 

• Partecipazione e processi decisionali, G. Pasquino 

• Il dialogo tra pianifi cazione e ricerca storica, M. Storchi 

• Di fronte e attraverso il decidere, Don G. Bedogni 

• Tra ordine e spontaneità, A. Sezzi 

• Pianifi care per decidere, F. Nigro 

• Decidere come decidere, per decidere tutti, F. Minucci 

• Decidere: come, quando, cosa? D. Bruno 

• Il processo decisionale e possibili case-studies, D. Ferretti 


• Un commento a caldo sul disegno di legge sul governo del territorio, G. Nigro 

• Sulla nuova legge per il governo del territorio della Regione Lombardia, M. Pompilio 

• Visti da lontano, F. Evangelisti 

• Dopo il guazzabuglio, M. Zanelli 

• Forse occorre un nuovo slancio progettuale per il nodo ferroviario di Torino?, M. Villa 


• Un commento a caldo sul disegno di legge sul governo del territorio, G. Nigro 

215


216 

• Sulla nuova legge per il governo del territorio della Regione Lombardia, M. Pompilio 

• Visti da lontano, F. Evangelisti 

• Dopo il guazzabuglio, M. Zanelli 

• Forse occorre un nuovo slancio progettuale per il nodo ferroviario di Torino?, M. Villa 


PAESAGGIO, PARCHI E COMUNITA’ 

• Il Po e l’ambiente naturale, E.Coffrini 

• Sulla pianifi cazione ambientale, R. Moschini 

• Un progetto, magari non perfetto, D. Ferrari 


• Bologna: immagini del cambiamento, E.Turri 

• Carteggio Piacentini/Pastorini (con una nota di A. Pastorini sulla Bassa) 

STORIE 

• Frammenti dal pianeta degli invisibili ... appunti di un’esploratrice, E. Bulgarelli 

RECENSIONI 

• Note di lettura di, G. Lupatelli (J.Jacobs), A. Canovi (P. Crocioni) e A. Barilli (J. D. Van Der 

Ploeg) 

Numero 9-10, Anno 9 - Giugno 2007 200 

EDITORIALE 

Dire fare nel paese con la cammicia, cammicia Ugo Baldini con un commento di Michele Zanelli 


• Vantaggi competitivi e sviluppo locale, Sergio Conti 

• Osvaldo Piacentini, un intellettuale del territorio. Fra miracolo economico e genesi del 

modello emiliano, Marzia Maccaferri 

• I galeoni del gas, Marco Della Pina 

• Spazi agricoli e produzione alimentare: la correlazione dimenticata, Antonio Saltini 

• 

Il nuovo regolamento LIFE + per la sostenibilità ambientale e la conservazione della natura e 

della biodiversità. Agire localmente in una strategia Europea, Stefano Corazza 

PADRI NOBILI E COMPAGNI DI STRADA 

• Lucio Gambi e il debito delle discipline del territorio, Paola Bonora 

• Per Eugenio Turri: ieri, oggi, domani…,Giuseppe Papagno 

• Paolo Fareri un urbanista che amava gli sconfi namenti, Sandro Balducci 

• Franco Tinti, memoria di un urbanista discreto, Rudi Fallaci 


• Riforma, piani e urbanistica sul campo, Paolo Avarello 

• Elogio del nostro tempo, Gino Mazzoli 

• Etica e ambiente nella prospettiva della fede cristiana, Leopoldo Cassibba 

• Appunti per una politica nazionale dell’informazione territoriale, Luciano Surace 

• La governance non è un miraggio. Il caso del Piemonte, Silvana Sanlorenzo 

• Piccole retoriche della valutazione strategica, Alex Fubini 

• Volver lungo la Via Emilia. Gruppi di dieci e sviluppo economico, Fausto Anderlini 

• Risorse e democrazia: la lezione del Progetto’80, Luciano Colla 


• Il totem dell’innovazione: dirigenti pubblici e cambiamento nella Pubblica Amministrazione, 

