3 - Centralne Biuro Antykorupcyjne

3671B(4)Prace magisterskieWARSZAWA 2013WARSZAWA 2013

368A. HusseinMECHANIZMY KORUPCJOGENNE – cztery grzechy główne władz publicznychRedaktor naczelny:Iwona Czerniecadres redakcji:Centralne Biuro Antykorupcyjne,Al. Ujazdowskie 9, 00-583 WarszawaPROJEKT Okładki, Skład I DRUK:Wydawnictwo Centrum Szkolenia Policji w LegionowieNakład: 100 egz.ISSN 2083-7127Warunki zamieszczania pracArtykuły do „Przeglądu Antykorupcyjnego” należy przekazywać do Redakcji (w wersji elektronicznej w formacie*.doc) na adres:Centralne Biuro Antykorupcyjne,Al. Ujazdowskie 9, 00-583 Warszawalub e-mail redaktora naczelnego: iwona.czerniec@cba.gov.pl.Każdorazowo opracowanie należy opatrzyć imieniem i nazwiskiem Autora, nazwą reprezentowanej instytucji,ewentualnie zajmowanym stanowiskiem, tytułem naukowym, stopniem wojskowym etc.Materiały przekazywane do druku powinny mieć ujednoliconą formę. Treść artykułu (bez przypisówi bibliografii) nie powinna przekroczyć 18 tysięcy znaków ze spacjami. W przypadku dłuższych opracowańsugerowane jest podzielenie materiału na kolejne edycje kwartalnika. Powoływanie się w przypisach nastronę internetową wymaga podania jej adresu URL oraz daty, kiedy dana treść była dostępna.Redakcja nie ponosi odpowiedzialności za treść przekazaną przez Autora, a także zastrzega sobie prawodo dokonywania poprawek stylistycznych oraz skracania i uzupełniania artykułów bez naruszania myśliAutora.Redakcja informuje, iż publikowanie w „Przeglądzie Antykorupcyjnym” odbywa się nieodpłatnie. Egzemplarzeczasopisma w wersji drukowanej udostępniane są również bezpłatnie Autorom artykułów orazinstytucjom współpracującym z Centralnym Biurem Antykorupcyjnym. Ponadto każdorazowo są onezamieszczane w wersji do pobrania na stronach internetowych Centralnego Biura Antykorupcyjnego,tj. www.cba.gov.pl, www.antykorupcja.edu.pl oraz www.antykorupcja.gov.pl.

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y369P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Yspis treści1 Korupcja jako instrument uprawiania polityki j. bil72 Korupcja w siłach zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej p. Chodak2133 Prawne i kryminologiczne aspekty korupcji S. Ogrodnik (konrad)37345Sportowa odpowiedzialność dyscyplinarna z tytułu korupcjisportowej414k.m. westfalKorupcja jako niepożądany efekt konfliktów interesówwystępujących w samorządzie terytorialnym478a. foremny6 Transformacja ustrojowa a pola korupcji B. Potwardowska519

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y371WstępOddajemy do Państwa rąk kolejne wydanie czasopisma Centralnego Biura Antykorupcyjnego.Niniejsza edycja Przeglądu Antykorupcyjnego zawiera zbiór pracnaukowych nagrodzonych oraz wyróżnionych w ogłoszonym przez Szefa CentralnegoBiura Antykorupcyjnego Konkursie na najlepszą pracę magisterską i doktorskąo szeroko rozumianej tematyce korupcyjnej. Celem konkursu było zwrócenie uwagina problem korupcji, wskazanie sposobów jej rozpoznawania, zapobiegania i wykrywania,a także promowanie postaw etycznych oraz upowszechnienie wiedzy na tematkorupcji.Oceny nadesłanych do konkursu prac dokonała działająca przy Szefie CBA RadaKonsultacyjna – ciało opiniodawcze, doradcze i konsultacyjne, w skład którego wchodząnaukowe autorytety. Nagrody w konkursie oraz wyróżnienia zostały wręczone jegolaureatom w grudniu 2012 roku podczas III Międzynarodowej Konferencji Antykorupcyjnejzorganizowanej przez CBA z okazji Międzynarodowego Dnia PrzeciwdziałaniaKorupcji.Do konkursu zostało zgłoszonych 16 prac magisterskich oraz 7 prac doktorskich.Po poddaniu ich wcześniejszej ocenie merytorycznej członkowie Rady Konsultacyjnejprzeprowadzili głosowanie, w wyniku którego wyłoniono laureatów.W kategorii prac magisterskich przyznane zostały trzy nagrody oraz dwa wyróżnienia.Laureatką I nagrody jest mgr Sylwia Ogrodnik (Konrad) – autorka pracypt. „Prawne i kryminologiczne aspekty korupcji”, przygotowanej pod kierunkiemprof. zw. dr. hab. Emila W. Pływaczewskiego w Zakładzie Prawa Karnego i KryminologiiWydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku.II nagrodę otrzymał mgr Krzysztof Westfal – autor pracy magisterskiej pt. „Sportowaodpowiedzialność dyscyplinarna z tytułu korupcji sportowej”, napisanej pod kierunkiemprof. dr. hab. dr. h.c. Andrzeja J. Szwarca w Katedrze Prawa Karnego WydziałuPrawa i Administracji Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu.Laureatką III nagrody jest mgr Aleksandra Foremny, którą zdobyła za pracępt. „Korupcja jako niepożądany efekt konfliktów interesów występujących w samorządzieterytorialnym” napisaną pod kierunkiem prof. zw. dr. hab. Bogdana Dolnickiegow Katedrze Samorządu Terytorialnego Wydziału Prawa i Administracji UniwersytetuŚląskiego w Katowicach.Jedno z przyznanych w kategorii prac magisterskich Wyróżnień otrzymałamgr Beata Potwardowska za pracę pt. „Transformacja ustrojowa a pola korupcji”przygotowaną pod kierunkiem prof. dr. hab. Jerzego Kwaśniewskiego w InstytucieProfilaktyki Społecznej i Resocjalizacji Centrum Studiów Samorządu Terytorialnegoi Rozwoju Lokalnego Uniwersytetu Warszawskiego.Druga z wyróżnionych przez Radę Konsultacyjną prac magisterskich powstała podkierunkiem dr Joanny Garlińskiej-Bielawskiej w Katedrze Międzynarodowych StosunkówGospodarczych Wydziału Ekonomii i Stosunków Międzynarodowych UniwersytetuEkonomicznego w Krakowie. Nie jest ona jednak publikowana z uwagi na indywidualną

372A. HusseinMECHANIZMY KORUPCJOGENNE – cztery grzechy główne władz publicznychdecyzję autorki o odstąpieniu od realizacji postanowień Regulaminu w zakresie przyznawanianagród.W toku oceny prac doktorskich członkowie Rady Konsultacyjnej, zgodnie z RegulaminemKonkursu, podjęli decyzję o nieprzyznawaniu III nagrody. Zwycięzcą w Konkursiena najlepszą pracę doktorską jest dr Jacek Bil – autor rozprawy pt. „Korupcjajako instrument uprawiania polityki” przygotowanej pod kierunkiem prof. zw. dr. hab.Sergiusza Wasiuty na Wydziale Nauk Społecznych Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiegow Olsztynie.II nagrodę członkowie Rady przyznali panu dr. Pawłowi Chodakowi za rozprawędoktorską pt. „Korupcja w Siłach Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej”. Jej promotorembył prof. zw. dr. hab. Witold Pokruszyński z Wydziału Bezpieczeństwa NarodowegoAkademii Obrony Narodowej.Ideą przyświecającą publikacji zawartych w niniejszej edycji czasopisma prac,jest uhonorowanie ich autorów, opiekunów naukowych i uczelni oraz podziękowanieza podjęcie tematu korupcji w swoich rozważaniach, a tym samym wyrażenie uznania zawkład w badanie i rozpoznawanie zjawiska korupcji.Publikowane na łamach czasopisma prace są tekstami autorskimi, prezentowanymiw brzmieniu nadesłanym przez autorów do oceny w Konkursie. Prace poddane zostaływyłącznie niezbędnej korekcie redakcyjnej.Doceniając wysiłek i nakład pracy laureatów konkursu, serdecznie im gratulujęi zachęcam Czytelników Przeglądu Antykorupcyjnego do zapoznania się z naukowymspojrzeniem na korupcję prezentowanym przez autorów nagrodzonych prac.Paweł WojtunikSzef Centralnego Biura Antykorupcyjnego

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y373PRAWNEI KRYMINOLOGICZNEASPEKTYKORUPCJISylwia OGRODNIK (KONRAD)praca magisterskanapisana pod kierunkiemprof. zw. dr. hab.E.W. PływaczewskiegoZakład PrawaUniwersytet w Białymstoku3WSTĘPTemat pracy magisterskiej skupia się naprawnej i kryminologicznej analizie przestępstwakorupcji. Inspiracją wyboru takiego tematubył niepokojący wzrost tego procederu, jakrównież to, iż rozprzestrzenił się on na niemalwszystkie dziedziny życia publicznego. Jestjedną z głównych przyczyn braku zaufaniaspołeczeństwa do władzy państwowej, a takżeniekorzystnie wpływa na rozwój gospodarczykraju.Głównym celem niniejszej pracy jest pogłębieniewiedzy na temat uwarunkowańprzestępstwa korupcji. Z upływem lat przyczynyte ulegają zmianom. Z prasy oraz mediówdocierają do nas niepokojące sygnałyo skali tego zjawiska oraz różnorodności spraw,w których wręczane i przyjmowane są łapówki.Ze względu na wielopłaszczyznowość tegotematu, praca ma charakter interdyscyplinarny.Przedstawia problem korupcji z punktuwidzenia prawa karnego i kryminologii.Praca została podzielona na pięć rozdziałówi posiada dwie warstwy – teoretyczną i empiryczną.Ta druga składa się z wyników badań,przeprowadzonych przez autorkę na podstawiesporządzonej na tę potrzebę ankiety.W pierwszej kolejności zostają przybliżoneustawowe znamiona łapownictwa biernegoi czynnego. Wyjaśniono m.in. pojęcia: funkcjonariuszapublicznego, przyjęcia lub wręczeniakorzyści majątkowej lub osobistej, albo ichobietnicy itd. Wskazano podmioty, które mogąstać się sprawcami tych przestępstw, sankcjeoraz typy kwalifikowane i uprzywilejowane.Kolejny rozdział został poświęcony wielopłaszczyznowościkorupcji w życiu publicznym.Podjęto w nim próbę analizy jej rodzajówi mechanizmów korupcjogennych. Przyczynytego procederu mają charakter społeczny,gospodarczy, jak również ekonomiczny. Niesposób wymienić ich wszystkich enumeratywnie.Przybliżono jedynie te najbardziej korupcjogennezdaniem autorki.Trzeci rozdział dotyczy działalności organówzajmujących się zwalczaniem korupcji.Pokrótce omówiono zadania organów orazoficjalne wyniki ich pracy. Zajęto się działalnościąCentralnego Biura Antykorupcyjnego,Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego,Służby Celnej i Kontroli Skarbowej. Mimoiż wszystkie te instytucje zajmują się działalnościąantykorupcyjną, to ich uprawnieniaw tym zakresie nieco się różnią.W czwartym rozdziale zostały przedstawionewyniki własnych badań ankietowychodnoszące się do zapatrywania obywateli nazjawisko korupcji w życiu publicznym. Ankietazawierała pytania zamknięte i otwarte. Przeprowadzonoją na grupie 50 osób. Zapytanom.in. o ocenę zagrożenia różnymi rodzajamikorupcji, wręczanie/otrzymywanie łapówekprzez/od respondentów.Ostatni rozdział w całości został poświęconymożliwościom i kierunkomzwiększenia efektywności ścigania korupcji.Rozwiązania w tym zakresie powinnymieć charakter zarówno prawny, jaki społeczny. Do obywateli kierowanych jestwiele interesujących inicjatyw, mającychna celu przede wszystkim edukację. Zgło-

374S. OGRODNIKA. Husseinprawne MECHANIZMY i kryminologiczne KORUPCJOGENNE aspekty – cztery korupcji grzechy główne władz publicznych3rzenia majątku, bądź też uniknięcie strat lub obciążeńmajątku.Korzyścią osobistą są świadczenia o charakterzeniemajątkowym, niedające się odrazu przeliczyć na pieniądze, które polepszająsytuację uzyskującego ją, czasami oznaczająokreśloną przyjemność. Zgodnie z orzecznictwemSądu Najwyższego korzyściami takimimogą być: pomoc w uzyskaniu zatrudnienialub awansu służbowego, przyznanie odznaczenia,organizowanie atrakcyjnych wyjazdów napreferencyjnych warunkach, a nawet kontaktówseksualnych itp. 3 Do korzyści osobistychnależy także protekcja na jakieś stanowisko,wyuczenie pewnej umiejętności. Pojęcie korzyścimajątkowej i osobistej definiuje art. 115§ 4 kk jako korzyść zarówno dla siebie, jakteż dla kogo innego. Sprawca nie musi dostaćtej korzyści, wystarczające jest, że zgodniez jego zamiarem uzyska ją inna osoba.Słuszne jest zdanie, że korzyść majątkowai osobista często przenikają się wzajemnie. Niektórez nich mają charakter mieszany i trudnojest je rozgraniczyć. Ustawodawca kryminalizujetakże korzyści o charakterze mieszanym, nietraktując ich jako dwóch odrębnych korzyści– majątkowej i osobistej. O charakterze danejkorzyści powinien rozstrzygać rodzaj potrzeby,którą w większym stopniu zaspokaja 4 . Gdy będzieto potrzeba materialna, będziemy mówićo zaspokojeniu korzyści majątkowej, natomiastjeśli w większym wymiarze będzie zaspokajanapotrzeba niematerialna, korzyść ta powinna byćkwalifikowana jako osobista.Przyjęcie obietnicy oznacza zaakceptowaniepropozycji, która będzie zrealizowanaw przyszłości; gotowość przyjęcia zgłoszonejoferty; stan oczekiwania osoby pełniącej funkcjępubliczną, że w związku z wykonywaniemczynności służbowej zostanie jej udzielona korzyśćosobista lub majątkowa 5 . Treść obietnicymusi obejmować określenie jej przedmiotu.Fakt, czy składający obietnicę ma zamiar spełnićswoje przyrzeczenie czy też nie, nie maznaczenia dla bytu przestępstwa. Obietnica korzyścimoże być wyrażona różnymi sposobami.Sąd powinien w konkretnym przypadku zbadać,czy sprawca poprzez gest wyraził zamiarudzielenia korzyści, czyli jej obietnicę oraz czyadresat tego gestu mógł go zrozumieć i odebraćjako obietnicę udzielenia danej korzyści 6 . Bezznaczenia jest relacja czasowa między uzyskaniemkorzyści lub jej obietnicy a spełnieniemczynności służbowej, o którą zabiegano. Przyszeniekorupcji powinno być dla każdegoobywatela obowiązkiem, gdyż tylko wtedybędzie można jej skutecznie zapobiegać.W ostatnim fragmencie pracy zawarto głównekonkluzje wynikające z rozważań prowadzonychw poszczególnych jej rozdziałach.Praca obejmuje stan prawny na dzień1.05.2012 r.ROZDZIAŁ IUstawowe znamionałapownictwaŁapownictwo bierne1. Przedmiot i strona przedmiotowaPrzedmiotem ochrony art. 228 kk 1 jestprawidłowe funkcjonowanie polskich instytucjipublicznych (§ 1–4) oraz państw obcychi organizacji międzynarodowych (§ 5), a takżezaufanie do bezstronności działań tych instytucji2 . Prawo chroni rzetelną i bezinteresownądziałalność osób pełniących funkcje publiczne.Sprzedajność osób pełniących funkcje publicznegodzi także w zasadę równego traktowaniaobywateli w sferze publicznej. Biorącpod uwagę podział przestępstw ze względu naprzedmiot ochrony, łapownictwo bierne jestprzestępstwem polegającym na naruszeniu dobraprawnego.Strona przedmiotowa czynu z art. 228 § 1kk, sprzedajności w typie podstawowym, zostałasformułowana następująco: „Kto, w związkuz pełnieniem funkcji publicznej, przyjmuje korzyśćmajątkową lub osobistą albo jej obietnicę(…)”, zatem przedmiotem czynności wykonawczejjest przyjęcie korzyści majątkowejlub osobistej bądź też obietnica takiej korzyści.Sprawcą jest osoba przyjmująca korzyść majątkowąlub osobistą albo jej obietnicę.Korzyścią majątkową jest każde dobro, którejest w stanie zaspokoić konkretną potrzebęosoby przyjmującej, polepszające jej stan majątkowynawet przejściowo, podczas gdy jegowartość da się określić w pieniądzu. Mogą tobyć różnego rodzaju dobra materialne, umowydarowizny, cesja wierzytelności, świadczeniaw gotówce, obniżenie podatku, możnośćsprzedaży towarów po wyższych cenach. Sąto więc zarówno zwiększenia aktywów jaki zmniejszenia pasywów, tj. wszelkie przyspo-

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y375jęcie może nastąpić zarazem przed, jak i po wykonaniuczynności.Otrzymanie korzyści bądź jej obietnicymusi pozostawać we wszystkich rodzajachprzestępstwa sprzedajności w związku z pełnieniemfunkcji publicznej przez sprawcę. Tenzwiązek istnieje nie tylko wtedy, kiedy sprawcaotrzymuje korzyść w związku z obecnie dokonywanymiczynnościami służbowymi, alerównież gdy przyjmuje ją ze względu na pełnionąfunkcję publiczną, która legitymuje godo ich dokonywania. Nie musi tu więc występowaćzależność z konkretną czynnością, alemoże to być związek sprzężony z całokształtemczynności należących do kompetencji danejosoby. Jak słusznie stwierdził w jednymze swych orzeczeń Sąd Najwyższy „związekz pełnieniem funkcji publicznej zachodzićmoże bądź pomiędzy przyjęciem korzyścia konkretną czynnością służbową należącą dokompetencji osoby pełniącej funkcję publiczną(ta konkretna czynność stanowi wówczas motywdziałania osoby udzielającej korzyści), bądźpomiędzy przyjęciem korzyści a całokształtemdziałalności służbowej osoby pełniącej funkcjępubliczną (łapówka ma wówczas ogólny celpozyskania względów kompetentnego funkcjonariusza)”7 . Sprawca nie musi zajmować siędaną sprawą od początku do końca, może działaćtylko na pewnym etapie jej załatwiania, niemając nawet wpływu na jej końcowy wynik.Nie popełnia przestępstwa osoba, która pełniącfunkcję publiczną osiągnęła korzyści przy okazjipełnienia tej funkcji. Musi zatem istnieć ścisłyzwiązek między sprawcą a pełnionymi przezniego czynnościami służbowymi. Przestępstwosprzedajności we wszystkich typach jest ściganez oskarżenia publicznego.2. Podmiot i strona podmiotowaPrzestępstwo łapownictwa biernego jestprzestępstwem indywidualnym właściwym,gdyż sprawcą może być wyłącznie osoba pełniącafunkcję publiczną 8 . Czyn ten zaliczanyjest do grupy przestępstw służbowych, gdyżmoże być popełniony tylko przez osoby pełniącefunkcje publiczne. Ustawodawca w art. 228§ 6 kk wprowadził rozszerzony krąg podmiotówpełniących funkcje publiczne, obejmującnim podmioty pełniące funkcje publicznew państwie obcym lub w organizacji międzynarodowej.Wypełnił tym samym zobowiązanienałożone na Polskę, wypływające z ratyfikacjiKonwencji OECD z dnia 17 grudnia1997 r. o zwalczaniu przekupstwa zagranicznychfunkcjonariuszy publicznych w międzynarodowychtransakcjach handlowych 9 .Zgodnie z art. 115 § 19 kk „Osobą pełniącąfunkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny,członek organu samorządowego, osobazatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującejśrodkami publicznymi, chyba że wykonujeczynności wyłącznie usługowe, a takżeinna osoba, której uprawnienia i obowiązkiw zakresie działalności publicznej są określonelub uznane przez ustawę lub wiążącą RzeczpospolitąPolską umowę międzynarodową”.Jak słusznie podnosi Sąd Najwyższy, podanadefinicja stanowi „zbiorcze odbicie dotychczasowegodorobku judykatury w zakresieinterpretacji tego pojęcia” 10 . Funkcjonariuszypublicznych enumeratywnie wylicza Kodekskarny (zobacz tam art. 115 § 13). Członkamiorganu samorządowego są np. członkowiesamorządu gospodarczego, lekarskiego czyradcowskiego. Definicja zawarta w art. 115§ 9 kk obejmuje większość osób pracującychw jednostkach organizacyjnych dysponującychśrodkami publicznymi. Wyłączone są osobywykonujące w tych jednostkach wyłącznieczynności usługowe, mianowicie sprzątaczki,kucharki, konserwatorzy. Decydując o tym,czy konkretna osoba jest wyłączona spod odpowiedzialnościz art. 228 kk należy wziąćpod uwagę rzeczywiście wykonywane przeznią funkcje, nie ograniczać się wyłącznie doustalenia formalnie zajmowanego przez niąstanowiska. Jednostki organizacyjne, o którychjest mowa w tym przepisie muszą dysponowaćśrodkami publicznymi. Nie ma znaczeniaprawnego o jaką działalność chodzi, mogą tobyć przedsiębiorstwa będące własnością osobyfizycznej, spółdzielnie, organizacje społeczne,spółki. Zarówno więc pracownicy publicznychi niepublicznych szpitali, zakładów opiekizdrowotnej, które otrzymują środki publicznez kontraktów zawieranych z NFZ, pracownicyszkół i uczelni tak prywatnych jak i państwowychw obszarze, w jakim rozporządzająśrodkami publicznymi np. na stypendia dlastudentów, jeżeli przyjmą korzyść mogą byćpociągnięci do odpowiedzialności karnej 11 .Ustawodawca na gruncie Kodeksu karnegonie określił co należy rozumieć pod pojęciemśrodków publicznych. Pomocny w tymzakresie może być art. 5 ust. 1 ustawyz 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych 12 ,który zawiera definicję środków publicznych.3