Nicola Melideo 

• Il centro storico: un tema da rilanciare. Il caso di Firenze, Marco Massa 

Perequazione e dintorni 

• La perequazione prima della perequazione, Marta Colombo 

• La perequazione urbanistica nel Piano Strutturale Comunale di Parma, Dario Naddeo 

• Politiche per la casa e riqualifi cazione urbana, Edoardo Preger 

Le voci della partecipazione


• Ascolti urbani per processi partecipati, Mauro Giudice 

• Perché non attecchisce in Italia l’Agenda 21. Appunti di viaggio, Carmela Riccardi 

• La fi ne delle buone pratiche. Agenda 21, buone pratiche e pratiche meno buone: consigli per 

l’uso, Piero Remitti 

• Cronache dall’Olonia. Una pratica non buona? Mariella Borasio 

• Tra Eletto e Elettori, con responsabilità e partecipazione, Gianfranco Pasquino 

Itinerari emiliani 

• Il lungo cammino della forma del Piano, a Modena, Ezio Righi 

• L’Agenda strategica come ausilio alle politiche di sviluppo locale. Il caso di Sassuolo, 

Giuseppe Fiorani 

• Demiurghi smemorati. Reggio Emilia e la diffi cile memoria del Novecento, Massimo Storchi 

Notizie dalle regioni 

• Programmazione regionale e pianifi cazione strategica in Liguria. In attesa di tempi migliori, 

Federica Alcozer e Laura Canale 

• Segnali da una Toscana sempre meno felix, Antonello Nuzzo 

• Nelle Marche, schegge da ricomporre, forse, Antonio Minetti 

• Una lettera dal Sud, Piero Cavalcoli 

• Tra polemiche e consensi la Sardegna ha il proprio Piano Paesistico, Giorgio Sanna 

• Co-governare il territorio: i comuni e la Regione Veneto, Stefano Bernardi e Sandro Baldan 


PER DECIDERE COME DECIDERE 

• Breve nota su “Per decidere come decidere”, Franco Valli 

• Democrazia come esercizio della ragione pubblica, Mario Piccinini 

• Le istituzioni pubbliche fi ngono di decidere e il mondo rurale viene soppresso, Enrico Bussi 

• Per decidere la democrazia, Ettore Borghi 


• Sostenibilità e immaginario, Mario Virano 

• Cesenatico: fra memoria, crescita urbanistica e rispetto del territorio, Piero Piraccini 

Le risorse primarie e il consumo di suolo 

• Problemi e prospettive del sistema agricolo-ambientale nel Lazio, Maurizio Di Mario 

• Politiche per il controllo e la riduzione del consumo di suolo agronaturale, Marco Gamberini 

• Il consumo di suolo nelle esperienze di pianifi cazione lombarde, Marco Pompilio 

• Individuazione di nuove risorse idriche in Emilia - Romagna, Raffaele Pignone 

Paesaggi e parchi 

• I “nuovi” piani paesistici del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio, Paolo Rigamonti 

• Ripartire dai parchi, Renzo Moschini 

• Fiumi: laboratori per la rivalutazione identitaria dei territori di “margine”, Ippolito Ostellino 

FORUM 

Sull’università 

• L’università “tradita”, Roberta Pinelli 

• La riforma del mercato del lavoro: fl essibilità o ipocrisia? Amerigo Della Pina e Diego Grappi 

Sulla legge urbanistica 

• Pianifi cazione comunale e legislazione regionale: alcune rifl essioni a ridosso di un esperienza 

recente (e reale), Fabio Ceci 

• Appunti modenesi senza fronzoli, Marco Stancari 

• Appunti per il dibattito sulla Legge Urbanistica Nazionale, Piero Properzi 

STORIE 

• Incrocio fatale, Stefano Corazza 

RECENSIONI 

• Note di lettura di Pierluigi Dall’Aglio (R. Biagianti) 

• Note di lettura di Luisa Ferrari (F. Magnani) 

217


218

GLI AUTORI DI QUESTO NUMERO 

PAOLO AVARELLO, professore ordinario presso il Dipartimento di Studi Urbani, Università degli Studi di Roma Tre 

UGO BALDINI, architetto, Vicepresidente dell’Archivio Osvaldo Piacentini e presidente di CAIRE - Urbanistica 

MAURIZIO BARTOLI, dirigente Pianifi cazione Territoriale Provincia di Pesaro 

GIAMPAOLO BASSETTI architetto urbanista, Forlì 

STEFANO BERNARDI, architetto, già dirigente servizio di pianifi cazione concertata Regione Veneto. 

ANDREA BOCCO, architetto, ricercatore in tecnologia dell’architettura presso il Politecnico di Torino e direttore 

dell’Agenzia per lo Sviluppo Locale di San Salvario 

GABRIELE BOLLINI, dirigente Servizio Valutazione Impatto Ambientale Provincia di Bologna, fa parte dell’Associazione 

degli Analisti Ambientali 

MAURO BONARETTI, direttore Generale del Comune di Reggio Emilia 

autori 

ANTONIO BONOMI, architetto urbanista in pensione, consigliere Comunale a Calderara BO 

MARIELLA BORASIO, consulente di Regione Lombardia 

DON DANIELE BORTOLUSSI, direttore dell’Ufficio della Pastorale sociale e del Lavoro del Piemonte 

OTELLO BRIGHI, architetto, funzionario tecnico del settore programmazione urbanistica del Comune di Cesena 

ENRICO BUSSI, direttore TETA, Centro Italiano Servizi dalla Terra alla Tavola, Parma 

MAURIZIO CARBOGNIN, già direttore generale del Comune di Verona dal 2003 al 2007 

LEOPOLDO CASSIBBA, collaboratore dell’Uffi cio della Pastorale sociale e del lavoro del Piemonte 

PATRIZIA CHIRICO, architetto, collabora con la Regione Piemonte 

GIORDANO CONTI, Sindaco del Comune di Cesena 

PAOLO CORRADINI, ex-urbanista, ex-dirigente pubblico, oggi dirigente d’azienda 

ENRICO CICIOTTI, professore ordinario di Economia Applicata Università Cattolica del Sacro Cuore 

GIOVANNI CROCIONI, urbanista, docente all’Università di Bologna 

PIERLUIGI DALL’AGLIO, professore associato presso il Dipartimento di Archeologia, Università degli studi di Bologna 

LUIGI DI PRINZIO, ha fondato e dirige il corso di Laurea in Sistemi Informativi Territoriali presso l’Università IUAV di 

Venezia 

DAMIANO DI SIMINE presidente Legambiente Lombardia 

FRANCESCO EVANGELISTI, dirigente unità pianifi cazione urbanistica del Comune di Bologna 

ROBERTO FANFANI, professore ordinario di Politica Economica ed Economia Agraria all’Università di Bologna 

STEFANO FRACASSO, sindaco del Comune di Arzignano 

GIANNI GAGGERO, dirigente settore Programmi Urbani Complessi, Regione Liguria, già dirigente del settore 

Pianifi cazione Territoriale 

GIOVANNI GALIZZI, Istituto di Economia Agro Alimentare Università Cattolica del Sacro Cuore 

GIUSEPPE GARIO, economista, già direttore IReR e dirigente Banca Intesa 

TIZIANO GASPERONI, sindaco del Comune di Gatteo 

GIUSEPPE GAVIOLI, tra i promotori dell’associazione per la difesa del suolo e delle risorse idriche “Gruppo 183” (Roma) e 

responsabile del Centro di documentazione, informazione, educazione ambientale e ricerca sull’area padana (“CIDIEP”, 

Colorno/Parma) 

GIOIA GIBELLI, architetto è Vice-Presidente della Siep-Iale, Sez. Italiana della International Association for Landscape 

Ecology 

PAOLO GURISATTI, presidente fondatore di STEP srl (Società, Territorio, Economia Politica), presidente del Distretto 

Tecnologico Trentino dell’Energia e dell’Ambiente Habitech. docente di Politica Regionale dell’Unione Europea presso 

la Facoltà di Scienze Politiche dell’Università di Padova 

CLAUDIO GREPPI, geografo, insegna presso la Facoltà di Lettere e Filosofi a dell’Università di Siena, dove dirige il 

Laboratorio del Dipartimento di Storia impegnato nello studio dei paesaggi storici toscani 

CONCETTA IRRERA, avvocato, consulente legale presso l’Uffi cio della Consigliera di Parità della Regione Calabria, 

219

autori 

membro del Consiglio Direttivo dell’Ente Parco d’Aspromonte. 