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y377––przyjęcie korzyści majątkowej znacznejwartości albo jej obietnicy (§ 5) – słowniczekdefinicji ustawowych nie zawiera pojęcia„korzyści znacznej wartości”, a tylko„mienie znacznej wartości” (art. 115 § 5kk). Zgodnie z tym, mieniem znacznej wartościjest mienie, którego wartość w czasiepopełnienia czynu zabronionego przekracza200 000 złotych. Nasuwa się pytanie, czyprzy określaniu wartości korzyści majątkowejmożna posłużyć się definicją mieniaznacznej wartości. Należy zgodzić sięz poglądem O. Górnioka, że „gdyby ustawodawcachciał, aby termin «znaczna»przy korzyściach majątkowych miał takiesamo znaczenie jak przy mieniu czy szkodzie,to by rozszerzył zakres tego pojęciatakże na korzyści” 18 . Jeżeli tego nie uczynił,oznacza to, iż chciał by miało ono charakterocenny. Przyjęcie korzyści znacznej wartościzagrożone jest karą pozbawienia wolnościod lat 2 do 12.Art. 228 kk przewiduje jedną sytuacjęuprzywilejowaną (§ 2), a mianowicie w przypadkachmniejszej wagi sprawca może zostaćukarany grzywną, karą ograniczenia wolnościlub pozbawienia wolności do lat 2, podczasgdy typ podstawowy zagrożony jest karą pozbawieniawolności od 6 miesięcy do lat 8.O przesądzeniu przypadku „mniejszej wagi”może decydować niewielka wartość udzielanychkorzyści, bądź też stosunkowo niskiszczebel pełnionej funkcji publicznej, odzwierciedlającymały zasięg kompetencji z niązwiązanych. Za tym przemawiać może równieżranga potrzeby, którą przekupujący usiłowałzaspokoić, związana z nią jego sytuacjaosobista, życiowa.Łapownictwo czynne1. Przedmiot i strona przedmiotowaPrzedmiot ochrony art. 229 kk jest tożsamyz przedmiotem ochrony łapownictwaczynnego (art. 228 kk). Dobrem chronionymw art. 229 kk jest bezinteresowność osób pełniącychfunkcje publiczne, zaufanie społeczne dorzetelności poczynań instytucji państwowych,jak i samorządu terytorialnego (§ 1–4) orazorganizacji międzynarodowych (§ 5) 19 . Jest toprzestępstwo polegające na naruszeniu dobraprawnego. Bezinteresowność należy rozumiećjako uczciwe, szlachetne postępowanie bezoczekiwania korzyści z niego wynikających.Znamiona strony przedmiotowej typu podstawowegoczynu zabronionego art. 229 sąokreślone w sposób następujący: „Kto udzielaalbo obiecuje udzielić korzyści majątkowej lubosobistej osobie pełniącej funkcję publicznąw związku z pełnieniem tej funkcji” (…).Czynność penalizowana polega tu alternatywniena udzieleniu korzyści majątkowej, udzieleniukorzyści osobistej, udzieleniu korzyścio charakterze mieszanym, obiecaniu udzieleniakorzyści majątkowej, osobistej bądź mieszanej.Sprawcą jest osoba udzielająca lubobiecująca udzielić korzyści.Udzielenie korzyści majątkowej lub osobistejznaczy pośrednie lub bezpośrednie dostarczenieosobie pełniącej funkcję publicznąprzysporzenia o charakterze materialnym lubniematerialnym, którego to formy jak i sposóbwarunkowane są typem udzielanej korzyści.Niejednokrotnie forma tego udzieleniabędzie wskazywała na legalność podjętegoprzez sprawcę zachowania 20 . Obietnica korzyścioznacza złożenie zapewnienia, iż zostanieudzielona określona korzyść. Zachowanieosoby, której zostaje złożona taka propozycjanie ma najmniejszego znaczenia. Może ona jąprzyjąć albo odrzucić. Korzyść majątkową lubosobistą, obietnicę korzyści, a także osobę pełniącąfunkcję publiczną należy rozumieć taksamo jak w art. 228 kk.Zgodnie z poglądem SN „obietnica udzieleniakorzyści może być wyrażona w każdysposób, a więc i gestem, bo przepisy nie ograniczająznamienia czasownikowego ani co dosposobu, ani co do formy uzewnętrznieniazamiaru uczynienia obietnicy. Sąd orzekającyocenia in concreto, czy gest wyraził takizamiar sprawcy i czy jego adresat mógł zrozumiećprzekazaną w ten sposób informacjęjako obietnicę udzielenia korzyści” 21 . Istotneznaczenie ma zamiar uzewnętrzniony przezsprawcę. Musi być on jednoznacznie wyrażonyoraz ogólnie wskazywać na przedmiot obietnicy.Jak słusznie wskazuje A. Barczak‐Oplustil,czym ogólniej określony zostanie przedmiottejże obietnicy, tym trudniej jest ocenić społecznąszkodliwość zachowania sprawcy 22 .Zastanawiająca wydaje się też wątpliwość,jak potraktować wyrażenie obietnicy słowami„ja to Panu wynagrodzę, nie pożałuje Pan”, czymamy tu do czynienia ze złożeniem obietnicyczy też nie, czy dochodzi w tym przypadku dowypełnienia znamion przekupstwa 23 . Jak podajeCentralne Biuro Antykorupcyjne, każda3

378S. OGRODNIKA. Husseinprawne MECHANIZMY i kryminologiczne KORUPCJOGENNE aspekty – cztery korupcji grzechy główne władz publicznych3korzyść materialna podarowana w celu osiągnięciaswojego celu może być w postępowaniupotraktowana jako korupcja 24 .Karom określonym w art. 229 kk nie będziepodlegał sprawca, jeżeli korzyść majątkowalub osobista zostały przyjęte przezosobę pełniącą funkcję publiczną, a sprawcazawiadomił o tym fakcie organ powołany dościgania przestępstw i ujawnił wszystkie istotneokoliczności przestępstwa, zanim organten o nim się dowiedział (§ 6). Z możliwościtej korzysta sprawca łapownictwa czynnego,niezależnie od formy uczestnictwa ani typuprzestępstwa. Artykuł ten obejmuje sprawców,którzy wręczyli „łapówkę” z własnej woli,jak też na żądanie przyjmującego. Ważnymelementem konstrukcji tego przepisu jest to,aby sprawca ujawnił okoliczność popełnieniai inne fakty dotyczące przestępstwa wówczas,gdy organ powołany do jego ścigania nic o nimwcześniej nie wiedział. Przestępstwo przekupstwawe wszystkich typach jest ściganez oskarżenia publicznego.2. Podmiot i strona podmiotowaPrzestępstwa przekupstwa osoby pełniącejfunkcję publiczną jest w przeciwieństwiedo łapownictwa biernego przestępstwem powszechnym,sprawcą może być każdy człowiek,zdolny do ponoszenia odpowiedzialnościkarnej. 25 Odpowiedzialność będzie ponosićosoba, która obiecuje lub udziela korzyścimajątkowej.Jeżeli chodzi o stronę podmiotową omawianegoczynu, to może być on popełniony wyłącznieumyślnie w obu postaciach – zarównoz zamiarem bezpośrednim jak i ewentualnym 26 .Akceptując pogląd prof. A. Zolla, że działaniesprawcy czynu zabronionego z art. 229§ 3 jest w specyficzny sposób motywowane,mianowicie sprawca działa po to, by nakłonićosobę pełniącą funkcję publiczną do przekroczeniaobowiązku służbowego bądź wynagrodzićtej osobie naruszenie takiego obowiązku,wówczas wchodzi w rachubę umyślność tylkoz zamiarem bezpośrednim 27 . Warto przytoczyćw tym momencie art. 19a ust. 1 ustawy z dnia6 kwietnia 1990 r. o Policji 28 , który dopuszczawśród czynności operacyjno-rozpoznawczychprzyjęcie lub wręczenie korzyści majątkowejprzy ściganiu przestępstw z art. 228 i 229kk. Zarządzić taką czynność może jedynieKomendant Główny Policji lub komendantwojewódzki po uzyskaniu pisemnej zgodywłaściwego miejscowo prokuratora okręgowego.Działając zgodnie z tymi zasadami wyłączonazostaje odpowiedzialność karna na gruncieKodeksu karnego.3. Odmiany typu czynu zabronionegoArt. 229 kk zawiera jeden typ uprzywilejowanyłapownictwa czynnego (§ 2) i dwakwalifikowane (§ 3 i 4). Typ uprzywilejowanyz uwagi na mniejszą wagę czynu odnosisię wyłącznie do odmiany podstawowej przekupstwa.Jest zagrożony grzywną, karą ograniczeniawolności lub pozbawienia wolności dolat 2.O przesądzeniu przypadku „mniejszejwagi” może decydować niewielka wartośćudzielanych korzyści, bądź też stosunkowoniski szczebel pełnionej funkcji publicznej,odzwierciedlająca mały zasięg kompetencjiz nią związanych. Przypadek mniejszej wagima miejsce, gdy sprawca dokonuje przestępstwazmuszony trudną sytuacją życiową lubw przekonaniu, iż inaczej nie uzyska należnegomu zaświadczenia, decyzji 29 . Zakwalifikowanieprzypadku mniejszej wagi powinnobyć rezultatem uwzględnienia zarówno wartościkwot pieniężnych będących przedmiotemczynności sprawczej, ale także reszty okoliczności,określających stopień winy sprawcy.Należy łącznie uwzględnić wszystkie elementypodmiotowe i przedmiotowe określonew art. 115 § 2 kk.Typ kwalifikowany z art. 229 § 3 kk wystąpiwtedy, gdy przekupstwo będzie dokonywanew celu nakłonienia osoby pełniącej funkcję publicznądo naruszenia obowiązku służbowegolub za naruszenie takiego obowiązku. Znamięnaruszenia obowiązku służbowego obejmujenie tylko zachowanie sprzeczne z przepisamiobowiązującego prawa, lecz także działanianiezgodne z przepisami prawa wewnętrznego,które konkretyzują obowiązki ciążące naosobie pełniącej funkcję publiczną 30 . Obowiązeksłużbowy może być zawarty w przepisachwykonawczych lub przepisach ustawy, bądźteż poleceniach przełożonych dotyczącychkonkretnego przypadku. Ten typ z § 3 zagrożonyjest karą pozbawienia wolności od rokudo lat 10.Drugi typ kwalifikowany zawarty jestw § 4. Znamieniem zaostrzającym odpowiedzialnośćjest udzielenie lub obietnica udzieleniakorzyści majątkowej znacznej wartości.Przy wyjaśnieniu pojęcia korzyści znacznej

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y379wartości aktualne pozostają uwagi przytoczoneprzy omawianiu typu kwalifikowanegoz art. 228 § 5 (patrz str. 6). Przestępstwo w tymtypie zagrożone jest karą pozbawienia wolnościod lat 2 do 12.ROZDZIAŁ IIWieloaspektowośćzagrożeń korupcyjnychw życiu publicznymRodzaje korupcjiKorupcja jest zjawiskiem niezwykle złożonymi wielopostaciowym. W najszerszymtego słowa rozumieniu korupcją określa sięprzywłaszczenie zasobów publicznych (świadczeń,usług, dóbr) albo takie nimi dysponowanie,by bezprawnie uzyskać korzyść osobistą 31 .Płatna protekcja, sprzedajność, przekupstwo,nepotyzm, nieuczciwe pośrednictwo i posługiwaniesię zajmowanym stanowiskiem dlaosobistych, koleżeńskich czy też rodzinnychcelów to współcześnie najczęstsze działaniakorupcyjne. Takie pojęcia jak: przekupstwo,korupcja, łapownictwo czy sprzedajność obejmująnadmiar określeń znaczących prawie tosamo albo to samo. Najobszerniejszym określeniemjest korupcja. W skład tego pojęciazalicza się także opłacony protekcjonizmczy też defraudację środków publicznych 32 .A. Kojder do typowych cech korupcji zaliczajej powszechność – odkąd została wyodrębnionasfera spraw publicznych korupcję możnazaobserwować we wszystkich systemachgospodarczych i politycznych. Kolejną cechąkorupcji jest entropia – korupcja rozprzestrzeniasię w błyskawicznym tempie na innedziedziny życia, w których wcześniej nie występowała.Korupcję charakteryzuje także rynkowość– cena transakcji korupcyjnych jestwypadkową popytu i podaży na zawłaszczanezasoby publiczne. Do korupcji odnosi się teżpojęcie interakcyjności – partnerami transakcjikorupcyjnej są „dawcy” jakichś zasobów publicznychoraz ich „biorcy”. Przeważnie kierujenimi motywacja osiągnięcia maksymalnychkorzyści osobistych a także wspólne dążeniedo zminimalizowania ryzyka, iż zawarta transakcjakorupcyjna zostanie ujawniona 33 .W oparciu o Kodeks karny można wyróżnićnastępujące przestępstwa ściśle korupcyjne:––łapownictwo bierne – żądanie, przyjmowanie,uzależnienie wykonania czynności od wręczeniakorzyści, sprzedajność (art. 228 kk);––łapownictwo czynne – wręczenie korzyści,przekupstwo (art. 229 kk);––płatna protekcja – podjęcie się pośrednictwa(art. 230 kk);––przekupstwo pośrednika (art. 231 kk);––nadużycie władzy – przekroczenie uprawnieńalbo niedopełnienie obowiązków naszkodę interesu prywatnego lub publicznegow celu osiągnięcia korzyści osobistej lubmajątkowej (art. 231 kk);––korupcja wyborcza (art. 250 kk);––korupcja gospodarcza (art. 296a kk).Do kręgu pojęciowego łapownictwa wliczasię prowokację i pośrednictwo łapówki.Pośrednictwo to czyny osoby trzeciej opierającesię na doprowadzeniu do porozumieniamiędzy przyjmującym a wręczającym łapówkę,na prowadzeniu pertraktacji między tymiosobami i na współdziałaniu tym samymw przestępstwie. Pośrednik może występowaćw interesie lub w imieniu jednego z podmiotówłapownictwa, z reguły jednak jest związanyz drugą stroną. Może mieć miejsce również pomocnictwookazywane jednemu podmiotowibez związku z drugim podmiotem, obejmującenp. udzielanie stosownych rad i wskazóweklub wskazanie osoby, od której funkcjonariuszpubliczny może zażądać korzyści. W niektórychsytuacjach pośrednik okazuje się inicjatoremkoordynującym udzielenie i przyjęcie łapówki,działając niezależnie od przyjmującegoi wręczającego. W tych przypadkach mógłbyczasami odpowiadać za sprawstwo łapownictwa.Działania pośrednika powinny być umyślne,gdyż jeżeli osoba nieświadomie stwarzasytuację ułatwiającą lub umożliwiającą wręczeniei przyjęcie korzyści, nie dopuszcza siępośrednictwa. Do przestępstw przeciwko działalnościinstytucji państwowych i samorząduterytorialnego Kodeks karny zalicza: przyjęciełapówki (sprzedajność), wręczenie łapówki(przekupstwo), poświadczenie nieprawdy, nadużyciesłużbowe, czerpanie korzyści z „praniapieniędzy”, nadużycie zaufania, udaremnianiei utrudnianie przetargu.Jak słusznie zauważa prof. B. Hołyst „niebezpieczeństwosprzedajności, nazwanej takżesprzedajnością „urzędniczą”, tkwi w znacznejmierze w „agenturowości” tego przestępstwa,3

380S. OGRODNIKA. Husseinprawne MECHANIZMY i kryminologiczne KORUPCJOGENNE aspekty – cztery korupcji grzechy główne władz publicznych3które narusza działalność instytucji państwaoraz samorządu terytorialnego od wewnątrz” 34 .Osoba pełniąca funkcję publiczną podejmujewówczas czynności kierując się nie interesemsłużbowym, ale innymi względami. Przekupstwostanowi niemal odwrotną stronę sprzedajności.Racja jego istnienia tkwi, pomimocałej naganności zachowania przekupującego,w postępowaniu funkcjonariusza publicznego,który daje się przekupić. W literaturzeprzedmiotu funkcjonuje podział przekupstwana bierne (przyjmowanie korzyści lubjej obietnicy albo żądanie korzyści) i czynne(udzielenie łapówki). Może on wprowadzaćw błąd, gdyż przyjmowanie łapówki nie jestz reguły zachowaniem biernym 35 . Absolutnabierność wyłącza bowiem popełnienie jakiegokolwiekprzestępstwa. Prowokacja łapówkipolega na świadomym stworzeniu sytuacjii warunków powodujących żądanie łapówkialbo na jej udzieleniu w celu późniejszegozdekonspirowania przyjmującego łapówkę.Od strony osoby pełniącej funkcję publicznąw rachubę może wchodzić przyjęcie łapówkiskutkujące ujawnieniem faktu wręczeniai skierowaniem przeciwko wręczającemu postępowaniakarnego. Jeżeli organ zajmującysię ściganiem przestępstw stwarza celowo takiewarunki oraz okoliczności, których następstwemjest czyn zabroniony, to można równieżmówić o prowokacji z jego strony.Przekupstwo, inaczej łapownictwo czynne,jest traktowane przez obywateli w sposóbjednoznaczny, jako zło społeczne. Powodujeutratę zaufania społeczeństwa do administracjipaństwowej i jednostek samorządu terytorialnego.Sama świadomość powszechności tegozjawiska niszczy lojalność oraz szacunek obywateliwobec władz. Komunikacja i interakcjamiędzy administracją a obywatelami zostajezakłócona. Korupcja jako zjawisko patologicznewystępuje od zawsze, gdyż jest wynikiemskłonności człowieka do wykorzystywaniaswojej pozycji do załatwiania własnych lubkoleżeńskich interesów 36 . Sprzedajność godziw widocznym stopniu w regułę jednakowegotraktowania interesantów, w bezstronność osóbpełniących funkcje publiczne, stąd też możepoczynić wiele szkód.Niematerialna szkodliwość łapownictwajest także trudna do naprawienia. Łapownictwopozornie tylko jawi się jako przestępstwo bezofiar. Na dobrą sprawę pokrzywdzeni są wszyscyobywatele. Jak podnosi prof. B. Hołyst,koszty finansowe łapownictwa, choć rozłożonew czasie, skutkują we wzroście podatków,opłat i cen towarów. W skrajnych przypadkachmogą prowadzić do upadłości drobnych firmubiegających się w ten sposób o zamówienia,a co za tym idzie, do zmniejszenia liczbymiejsc pracy. Zmniejszenie wpływów do budżetupaństwa może być także dotkliwie odczuwane.Mieszkańcy, którzy płacą podatkii inne świadczenia powinni mieć pewność,że ich pieniądze posłużą dobru publicznemu,a nie zasilą łapowników.Przekupstwo jest zaliczane do przestępstwniewywołujących materialnie uchwytnychśladów swego istnienia. Sprawcy starają siępostępować tak, by swojemu działaniu nadaćpozory legalności, co ma prowadzić do ukryciaaktu przestępstwa, a w razie jego ujawnieniazabezpieczyć sobie korzyści i potencjalnysposób wytłumaczenia. Wręczenie łapówkinastępuje w cztery oczy, nie uczestniczą w tymosoby trzecie, a mała liczba osób wtajemniczonychutrudnia nie tylko ujawnienie przestępnegoprocederu, lecz także osób, które mogłybyzeznawać w tej sprawie. Przekupstwo jestsprawą wzajemnego zaufania. Często zwracasię uwagę, iż to przestępstwo jest statystyczniemało wymierne, tzw. „ciemna liczba” jestw tym przypadku wyjątkowo duża. Trudno jestzatem zwalczać przestępczość, której rozmiarównie można dokładnie określić.Podmiotami przestępstw korupcyjnych mogąokazać się zarówno tzw. zwykli obywatele jaki biznesmeni. Ofiarą korupcji jest najczęściejcałe społeczeństwo. Ponosi ono straty społeczne,ekonomiczne i kulturowe. Istnieją dziedzinygospodarki, które są wyjątkowo narażonena przestępstwo korupcji, np. zaopatrzeniei budownictwo, gdyż przy zamówieniach i przetargachmoże dochodzić do wręczania łapówek.Głośne afery powodują brak zaufania obywateliwobec organów administracji państwowej,a także straty materialne. Obywatel nie jestświadom rozmiarów szkód materialnych.W rezultacie sam zostaje ofiarą, ponieważ poszkodowaneprzedsiębiorstwo poniesionymikosztami korupcji podniesie ceny towarów.Przyczyną największych szkód społecznychjest korupcja polityczna. Ma ona wyjątkowywpływ na negatywne kształtowanieopinii publicznej. Obywatele myślą w sposóbuproszczony, ale pragmatyczny. Jeżeli osobypiastujące wysokie stanowiska dopuszczają sięzachowań korupcyjnych, to i ja na dole drabiny

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y381społecznej mogę tak postępować. Równie dużeznaczenie dla sfery moralności społeczeństwama korupcja wśród urzędników organów ściganiakarnego oraz wymiaru sprawiedliwości.Nie powinno dochodzić do sytuacji, w którejw społeczeństwie krąży przekonanie, żewszystko można kupić, od korzystnego wyrokusądowego poczynając, skończywszy naprawie jazdy.Gdy mówimy o korupcji należy przedewszystkim wskazać na zmieniający się obrazczłowieka 37 . Człowiek współczesny to człowiekekonomiczny, kierujący się wyłączniemotywacją ekonomiczno-finansową, usiłującyosiągnąć jak największe zyski. W procesie wychowawczymw wielu obszarach zanika aksjologia,system wartości zostaje określony przezpryzmat pieniądza. Nasze prawo coraz częściejulega dewaluacji oraz zostaje wykorzystywanedo doraźnych celów politycznych. Ważna jestteż jakość prawa. Za często mamy do czynieniaz prawem niedoskonałym. Luki w prawiebędące oznaką tych mankamentów, tworzą dogodneprzesłanki dla rozwoju różnych rodzajówkorupcji.Mechanizmy korupcjogenneMechanizmy korupcjogenne to nieprawidłowościw funkcjonowaniu instytucji publicznychpowodujące bądź zwiększająceryzyko korupcji 38 . Zwiększenie ryzyka możesię łączyć z kształtowaniem okazji do zachowańkorupcyjnych. Może to zobrazować znaneprzysłowie „okazja czyni złodzieja”, tak samookazja czyni łapownika.Istniej przekonanie, że korupcja jako takatowarzyszy nam „od zawsze” 39 . Przyczynykorupcji są zakorzenione w społeczeństwiebardzo głęboko i niełatwo je wyeliminować.Z kolei te, które tkwią w administracji publicznejoraz gospodarczej można usunąć znacznieprościej. Wśród wielu przyczyn korupcji wartozaznaczyć kilka najważniejszych, mianowicie:łatwy dostęp do zdobycia dużych pieniędzyze środków publicznych, naciski ze stronykonkurencji w formie manipulacji korupcyjnych,zanik kardynalnych wartości etycznychi etosu urzędnika (frustracja), chęć osiągnięciawysokiej pozycji w życiu gospodarczymi publicznym, brak kontroli i nadzoru służbowego,zawieranie kontraktów na styku sektorapublicznego i prywatnego, wydawanie decyzjiuznaniowych, obszary dystrybucji dóbr deficy-towych, obszary wykonywania przez państwofunkcji kontrolnych i policyjnych.Granica między działalnością legalnąa nielegalną jest bardzo płynna. Łapówkarstwowystępuje w obszarach, gdzie istnieją stosunkiświadczeń pomiędzy instytucjami państwowymia prywatnym zapotrzebowaniem np.udzielanie zamówień, zaopatrzenie. Obywatele„płacą” za zezwolenia budowlane, za wolny odopłat wywóz odpadów. Szczególnie w budownictwiepublicznym dostrzega się pewien standardkorupcji 40 . Dostawcy, producenci, firmybudowlane wliczają do cen usług i towarów łapówkijako „koszty” prowadzenia działalnościgospodarczej. Nagrodą za przysługę urzędnicząi otrzymanie zamówień od majętnych firmsą wczasy za granicą, samochody, droga biżuteriaitp. Dotacje są często udzielane w formieumów o doradztwo, ekspertyz. Bez większegonamysłu są też przyjmowane pieniądze w ramachpodziękowania za „dobrą współpracę”czy też uzupełnienie wynagrodzenia za pracę.Wśród urzędników panuje przekonanie, iż nienaruszają prawa przyjmując korzyść materialną,gdyż krzywdy i zła nikomu nie czynią.Czynią je jednak państwu, powodując spowolnienie,a nawet zahamowanie rozwoju gospodarczego.Układy korupcyjne występują we wszystkichdziedzinach życia, a także na wszystkichszczeblach administracji publicznej. Jest towynikiem upadku wartości, moralności, stawianiainteresu prywatnego nad interesemogółu, państwa. W społeczeństwie umiejętnośćobchodzenia prawa nie jest uznawana za wadę,lecz przejaw sprytu. Korupcja nie należy dozjawisk przejściowych, możemy zaobserwować,iż każda wykryta sprawa ujawnia następnesprawy. Korupcja istnieje od zawsze, jednakobecnie rozprzestrzeniła się we wszystkich gałęziachsłużby publicznej. Można ją też uznaćza nowy rodzaj przestępczości gospodarczej.Ujawnienie przestępstw korupcyjnych jestbardzo trudne z uwagi na ścisłe powiązaniaosób ją praktykujących. Ich działania są częstomocno zakonspirowane, zatuszowane. Ciężkojest zatem określić rzeczywistą skalę tego zjawiska.Rozpowszechnianie się mentalności korupcyjnejrodzi zagrożenie przesiąknięcia administracji,gospodarki oraz policji i wymiarusprawiedliwości przez przestępców zorganizowanych.Do powszechnych sposobów ichpostępowania należy wywieranie wpływów3

382S. OGRODNIKA. Husseinprawne MECHANIZMY i kryminologiczne KORUPCJOGENNE aspekty – cztery korupcji grzechy główne władz publicznych3na przedstawicieli instytucji i państwa dokładnieza pomocą korupcji. Postępuje tak wielegrup mafijnych m.in. z Ameryki Południowej,Europy Południowej oraz z państw byłego„bloku wschodniego”. Społeczeństwo i państwopowinny mobilizować się wzajemnie, byzwalczać warunki sprzyjające przestępczościzorganizowanej.Z punktu widzenia interesów społeczeństwai państwa szczególnie niebezpieczny jestproceder korupcji w Policji. W świetle badańpolicyjnych pionów antykorupcyjnych, policjancinajczęściej dopuszczają się łapownictwai płatnej protekcji 41 . Analiza przestępczościw konkretnych pionach Policji z lat ubiegłychpokazuje, że w służbie prewencyjnej występujenajwiększa ilość policjantów podejrzanycho popełnienie przestępstwa (około 2/3 wszystkichprzypadków), następnie w służbie kryminalneji w ruchu drogowym. W badaniachOBOP przeprowadzonych pod koniec 2003 r.3% ankietowanych Polaków przyznało się, żew ciągu ostatnich trzech lat wręczyło łapówkipolicjantom 42 . W praktyce te 3% oznaczaok. milion osób. Z dużym prawdopodobieństwemmożna oszacować, że policjanci przyjmująokoło 1000 łapówek dziennie. Wykorzystującznajomość szlaków, którymi poruszająsię przemytnicy, policjanci stwarzają sytuacjeumożliwiające przyjęcie korzyści majątkowej.Kontrolują i ujawniają przemycane towary,jednak w zamian za łapówkę odstępują od wykonaniadalszych czynności służbowych.Policjanci są przekupywani także w celu„chronienia” nielegalnych transportów odgranicy państwa do miejsc ich przeznaczenia,traktowanie „z przymrużeniem oka” handlarzyna targowiskach, bazarach. Z kolei funkcjonariuszepracujący w pionie ruchu drogowegonajczęściej są przekupywani podczas kontrolidrogowych. Za odstąpienie od ukarania mandatemoraz umieszczenia w systemie punktowymprzyjmują korzyści majątkowe. Zdarzająsię też sytuacje, kiedy to policjanci „drogówki”w zamian za łapówkę informują osoby zajmującesię holowaniem uszkodzonych pojazdówo wypadkach drogowych. Zachowania skorumpowanychpolicjantów z pionu kryminalnegopolegają najczęściej na przekazywaniuinformacji ze spraw będących w toku osobom,których postępowania te dotyczą albo przeciwkoktórym są prowadzone.Policjanci dopuszczają się także różnegorodzaju manipulacji w toku postępowania,tak aby wynik sprawy był korzystny dla wybranejosoby. Mają wpływ m.in. na czynnościokazania, przesłuchania świadków, wskazaniepodejrzanemu sposobu składania wyjaśnień.Policjanci mogą również przekazywać członkomgrup przestępczych wiadomości ze sprawoperacyjnych wszczętych w stosunku do konkretnejosoby lub grupy. Konsekwencją tegomoże być wcześniejsze ostrzeżenie takichosób o planowanym zatrzymaniu. Danie łapówkilub jej obietnica mogą być, i niekiedyfaktycznie są, związane z nakłanianiem funkcjonariuszado popełnienia określonego przestępstwa,oprócz tego, które polega na przyjęciułapówki 43 . Korupcja w pionie logistykidotyczy głównie gospodarki magazynoweji paliwowej. Obszar zamówień publicznych zewzględu na duże sumy pieniędzy wiążące sięz jego realizacją, stwarza sposobność powstawaniamechanizmów korupcyjnych. Wskutekmanipulacji dokumentacją wymaganą przy dokonywaniuzamówień publicznych, stwarza sięsytuację, w której wyłącznie jedna firma spełniawarunki przetargowe.Korupcja stała się w Polsce jednym z głównychproblemów społecznych. Straty w obrociegospodarczym są w wielu przypadkachwiększe niż te, jakie wyrządza przestępczośćpospolita. Korupcja jest uważana zarównoprzez władzę, jak i obywateli za najpoważniejszezagrożenie dla rozwoju gospodarczegoi społecznego oraz stosunków międzyludzkich44 . Nasilająca się korupcja nie tylko zakłócazaufanie do prawa oraz władz państwowych,ale także podraża koszty towarów, transakcjihandlowych, usług, powoduje brak poczuciabezpieczeństwa wśród obywateli, zaciera podstawowezasady moralne, takie jak uczciwość,lojalność i odpowiedzialność. Do najczęstszychźródeł korupcji politycznej w Polscezalicza się finansowanie partii politycznych,ich kampanii wyborczych przez biznesmanów.Mogą oni wywierać przez to wpływ na decyzjeoraz działania podejmowane przez politykóww samorządach lokalnych i w parlamencie.Jak podaje Indeks Percepcji Korupcji publikowanyprzez Transparency International,od połowy lat dziewięćdziesiątych, kiedy objętobadaniami Polskę, do roku 2005 problemkorupcji w naszym kraju narastał 45 . Polska zajmujemiejsce za większością krajów tzw. starejUnii Europejskiej, jednak z drugiej stronyskala tego zjawiska w naszym państwie jestszacowana na porównywalnym poziomie jak

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y383w innych państwach sąsiednich, takich jakSłowacja, Czechy i Litwa. Z badań przeprowadzonychprzez CBOS w 2010 r. wynika,że 89% Polaków uważa, że korupcja stanowiduży problem w naszym kraju, w tym 44%że bardzo duży 46 . Jako najbardziej skorumpowanedziedziny życia społecznego badani postrzegająpolitykę (60% wskazań) oraz służbęzdrowia (58%). Przynajmniej jedna czwartaankietowanych uważa, że korupcja szczególnieczęsto występuje w urzędach gminnych,powiatowych, wojewódzkich (31%), sądachi prokuraturze (29%) oraz urzędach centralnychi ministerstwach (26%). Mniej więcej cosiódmy Polak (15%) uważa, że korupcja jestnajpowszechniejsza wśród policjantów.Korupcji politycznej sprzyja również brakprawnej regulacji lobbingu. W wypadku gdyprzedstawiciele organów ustawodawczychoraz władzy wykonawczej są pod stałym naciskiemrozmaitych grup interesu albo sami szukająz nimi kontaktów, w takim razie brak jakichkolwiekograniczeń tych powiązań częstokroćskłania do zawiązywania korupcyjnychukładów. Z przeprowadzonych badań wynika,iż połowa podejmowanych prób lobbingu maswoje pozytywne zakończenie. Najczęściejstosowanymi formami lobbingu są: dostarczaniemocodawcom ważnych informacjii wykorzystywanie powiązań towarzysko-osobistych47 . Zmiany ustrojowe w Polsce spowodowałypojawienie się nowych uwarunkowańi form korupcji związanych z otwarciem granic,prywatyzacją, kształtowaniem się wolnegorynku, a także kryzysem wymiaru sprawiedliwości.Do połowy 1991 r. nie istniały w Polsceprzepisy karne regulujące przejawy naruszaniarzetelności obrotu gospodarczego, działaniana szkodę wierzycieli, manipulowania subwencjamii kredytami, fałszerstw bankowych,kredytowych i podatkowych. Wskutek corazwiększych związków polityki i szarej sferybiznesu sieć korupcyjnych powiązań stalesię utrwalała i poszerzała, a obecnie jest elementeminstytucjonalnym systemu państwa 48 .W pierwszych latach po zmianach ustrojowychzachętą do nawiązywania korupcyjnych porozumieńi transakcji były także takie zjawiskajak: nieefektywny nadzór nad pracą urzędników,tolerowanie braków w sprawozdawczościurzędów, zawieranie umów bez pisemnegopoświadczenia, prowadzenie przez urzędy niepełnychi niejasnych ewidencji, przyzwoleniena wydawanie poleceń sprzecznych z obligatoryjnymiprzepisami prawa oraz pełnienie przezwysokich rangą urzędników państwowychfunkcji kierowniczych w prywatnych spółkach.Obecnie znamiennym czynnikiem korupcjogennymjest prawo przyznawania i udzielaniaprzez ministerstwa i urzędy centralnenajróżniejszych zezwoleń, dotacji, uznaniowychulg, zwolnień, limitów oraz ustanawianiekontyngentów. Często decyzja w tym zakresiezależy tylko od jednego urzędnika. Jeżeli uzyskaniedochodowego kontraktu, koncesji czyinwestycji rządowej zależy od podpisu urzędnikato oczywistym jest, że przedsiębiorcy lubpolitycy będą o ten podpis różnymi sposobamizabiegać. Członkowie partii rządzącej są nietylko mianowani na ministrów, wojewodów,podsekretarzy stanu, lecz także na dyrektorówdepartamentów, szefów urzędów centralnych,inspektoratów. Pomimo obowiązującej ustawyo służbie cywilnej 49 , na stanowiska te są desygnowaneosoby mające partyjną rekomendację,którą uzyskują w zamian za działalność narzecz partii, pomoc w kampanii wyborczej.W przypadku niektórych stanowisk musząbyć ogłaszane na nie konkursy, ale i one sąw wielu przypadkach fikcją, ponieważ wymaganiakonkursowe układa się pod kątemz góry upatrzonego kandydata. Posady w różnegorodzaju radach nadzorczych spółek skarbupaństwa, prywatyzowanych i skomercjalizowanychprzedsiębiorstwach należą równieżdo bardzo popłatnych i społecznie pożądanych.Rozległa sfera wpływów i układów pozostajew gestii polityków, a ten stan jest sprzymierzeńcemtworzenia układów i porozumień korupcyjnych.Trudną rzeczą jest oszacowanie rzeczywistychrozmiarów korupcji. W sferze ujawnionychprzestępstw korupcyjnych nie nastąpiływyraziste zmiany. Jak podaje prof. B. Hołyst„najliczniejszą kategorię stanowi przestępstwoprzekupstwa, następnie sprzedajności, nadużywaniauprawnień, płatnej protekcji i utrudnianiaprzetargu, które w statystykach policyjnychpojawia się śladowo. Statystyka sądowa prawomocnychosądzeń za przestępstwa korupcyjnepokazuje, iż średnio co drugi podejrzanyo czyn z art. 228 kk (sprzedajność) został skazanyprawomocnym wyrokiem, za przekupstwaskazywana jest co piąta osoba, za przestępstwopłatnej protekcji – co trzecia, a za nadużywanieprotekcji – co druga lub co trzecia” 50 .Wśród sfer działalności publicznej, w którejujawniono wyraźne nasilenie się działań3

384z tych obszarów jest wydawanie decyzji uznaniowychprzez organy władzy publicznej. Instytucjete często działają na zasadzie uznania,określają jakiś stan i od ich oceny uzależnionajest decyzja administracyjna w danej sprawie.W takich przypadkach istnieje naturalne ryzykokorupcji, ponieważ może mieć miejsce pokusa,by wynik uznania uzależnić od korzyściosobistej lub majątkowej 53 .Kolejnym obszarem ryzykownych zachowańkorupcyjnych według NIK są kontrakty nagranicy sektora publicznego i prywatnego. Istniejeobawa, że jakaś osoba lub grupa osób zechceuzyskać nienależną własną korzyść kosztemmajątku publicznego. Niebezpieczeństwoto dotyczy przede wszystkim prywatyzacji, ponieważzachodzi zagrożenie sprzedaży majątkupublicznego podmiotom prywatnym znacznieponiżej jego wartości rynkowej. Trzeci obszarto sfera wykonywanych przez państwo funkcjikontrolnych i policyjnych. Pełnienie funkcjizwiązanych z nakładaniem sankcji lub kar, ściganiem,kontrolowaniem w oczywisty sposóbniesie za sobą ryzyko zachowań korupcyjnych.Obywatele za pomocą korupcji chcą uzyskaćprzychylność funkcjonariuszy.Obszar dystrybucji dóbr deficytowych toczwarta sfera zagrożona korupcją. Zawszekiedy władza publiczna coś dzieli, np. dotacje,limitowane koncesje, zasiłki możemy spotkaćsię z zagrożeniem, że osoba ubiegająca się o niebędzie próbowała zdobyć nienależne jej dobraalbo też funkcjonariusz mający wpływ na podziałtych dóbr, będzie uzależniał ich przydziałod uzyskania korzyści majątkowej lub osobistej.Zdefiniowanie tych obszarów ryzyka korupcyjnegoma bardzo praktyczne znaczenie dla NIK.Jeżeli kontrola odbywająca się w instytucji publicznejdotyczy któregokolwiek z wyżej wymienionychobszarów, Izba zawsze uwzględniaw kontroli tematykę zagrożenia korupcją orazbada, czy w kontrolowanej działalności występująmechanizmy korupcjogenne.Dla zwiększenia ryzyka korupcji zasadniczeznaczenie mają następujące mechanizmykorupcjogenne: dowolność postępowania,konflikt interesów, brak wymaganej jawnościpostępowania, brak lub słabość kontroli. Dowolnośćpostępowania to sytuacja, w którejurzędnik ma niczym nieograniczony zakresswobody postępowania, co skutkuje możliwościązałatwienia sprawy w sposób dowolny,może postępować według własnego widzimisię.Dowolność należy odróżnić od uznanio-S. OGRODNIKA. Husseinprawne MECHANIZMY i kryminologiczne KORUPCJOGENNE aspekty – cztery korupcji grzechy główne władz publicznych3korupcyjnych można wymienić: administracjęprzedsiębiorstw państwowych (przyjmowaniełapówek od petentów, nieprzestrzeganieprocedur, fałszowanie dokumentów), służbęzdrowia (przyjmowanie za łapówki do szpitalii na zabiegi, przyznawanie fikcyjnych grup inwalidzkich,przyznawanie fikcyjnych zwolnieńlekarskich), banki (uzyskiwanie łapówek w zamianza otrzymanie kredytu), ubezpieczeniaspołeczne (wystawianie polis na nieistniejącepojazdy, antydatowanie i fałszowanie polisubezpieczeniowych), kontrola skarbowa (wyłączaniespod kontroli pewnych działań i osób,nieformalne świadczenie doradztwa finansowego,nieujawnienie wykrytych nieprawidłowości),administrację celną (niedopełnienieobowiązku kontroli, fałszowanie dokumentówprzewozowych, zaniżanie należności celnych,umożliwianie nielegalnego przekraczania granicy),organy samorządowe (niezgodne z prawemrozporządzanie powierzonymi lokalami,dokonywanie oszustw w trakcie przetargów) 51 .Na akty o charakterze korupcyjnym są narażonenajczęściej takie czynności urzędnikówpublicznych oraz jednostek budżetowych jak:wydawanie zezwoleń budowlanych, zlecanierobót i usług, przeprowadzanie egzaminów,wydawanie zatrzymanych dowodów rejestracyjnychpojazdów, podejmowanie decyzjio przyznaniu lub wynajmie lokali. Niesprawnośćpolicji oraz przewlekłość procedur karnychi trudności dowodowe uniemożliwiająokreślenie prawdopodobnej skali zjawiska.Niektóre sławetne przestępstwa gospodarczeod kilku lat są w fazie postępowań sądowych.Zawierają wątki korupcyjne, a podejrzanymisą tam wysocy funkcjonariusze publiczni.Jednakże nie można postawić im zarzutu uzyskaniakorzyści osobistych lub majątkowych,ponieważ nie pozwala na to zebrany w sprawiemateriał dowodowy.W tym miejscu warto pokreślić jak ważnąrolę przy określeniu mechanizmów korupcjogennychodgrywa Najwyższa Izba Kontroli(NIK). Jest to organ kontroli państwowejnieskupiający się na wykrywaniu zachowańkorupcyjnych, ale na wskazywaniu i eliminowaniutakich nieprawidłowości, które sprzyjająkorupcji, czyli właśnie mechanizmów korupcjogennych.Jak podaje A. Hussein doradcaprezesa NIK „doświadczenia NIK wskazują, żesą cztery główne obszary działalności instytucjipublicznych, w których istnieje szczególneryzyko zachowań korupcyjnych” 52 . Pierwszym