VINCENZO LINARELLO, presidente del Consorzio Sociale GOEL di Locri 

MARZIA MACCAFERRI, assegnista, Dipartimento di Scienze Sociali, Università degli studi di Modena e Reggio Emilia 

ALBERTO MAGNAGHI, ordinario di Pianifi cazione Territoriale, Università di Firenze; Presidente Rete del Nuovo 

Municipio 

FABRIZIO MANGONI, docente di urbanistica, facoltà di architettura, università Federico II di Napoli 

PATRIZIA MASSOCCO, architetto Presidente della Commissione Regionale Beni Ambientali Sezione Decentrata di Cuneo 

NICOLA MELIDEO, dirigente generale dello Stato a contratto, Responsabile dell’Area Innovazione nelle Regioni e negli 

Enti locali del CNIPA, Centro Nazionale per l’Informatica ella Pubblica Amministrazione. 

ANTONIO MIGLIO, presidente Fondazione Cassa di Risparmio di Fossano, Vice Presidente ACRI (Associazione di 

Fondazioni e di Casse di Risparmio S.p.A.), componente Comitato Tecnico Fondazione per il Sud. 

PAOLO MOGOROVICH, ricercatore del CNR, collabora con l’Università di Pisa e lo IUAV di Venezia 

RENZO MOSCHINI, direttore dell’Osservatorio Parchi Europei per Federparchi 

GIANFRANCO PAGLIETTINI, Urbanista, Parma 

GIUSEPPE PIACENTINI, vice questore aggiunto Corpo Forestale Provincia di Reggio Emilia 

GIANCARLO POLI, geologo, responsabile del Servizio valorizzazione e tutela del paesaggio e degli insediamenti storici 

della Regione Emilia-Romagna 

PAOLO POMBENI, professore di Storia dei Sistemi Politici Europei Università di Bolognadella Regione Emilia-Romagna 

MAURO PONZI, presidente Consorzio di Solidarietà Sociale Oscar Romero Reggio E. 

MARIO PRUSICKI, professore Dipartimento di Progettazione dell’Architettura Politecnico di Milano 

GIOVANNI QUAGLIA, presidente della Provincia di Cuneo dal 1988 al 2004, attualmente Vice Presidente della 

Fondazione CRT. Insegna Economia e Direzione dell’Impresa all’Università di Torino. 

RAFFAELE RADICIONI, architetto, svolge attività nel campo della pianifi cazione urbanistica 

MANUELA RICCI, direttore di FOCUS Centro di Ricerca sulla valorizzazione dei centri storici minori dell’Università La 

Sapienza di Roma 

MAURIZIO SCALABRIN, Sindaco del Comune di Montecchio Maggiore 

ANDREA ROSSI, sindaco del Comune di Casalgrande 

NICOLA ROSSI, professore ordinario di Economia Politica presso l’Università “Tor Vergata” 

DAVIDE RUBBINI, presidente Uteco, Ferrara 

ANTONIO SALTINI, giornalista agrario e scrittore politico 

EDOARDO SALZANO, urbanista, scrittore e direttore di eddyburg.it 

ALBERTO SANTEL, direttore U.O. Mobilità Comune di Genova 

MARIO SERINO, docente di storia, già Presidente della provincia di Benevento 

ALBERTO SILVANI, esperto di politica scientifi ca e direttore UNIMITT 

PAOLO SILVESTRI, professore di Scienze delle Finanze, Università di Modena e Reggio E. e membro del CAAP 