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y385wości. Uznaniowość jest prawnie uznanymsposobem działania administracji publicznej.Niebezpieczeństwo korupcji zaczyna się, gdyuznaniowość nie ma jasno określonych granici przekształca się w dowolność. Dowolnościpostępowania urzędników sprzyjają nieprecyzyjne,niejasne przepisy prawa. Ustawodawcaniejednokrotnie używa zwrotu, że dany urzędnikczy instytucja może podjąć jakąś decyzję.Ten wyraz może często bywa źródłem dowolnościpostępowania a przez to zwiększa niebezpieczeństwozachowań korupcyjnych.Wielokrotnie w ustawach znajdują się przepisyzawierające stwierdzenia niejednoznaczne,które są później różnie interpretowaneprzez urzędy oraz przez sądy. Ta dowolnośćinterpretacyjna również stanowi źródło ryzykakorupcją. O dowolności postępowaniamożemy mówić także w sytuacji, gdy prawojest wprawdzie jasne i precyzyjne, ale urzędnikje łamie. Tytułem przykładu można podaćsytuację, gdy urzędnik dokonuje zamówieniaz wolnej ręki, a powinien zrobić tak jak nakazująprzepisy prawa, w drodze przetargu. Dowolnośćpostępowania wyrażać się także możew postaci nierównego traktowania podmiotówczy osób w postępowaniu konkretnej instytucjiczy danego urzędnika. Może się to przejawiaćna przykład w określaniu niejednolitych oczekiwań,kryteriów, a tym samym w preferowaniujednych podmiotów a dyskryminowaniuinnych przy zamówieniach publicznych, zatrudnianiupracowników w urzędach 54 .Kolejnym mechanizmem korupcjogennymjest konflikt interesów. Ma on miejsce wtedy,gdy urzędnik wykonujący zadania władzy publicznejrównież prowadzi inną działalność albojest powiązany z działalnością, która pozostajew sprzeczności z pełnioną funkcją. Chodzi tuzwłaszcza o takie kolizje, które kwestionujązaufanie do urzędnika, że jest on bezstronny.Omawiany problem może mieć miejscew sytuacji, w której urzędnik administracji budowlanejjednocześnie prowadzi działalnośćgospodarczą w obszarze projektów budowlanychzatwierdzanych przez urząd, w którympracuje. Konfliktowi interesów zapobiegająróżne przepisy prawa, między innymi te stanowiącezakaz łączenia różnych funkcji i działalności,jak np. zakaz łączenia mandatu radnegoi prowadzenia działalności gospodarczejz wykorzystaniem majątku samorządowego.Pragmatyki służbowe zawierają także przepisyzakazujące łączenia funkcji z prowadzeniemdziałalności, która może wywoływać zastrzeżeniaco do bezstronności w załatwianiu spraw.Dotyczy to np. sędziów, prokuratorów. Ważnesą również przepisy zabraniające urzędnikompartycypowania w rozstrzyganiu własnychspraw albo spraw osób najbliższych oraz przewidującenakaz wyłączenia urzędnika od rozpatrywaniaspraw, gdzie z jakichś względówjego bezstronność może być kwestionowana.Brak wymaganej jawności to następne negatywnedziałanie władz publicznych powodującezwiększenie ryzyka korupcji. Co dozasady, działalność władz publicznych powinnabyć jawna. Zasada ta wynika z Konstytucji RP,a doprecyzowują ją przepisy ustawy o dostępiedo informacji publicznej 55 . Dopuszczają onejednak pewne wyjątki, jak chociażby ochronętajemnicy państwowej i ochronę danychosobowych. Jeżeli władza publiczna ukrywaprzed społeczeństwem to, co powinno byćtransparentne, można podejrzewać, że ma to nacelu ukrycie zachowań korupcyjnych. Przykłademmoże być sytuacja, w której nie ma jawnejlisty pacjentów oczekujących na deficytoweświadczenia medyczne, co może rodzić podejrzenie,że przy udostępnianiu tych świadczeńdoszło do korupcji polegającej na przyśpieszeniuświadczenia jednym pacjentom kosztemdrugich 56 . Brak wymaganej jawności postępowaniadotyczyć może planów działania władzpublicznych, a także działalności już dokonanej.Ostatnim mechanizmem korupcjogennymjest brak lub słabość kontroli. Urzędnik powinienpracować w przekonaniu, iż jego działalnośćmoże być zawsze kontrolowana orazjeśli dopuści się jakiegoś rodzaju nieprawidłowości,to zostanie to ujawnione w wynikukontroli. Urzędnik nie może czuć się bezkarny,musi mieć świadomość, że to co robi możebyć w każdym czasie skontrolowane. Jednymz rodzajów samokontroli wewnętrznej jestprzestrzeganie zasady wielu par oczu. Chodziw niej o stosowanie takich praktyk, by nie dochodziłodo nadmiernej koncentracji uprawnieńw ręku jednego urzędnika, aby czynności urzędowebyły rozdzielane w miarę możności międzyróżnych urzędników oraz, żeby funkcjonowałmechanizm wzajemnego patrzenia sobiena ręce. Nie ulega wątpliwości, że trudniej jestskorumpować urzędnika, jeżeli przy podjęciudecyzji wymagany jest udział nie jednej, leczwiększej liczy osób. Kontrole przeprowadzaneprzez NIK wskazują, że system kontroliw Polsce jest dość słaby, chociaż nastąpiła3

386Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Mogą stosowaćśrodki przymusu bezpośredniego, używaćbroni palnej, dokonywać zakupu kontrolowanegooraz wręczać łapówki kontrolowane (dokonywaćprowokacji).Do najważniejszych zadań CBA należyzwalczanie korupcji na styku sektora prywatnegoi publicznego. Działalność Biura bazujena czterech umownych filarach. Pierwszyz nich to czynności operacyjno-rozpoznawczeoraz dochodzeniowo-śledcze, drugi czynnościkontrolne, trzeci czynności analityczne,czwarty prewencja antykorupcyjna włączniez edukacją antykorupcyjną skierowaną do społeczeństwa.Pierwszy filar zadań CBA obejmuje rozpoznawanie,zapobieganie i wykrywanieprzestępstw przeciwko działalności instytucjipaństwowych oraz samorządu terytorialnego,finansowaniu partii politycznych, wymiarowisprawiedliwości, obowiązkom podatkowym,rozliczeniom z tytułu subwencji i dotacji orazinnych. Funkcjonariusze CBA wykonują zadaniatylko w zakresie właściwości CentralnegoBiura Antykorupcyjnego i w tym obszarzeprzysługują im uprawnienia procesowe Policji.Uprawnienia te mogą być wsparte poprzezużycie wyjątkowych środków, takich jak działaniapod przykryciem, kontrole operacyjne,techniki obserwacyjne. Liczba spraw operacyjnychCBA ma wyraźną tendencję wzrostową59 . W roku 2006, gdy dopiero w połowieroku powstało Biuro spraw tych było tylko 33,w następnym roku już 177, w 2008 – 392 sprawy,w 2009 aż 625, a w 2010 – 586.Filar drugi działalności CBA wiąże sięz obowiązkiem składania oświadczeń majątkowychprzez osoby pełniące funkcje publiczneoraz oświadczeń o prowadzeniu działalnościgospodarczej przez te osoby. CBA ma za zadaniekontrolę prawidłowości i prawdziwości tychoświadczeń. Biuro zajmuje się również ujawnianiemprzypadków nieprzestrzegania określonychprawem procedur w zakresie podejmowaniaoraz realizacji decyzji np. w dziedziniekomercjalizacji i prywatyzacji, udzielania zamówieńpublicznych i wsparcia finansowego.Liczba postępowań kontrolnych przeprowadzanychprzez CBA wynosi ok. 100 rocznie.Obszar trzeci obejmuje prowadzenie działalnościanalitycznej odnoszącej się do zjawiskwystępujących w sferze właściwości CBAi przedstawianie informacji na ten tematSejmowi, Prezesowi Rady Ministrów i Prezy-S. OGRODNIKA. Husseinprawne MECHANIZMY i kryminologiczne KORUPCJOGENNE aspekty – cztery korupcji grzechy główne władz publicznych3lekka poprawa związana z wprowadzeniemobligatoryjnego audytu wewnętrznego w instytucjachpublicznych.ROZDZIAŁ IIIDziałalność organówzajmujących sięzwalczaniem korupcjiCentralne Biuro AntykorupcyjneCentralne Biuro Antykorupcyjne (CBA)jest służbą specjalną, centralnym urzędemadministracji rządowej, powołaną do życiaw celu zwalczania korupcji w życiu gospodarczymi publicznym, zwłaszcza w instytucjachsamorządowych i państwowych, jak równieżw celu zwalczania działalności godzącej w interesyekonomiczne państwa 57 . CBA zostało powołanedo życia ustawą z dnia 9 czerwca 2006 r.o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym 58 .Na czele CBA stoi Szef Centralnego BiuraAntykorupcyjnego. Jest on centralnym organemadministracji rządowej, który podleganadzorowi Prezesa Rady Ministrów. KadencjaSzefa CBA trwa cztery lata. Jest on powoływanyi odwoływany przez premiera, po zasięgnięciuopinii Prezydenta RP, Kolegium ds. SłużbSpecjalnych oraz Sejmowej Komisji ds. SłużbSpecjalnych. Działalność Szefa CBA podlegakontroli Sejmu. Reelekcja może nastąpić tylkoraz. Na tle polskich służb specjalnych jest to jedynafunkcja, która wiąże się z kadencyjnością.Stanowiska Szefa CBA i zastępcy Szefa CBAnie można łączyć z inną funkcją publiczną. Niemogą oni także być członkami partii politycznych,pozostawać w stosunku pracy z innymipracodawcami, ani też podejmować innegozajęcia zarobkowego poza służbą. PierwszymSzefem CBA był Mariusz Kamiński. Funkcjętę sprawował w latach 2006–2009. Od roku2009 do chwili obecnej jest nim Paweł Wojtunik,absolwent Wydziału Prawa Uniwersytetuw Białymstoku. Szef CBA wykonuje swojezadania przy pomocy Centralnego Biura Antykorupcyjnego,które jest urzędem administracjirządowej. W CBA pracuje około 850 funkcjonariuszyi pracowników. Działalność CBA jestfinansowana z budżetu państwa.Funkcjonariusze CBA posiadają analogiczneuprawnienia do uprawnień Policji i Agencji

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y387dentowi. Przykładem działalności w ramachwyżej wymienionych zadań jest realizacjakoncepcji „tarczy antykorupcyjnej”. Pomysłten powstał w Kancelarii Prezesa Rady Ministróww 2008 r. Celem projektu jest stworzeniemechanizmów zapobiegawczych, które mająograniczyć zagrożenie korupcją w dwóch obszarach– prywatyzacji majątku Skarbu Państwai zamówień publicznych o szacunkowejwartości powyżej 20 mln zł, realizowanychw ramach 10 ministerstw. W realizację tegoprogramu zaangażowane są obok resortów takżesłużby specjalne, m.in. CBA.Centralne Biuro Antykorupcyjne kładziebardzo duży nacisk na działalność w zakresieedukacji i prewencji antykorupcyjnej. Są tozadania mieszczące się w czwartym filarze.W ramach tych zadań CBA wydało następującepublikacje: „Instytucje antykorupcyjnew wybranych państwach świata”, „Poradnikantykorupcyjny dla urzędników”, „Rekomendacjepostępowań antykorupcyjnych przystosowaniu procedury udzielania zamówieńpublicznych” (również w wersji anglojęzycznej),„Mapa korupcji”, „Poradnik antykorupcyjnydla przedsiębiorców”, „I MiędzynarodowaKonferencja Antykorupcyjna. Materiałypokonferencyjne”, „Informator o CentralnymBiurze Antykorupcyjnym” oraz czasopismo„Przegląd Antykorupcyjny” 60 . Biuro stworzyłotakże specjalny portal „Serwis EdukacjiAntykorupcyjnej” na stronie internetowej 61 .Serwis jest bazą zawierającą szeroki zakresinformacji o regulacjach prawnych krajowychi międzynarodowych oraz publikacjach na tematkorupcji. Zamieszczony jest tam równieżprzegląd zjawisk korupcyjnych mających nacelu promocję postaw i zachowań sprzyjającychprzeciwdziałaniu korupcji.CBA wykonuje także czynności na polecenieprokuratora lub sądu w zakresie określonymw ustawie Kodeks postępowania karnegooraz w ustawie Kodeks karny wykonawczy 62 .Funkcjonariusze Biura podczas wykonywaniaczynności służbowych są zobowiązani do poszanowaniagodności ludzkiej oraz przestrzeganiai ochrony praw człowieka niezależnieod jego pochodzenia, narodowości, przekonańpolitycznych lub religijnych albo światopoglądowych,sytuacji społecznej 63 .CBA nie może przy wykonywaniu powierzonychjemu zadań korzystać z tajnejwspółpracy Prezydenta RP, członków RadyMinistrów, sekretarzy i podsekretarzy stanu,wojewodów i wicewojewodów, posłów i senatorów,Prezesa Najwyższej Izby Kontroli,Prezesa Trybunału Konstytucyjnego, PrezesaNarodowego Banku Polskiego, RzecznikaPraw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka,Generalnego Inspektora Ochrony DanychOsobowych, Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej,członków Krajowej Rady Radiofoniii Telewizji, dyrektorów generalnych w ministerstwach,urzędach centralnych lub urzędachwojewódzkich, sędziów, prokuratorów, adwokatów,członków rady nadzorczej, członkówzarządu oraz dyrektorów programów TelewizjiPolskiej Spółka Akcyjna i Polskiego RadiaSpółka Akcyjna wraz z oddziałami terenowymi,redaktorów naczelnych, dziennikarzy lubosób prowadzących działalność wydawniczą,rektorów, prorektorów szkół wyższych orazinnych określonych w art. 26 ustawy o CentralnymBiurze Antykorupcyjnym 64 .CBA współpracuje w obszarze swojej właściwościz organizacjami międzynarodowymi,swoimi odpowiednikami oraz organami ściganiainnych krajów na podstawie porozumieńi umów międzynarodowych oraz odrębnychprzepisów. Biuro współpracuje między innymiz EPAC (Europejskimi Partnerami PrzeciwkoKorupcji), EACN (Europejską Siecią Antykorupcyjną),Europol, Interpol, OLAF (EuropejskimUrzędem ds. Zwalczania Oszustw),a także oficerami łącznikowymi organów ściganiaakredytowanymi w Polsce. Co więcej,przygotowano i przeprowadzono szereg spotkań,prezentacji dla delegacji zagranicznych,uczestników Projektu Zwalczania Prania Pieniędzy,delegacji parlamentarnych, samorządowcówi przedstawicieli organów ściganiainnych państw.Jedną z realizowanych inicjatyw CBA jestprzyjmowanie przedstawicieli organów ścigania,uczestniczących w wizytach studyjnychw ramach projektów finansowanych przez UnięEuropejską 65 . Pracownicy CBA wzięli udziałw przygotowaniu projektów o zasięgu międzynarodowym,np. projektu bliźniaczego dla RumuniiTransition Facility „Zwalczanie praniapieniędzy i finansowania terroryzmu”. Biuroprezentowało doświadczenia antykorupcyjnePolski w ramach programu budowania świadomościantykorupcyjnej, realizowanego przezDepartament Sprawiedliwości USA, skierowanegow szczególności do przedstawicieli ukraińskichorganów ścigania. CBA brało udziałw unijnym projekcie bliźniaczym Transition3

388S. OGRODNIKA. Husseinprawne MECHANIZMY i kryminologiczne KORUPCJOGENNE aspekty – cztery korupcji grzechy główne władz publicznych3Facility w roku 2005 i 2006 (Intensyfikacjaprocesu wdrażania działań antykorupcyjnychw Polsce), pełniąc rolę głównego beneficjenta.CBA współpracuje także z ekspertami z Niemiec,Belgii i Holandii. Owocem tej współpracybył cykl szkoleń i warsztatów dla funkcjonariuszyCBA zorganizowanych w Polscei w krajach partnerskich. Wydano także podręcznik„Europa bez korupcji. Studium przypadków.Kazusy polsko-niemiecko-belgijskie”66 . Ważną inicjatywą są też organizowaneprzez CBA przy współpracy z innymi służbamii organizacjami Międzynarodowe KonferencjeAntykorupcyjne odbywające się co rokuw dniu 9 grudnia już od dwóch lat. Dzień tenjest Międzynarodowym Dniem PrzeciwdziałaniaKorupcji. Konferencje gromadzą przedstawicielizarówno nauki, jak i praktyki. Wygłaszanereferaty oraz wymiana poglądów sąprzedmiotem postulatów w zakresie przeciwdziałaniakorupcji.Na tle ustawy o CBA rodzi się kilka wątpliwości.W ustawie o NIK w sposób jednoznacznyzdefiniowano zakres kontroli prowadzonychprzez Izbę, np. kontrola pod kątem rzetelnościi legalności. Ustawa o CBA nie regulujekonkretnie tej kwestii, ale zawiera ogólne wyrażenia„sprawdzanie przestrzegania, badaniei kontrola procedur podejmowania decyzji” niewydają się zbyt precyzyjne. Zważywszy, żew ustawie o CBA nie wskazano granic zakresukontroli, dowodzi to w sposób jednoznaczny,iż ta służba posiada uprawnienia do kontroliw dowolnym zakresie. Zarówno w doktryniejak i w praktyce głębokie wątpliwości rodzikontrola osób fizycznych, które pełnią funkcjepubliczne. W myśl art. 40 ustawy o CBAsłużba ta może prowadzić czynności kontrolnewobec podmiotów, w tym m.in. może dokonywaćoględzin nieruchomości lub innych składnikówmajątku.W tym miejscu należy rozróżnić instytucjęoględzin majątku od instytucji przeszukania,która znalazła swe umocowanie w kodeksiepostępowania karnego. Należy wskazać, iżoględziny dokonywane są w trybie przepisówadministracyjnych i dokonanie tej czynnościnie wymaga uprzedniej zgody wyrażonejw formie postanowienia przez prokuratorabądź też sąd. Jest to więc dowód, iż wskazanączynność należy uznać jako środek dalekoingerujący w prawa osób fizycznych, którypozostaje poza jakąkolwiek kontrolą sądu.Z brzmienia literalnego tego przepisu możnawywnioskować, że jest to sprzeczne z KonstytucjąRP. Dokonywanie oględzin możerównież naruszać prawa bądź też interesyosób trzecich, które posiadają prawa do nieruchomości.Zgodnie z przepisami omawianejustawy muszą się tej czynności w sposóbbezwzględny poddać. Sprzeczność ponadtoz ustawą zasadniczą powstaje w takim zakresie,w jakim ustawodawca nie przewidział żadnychśrodków odwoławczych od oględzin, a tymsamym sprzeniewierzył się jednej z podstawowychzasad prawa, a więc zasady dwuinstancyjności.Dogłębna analiza problemu nasuwawiele wątpliwości czy uprawnienia CBA nie sązbyt daleko idące a zarazem, czy mechanizmkontrolny przewidziany w ustawie nie zakłócaTabela nr 1. Obszary tematyczne prowadzonych postępowań przygotowawczychprzez CBAObszar 2009 r. 2010 r. 2011 r.Administracja samorządowa Brak danych 9% 29%Sektor gospodarczy 20% 18% 17%Organy ścigania i wymiaru sprawiedliwości 10% 7% 10%Służba zdrowia10% 11% 9%i farmacjaAdministracja centralna 10% 8% 8%Programy unijne Brak danych Brak danych 6%Terenowa administracja rządowa 35% 23% 5%Administracja celna i skarbowa 5% 4% 5%Wojsko Brak danych Brak danych 3%Sport Brak danych Brak danych 3%Inne Brak danych Brak danych 5%Źródło: Informacja o wynikach działalności Centralnego Biura Antykorupcyjnego za rok 2011, 2010 i 2009.

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y389działalności gospodarczej prowadzonej przezosoby, które pełnią funkcje publiczne. Po wtóreczasookres, w którym funkcjonariusze CBAmogą dokonywać oględzin, a więc nawet do9 miesięcy, wydaje się nadmiernie długim czasemdla ewentualnego wykorzystania tej instytucjizgodnie z jej przeznaczeniem.Warto także zwrócić uwagę na kilka ciekawostekodnośnie wyników działalności CBA.Tabela nr 1. przedstawia zestawienie obszarówtematycznych, w których były prowadzone postępowaniaprzygotowawcze przez funkcjonariuszyCBA w latach 2009–2011.W 2011 r. nastąpił diametralny wzrostliczby prowadzonych postępowań przygotowawczychw administracji samorządowej,w porównaniu do roku 2010 o 20%. W żadnyminnym obszarze nie zanotowano aż tak gwałtownegowzrostu. W sektorze gospodarczymmożemy zauważyć spadek prowadzonychspraw średnio o 1–2% rocznie. Podobna sytuacjama miejsce w służbie zdrowia i farmacjioraz administracji centralnej. Liczba postępowańprzygotowawczych na delikatnie zmiennympoziomie utrzymuje się w organach ściganiai wymiarze sprawiedliwości, administracjicelnej i skarbowej. Odnotowano tu w 2010 r.spadek o 1–2%, a następnie w 2011 r. wzrosto tyle samo. Interesująca sytuacja ma miejscew terenowej administracji rządowej. W roku2009 liczba postępowań przygotowawczychwynosiła 35% ogółu, w 2010 już tylko 23%,a w roku 2011 zaledwie 5%. Mogło to być spo-wodowane wzmożonymi działaniami prewencyjnymipodjętymi przez Biuro na przełomielat 2010/2011.Analiza danych zawartych w tabeli nr 2w sposób jednoznaczny wskazuje, że w związkuz prowadzonymi postępowaniami w latach2006–2011 dokonywano zabezpieczeń na mieniuna łączne kwoty ok. 10–12 mln zł. Gwałtownywzrost zabezpieczonych kwot nastąpiłw roku 2011 w stosunku do lat poprzednich.Wartość zabezpieczonego mienia w roku 2011wyniosła 50,6 mln zł. Pamiętać należy, iż tastatystyka niekoniecznie odzwierciedla zwiększenieilości popełnionych czynów karalnych,lecz może być asumptem ujawnienia korupcjina większą skalę. Zestawienie tych cyfr możeświadczyć o poważnym problemie, a zarazempatologii istniejącej w demokratycznym państwieprawa.Tabela nr 3 przedstawia liczbę wszczętychi zakończonych postępowań operacyjnychprzez CBA. Dane pochodzą z „Informacjio wynikach działalności Centralnego BiuraAntykorupcyjnego”, która jest corocznie publikowanapapierowo oraz na stronach internetowychBiura. Z tabeli wynika, iż pomimoznacznej ilości postępowań operacyjnych tylkoich nieznaczna część została zakończonaw roku 2009 ujawnieniem sprawcy przestępstwai pociągnięciem go do odpowiedzialnościkarnej. Dokonując porównań w czasookresie2009–2011, można zauważyć, iż liczby przedstawionew kolumnach, pomimo iż się różnią,3Tabela nr 2. Przybliżona wartość zabezpieczonego mienia przez CBARokKwota zabezpieczeniaw mln zł2006 11,52007 12,92008 10,12009 10,32010 11,02011 50,6Źródło: Informacja o wynikach działalności Centralnego Biura Antykorupcyjnego za rok 2011, 2010 i 2009.Tabela nr 3. Liczba wszczętych i zakończonych postępowań operacyjnych przez CBARokLiczba wszczętych postępowań Liczba postępowań zakończonychoperacyjnych2009 625 1952010 257 3202011 256 227Źródło: Informacja o wynikach działalności Centralnego Biura Antykorupcyjnego za rok 2011, 2010 i 2009.

390S. OGRODNIKA. Husseinprawne MECHANIZMY i kryminologiczne KORUPCJOGENNE aspekty – cztery korupcji grzechy główne władz publicznych3to rozbieżności te nie są znaczne w stosunkurocznym do lat ubiegłych. Można więc uznać,że problem społeczny w zakresie korupcji pozostajena stałym poziomie i pomimo ujawnianiaciągle to nowych czynów przestępnychznajduje się kolejny potencjalny krąg osób,które wykorzystują pełnienie funkcji publicznychdla osiągania korzyści majątkowychwbrew przepisom prawa.Policja i inne organyWśród szeregu zadań powierzonych Policjijest także wykrywanie i ściganie sprawcówprzestępstw korupcyjnych 67 . Policja korzystaz nowych metod wykrywania i zwalczaniatego rodzaju przestępczości. Ważną nowelizacjąbyła zmiana art. 19 ustawy o Policji rozszerzającakrąg przestępstw, w których możebyć dokonana kontrola operacyjna. Dodanotakże art. 19a pozwalający na kontrolowaneprzyjęcie lub wręczenie korzyści majątkowej.Są one obecnie najważniejszymi metodamiwalki Policji z korupcją 68 . Czynności te mogąbyć zastosowane jedynie w celu sprawdzeniauzyskanych wcześniej wiarygodnych informacjina temat przestępstwa. Działanie przezpolicjantów w tym trybie nie powoduje nowegoprzestępstwa, a jedynie potwierdza jużotrzymaną wiarygodną informację. Stosowanieprowokacji ma ściśle określone prawemgranice. Nie może służyć sprawdzaniu uczciwościobywateli, a ma potwierdzić przestępczyproceder, o którym wcześniej Policja powzięławiadomość.W 2011 r. wszczęto 5652 postępowańkarnych w sprawach o przestępstwa korupcyjne69 . Zakończono w tym czasie 6674 postępowania(głównie z rok 2011, ale równieżz lat wcześniejszych). Aktywność śledczapolicjantów pozwoliła na ujawnienie i potwierdzeniedowodowe 12 192 przestępstwkorupcyjnych. Jest to o 2,4% mniej, niż rokwcześniej. Przestępstwa korupcyjne najczęściejmają miejsce w miastach o wielkości50–100 tys. mieszkańców (miało tam miejsce31,9% ogółu popełnionych przestępstw) orazw miastach powyżej 500 tys. mieszkańców(22%). Względnie rzadko do przestępstwkorupcyjnych dochodzi na wsi – 11,8%, podczasgdy dla ogółu przestępstw odsetek tychdokonywanych na wsi wynosi 22,4%. Inaczejtakże wygląda struktura wieku podejrzanych.Około 78,1 % podejrzanych o te przestępstwaukończyło 30 rok życia, podczas gdy w całymspołeczeństwie podejrzanych powyżej 30roku życia jest 53,3%. Status zawodowy podejrzanychrównież jest interesujący. Około18,8% podejrzanych o korupcję to bezrobotni,a 66,1% to osoby pracujące legalnie w Polsce.Wśród podejrzanych było 297 rencistówi emerytów oraz 45 uczniów i studentów. Spośród3482 podejrzanych 479 stanowiły kobiety.Do wykrycia sprawcy najczęściej dochodziw wyniku wytężonej pracy policjantów.Około 1905 podejrzanych zostało ustalonychdzięki pracy operacyjnej i śledczej funkcjonariuszyPolicji, a 1181 zostało zatrzymanychna gorącym uczynku. Świadkowie wskazali353 osoby, a 6 zgłosiło się samodzielnie naPolicję. Jeśli chodzi o recydywę, to większośćosób na drogę przestępstwa weszłapo raz pierwszy (2624 podejrzanych do tejpory nie było karanych), 425 podejrzanychbyło karanych za inne przestępstwa niż korupcyjne,139 za korupcyjne albo podobne,a o 294 brak jest danych. Kwoty łapówekrównież są zaskakujące. W 1198 przestępstwachpłatnej protekcji łączna kwota wyniosła4 469 154 zł, z kolei w 4348 przestępstwachsprzedajności funkcjonariuszapublicznego (tj. art. 228 kk, 250a kk, 296a kk,296b kk) około 6 390 255 zł.O ilości przestępstw korupcyjnychświadczą dane przedstawione w tabelinr 4. Ukazują one liczbę postępowańwszczętych przez policję w skali całego kraju.Przykład jednej jednostki zajmującej sięwykrywaniem tego typu czynów karalnychnie może stanowić podstawy do wyciągnięciawniosków co do skali zjawiska w całymkraju, ale obrazuje pewien wycinek rzeczywistości.Z danych zawartych w tabeli nr 1w sposób jednoznaczny wynika, iż najwięcejczynów karalnych wypełniało znamionaz art. 228 § 1–4 kk, 229 § 3–4 kk. Znacznaczęść czynów dotyczyła również naruszeńz art. 231 §1 i 3 kk.Spośród danych zawartych w analizowanejtabeli wynika, że wobec łącznie stwierdzonychprzestępstw w ilości 12 192 znacznaczęść przestępstw pozwoliła na ustalenieich sprawców, a w konsekwencji przejściew fazę in personam postępowań karnychi postawienia zarzutów osobom podejrzanym.Należy pamiętać, że powyższa statystyka nieobrazuje w pełni nagannych zachowań korupcyjnychw polskim społeczeństwie, albowiem

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y391wiele spraw w ogóle nie ujrzało światła dziennego.Aktualnie dość szeroko stypizowaniew kodeksie karnym przepisów prawa sankcjonującychzachowania o charakterze korupcyjnymw sposób właściwy winno odstraszaćpotencjalnych sprawców od popełniania przestępstw.Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego(ABW) jest instytucją, która jako jedna z kilkusłużb jest uprawniona do prowadzenia działańw zakresie przeciwdziałania i zwalczania korupcji.Uprawnienie to przyznaje Agencji Ustawao Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznegooraz Agencji Wywiadu 70 . W roku 2007 Sejmuchwalił poprawkę przywracającą AgencjiBezpieczeństwa Wewnętrznego kompetencjerozpoznawania, zapobiegania i zwalczaniakorupcji osób pełniących funkcje publiczne,o których jest mowa w Ustawie o ograniczeniuprowadzenia działalności gospodarczej przezosoby pełniące funkcje publiczne 71 . Za trafnościątej decyzji przemawia to, że działania korupcyjnebardzo często nie są przestępstwem„samodzielnym”. Korupcja może stanowićnarzędzie w rękach obcych służb specjalnychlub grup przestępczości zorganizowanej i towłaśnie ABW ma możliwości pełnej ocenyskali zagrożenia 72 . Agencja jest zobowiązanado zwalczania korupcji w przypadku, gdy zjawiskoto – ze względu na skalę, osobę sprawcylub przedmiot decyzji – może godzić w bezpieczeństwopaństwa.ABW wykorzystuje swoje kompetencje,aby zwalczać przestępstwa korupcyjne wśródtych urzędników i funkcjonariuszy publicznych,którzy są objęci ustawą o ograniczeniuprowadzenia działalności gospodarczej przezosoby pełniące funkcje publiczne. Jest to istotnewskazanie na to, w jakim obszarze korupcjaszczególnie zagraża państwu. Podkreśleniawymagają przesłanki, zgodnie z którymi ABWjest właściwa rzeczowo do ścigania sprawcówprzestępstw korupcyjnych. Pierwszą przesłankąjest podmiot przestępstwa, tj. osobapełniąca funkcje publiczne, z tym że chodzinie o wszystkie osoby pełniące te funkcje,a tylko te, które są enumeratywnie wyliczonew art. 1 i 2 ustawy o ograniczeniu prowadzenia3Tabela nr 4. Przestępstwa korupcyjne w 2011 rokuKodeks karnyLiczba postępowańwszczętychLiczba przestępstwstwierdzonychLiczbapodejrzanychArt.228 § 1–4 kk – sprzedajnośćfunkcjonariusza publicznego304 4 049 327Art. 228 § 5 – j.w. kk – postaćkwalifikowana2 2 2Art. 228 § 6 kk –sprzedajnośćfunkcjonariusza publicznego w obcym 3 0 0państwieArt. 229 § 1–2 kk – przekupstwofunkcjonariusza publicznego442 740 502Art. 229 § 3–4 – j.w. kk – postaćkwalifikowana1023 2927 1641Art. 229 § 5 kk – przekupstwofunkcjonariusza publicznego w obcym 0 8 3państwieArt. 230, 230a kk – płatna protekcja 101 1197 333Art. 231 § 1 i 3 kk – nadużycie uprawnieńlub niedopełnienie obowiązków3604 2545 333Art. 231 § 2 – j.w. kk – postaćkwalifikowana78 426 103Art. 250a kk – korupcja wyborcza 34 157 150Art. 296a kk – korupcja gospodarcza 59 42 16Art. 296b kk – korupcja sportowa 2 99 72Wszystkie 5652 12192 3482Źródło: http://statystyka.policja.pl/portal/st/840/75068/Przestepstwa_korupcyjne_w_2011_roku.html?search=8190802.

392działalności przez osoby pełniące funkcje publiczne.Poza wskazany krąg osób działalnośćAgencji nie powinna wykraczać. Art. 5 ust. 1pkt 2 lit c ustawy o Agencji BezpieczeństwaWewnętrznego i Agencji Wywiadu wskazujedrugą przesłankę, tj. „jeżeli może to godzićw bezpieczeństwo państwa”. Przesłanka tama charakter bardzo ocenny. Co do zasadyABW stoi na stanowisku, że korupcja osóbzatrudnionych w urzędach państwowych lubzajmujących kierownicze stanowiska państwowemoże zagrażać bezpieczeństwu państwa,przede wszystkim w aspekcie zapewnieniaprawidłowego funkcjonowania instytucji państwowych73 . Spełnienie ustawowych przesłanekoraz dokonanie prawidłowej oceny zgromadzonychmateriałów to element pracy, któremuw Agencji poświęca się szczególną uwagę.Kwestia ta jest istotna, gdyż w przypadkuzamiaru skorzystania z takich uprawnień jakkontrola operacyjna i kontrolowane wręczeniekorzyści majątkowej, element właściwościrzeczowej ABW jest poddawany ocenie przezProkuratora Generalnego, który to w trybieokreślonym w ustawie o ABW i AW wyrażazgodę na przeprowadzenie tego rodzaju działań.Co więcej, właściwość rzeczowa Agencjiw odniesieniu do wykrywania sprawców przestępstwkorupcyjnych jest brana pod uwagęw sytuacji powierzenia pionowi postępowańkarnych ABW przez Prokuraturę do prowadzeniapostępowań przygotowawczych.Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznegonie posiada uprawnień do wykrywania orazścigania wszystkich zachowań korupcyjnychwypełniających znamiona przestępstw określonychw kodeksie karnym. Wymienione przesłankiokreślają różnicę pomiędzy uprawnieniamiABW a CBA oraz Policji. Zapisy ustawo Policji i CBA nie zawierają takich ograniczeńjakie zawiera ustawa o ABW. Odzwierciedlająto także wyniki statystyczne Agencji, którenigdy nie będą na porównywalnym poziomiez wynikami Policji i CBA.Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznegoaktywnie uczestniczy w programie „tarcza antykorupcyjna”.Ma to miejsce w takich obszarachprogramu jak: zamówienia publiczne o wartościpowyżej 20 mln zł, spółki Skarbu Państwao największym znaczeniu dla prywatyzacji,postępowania o udzielenie zamówienia publicznegorealizowane w poszczególnych resortach,podmioty, których prywatyzacja będzie miałaznaczenie dla bezpieczeństwa i interesów pań-S. OGRODNIKA. Husseinprawne MECHANIZMY i kryminologiczne KORUPCJOGENNE aspekty – cztery korupcji grzechy główne władz publicznych3stwa. Czynności ABW w ramach podanych obszarówsprowadzają się do: prowadzenia postępowańkarnych, których przedmiotem jest prywatyzacjapodmiotów oraz nieprawidłowościw przetargach publicznych, monitorowania zamówieńpublicznych i postępowań prywatyzacyjnych,przedstawiania odbiorcom zewnętrznymwiadomości na temat zagrożeń dla prywatyzacji,prowadzenia specjalistycznych szkoleńdla urzędników oraz pełnomocników ochronyw instytucjach państwowych. Czynności związanez przedstawianiem wiadomości w zakresiezagrożeń dla prywatyzacji oraz prowadzeniemszkoleń mają charakter działań prewencyjnych 74 .W związku z tym te zaangażowanie Agencjiw przeciwdziałanie korupcji wykracza pozadziałania operacyjne i śledcze, które kojarząsię większości osób z jedynym zadaniem ABW.ABW pełni także funkcje kontrolne i analitycznew stosunku do urzędników państwowych, np.jednym z elementów postępowania sprawdzającegoprzy ubieganiu się o certyfikat bezpieczeństwa,który upoważnia do dostępu do tajemnicypaństwowej, jest dokładna kontrola oświadczeńmajątkowych i rozliczeń podatkowych.Dane przedstawione na wykresie nr 1 pozwalająstwierdzić, że w latach 2005–2007liczba osób podejrzanych o korupcję w sprawachprowadzonych przez ABW systematyczniewzrastała. W 2005 r. było 179 podejrzanych,w 2006 – 193, w 2007 – 332. Z koleiod roku 2007, gdy ilość osób podejrzanychprzekroczyła trzysta, można zaobserwowaćtendencję spadkową. W 2008 r. liczba podejrzanychzmniejszyła się o 60 osób w stosunkudo roku 2007, a w roku 2009 o 38 osóbw stosunku do roku 2008.W zakresie korupcji śledztwa, które prowadziABW należą do spraw skomplikowanychi złożonych 75 . Wynika to z mechanizmu korupcyjnego,który znacznie odbiega od klasycznegoschematu sprowadzającego się do sytuacji,gdzie osoba zainteresowana daje łapówkę drugiejosobie oczekując w zamian określonegozachowania. Korzyść osobista lub majątkowama charakter „ukryty”, znajduje odzwierciedleniew prowizjach, fakturach albo opłacaniuokreślonych przedsięwzięć. W większościprzypadków przestępstwa korupcyjne majązwiązek z innymi czynami zabronionymi. Wychodząone na jaw w toku gromadzenia materiałudowodowego w postępowaniu.Zaangażowanie funkcjonariuszy ABWw realizację powierzonych czynności w zakre-

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y393sie przeciwdziałania oraz zwalczania korupcjipozwala stwierdzić, że instytucja ta jest ważnymogniwem w systemie państwa. AgencjaBezpieczeństwa Wewnętrznego pełni ogromnąrolę w ściganiu sprawców przestępstw korupcyjnych,jak i w przeciwdziałaniu korupcji.Kolejną służbą walczącą z procederemkorupcji jest Służba Celna. W odróżnieniu oduprawnień jakie posiadają inne służby mundurowe,Służba Celna nie ma kompetencjiorganów ścigania w obszarze zwalczania przestępczości,także tej korupcyjnej. Przysługująjej jedynie środki administracyjne i organizacyjne.Prowadzone przez Służbę postępowaniawyjaśniające lub kontrolne mogą co najwyżejuprawdopodobnić występowanie tych zjawisk.Stąd też zwalczanie korupcji zazwyczaj odbywasię przy współudziale także innych służb 76 .W roku 2011 rozszerzono zakres obowiązkówdla komórek kontroli wewnętrznej oraz przeciwdziałaniakorupcji w izbach celnych, zobowiązującje do podejmowania przedsięwzięćmających na celu opracowanie rozwiązań organizacyjnychzapobiegających korupcji, sporządzanieokresowych analiz skali zagrożeniaprzestępczością korupcyjną na terenie podporządkowanymizbie celnej oraz podejmowaniedziałań wyjaśniających, gdyby powzięto informacjęo możliwości wystąpienia procederówkorupcyjnych. Co więcej, Służba Celna realizujeprojekt „Program antykorupcyjny polskiejSłużby Celnej 2010–2013+”. Jest to kompleksowydokument na rzecz zwalczania oraz przeciwdziałaniakorupcji w Służbie Celnej. Ma nacelu unowocześnienie i zreformowanie obszarówdziałania Służby Celnej.Kolejną instytucją, której jednym z zadańjest zapobieganie korupcji, jest Urząd KontroliSkarbowej. Do jego głównych uprawnieńnależy możliwość przeprowadzania kontroliskarbowej oraz wywiadu skarbowego. Kontrolaskarbowa ma na celu ochronę interesóworaz praw majątkowych Skarbu Państwai zapewnienie skuteczności wykonywania zobowiązańpodatkowych, a także innych należnościstanowiących dochód budżetu państwaalbo państwowych funduszy celowych. Kontrolaskarbowa ma również badać zgodnośćz obowiązującym prawem gospodarowaniamieniem innych państwowych osób prawnych,zwalczanie i przeciwdziałanie naruszeniomprawa w zakresie obrotu towarowegoz zagranicą oraz obrotu towarami przywożonymiz zagranicy, a także ujawnianie i zapobieganieprzestępstw korupcyjnych wśródosób zatrudnionych czy też pełniących służbęw jednostkach organizacyjnych bezpośredniopodległych ministrowi właściwemu do sprawfinansów publicznych.Wywiad skarbowy jest jedną z form wykonywaniakontroli skarbowej. Czynnościwywiadu skarbowego pozwalają gromadzić,przetwarzać oraz wykorzystywać informacjeo osobach oraz ich dochodach, rzeczach podlegającychkontroli skarbowej w celu ustalenianależności wobec państwa. Wywiad swymzakresem obejmuje czynności operacyjno--rozpoznawcze pozwalające na: kontrolę3Wykres nr 1. Liczba osób podejrzanych o korupcję w latach 2005–2009Źródło: A. Gradowski, Rola Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w przeciwdziałaniu i zwalczaniukorupcji, w: „I Międzynarodowa Konferencja Antykorupcyjna (Warszawa 9 grudnia 2010) materiałypokonferencyjne”, Warszawa 2011, s. 83.

394S. OGRODNIKA. Husseinprawne MECHANIZMY i kryminologiczne KORUPCJOGENNE aspekty – cztery korupcji grzechy główne władz publicznych3finansów jednostek samorządowych, określenierzetelności wskazanych podstaw opodatkowania,kontrolę towarową z zagranicą orazujawnianie i zapobieganie korupcji.ROZDZIAŁ IVZjawisko korupcjiw świetleprzeprowadzonychbadańMetodologia badańCelem badań podjętych w niniejszej pracybyło poznanie skali zagrożenia przestępstwamikorupcyjnymi w społeczeństwie oraz jegoogólnej reakcji na proceder korupcji, a takżeocena działalności Centralnego Biura Antykorupcyjnego.Poznanie rzeczywistych rozmiarów i rodzajówniebezpiecznych zachowań korupcyjnychmoże posłużyć do skierowania odpowiednichdziałań legislacyjnych na zagrożone obszary.Może także pomóc wyspecjalizowanym instytucjomw obraniu właściwych kierunków działań,aby skutecznie walczyć z korupcją wśródobywateli i funkcjonariuszy publicznych, gdyżskutki tego procederu nierzadko odczuwa każdyz nas.Wobec powyższego głównym problemembadawczym pracy magisterskiej będzie pytanie:Jaka jest społeczna reakcja na zjawisko korupcji?Rozwiązanie głównego problemu badawczegowymaga wyszczególnienia problemówo mniejszym stopniu ogólności. Służą temusformułowane pytania szczegółowe:1. Czy respondenci mieli do czynienia ze zjawiskiemkorupcji?2. Jaka byłaby ich reakcja na przestępstwo korupcyjne,gdyby mieli z nim do czynienia?3. Jak oceniają działalność służby specjalnejpowołanej do zwalczania korupcji?4. Które rodzaje korupcji uważają za największezagrożenie dla społeczeństwa?W celu rozwiązania głównego problemubadawczego oraz problemów szczegółowych,jako metodę badawczą wybrano kwestionariuszankiety. Skonstruowany został w oparciuo 16 pytań w taki sposób, aby wyeliminowaćdodatkowe komentarze. Posłużono się dwomarodzajami pytań: otwartymi i zamkniętymi.Pytania zamknięte zwane w literaturze teżskategoryzowanymi są wygodne ze względuna ułatwienie opracowania końcowych wyników.Są także wygodniejsze dla respondenta,gdyż nie wymagają dłuższych wypowiedzii skracają czas wypełniania kwestionariusza.Należy podkreślić, że „mogą upraszczać rzeczywistość”77 . Jednym z tego powodów możebyć fakt trudności sformułowania wszystkichmożliwych alternatyw odpowiedzi. Z koleipytania otwarte pozwalają respondentowi naspontaniczną wypowiedź. Jednak podstawowawada jest taka, iż ankietowani niechętniena takie pytania odpowiadają. Zastosowaniekwestionariusza ankiety pozwoli poznać skrawekrzeczywistych rozmiarów zagrożenia, jakieniesie za sobą korupcja. Da możliwość zapoznaniasię z oceną respondentów dotyczącąskali zagrożenia oraz występowania różnychrodzajów korupcji w społeczeństwie.Uzyskane dane posłużą następnie do opracowaniaodpowiednich zestawień statystycznych.Wyniki badań poddanych analizie,przedstawione zostaną w postaci tabel.Badanie zostało przeprowadzone w maju2012 r. na potrzeby niniejszej pracy magisterskiej.Objęło grupę 50 anonimowych respondentów.Były nimi osoby w różnym wiekuoraz różnej płci. Szczegółowe wyniki odnośniewieku badanej grupy zawiera tabela nr 5,odnośnie płci tabela nr 6.Wśród badanych 80% stanowiły osobyw wieku od 20 do 26 lat (40 osób), 12% osobyw grupie wiekowej 27–40 lat (6 osób) oraz8% osoby powyżej 40 roku życia (4 osoby).Tabela nr 5. Przedział wiekowy grupy badawczejWiek Ilość respondentów % badanych (N=50)15–19 0 020–26 40 8027–40 6 12Powyżej 40 4 8Źródło: Wyniki badań własnych.