LUIGI SPAGNOLLI, sindaco del Comune di Bolzano 

FRANCO STRINGA, responsabile dell’Area Pianifi cazione Territoriale del Comune di Ravenna 

ANTONELLO TABBO’, sindaco del Comune di Albenga 

GIOVANNI TENEGGI, direttore Confcooperative Reggio Emilia 

SILVANO TINTORI, architetto e urbanista, già ordinario di urbanistica nel Politecnico di Milano 

ARNALDO TOFFALI, presidente dell’ordine degli architetti di Verona, dirigente del Comune di Villafranca 

ROMEO TOFFANO, dirigente della Direzione Pianificazione Territoriale e Parchi, Regione Veneto 

DOMENICO TOMATIS, responsabile Uffi cio Stampa e Comunicazione Gruppo regionale Forza Italia 

FRANCESCA TRALDI, Fondazione Bruno Kessler, Trento 

MARIA CRISTINA TREU, professore ordinario di Urbanistica al Politecnico di Milano, VicePresidente della Fondazione 

Politecnico di Milano 

CARLO TRIGILIA, docente di sociologia economica all’Università di Firenze 

ALESSANDRA VALENTINELLI, urbanista, attualmente è consulente per l’Autorità di Bacino del Sarno. Collabora inoltre al 

Progetto pilota dell’Autorità di Bacino del Po per la gestione delle Aree Montane 

VALTER VANNI, Responsabile per il Veneto del settore infrastrutture e trasporti del Partito Democratico, Membro 

dell’Esecutivo Regionale 

220

MARIO VILLA, ingegnere docente al Politecnico di Torino, Esperto dell’Osservatorio sulla ferrovia Torino-Lione della 

Presidenza del Consiglio dei Ministri. 

PAOLA VILLANI, già Mobility Manager del Comune di Milano (2001 – 2002) e della Provincia di Torino (2007), 

Politecnico di MIlano 

GIOVANNI XILO, ricercatore e consulente di organizzazione della pubblica amministrazione 

MICHELE ZANELLI, responsabile Servizio Riqualifi cazione Urbana e Promozione Qualità Architettonica Regione Emilia- 

Romagna 

MARIELLA ZOPPI, ordinario di Urbanistica, Facoltà di Architettura, Università di Firenze 

HANNO SCRITTO SUL NOTIZIARIO DELL’ARCHIVIO 

autori 

Federica Alcozer, Pietro Maria Alemagna, Fausto Anderlini, Giuseppe Angelini, Paolo Avarello, Cesare Baccarini, Sandro 

Baldan, Ugo Baldini, Alessandro Balducci, Angelo Barilli, Maurizio Bartoli, Giampaolo Bassetti, Don Gianni Bedogni, 

Marina Bellocci, Stefano Bernardi, Mauro Bertocchi, Glauco Bertolini, Giovanni Bettini, Bruno Bianco, Dino Biondi, Maria 

Luisa Bisognin, Andrea Bocco, Gabriele Bollini, Claudio Bonacini, Paola Bonora, Mauro Bonaretti, Antonio Bonomi, 

Mariella Borasio, Enrico Borghi, Ettore Borghi, Don Daniele Bortolussi, Paul Braouezec, Otello Brighi, Maurizio Brioni, 

Danilo Bruno, Elisabetta Bulgarelli, Enrico Bussi, Laura Canale, Giovanni Cafi ero, Lucio Cangini, Antonio Canovi, Manuela 

Capelli, Maurizio Carbognin, Leopoldo Cassibba, Piero Cavalcoli, Fabio Ceci, Ebe Cecinelli, Vittorio Cenini, Luigi Chiais, 

Edda Chiari, Medardo Chiapponi, Patrizia Chirico, Enrico Ciciotti, Gian Paolo Cigarini, Roberta Cirifalco, Ermes Coffrini, 

Luciano Colla, Marta Colombo, Giordano Conti, Sergio Conti, Stefano Corazza, Paolo Corradini, Giovanni Crocioni, Pier 

Luigi Dall’Aglio, Cecilia Della Casa, Amerigo Della Pina, Marco Della Pina, Luigi Di Bello, Maurizio Di Mario, Giuseppe 