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y395Tabela nr 6. Płeć badanych respondentówKobiety % badanych (N=50) Mężczyźni % badanych (N=50)33 66 17 34Źródło: Wyniki badań własnych.Tabela nr 7. Status zawodowy grupy badawczejStatus zawodowy Ilość respondentów % badanych (N=50)uczeń 0 0student 29 58pracujący 21 42żadne z powyższych 0 03Źródło: Wyniki badań własnych.Tabela nr 8. Miejsce zamieszkania grupy badawczejMiejsce zamieszkania Ilość respondentów % badanych (N=50)wieś 11 22miasto do 50 tys. mieszkańców 22 44miasto od 50 do 300 tys.9 18mieszkańcówmiasto powyżej 300 tys.8 16mieszkańcówŹródło: Wyniki badań własnych.W badanej grupie przeważają kobiety, którychjest 33, co stanowi 66% badanych, mężczyznjest 17, co stanowi 34% badanych.Studenci, którzy wypełnili ankietę stanowili58% ogółu badanych, reszta to osoby pracujące,których było 42%. Nikt z respondentów niebył uczniem.Wśród ankietowanych przeważają osobyzamieszkujące miasta do 50 tys. mieszkańców– jest ich 22, co stanowi 44% grupy badawczej.Następnie respondenci wybrali jako miejscezamieszkania wieś – 11 osób (22%), miasto od50 do 300 tys. mieszkańców – 9 osób (18%),miasto powyżej 300 tys. mieszkańców – 8 osób(16%).Przedstawiając wyniki moich badań na początkuprzeanalizuję wiedzę respondentów natemat korupcji w ogólności. Następnie omówięprzedstawioną przez nich ocenę zagrożeniaoraz występowania korupcji w społeczeństwie.Na końcu przyjrzę się ich opinii na temat służbyspecjalnej wyspecjalizowanej do walkiz korupcją.Podsumowując wyniki moich analiz, postaramsię wyprowadzić wnioski, które wykorzystamw rozdziale piątym mojej pracy,poświęconym zwiększeniu efektywności walkiz korupcją.Wyniki badań własnychPierwsze zadane pytanie dotyczyło osobistychkontaktów respondentów z korupcją.Z wyników badań CBOS przeprowadzonychw 2010 r. wynika, iż 87% Polaków uważa, żekorupcja stanowi duży problem społeczny 78 .W przedmiotowej ankiecie 64% respondentówpotwierdziło, iż zetknęło się osobiście z korupcją,z kolei 36% udzieliło odpowiedzi negatywnej.Daje to podstawy do twierdzenia, iżTabela nr 9. Osobiste kontakty z korupcją respondentówTak % badanych (N=50) Nie % badanych (N=50)32 64 18 36Źródło: Wyniki badań własnych.

396w większości społeczeństwo zna ten rodzaj patologii,słyszało o nim, bądź miało bezpośredniąstyczność. Szczegółowe wyniki odpowiedzina to pytanie zawiera tabela nr 9.Drugie pytanie miało na celu poznaniereakcji obywateli na zaistniałe przestępstwakorupcyjne. Aż 19 osób opowiedziało się zaodpowiedzią, iż raczej nie zawiadomiliby oniorganów ścigania. Dziwi fakt takiej reakcji.Może to być spowodowane brakiem zaufaniado organów ścigania oraz obawą utraty pracylub „ciąganiem po sądach” 79 . Właściwą postawęprezentuje tylko 22% ankietowanych, którzyzdecydowanie lub raczej powiadomilibyorgany ścigania. Ponad 25% nie wie jak zachowałobysię w takiej sytuacji. Może jest to przyczynąbraku świadomości, iż osoba zgłaszającazawiadomienie o popełnieniu przestępstwamoże skorzystać z instytucji świadka in cognito,a tym samym jej dane osobowe nie zostanąujawnione w toku postępowania karnego, jaki później. Oswajani od dziecka z brakiem reakcjina „małą korupcję”, obywatele obawiająsię, że ich poczucie sprawiedliwości zostanieniewłaściwie odebrane 80 . Akceptują taki stanrzeczy, bo jest to dla nich bardziej „wygodne”.Szczegółowe odpowiedzi na pytanie drugieprzedstawia tabela nr 10.W trzecim pytaniu zapytano respondentówczy kiedykolwiek wręczyli łapówkę. Zadowalającyjest fakt, że 90% z nich odpowiedziałona to pytanie negatywnie. Z drugiej strony 10%przyznało, iż wręczało osobiście łapówkę.W wyniku badań przeprowadzonych przezzespół kierowany przez prof. A. Siemaszkow latach 2009–2011 stwierdzono, że 18% an-S. OGRODNIKA. Husseinprawne MECHANIZMY i kryminologiczne KORUPCJOGENNE aspekty – cztery korupcji grzechy główne władz publicznych3kietowanych znało kogoś kto osobiście wręczyłłapówkę 81 . Zadowalające jest, że odpowiedziw tym pytaniu oscylują w granicachok. 20%. Wyniki wskazań ankietowanych zawieratabela nr 11.Czwarte pytanie miało charakter pytaniaotwartego. Odpowiedzieć na to pytanie mielitylko ci respondenci, którzy w pytaniu nr 3udzielili pozytywnej odpowiedzi. Dotyczyłoono powodów wręczenia łapówki. Dwie osobywskazały, że decyzja o wręczeniu łapówki byładobrowolna i dotyczyła w jednym przypadkuogólnie służby zdrowia, druga osoba napisała,że chodziło o uzyskanie zwolnienia lekarskiego.Pozostałe trzy osoby wręczyły łapówkępodczas kontroli drogowej w celu uniknięciamandatu. Dwie z nich zrobiły to dobrowolnie,jedna otrzymała taką sugestię od policjanta.Ankietowani byli w większości osobamiw młodym wieku, być może z racji niskichdochodów (gdyż nie wszyscy byli osobamipracującymi) wybrali drogę wręczenia łapówkipodczas kontroli drogowej, gdyż niekiedypolicjanci odstępują od wypisania bardzo wysokichmandatów już za kwotę 20–50 zł. Chęćuzyskania zwolnienia lekarskiego może byćniekiedy spowodowana niechęcią do zajęć wychowaniafizycznego w szkole lub uniknięciemtrudnego sprawdzianu, egzaminu, czy też uzyskaniemdodatkowego „urlopu” w pracy.Piąte pytanie dotyczyło reakcji respondenta/tki na propozycję przyjęcia łapówki w zamianza odstąpienie od wykonania czynności służbowych.Było to pytanie zamknięte. W takiejsytuacji nie wiedziałoby jak się zachować 10%ankietowanych, 4% zdecydowanie by ją przy-Tabela nr 10. Zawiadomienie organów ścigania o przestępstwie korupcyjnymOdpowiedzi Liczba respondentów % badanych (N=50)Zdecydowanie tak 4 8Raczej tak 7 14Raczej nie 19 38Zdecydowanie nie 7 14Trudno powiedzieć 13 26Źródło: Wyniki badań własnych.Tabela nr 11. Wręczenie łapówki przez respondentówTak % badanych (N=50) Nie % badanych (N=50)5 10 45 90Źródło: Wyniki badań własnych.

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y397jęło, 10% raczej by przyjęło, 34% raczej byjej odmówiło, a aż 42% zdecydowanie by jejodmówiło. Jest to zadowalający wynik, gdyżpo zsumowaniu, 76% ankietowanych nie popełniłobyprzestępstwa łapownictwa biernego.Szczegółowe wyniki odpowiedzi na to pytanieprzedstawia tabela nr 12. W tym miejscu wartoprzytoczyć wyniki badań przeprowadzonychw ramach projektu badawczego zrealizowanegona zlecenie Ministerstwa Nauki i SzkolnictwaWyższego przez zespół białostockichnaukowców. Projekt pt. „Monitoring, identyfikacjai przeciwdziałanie zagrożeniom bezpieczeństwaobywateli” był realizowany w latach2008–2010. Pytanie piąte w omawianej ankieciezostało zadane obywatelom nie będącymfunkcjonariuszami publicznymi. W projekciepodobne pytanie zostało zadane funkcjonariuszomCBA, prokuratorom, funkcjonariuszomSłużby Więziennej, Straży Granicznej i policjantom.Zdecydowana większość respondentów(80%) nie obawia się propozycji korupcyjnej.Wśród funkcjonariuszy CBA panujew 93% brak niepokoju w związku z korupcją.Z kolei prokuratura wyróżnia się „najniższymodsetkiem ankietowanych niepodzielającychobaw przed propozycjami korupcyjnymi(77%)” 82 . Wyniki odpowiedzi na pytanie piąteprzedstawia tabela nr 12.Pytanie szóste polegało na dokonaniu ocenywystępowania podanych ośmiu rodzajówkorupcji. Ankietowani uznali, że korupcja bardzoczęsto występuje na pierwszym miejscuwśród polityków, następnie w służbie zdrowia,w gospodarce, w czasie wyborów, w policji,w szkolnictwie wyższym, w administracjipublicznej i w wymiarze sprawiedliwości. Aż40% badanych (20 osób) uważa, że korupcjanie występuje w szkolnictwie wyższym, podczasgdy tylko 10% jest zdania, że tam to zjawiskowystępuje. Odpowiedzi na to pytaniezawiera tabela nr 13.W pytaniu siódmym chciano poznać pobudkikierujące respondentami przy szeregowaniuwystępowania różnych rodzajów korupcji pytaniaósmego w podanej przez nich kolejności.Pytanie miało charakter otwarty. Odpowiedziałona nie 76% ankietowanych. Wśród nich 78%osób do podanej przez nich oceny w pytaniuszóstym skłoniły opinie znajomych, doniesieniaz mediów i prasy. Podawali oni takżejako powód własne doświadczenia. Osoby,3Tabela nr 12. Reakcja respondentów na propozycję korupcyjnąOdpowiedzi Liczba respondentów % badanych (N=50)Zdecydowanie tak 2 4Raczej tak 5 10Raczej nie 17 34Zdecydowanie nie 21 42Trudno powiedzieć 5 10Źródło: Wyniki badań własnych.Tabela nr 13. Ocena występowania rodzajów korupcji w Polsce*Rodzaj korupcji 1 2 3 4 5 6 7 8Polityczna 22 7 5 3 3 2 4 4Wyborcza 11 4 7 3 7 2 8 8Gospodarcza 15 10 5 3 2 6 4 5W służbie zdrowia 17 5 6 6 6 3 2 5W administracji publicznej 4 5 5 8 14 5 6 4W policji 6 10 12 5 5 2 5 5W wymiarze sprawiedliwości 3 6 7 5 6 7 7 9W szkolnictwie wyższym 5 7 4 3 1 6 4 20Źródło: Wyniki badań własnych.Skala ocen: 1–8, gdzie 1 – występuje bardzo często, 8 – nie występuje.*Odsetki nie sumują się do 50, gdyż respondenci mogli dać kilku rodzajom tę samą ocenę.

398które wyłącznie określiły powody takiej ocenyjako ich własną opinię stanowiły 22% ogółuankietowanych, którzy udzielili odpowiedzina to pytanie. W badaniach zespołu prof.A. Siemaszko aż 70% ankietowanych uznałojako najbardziej skorumpowaną profesjęzawód lekarza oraz sędziego sportowego 83 .Można to porównać do wyników pytania poprzedniego,w którym 17 osób jako najbardziejrozpowszechniony rodzaj korupcji wskazałokorupcję w służbie zdrowia.Według badań Transparency Internationalnajbardziej zagrożonymi obszarami życiapublicznego są sektory, w których wykorzystywanesą środki z budżetu państwa, a więcmajątek o dużej wartości materialnej. Do obszarównarażonych na korupcję organizacja tazalicza: oświatę, ochronę zdrowia, pomoc społeczną,zamówienia publiczne i samorządy 84 .Pytanie ósme brzmiało podobnie do pytaniaszóstego. Chodziło w nim jednak o dokonanieoceny zagrożenia dla społeczeństwa występowaniakorupcji w podanych dziedzinach. Najwięcejosób uznało za bardzo groźną korupcjęw służbie zdrowia, dalej wśród politykówi policjantów, w wymiarze sprawiedliwości,w administracji publicznej, podczas wyborów,w szkolnictwie wyższym i w gospodarce.Uznali, że na rozwój społeczeństwa nie mawpływu korupcja w szkolnictwie wyższym, aletakże w gospodarce, gdzie doktryna podkreśla,jak groźnym jest ten rodzaj korupcji. Jegonajważniejszym skutkiem jest spadek rozwojugospodarczego, a tym samym wzrost bezrobocia,wzrost cen itp. Szczegółowe wyniki odpowiedzina to pytanie zawiera tabela nr 14.Pytanie dziewiąte, podobnie jak pytaniesiódme, dotyczyło przyczyn ustawienia odpo-S. OGRODNIKA. Husseinprawne MECHANIZMY i kryminologiczne KORUPCJOGENNE aspekty – cztery korupcji grzechy główne władz publicznych3wiedzi w kolejności podanej przez ankietowanych.Pytanie miało charakter otwarty. Odpowiedziałona nie nieco mniej ankietowanych,niż na pytanie siódme – 72%. Większość z nichwskazała, iż podstawą do takiej oceny występowaniarodzajów korupcji były ich własnedoświadczenia, opinie znajomych oraz przekazymediów. Ich opinia stanowi 80% wszystkichodpowiedzi na to pytanie. Dwie osobyudzieliły odpowiedzi bardziej rozbudowanych.Pozwolę sobie na ich zacytowanie. Pierwszaz nich brzmi: „wszystkie z podanych powyżejrodzajów korupcji moim zdaniem niosą istotnezagrożenie dla społeczeństwa, a wiem toz obserwacji tego, co dzieje się w naszym kraju,z obecnej sytuacji, jaką codziennie ukazująnam media, czy o której możemy przeczytaćw prasie”. Druga: „chyba najbardziej niebezpiecznajest korupcja w ośrodkach, z którymimamy bezpośrednią styczność, np. w służbiezdrowa, administracji. Jeżeli załatwić jakąśsprawę można tylko dając łapówkę, to jest todla całego społeczeństwa niekorzystne. Podobniez politykami, ponieważ mają wpływ nalosy całego narodu, są jego przedstawicielami,ich korupcja godzi we wszystkich obywateli.Kierowałam się: własnymi doświadczeniamii przekazem prasy, mediów”. Może cieszyćfakt, iż na opinię danej osoby w jakiejś kwestiiskładają się różne źródła. Obywatele niezawierzają bezgranicznie wyłącznie mediomi prasie, które nie zawsze są obiektywne.Pytanie dziesiąte miało na celu poznanieopinii na temat jednego ze sposobów zwalczaniapatologicznego procederu. W opinii 52%ankietowanych wyższe zarobki mogłyby powstrzymaćfunkcjonariuszy publicznych przedprzyjmowaniem łapówek. Z drugiej jednakTabela nr 14. Ocena zagrożenia dla społeczeństwa różnymi rodzajami korupcji*Rodzaj korupcji 1 2 3 4 5 6 7 8Polityczna 20 4 7 4 5 2 4 4Wyborcza 15 6 6 4 5 2 7 5Gospodarcza 9 8 6 4 3 3 8 9W służbie zdrowia 22 3 2 4 6 3 4 6W administracji publicznej 16 4 4 7 2 9 4 4W policji 20 7 3 3 5 3 5 4W wymiarze sprawiedliwości 17 4 2 1 6 3 8 8W szkolnictwie wyższym 11 4 7 5 3 4 6 10Źródło: Wyniki badań własnych.Skala ocen: 1–8, gdzie 1 – jest bardzo groźne dla rozwoju społeczeństwa, 8 – nie ma wpływu na rozwój społeczeństwa.*Odsetki nie sumują się do 50, gdyż respondenci mogli dać kilku rodzajom tę samą ocenę.

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y399strony 44 % uważa, że niczego by to nie zmieniło.Dwóch ankietowanych nie miało zdaniana ten temat. Takie wskazania mogą świadczyćo tym, że gdyby to respondentom została zaproponowanałapówka, a ich zarobki byłybywysokie, nie zgodziliby się na jej przyjęcie.Rozwój zachowań korupcyjnych zostałbyw ten sposób w jakiejś mierze zahamowany.Odpowiedzi na pytanie dziesiąte przedstawiatabela nr 15.Pytanie jedenaste dotyczyło moralnego stosunkuobywateli do przyjmowania łapówek.Uznali oni, że nie ma moralnego uzasadnieniatakiego zachowania. Za taką odpowiedzią było72% ankietowanych, mogły to być te sameosoby, które w pytaniu piątym odpowiedziały,że nie przyjęłyby łapówki w zamian za odstąpienieod wykonania czynności służbowych(76%). Z drugiej strony 20% ankietowanychuważa, że są w życiu sytuacje, w których przyjęciełapówki ma swoje moralne uzasadnienie.Czterem osobom trudno było powiedzieć, czyaprobują, czy nie, taką decyzję. Wyniki wskazańankietowanych zawiera tabela nr 16.Pytanie dwunaste dotyczyło potrzeby istnieniaCentralnego Biura Antykorupcyjnego.82% respondentów wskazało, że istnieje takapotrzeba, z kolei 14% uznało Biuro za niepotrzebne.Dwie osoby nie miały zdania w tymtemacie. Na podstawie wyników badania możnapotwierdzić, iż służba specjalna powołanado zwalczania korupcji, jaką jest CBA, jestpotrzebna społeczeństwu. W kontekście wcześniejszychdyskusji politycznych na tematlikwidacji Biura, wyniki badania wskazują,iż CBA może i „przeszkadza” politykom, alewiększości obywateli jest potrzebne. Szczegółowewskazania na to pytanie obrazuje tabelanr 17.Pytanie trzynaste również dotyczyło CBA.Chodziło w nim o wskazanie, która metodadziałania funkcjonariuszy Biura jest bardziejpożądana – czy obecna, dyskretna, nie nagłaśnianaw mediach, czy też lepsza była metoda3Tabela nr 15. Wpływ wyższych zarobków na przyjmowanie łapówekOdpowiedzi Liczba respondentów % badanych (N=50)Zdecydowanie tak 12 24Raczej tak 14 28Raczej nie 16 32Zdecydowanie nie 6 12Trudno powiedzieć 2 4Źródło: Wyniki badań własnych.Tabela nr 16. Moralne uzasadnienie przyjęcia łapówkiOdpowiedzi Liczba respondentów % badanych (N=50)Zdecydowanie tak 5 10Raczej tak 5 10Raczej nie 19 38Zdecydowanie nie 17 34Trudno powiedzieć 4 8Źródło: Wyniki badań własnych.Tabela nr 17. Potrzeba istnienia Centralnego Biura AntykorupcyjnegoOdpowiedzi Liczba respondentów % badanych (N=50)Zdecydowanie tak 27 54Raczej tak 14 28Raczej nie 5 10Zdecydowanie nie 2 4Trudno powiedzieć 2 4Źródło: Wyniki badań własnych.

400S. OGRODNIKA. Husseinprawne MECHANIZMY i kryminologiczne KORUPCJOGENNE aspekty – cztery korupcji grzechy główne władz publicznych3z lat minionych polegająca na zatrzymaniachnagłaśnianych zaraz w mediach, szykanowaniupodejrzanych przed rozstrzygnięciem niezawisłegosądu. 72% ankietowanych wskazało, iżw ich opinii lepszy jest sposób obecny. Jest tojedna z wielu pozytywnych zmian zaobserwowanychw działalności Biura po zmianie SzefaCBA. Biuro nie budzi już tak negatywnychemocji, jak to miało miejsce wcześniej. Pomimobardzo intensywnej pracy funkcjonariuszy,obywatele nie są informowani o zarzutach dlaosoby podejrzanej, jeszcze przed samym zainteresowanym.Wcześniej w wielu przypadkachosoba podejrzana w rozumieniu Kodeksu postępowaniakarnego, stawała się w mediachpodejrzanym bez przedstawionych zarzutów.Z drugiej strony, tylko 24% respondentów jestza przywróceniem poprzednich metod działaniafunkcjonariuszy. Dwóm osobom ciężkobyło się określić w tej kwestii. Szczegółowewyniki udzielonych odpowiedzi na to pytaniaprzedstawia tabela nr 18.W tym miejscu warto wspomnieć o wydanymniedawno (16 maja 2012 r.) wyroku sąduI instancji w sprawie posłanki na Sejm RPBeaty Sawickiej 85 . Sąd Okręgowy w Warszawieuznał ją za winną płatnej protekcji i żądaniaoraz przyjęcia łapówki. Zdaniem Sądu,była posłanka „podjęła się za korzyści majątkowepośrednictwa w nabyciu działki położonejna Helu o wartości co najmniej 3 milionówzłotych oraz utrudnienia innym podmiotom nabyciatej działki”. Ponadto „żądała od TomaszaKaczmarka korzyści majątkowej nie mniejszejniż 100 tysięcy złotych, przyjęła dwukrotnie korzyścimajątkowe w postaci kwoty po 50 tysięcyzłotych”. Sąd skazał ją na bezwzględną karętrzech lat pozbawienia wolności. Proces toczyłsię od października 2007 r., kiedy to CBA zatrzymałoówczesną posłankę, gdy jak uznanoto w akcie oskarżenia – przyjmowała łapówkę.Szczegóły sprawy nagłośnił w mediachówczesny szef CBA. Wywołało to dość sporewątpliwości co do politycznego tła działaniatej służby. Nagłaśniane były tylko zatrzymaniaosób związanych z jedną partią polityczną.Zmiana w sposobie działania CBA, jak wskazująbadania ankietowe, okazała się zmianąna lepsze. Działania dyskretne, nieomawianew mediach, pozwalają na efektywniejszą działalność.Społeczeństwo, chcąc poznać rezultatypracy tej służby, i tak ma taką możliwość bezprasy czy mediów. Coroczne dane na ten tematCBA umieszcza w sprawozdaniach na swojejstronie internetowej.Przeprowadzane badania z pewnością niesą w stanie odzwierciedlić rzeczywistego stanurzeczy, przedstawiają jedynie fragmentrzeczywistości. Są anonimową opinią 50 osóbw różnym wieku, z różnym wykształceniem,zamieszkujących mniejsze bądź większe miejscowości.Obrazują jednak skalę patologii jakąjest korupcja i doprowadzają do interesującychwniosków.ROZDZIAŁ VMożliwości i kierunkizwiększenia efektywnościwalki z korupcjąZ problemem korupcji występującej w administracjizmaga się większość państw, bezwzględu na ich poziom rozwoju, ustrój gospodarczy,politykę czy system społeczny. Tenproceder jest postrzegany jako jedna z największychpatologii istniejących w administracjipublicznej. Godzi on w autorytet państwa orazobniża poziom zaufania obywateli do instytucjipaństwowych. Wywiera również wpływ nanegatywne postrzeganie przez społeczeństwodziałalności funkcjonariuszy publicznych orazich rzetelności. Z tych względów priorytetowymzałożeniem nowocześnie funkcjonującejTabela nr 18. Ocena obecnego sposobu działania funkcjonariuszy CBAOdpowiedzi Liczba respondentów % badanych (N=50)Zdecydowanie lepszy jest sposób obecny 24 48Raczej lepszy jest sposób obecny 12 24Raczej lepszy był sposób poprzedni 5 10Zdecydowanie lepszy był sposób poprzedni 7 14Trudno powiedzieć 2 4Źródło: Wyniki badań własnych.

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y401administracji staje się tworzenie systemówzapobiegania konfliktom interesów pomiędzypartykularnymi interesami urzędników a dobrempublicznym. Wykorzystywanie pełnionychfunkcji publicznych do celów prywatnychjest bowiem powszechnie zauważalnymprzez społeczeństwo problemem.Zadania służące przeciwdziałaniu potencjalnymnieprawidłowościom realizowałPełnomocnik Rządu do Spraw OpracowaniaProgramu Zapobiegania Nieprawidłowościomw Instytucjach Publicznych w szczególnościpoprzez inicjowanie a także prowadzenieprac związanych z przygotowaniem projektówzmian organizacyjnych oraz aktów prawnych 86 .Funkcję tę pełniła Julia Pitera od grudnia2007 r. do listopada 2011 r. Działalność Pełnomocnikaobejmowała: bieżące monitorowaniedziałalności organów państwa i przeprowadzanieanaliz zgłaszanych wniosków i informacji,współpracę z organami nadzoru i kontroli,przeprowadzanie i zlecanie kontroli. Poddanieanalizie, a potem weryfikacji otrzymywanychsygnałów z zewnątrz pozwala na ujawnieniewielu przypadków nieprawidłowego funkcjonowaniainstytucji publicznych albo wskazaćna niezgodne z przepisami antykorupcyjnymidziałania podejmowane przez osoby pełniącefunkcje publiczne.Warto podkreślić, iż nie powinno się lekceważyćzawiadomień o potencjalnych nieprawidłowościachod osób anonimowych.W wielu takich przypadkach informacjeprzez nie przekazane mogą okazać się istotnei prawdziwe. Anonimowość skarg jest najczęściejwynikiem strachu przed możliwościąutraty pracy oraz jednoczesną obawą przedponoszeniem w przyszłości współodpowiedzialności.Walce z korupcją powinny towarzyszyćskoordynowane działania na szczeblu centralnym.Zagrożenie przestępczością korupcyjnąznacznie zmniejszyłoby się, gdyby zostałausprawniona nie tylko działalność policji,sądów i prokuratury, ale także została poprawionakoordynacja działań wszystkich organówmających zapobiegać, ścigać, ujawniaći karać sprawców przestępstw 87 . Udoskonaleniew tych dziedzinach może zaowocować zmniejszeniemsię podatności na korupcję całych instytucji,jak też poszczególnych osób. Na uwadzenależy mieć fakt, że budowanie demokracjioraz wielopartyjnego systemu politycznegobez równoczesnego tworzenia mechanizmówzapewniających egzekwowanie odpowiedzialnościrządzących przed rządzącymi sprawi, iżstruktury państwowe będą wykorzystywane dotworzenia odpornych na kontrolę zewnętrzną,sieci korupcyjnych. Ponadto podporządkowanieinteresów państwa interesom grupowymi partyjnym, przenikanie świata biznesu oraztzw. szarej strefy do administracji państwoweji sfery polityki może doprowadzić w konsekwencjido oligarchizacji państwa, a tym samymjego kryzysu.Warunkiem powodzenia działań antykorupcyjnychjest nie tylko stanowienie dobregoprawa, sprawna policja czy efektywnie działająceorgany wymiaru sprawiedliwości, aleprzede wszystkim sprawny aparat państwowyoraz wysoka kultura polityczna elit władzy.Z punktu widzenia zwalczania korupcji, demokracjawydaje się systemem idealnym 88 .Powinna istnieć czytelna granica między sferąprywatną a publiczną w uprawianiu polityki.Jeżeli taka lina będzie wyznaczona, nie będziemożliwe funkcjonowanie instytucji lub organizacji,których głównym celem jest przekazywanieśrodków publicznych na rachunek osóbprywatnych.Ważną rolę w ograniczeniu zachowań korupcyjnychodgrywają przejrzyste proceduryadministracyjne. Rozbudowany system ulg,zezwoleń, licencji, koncesji, istnienie funduszycelowych, polityka protekcjonizmu,sprzyja tworzeniu się korupcjogennych powiązańoraz układów o zasięgu nie tylko krajowym,ale także międzynarodowym. Gdybyadministracja publiczna nie była poddawanaciągłemu przenikaniu układów partyjnych,w jej działaniach nie byłaby górą politycznadyspozycyjność, a sprawność organizacyjna.Aby zapobiegać tym zjawiskom i im przeciwdziałać,w polityce państwa i rozwiązaniachustrojowych muszą być jasno rozdzieloneźródła uzyskiwania prywatnychkorzyści od wpływów oraz stanowisk politycznych.W młodych demokracjach, któreuczą się dopiero pluralizmu politycznego,a także rynkowej gospodarki, realizacja postulatuochrony państwowej administracjiod wpływów biznesu i interesów partykularnych,może być z wielu powodów utrudniona.Ustawodawca musi również pracować nadstanowieniem jasnych i konkretnych normw tym zakresie. Nie mogą występować sytuacje,gdzie np. w przypadku nierozwiązaniastosunku pracy z osobą wydającą decyzje3

402S. OGRODNIKA. Husseinprawne MECHANIZMY i kryminologiczne KORUPCJOGENNE aspekty – cztery korupcji grzechy główne władz publicznych3w imieniu wójta, starosty lub marszałka województwaz osobą posiadającą upoważnieniedo wydawania decyzji administracyjnychw ich imieniu, która narusza równocześnieprzepisy antykorupcyjne, wojewoda, działającna podstawie przepisów ustaw samorządowychnie ma podstaw prawnych do wydaniazarządzenia zastępczego 89 . Takich luk w prawiestanowczo być nie może.Istotną rolę, oprócz cech systemu prawnego,odgrywają czynniki, w szczególności: przekonanieo nieuchronności kary za popełnionewykroczenie, skuteczność systemu kontrolispołecznej, kulturowa tożsamość zbiorowości,skuteczność działania instytucji zajmującychsię ściganiem i zwalczaniem przestępczości 90 .Korupcja zazwyczaj przejawia się nadużyciemzaufania. Standardowe funkcjonowanie systemugospodarczego oparte jest na wzajemnymzaufaniu podmiotów stanowiących ten system.Wzajemne zaufanie jest niezbędne, aby proceswymiany ekonomicznej i produkcji przebiegałprawidłowo. Wyjście na jaw oszustw skutkujetym, że każdy chce się zabezpieczyć przed tegorodzaju sytuacjami. Podejrzliwość powodujebrak zaufania oraz prowadzi po pewnym okresiedo degradacji całego systemu społecznego.Kolejnym ważnym elementem w zwalczaniuprzestępstw korupcyjnych jest odpowiednidobór osób zajmujących wysokie stanowiskaurzędnicze. Od ich decyzji zależy przyznanieulg, koncesji, zezwoleń itp. Istotne jest zatem,aby miały właściwe kwalifikacje zarówno zawodowe,jak też moralne. Wyższe stanowiskow systemie gospodarczym wiąże się zwyklez większymi możliwościami dokonywanianadużyć. Działania grup przestępczych polegająna stopniowym uzależnianiu urzędnikóworaz osób pełniących znaczące funkcjespołeczne. Z kolei wobec osób nieulegającychkorupcji stosowane są groźby, przemoc.W ramach systemowych oddziaływań mającychna celu przeciwdziałanie patologiomw tym obszarze, powinny zostać wypracowaneodpowiednie mechanizmy doboru oraz awansowaniakadr uwzględniające tak wąskie kryteriafachowości, jak i wymogi etyczne 91 .Co więcej, w ograniczaniu korupcji ważnąrolę, oprócz właściwego wyjaśnienia przestępstwa,odgrywa zniechęcenie do dalszych działańkorupcyjnych poprzez odebranie zyskówz przestępstwa, wstrzymanie udzielenia zamówienia,nałożenie podatku, realizację roszczeń.Skuteczność ścigania korupcji w dużej mierzezależy od właściwego systemu informacyjnego,który zapewni zbieranie, przekazywaniei ocenę danych o strukturach korupcyjnych,tworzeniu karteli, technikach manipulacyjnych,osobach i firmach uczestniczącychw procesie korupcji. W zapobieganiu i zwalczaniukorupcji duże znaczenie ma zmniejszaniekryminogennych czynników stanowiącychjej przyczynę bądź ją ułatwiających. W tymcelu powinny powstawać lub zostać usprawnioneorgany kontroli własnej, gdyż ich braksprzyja rozwojowi przestępczych zachowań.Organy kontroli muszą charakteryzować sięniezależnością i profesjonalizmem 92 .Innymi przedsięwzięciami antykorupcyjnymiw zakresie udzielania zezwoleń mogą być:oddzielenie, w miarę możliwości, planowaniaod realizacji, skrupulatne udokumentowanieodpowiedzialności strony udzielającej zezwoleńoraz zamówień, oraz sporządzanie ofertw dwóch egzemplarzach mogłoby wyeliminować„błędy” w rachunkach. Zasadą powinnybyć publiczne przetargi, a wyjątkiem przetargiograniczone, które jeżeli muszą mieć miejsce,powinny być organizowane wyłącznie pozamiejscem ich ogłoszenia. Ponadto przed przetargiempowinny być upublicznione nazwiskapracowników odpowiedzialnych za projektwykonawczy przyjmującego zamówienie.Korupcja jest przejawem zaniku podstawowychwartości. W umysłach urzędnikówzaczyna królować podwójna moralność połączonaz utratą świadomości bezprawia. Możnatemu zapobiec zwiększając skutecznośćkontroli w administracji publicznej. Środkiprawnokarne powinny być stosowane tylkow ostateczności, ponieważ są jedynie reakcjąna to, co już się stało. Urzędnikom służby publicznejnależy wcześniej przedstawić skalęwartości wskazującą bezdyskusyjnie granicętego, co jest dopuszczalne, a później nieustannieich kontrolować. Pracownicy administracjipublicznej niepodatni na nieuczciwemachinacje mogą stać się zaporą dla korupcji,a idąc dalej, dla przestępczości zorganizowanej.Najważniejszym dokumentem określającympodstawowe wymagania etyczne jestKodeks Etyki Służby Cywilnej 93 . Zawiera onzasady odnoszące się do pełnienia służby, sposobuwykonywania obowiązków i konstytucyjnychpowinności. Zgodnie z jego wymogamiurzędnicy powinni działać praworządnie, byćbezstronni wobec odbiorców swoich usług,pracować profesjonalnie i rzetelnie. Ponadto

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y403na pierwszym miejscu muszą stawiać lojalnośćwobec urzędu oraz zwierzchników. Powinniodmawiać wykonywania poleceń sprzecznychz prawem i powiadamiać kierowników o takichprzypadkach. Jednym z ich priorytetów powinnobyć jednakowe traktowanie uczestnikówpostępowań administracyjnych, odcinanie sięod jakichkolwiek nacisków bądź wpływów.Kodeks wskazuje także, że członek korpususłużby cywilnej dba o rozwój swoich kompetencjii wiedzy zawodowej, jest życzliwyludziom oraz przestrzega zasad poprawnegozachowania. Uwypukla wagę wykonywanychzadań a także służebną rolę administracji.Kodeksy etyczne są bardzo ważnym elementemfunkcjonowania każdego urzędu. Poprawniezaprojektowany kodeks ma wpływna zmniejszenie liczy przypadków korupcji,defraudacji oraz tzw. złych praktyk 94 . Skuteczniezmniejsza liczbę sytuacji, gdzie występujenepotyzm, kumoterstwo czy konflikt interesów.Zwiększa wiarygodność personelu orazlojalność pracowników. Warto zwrócić uwagę,iż urzędnik powinien być osobą etyczną nie zewzględu na przestrzeganie kodeksu etycznego,ale ze względu na wewnętrzne poczucie reprezentowaniainstytucji o kardynalnym znaczeniudla społeczeństwa.W walce z korupcją niezbędne jest umiejętnepołączenie przepisów prawa oraz wynikającychz nich procedur albo algorytmów postępowania.W naszym kraju obowiązuje nakaz składaniaoświadczeń majątkowych przez osoby publiczne.Jednakże nie ma „określonych terminów dodokonywania analizy oświadczeń majątkowychbędących jednym z głównych narzędzi antykorupcyjnych,jak również braku sankcji za zaniechaniedokonania tej analizy” 95 .Nie ma idealnego schematu postępowaniaurzędnika, aby wyeliminować całkowiciezachowania korupcjogenne. W sytuacji, gdyinteresant, wobec którego podejmowane sączynności służbowe, sugeruje „załatwieniesprawy w inny sposób”, urzędnik powinienzdecydowanie poinformować go, że taka sugestiamoże być potraktowana jako przestępstwoprzekupstwa. Gdyby interesant kontynuowałzachowanie świadczące o chęci wręczenia korzyścimajątkowej lub jej obietnicy, pracownikurzędu powinien spytać go wprost, co jegosłowa mają na celu. Sama bowiem sugestiaby „sprawę załatwić w inny sposób”, nie jestwystarczającą podstawą do twierdzenia, iż doszłodo próby korupcji. Karalnymi formami sąsprawstwo (wręczenie lub obietnica łapówki),usiłowanie (próba wręczenia łapówki) orazpodżeganie (nakłanianie do przyjęcia łapówkialbo jej obietnicy). Równocześnie wskazanejest przybranie postronnej osoby trzeciej doczynności celem poparcia przebiegu zdarzenia.Osobą tą może być np. inny petent, urzędnik.W przypadku dalszego zachowania interesantaprzemawiającego za tym, iż ma on zamiarwręczyć łapówkę, urzędnik powinien tenfakt traktować jako zaistnienie przestępstwakorupcyjnego. Powinien podjąć w takiej sytuacjiomówione poniżej działania. W pierwszejkolejności możliwe jest dokonanie tzw. obywatelskiegozatrzymania sprawcy przestępstwa(art. 243 §1 kodeksu postępowania karnego)96 . Urzędnik może przy tym poprosić o pomocsłużbę ochrony. Niezwłocznie powinienpowiadomić też przełożonego o zaistniałej sytuacjioraz poinformować interesanta, iż dopuściłsię popełnienia przestępstwa łapownictwa.Przełożony lub sam urzędnik powinien zawiadomićodpowiednie organy ścigania, np. CBA,Policję. Gdyby nastąpiło wręczenie łapówki,urzędnik musi wstępnie zabezpieczyć miejscezdarzenia, np. może zamknąć pomieszczenie.Powinien również zabezpieczyć potencjalnedowody przestępstwa, np. uniemożliwić zatarcieewentualnych śladów linii papilarnychpoprzez używanie rękawiczek. Funkcjonariuszpubliczny powinien niezwłocznie sporządzićnotatkę służbową i opisać w niej całe zdarzenie.Urzędnik wszystkie te czynności powinienwykonywać w obecności świadka/ów. Jest tobardzo istotne ze względu na możliwość pomówieniaprzez osobę poddawaną czynnościom.Dalsze czynności na miejscu zdarzenia powinnyodbywać się z udziałem funkcjonariuszawezwanego organu ścigania. Urzędnik musipozostawać do dyspozycji funkcjonariuszaśledczego w razie gdyby okazało się, że musisię on poddać czynnościom procesowym (złożeniezawiadomienia o przestępstwie, złożeniezeznań w charakterze świadka). W przypadkugdyby urzędnik nie zastosował się do tychprocedur, może grozić mu odpowiedzialnośćdyscyplinarna. Urzędnik w żadnej mierze niemoże swoim zachowaniem dawać podstaw douznania tego zachowania za nakłanianie, namawianielub prowokację wręczenia łapówki.Nie może również zwrócić osobie podejrzanejotrzymanych od niej przedmiotów, banknotów,które mogą być dowodami w sprawie. Niepowinien zostawiać podejrzanego petenta bez3

404S. OGRODNIKA. Husseinprawne MECHANIZMY i kryminologiczne KORUPCJOGENNE aspekty – cztery korupcji grzechy główne władz publicznych3dozoru w pomieszczeniu służbowym, w którymdoszło do popełnienia przestępstwa. Niejest wskazane także jakiekolwiek tłumaczenieinteresantowi motywów swojego zachowaniawzględem niego.Korupcję należy również zwalczać na płaszczyźniespołeczno-kulturowej oraz etycznejpoprzez kształcenie, odpowiednie wychowanie,dostarczenie wartości etycznych, kulturowychi społecznych. Pod wpływem kampaniiwyjaśniających przeprowadzanych w służbiepublicznej, korupcja powinna przestać byćtematem tabu. Należy wyraźnie powiedzieć,iż korupcja istnieje oraz rozpowszechnia się,wymienić jej wskaźniki i przedstawić tegoskutki dla społeczeństwa. Ważne jest uświadomienieurzędnikom wszystkich szczebliróżnych form korupcji, by mogli zastosowaćwłaściwe mechanizmy kontrolne orazprewencyjne. Zgłoszenie policji podejrzeńo korupcję nie powinno być traktowane jakodonosicielstwo, tajne oskarżanie, ale jako aktprawnej uczciwości.W tym miejscu warto zwrócić uwagę nawyniki badań przeprowadzonych w 2005 r.na temat postulowanych środków zwalczaniakorupcji wśród prokuratorów 97 . Respondentamibyło 200 prokuratorów z całego kraju.Wskazali oni następujące propozycje: poprawęjakości prawa (precyzja, jasność, uproszczeniei przejrzystość procedur administracyjnych),zaostrzenie kar (konfiskaty majątku, wyższewyroki), wykorzystanie instrumentów niekonwencjonalnych(np. wręczanie niekontrolowane,zwolnienie z tajemnicy służbowej,prowokacja), większą kontrolę osób pełniącychfunkcje publiczne (zakaz zajmowaniastanowisk, lepsza kontrola oświadczeń majątkowych,zakaz prowadzenia działalnościgospodarczej), zwiększenie niezależności organówścigania od polityki i władzy, poprawędziałania procedur aparatu skarbowego, wzrostnakładów na organa ścigania (lepsza łączność,informatyzacja), zmiany społeczne (zmianamentalności ludzi polegająca na nieakceptowaniukorupcji), ograniczenie ingerencji w gospodarkę(mniejsza ilość zezwoleń, koncesji).Część ankietowanych (17%) uważa, że obecnerozwiązania są wystarczające i należy je tylkokonsekwentnie egzekwować i stosować.Służba zdrowia i farmacja są obszaramirównież zagrożonymi z punktu widzenia występowaniazachowań korupcyjnych. Możnaje zauważyć w relacji lekarz – pacjent, w relacjachmiędzy lekarzami i zakładami opiekizdrowotnej z Narodowym Funduszem Zdrowiazwiązanych z zawieraniem kontraktów,a także dokonywaniem zakupów leków i środkówmedycznych oraz w działaniach firmfarmaceutycznych forsujących korzystne dlasiebie zapisy w prawie 98 . Najbardziej zagrożonymiobszarami rynku zdrowia i farmacji są:prowadzenie badań klinicznych na zleceniekoncernów, obrót produktami leczniczymi nalinii wytwórca – hurtowania – apteka, działalnośćkoncernów farmaceutycznych mająca nacelu zwiększenie sprzedaży leków i sprzętumedycznego szpitalom oraz placówkom zdrowiapublicznego, rejestracja nowych lekówi dodawanie wskazań do charakterystyki produktuleczniczego. Teoretycznie najbardziejniebezpieczny dla interesu państwa jest wpływlobby farmaceutycznego na proces legislacyjny,stanowienie prawa. W tym obszarze skutkikorupcji są niezmiernie trudne do wykryciai udowodnienia. Najbardziej dolegliwa dlazwykłych obywateli jest korupcja związaniaz dostępem do podstawowych usług medycznychoraz wyłudzaniem świadczenia, a takżeumożliwieniem uniknięcia odpowiedzialnościkarnej. Ten niebezpieczny stan powinienulec zmianie. Mogłoby temu pomóc zmniejszenieuznaniowości lekarzy orzekającycho świadczeniach oraz zwiększenie dostępnościpodstawowych usług medycznych dla wszystkichpacjentów. Pacjenci nie szukaliby wtedy„dojścia” do osób zajmujących się rejestracją,co zmniejszyłoby zachowania korupcjogennew szpitalach i ośrodkach zdrowia.Do przeciwdziałania zjawiskom korupcyjnymomówionym powyżej ustawą z dnia9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnympowołano nową formację zwanąw skrócie „CBA”. Celem tej jednostki jest eliminacjaz życia publicznego i gospodarczegozjawisk korupcyjnych przede wszystkim wewszelkich instytucjach państwowych i samorządowych.Do zadań tej jednostki należąw głównej mierze czynności dochodzeniowo--śledcze, operacyjno-rozpoznawcze, kontrolnei analityczno-informacyjne. Poza wskazanympowyżej zakresem kompetencji, zgodniez uregulowaniami zawartymi w kodeksie postępowaniakarnego, CBA wykonuje czynnościzlecone przez sąd bądź też prokuratora.W polskim systemie prawa oprócz CentralnegoBiura Antykorupcyjnego do zwalczaniazjawisk korupcyjnych powołane są również