Di Prinzio, Damiano Di Simine, Giuseppe Dossetti jr., Francesco Evangelisti, Rudi Fallaci, Roberto Fanfani, Roberto Farina, 

Giorgio Ferrari, Luisa Ferrari, Ireneo Ferrari, Maria Carla Ferrari, Daria Ferrari, Daniele Ferretti, Lorenzo Ferretti, Giovanni 

Fini, Giuseppe Fiorani, Franco Fortunato, Marina Foschi, Stefano Fracasso, Alex Fubini, Giovanni Galizzi, Mariangiola 

Gallingani, Mauro Giudice, Marco Gamberini, Gianni Gaggero, Giuseppe Gario, Tiziano Gasperoni, Giuseppe Gavioli, 

Gioia Gibelli, Guido Gonzi, Diego Grappi, Claudio Greppi, Eros Guareschi, Paolo Gurisatti, Dario Ibattici, Concetta Irrera, 

Sandro Lagomarsini, Gabriel Lanfranchi, Silvia La Ferrara, Vincenzo Linarello, Giampiero Lupatelli, Marzia Maccaferri, 

Alberto Magnaghi, Alba Magnani, Fabrizio Mangoni, Sonia Masini, Marco Massa, Patrizia Massocco, Pierfranco Mastalli, 

Paolo Mattiussi, Mario Mazzaperlini, Gino Mazzoli, Nicola Melideo, Alberto Melloni, Antonio Miglio, Antonio Minetti, 

Fabio Minucci, Paolo Mogorovich, Renzo Moschini, Dario Naddeo, Giuseppe Nicolo, Francesco Nigro, Gian Luigi 

Nigro, Antonello Nuzzo, Ippolito Ostellino, Giuseppe Pagani, Gianfranco Pagliettini, Giuseppe Papagno; Gianfranco 

Pasquino, Antonio Pastorini, Mino Petazzini, Stefano Pezzoli, Chiara Piacentini, Giuseppe Piacentini, Maria Piacentini, 

Mario Piccinini, Roberta Pinelli, Piero Piraccini, Maurizio Pirazzoli, Marco Plata, Giancarlo Poli, Stefano Pompei, Marco 

Pompilio, Paolo Pombeni, Mauro Ponzi, Sergio Porta, Edoardo Preger, Piero Properzi, Mario Prusicki,Giovanni Quaglia, 

Massimo Quaini, Raffaele Radicioni, Piero Remitti, Andrea Riccardi, Carmela Riccardi, Manuela Ricci, Ezio Righi, Paolo 

Rigamonti, Leonardo Rombai, Andrea Rossi, Nicola Rossi, Davide Rubbini, Maria Grazia Ruggerini, Antonio Saltini, 

Edoardo Salzano, Silvana Sanlorenzo, Giorgio Sanna, Alberto Santel, Gabriella Santoro, Azio Sezzi, Francesca S. Sartorio, 

Maurizio Scalabrin, Mario Serino, Alberto Silvani, Paolo Silvestri, Albertina Soliani, Luigi Spagnolli, Sandro Spreafi co, 

Marco Stancari, Massimo Storchi, Franco Stringa, Luciano Surace, Antonello Tabbò, Giovanni Teneggi, Silvano Tintori, 

Domenico Tomatis, Romeo Toffano, Francesca Traldi, Maria Cristina Treu, Carlo Trigilia, Corrado Truffelli, Eugenio 

Turri, Franco Valli, Enzo Valbonesi, Alessandra Valentinelli, Valter Vanni, Carlo Maria Venturi, Gilmo Vianello, Jean 

Claude Vidal, Mario Villa, Paola Villani, Mario Virano, Giovanni Xilo, Michele Zanelli, Mariella Zoppi, Giulio Zucchi. 

221

autori 

222

NOTIZIARIO DELL'ARCHIVIO OSVALDO PIACENTINI - CAIRE

You also want an ePaper? Increase the reach of your titles

Delete template?

Save as template?