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y405inne służby, m.in.: Prokuratura, Policja, AgencjaBezpieczeństwa Wewnętrznego. Natomiastzgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o CBA, ustawodawcanałożył na szefów CBA, ABW, SłużbyKontrwywiadu Wojskowego oraz KomendantaGłównego Policji, Komendanta Straży Granicznej,Komendanta Głównego ŻandarmeriiWojskowej, Szefa Służby Celnej, GeneralnegoInspektora Informacji Finansowej i GeneralnegoInspektora Kontroli Skarbowej obowiązekwspółdziałania w zakresie wykonywania zadańzgodnie z kompetencjami.Zjawisko korupcji dotyka także funkcjonariuszyinstytucji powołanych do jej zwalczania.Utrudnia to efektywną walkę z tymrodzajem przestępczości. Koniecznym wydajesię funkcjonowanie w ramach każdej ze służbwydziału zajmującego się ściganiem przestępczościwśród funkcjonariuszy. Ułatwiłoby toz pewnością walkę ze zorganizowaną przestępczością,czerpiącą dochody z korupcji 99 .Niezależnie od instytucji, która powzięłainformacje o zachowaniu korupcyjnym, obowiązkiemkażdego organu jest podjęcie odpowiednichdziałań mających na celu ujawnienieewentualnego czynu przestępnego bądźteż przekazanie tej informacji odpowiednimorganom. Informacje o zjawiskach korupcyjnychsłużby otrzymują z mediów czy też prasy,z zawiadomień kierowanych przez osobyprywatne bądź też osoby prawne czy inneinstytucje. Można także „zgłosić korupcję”na stronie internetowej Centralnego Biura Antykorupcyjnego.Jest też uruchomiona w tymcelu specjalna infolinia nr 800 808 808. Zawiadomieniaod osób prywatnych w zakresiezjawisk korupcyjnych często mają charakterzemsty przejawiającej się niezadowoleniemz uwagi na nie osiągnięcie celu, który miałzostać osiągnięty przy pomocy wręczenia łapówki.Wówczas osoby te ujawniają przedorganami państwowymi fakt popełnieniaprzestępstwa, co staje się asumptem wykryciasprawcy i pociągnięcia go do odpowiedzialnościkarnej. Przy tego rodzaju przypadkachczęsto stosowana jest prowokacjawzględem osoby, która jest korumpowana,bądź też której zadaniem jest skorumpowanieinnej osoby. Należy również zaznaczyć, żew stosunku do osób skazanych prawomocnymiwyrokami za zachowania korupcyjnew związku z pełnieniem przez nich funkcjipublicznej, sądy polskie orzekają środek karnyw zakresie zakazu sprawowania pewnychfunkcji, zakreślając jednocześnie czas trwaniatego środka.Poza uprawnieniami w zakresie wykrywania,ujawniania oraz pociągania do odpowiedzialnościkarnej, służby te w zakresie swychkompetencji prowadzą działalność profilaktyczną,edukacyjną, zajmują się realizacjąprogramów rządowych, jak również występująz inicjatywami ustawodawczymi. Zadaniawskazane powyżej wykonują również m.in.:Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji,Kancelaria Prezesa Rady Ministrów,Najwyższa Izba Kontroli, Rzecznik Praw Obywatelskich,Urząd Zamówień Publicznych.Również organizacje pozarządowe takie jak:Transparency International, Fundacja im. StefanaBatorego, Helsińska Fundacja Praw Człowieka,Instytut Spraw Publicznych, zajmująsię zagadnieniami korupcyjnymi w znaczeniuszerokim. Ich działanie sprowadza się przedewszystkim do organizacji konferencji naukowych,spotkań eksperckich, prowadzenia programówbadawczych.Prowadzenie działalności badawczej znajdujeswe odzwierciedlenie w szerokim wachlarzupublikacji, które pomagają wszelkimsłużbom oraz innym osobom zajmującym siękorupcją w wykonywaniu swych obowiązkówz należytą starannością czy też stanowią głębokąrefleksję w zakresie pojmowania zjawiskakorupcji w różnych aspektach.ZAKOŃCZENIEPolska w 2010 r. była na 41. miejscu raportuCPI – Indeksu Percepcji Korupcji – badaniamierzącego zjawiska korupcyjne. Polscez oceną 5.3 daleko do oceny Danii – 0.0.W roku 2011 indeks wyniósł 5.5. Poziom korupcjiw Polsce jest większy, niż w innych krajachEuropy Zachodniej i ciągle zauważalnajest tendencja wzrostowa.Ustawodawca przestępstwa korupcyjneumieścił w rozdziale XXIX kodeksu karnego,zaliczając je do przestępstw przeciwko działalnościinstytucji państwowych oraz samorząduterytorialnego. Przedmiotem ochronyart. 228 i 229 kk jest prawidłowe funkcjonowaniei zaufanie do bezstronności działańpolskich i zagranicznych instytucji publicznych,a także organizacji międzynarodowych.Znamiona strony przedmiotowej precyzuje3

406S. OGRODNIKA. Husseinprawne MECHANIZMY i kryminologiczne KORUPCJOGENNE aspekty – cztery korupcji grzechy główne władz publicznych3doktryna i orzecznictwo. Przestępstwo łapownictwabiernego jest czynem indywidualnymwłaściwym, sprawcą może być wyłącznieosoba pełniąca funkcję publiczną.Z kolei przestępstwo łapownictwa czynnegojest przestępstwem powszechnym, sprawcąmoże być każdy człowiek. Strona podmiotowaw obu przestępstwach jest taka sama, mogą byćone popełnione wyłącznie umyślnie zarównoz zamiarem bezpośrednim, jak i ewentualnym.Ustawodawca w obu przestępstwach ustanowiłtakże typy uprzywilejowane i kwalifikowane.Do typowych cech korupcji można zaliczyćjej powszechność, entropię, rynkowośći interakcyjność. W oparciu o kodeks karnywyróżnia się następujące przestępstwa ściślekorupcyjne: sprzedajność, przekupstwo, płatnąprotekcję, przekupstwo pośrednika, nadużyciewładzy, korupcję wyborczą i gospodarczą.Przyczyn zachowań korupcyjnych nie da sięwyczerpująco wymienić. Są one głęboko zakorzenionew społeczeństwie i niełatwo je wyeliminować.Ulegają zmianom wraz z rozwojempopulacji. Stereotypy dominujące wśród obywatelizakładają, iż wyłączną przyczyną korupcjijest osobista chęć zysku. Nie jest tak. Przyczynymają charakter rozległy i wielopostaciowy. Zarównokorupcja bierna, jak i czynna, znajdujeswoje źródło w każdej klasie społecznej. Przestępstwdopuszczają się ludzie mniej zamożni,jak i biznesmeni. Korupcja swym zasięgiemobjęła niemalże wszystkie dziedziny życia społecznego.Jest zjawiskiem niezwykle groźnymi toksycznym. Łapówkarstwo daje pokusę zarobieniaszybkich i łatwych środków pieniężnychbądź korzyści osobistych. Człowiek współczesnyto człowiek ekonomiczny, nastawiony nazysk, naginający prawo, gdzie tylko znajdzietaką możliwość. Funkcjonariuszami publicznymiczęsto zostają osoby przypadkowe, bezodpowiedniego przygotowania merytorycznegoi podstawowych zasad moralnych, pozbawioneetosu urzędnika.W walce z korupcją niezbędna jest pomocwyspecjalizowanych służb. Państwo samo niewielezdziała. Nie jest zasadne tworzenie kolejnychinstytucji i wyposażanie w uprawnienia,które już jakiejś służbie przysługują. Należy wyłączniewzmocnić te istniejące. Dodatkowe środkipieniężne skierowane na działalność antykorupcyjnąPolicji i Centralnego Biura Antykorupcyjnegoz pewnością zaowocowałyby obficie.Działalność kierownictwa CBA pozbawiona jestoznak funkcjonowania na pokaz. Rozpoczętowspółpracę ze środowiskami naukowymi. Zasadnewydaje się powtórzenie za prof. B. Hołystem,iż CBA powinno „de facto i de iure koordynowaćdziałalność wszystkich organów, którew ramach swoich statutowych zadań zajmują sięproblemem zwalczania korupcji”.Obywatele mają świadomość zagrożeń,jakie niesie za sobą korupcja. Wielu z nichspotkało się z nią osobiście. Niemalże codzienniemożna usłyszeć o nowych zatrzymaniachw prasie bądź telewizji. Korupcja może nie jesttak stara jak ludzkość, ale na pewno istniejeodkąd istnieją instytucje państwowe. Badaniawykazały, że problem ten cały czas jest aktualnyi nie traci na sile. Zaczyna się od przekupienialekarza w celu uzyskania zwolnienia lekarskiego,następnie policjanta by uniknąć mandatu,a kto wie na czym może się skończyć.Młodzi studenci deklarują, że w przyszłościnie przyjęliby korzyści majątkowej lub osobistejw zamian za niezgodne z prawem działania,ale z drugiej strony część z nich uważa, iżw pewnych sytuacjach może być to moralnieuzasadnione.Korupcja zagraża praworządności, prawomczłowieka, demokracji, podkopuje znaczeniedobrego rządzenia, sprawiedliwości i uczciwościspołecznej, zagraża stabilności instytucjidemokratycznych, a także moralnych podstawspołeczeństwa, spowalnia rozwój gospodarczy.Szczególnie groźna jest wtedy, gdy dotyka tzw.„trzeciej władzy” – tej, która powinna być opokąobywateli. Problem nie tkwi w wysokościkary, ale w wykryciu oraz udowodnieniu jednostkowychdziałań korupcyjnych. W korporacjachzawodowych panuje zmowa milczeniacharakterystyczna dla przestępczości zorganizowanej.Żaden wiarygodny sygnał o korupcjinie może być bagatelizowany. Problem zniknie,gdy nie będzie przyzwolenia społecznego nazachowania korupcyjne i tzw. „małą korupcję”.Tendencja wzrostowa zachowań korupcyjnychwskazuje jednoznacznie, iż niezbędne jest rozwiązywanietego problemu w sposób szeroki.Problematyka szeroko pojętej korupcji wskazuje,że niezbędna jest z jednej strony edukacja,przeprowadzanie szerokich programów wychowawczych,zaś z drugiej koordynacja działańorganów i instytucji posiadających kompetencjedo wykrywania i ścigania sprawców przestępstwkorupcyjnych. Pojedyncze działania w tej sytuacjiniewiele zmienią, potrzebna jest precyzyjnai skoordynowana działalność różnych organów,działających na innych szczeblach. Korupcja

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y407może wystąpić wszędzie tam, gdzie ma miejscezorganizowane współdziałanie ludzi, a tym samymprzestępczość zorganizowana.Korupcja jest zmorą szczególnie dla przedsiębiorców.Młodzi ludzie chcąc otworzyć własnądziałalność są przekonani o koniecznościdodatkowego „podatku” dla inspekcji pracy,sanepidu, geodety w zamian za uzyskaniepożądanych zaświadczeń. W kontaktach biznesowychprzedsiębiorcy uważają za coś normalnegodawanie łapówek. Ich koszty wliczajądo cen towarów i usług a de facto ponosi jezwykły obywatel. Priorytetem nowoczesnejadministracji publicznej stało się założenietworzenia systemów zapobiegających kolizjiinteresów urzędnika z dobrem publicznym.Wykorzystywanie pełnionych funkcji publicznychdo celów prywatnych jest powszechniezauważalnym problemem.Korupcja jest przejawem zaniku podstawowychwartości. W umysłach urzędnikówzaczyna królować podwójna moralność połączonaz utratą świadomości bezprawia. Możnatemu zapobiec zwiększając skuteczność kontroliw administracji publicznej. Środki prawnokarne powinny być stosowane tylko w ostateczności,ponieważ są jedynie reakcją na to,co już się stało. Urzędnikom służby publicznejnależy wcześniej przedstawić skalę wartości,wskazującą bezdyskusyjnie granicę tego, cojest dopuszczalne, a później nieustannie ichkontrolować. Pracownicy administracji publicznejniepodatni na nieuczciwe machinacjemogą stać się zaporą dla korupcji, a idąc dalej,dla przestępczości zorganizowanej.Niezbędnym warunkiem powodzenia działańantykorupcyjnych jest nie tylko stanowieniedobrego prawa, sprawna policja czy efektywniedziałające organy wymiaru sprawiedliwości,ale zwłaszcza sprawny aparat państwowyi wysoka kultura polityczna elit władzy. Korupcjęmożna określić jako jedną z głównychpatologii III Rzeczypospolitej. Całościowa koordynacjaoraz energiczniejsze wprowadzanieszerokiego wachlarza środków prewencyjnychjest niezbędnym warunkiem, aby poziom korupcjiw Polsce zaczął się znacznie obniżaći aby nasz kraj za kilka lat mógł wejść do ścisłejczołówki krajów, w których korupcja przestałabyć problemem społecznym. □1Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karnyDz. U. z 1997 r. Nr 88, poz. 553, ze zm.2R.A. Stefański, Prawo karne materialne częśćszczególna, Warszawa 2009, s. 337.3Wyrok SN z dnia 10 lipca 1974 r., I KRN 9/74,OSNPG 1974, nr 11, poz. 130.4E. W. Pływaczewski, Komentarz do art. 228 kodeksukarnego, w: M. Filar (red.), Komentarz kodekskarny, Warszawa 2010, s. 1064.5A. Zoll, Kodeks karny część szczególna, Warszawa2008, s. 753.6Wyrok SN z dnia 5 maja 1997 r., VKkN 105/97,OSNKW 1998, Nr 1–2, poz. 7.7Wyrok SN z dnia 10 lipca 1974 r. I KRN 9/74,OSN PG 1974, Nr 11, poz. 130.8A. Marek, Komentarz kodeks karny, Warszawa2010, s. 503.9Strona internetowa http://antykorupcja.edu.pl/index.php?mnu=12&app=docs&action=get&iid=1384.10Wyrok SN z dnia 18 kwietnia 2007 r. III Kk298/06, OSN Prok. i Pr. 2007, Nr 12, poz. 5.11R. Hałas, Przestępstwa przeciwko działalnościinstytucji państwowych oraz samorządu terytorialnego,w: Prawo karne, red. A. Grześkowiak,Warszawa 2011, s. 355.12Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych,Dz. U. 2009 Nr 157, poz. 1240, ze zm.13O. Górniok, R. Zawłocki, Komentarz do art.228 kodeksu karnego, w: Komentarz do kodeksukarnego, red. A. Wąska, R. Zawłocki, Warszawa2010, s. 80.14Uchwała SN z dnia 18 października 2001 r., I KZP9/01, OSP 2002, Nr 4, poz. 45.15Strona internetowa http://lex.pl/serwis/du/2004/1981.htm.16Ustawa z dnia 23 lipca 2004 r. o ratyfikacji Konwencjiw sprawie zwalczania korupcji funkcjonariuszyWspólnot Europejskich i funkcjonariuszyPaństw Członkowskich Unii Europejskiej,sporządzonej w Brukseli dnia 26 maja 1997 r.,Dz. U. z 2004 r. Nr 194, poz. 1981.17A. Marek, Prawo karne, Warszawa 2011, s. 618.18O. Górniok, R. Zawłocki, ibidem, s. 87.19M. Bojarski, Przestępstwa przeciwko działalnościinstytucji państwowych oraz samorządu terytorialnego,w: Prawo karne materialne. Część ogólnai szczególna, red. M. Bojarski, Warszawa 2010,s. 541.20A. Barczak-Oplustil, Komentarz do art. 229 kodeksukarnego, w: Komentarz kodeks karny, t. II,red. A. Zoll, Warszawa 2003, s. 986.21Wyrok SN z dnia 5 maja 1997 r. VKkN 105/97,OSNKW 1998, Nr 1–2, poz. 7.22A. Barczak-Oplustil, ibidem, s. 987.23C. Nowak, Korupcja w polskim prawie karnymna tle uregulowań międzynarodowych, Warszawa2008, s. 377.24Centralne Biuro Antykorupcyjne, Poradnik antykorupcyjnydla przedsiębiorców, Warszawa 2011, s. 14.25M. Szwarczyk, Komentarz do art. 229 kodeksukarnego, w: Komentarz kodeks karny, red. T. Bojarski,Warszawa 2011, s. 541.3

40849Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej,Dz. U. z 2008 r. Nr 227, poz. 1505.50B. Hołyst, Korupcja jako plaga społeczna XXIwieku, w: „Przegląd Antykorupcyjny. CzasopismoCentralnego Biura Antykorupcyjnego” 2011,nr 1(1), Centralne Biuro Antykorupcyjne, Warszawa,s. 30.51M. Melezini, A. Sakowicz, Nowe regulacjeantykorupcyjne a standardy międzynarodowe,w: Zmiany w polskim prawie karnym po wejściuw życie kodeksu karnego z 1997 roku, red. T. Bojarski,K. Nazar, A. Nowosad, M. Szwarczyk, Lublin2006, s. 15.52A. Hussein, Mechanizmy korupcjogenne – czterygrzechy główne władz publicznych, w: op. cit., s. 44.53Cz. Martysz, D. Woźnicki, D. Palacz , WspółdziałaniePolicji i Najwyższej Izby Kontroli w zakresiezwalczania korupcji, w: Zwalczanie przestępczościkorupcyjnej w Polsce, Z. Bielecki, J. Szafrański,Szczytno 2007, s. 155.54Z. Dobrowoski, op.cit., s. 52.55Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie doinformacji publicznej, Dz. U. z 2001 r. Nr 112,poz. 1198.56A. Hussein, Mechanizmy korupcjogenne – czterygrzechy główne władz publicznych, w: op. cit., s. 44.57Centralne Biuro Antykorupcyjne, Informatoro Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, Warszawa2011, s. 2.58Ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o CentralnymBiurze Antykorupcyjnym, Dz. U. z 2006 r.Nr 104, poz. 708.59Centralne Biuro Antykorupcyjne, Informatoro Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, Warszawa2011, s. 3.60Centralne Biuro Antykorupcyjne, Zinstytucjonalizowanadziałalność antykorupcyjna na świecie,Warszawa 2011, s. 21.61Strona internetowa www.antykorupcja.edu.pl.62Ustawa Kodeks postępowania karnego z dnia6 czerwca 1997 r., Dz. U. z 1997 r. Nr 89, poz. 555;Ustawa Kodeks karny wykonawczy z dnia 6 czerwca1997 r., Dz. U. z 1997 r. Nr 90, poz. 557.63Ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o CentralnymBiurze Antykorupcyjnym, Dz. U. z 2006 r. Nr 104,poz. 708.64Ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o CentralnymBiurze Antykorupcyjnym, Dz. U. z 2006 r. Nr 104,poz. 708.65M. Bożek, Charakter zadań Centralnego BiuraAntykorupcyjnego w świetle ustawy z dnia9 czerwca 2006 o centralnym Biurze Antykorupcyjnym,w: Zwalczanie przestępczości korupcyjnejw Polsce, red. Z. Bielecki, J. Szafrański, Szczytno2007, s. 155.66Centralne Biuro Antykorupcyjne, Informatoro Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, Warszawa2011, s. 7–8.67Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji,Dz. U. z 1990 r. Nr 30, poz. 179, ze zm.68W. Jarczewski, Wystąpienie Zastępcy KomendantaGłównego Policji, w: Dobre praktyki w zakresiewspierania transparentności i w sektorze publicz-S. OGRODNIKA. Husseinprawne MECHANIZMY i kryminologiczne KORUPCJOGENNE aspekty – cztery korupcji grzechy główne władz publicznych326W. Filipkowski, E. W. Pływaczewski, Komentarzdo art. 229 kodeksu karnego, w: Komentarz kodekskarny, red. M. Filar, Warszawa 2010, s. 1067.27A. Zoll, Komentarz do art. 227 kodeksu karnego,w: Kodeks karny. Część szczególna. Komentarz doart. 117–277, red. A. Zoll, Kraków 1999, s. 768.28Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji,Dz. U. Nr 30, poz. 179, ze zm.29L. Gardocki, Prawo karne, Warszawa 2005, s. 277.30M. Szwarczyk ibidem, s. 541.31M. Surkont, Łapownictwo, Warszawa 1999, s. 28.32B. Hołyst, Korupcja jako plaga społeczna XXI wieku,w: „Przegląd Antykorupcyjny. Czasopismo CentralnegoBiura Antykorupcyjnego” 2011, nr 1(1),Centralne Biuro Antykorupcyjne, Warszawa, s. 24.33A. Kojder, Korupcja i poczucie moralne Polaków,w: Kondycja moralna społeczeństwa polskiego,red. J. Mariański, Kraków 2002, s. 233–254.34B. Hołyst, Korupcja jako plaga społeczna XXIwieku, w: op. cit., s. 25.35A. Marek, Prawo karne. Zagadnienia teorii i praktyki,Warszawa 1997, s. 622.36Z. Dobrowolski, Korupcja w państwie. Przyczyny,skutki, kierunki przeciwdziałania, Sulechów 2005,s. 14.37B. Hołyst, Uwagi kryminologiczne na tematkorupcji, w: I Międzynarodowa Konferencja Antykorupcyjna(Warszawa 9 grudnia 2010). Materiałypokonferencyjne, E. W. Pływaczewski, Warszawa2011, s. 12.38A. Hussein, Mechanizmy korupcjogenne – czterygrzechy główne władz publicznych, w: „PrzeglądAntykorupcyjny. Czasopismo Centralnego BiuraAntykorupcyjnego” 2011, nr 1(1), Centralne BiuroAntykorupcyjne, Warszawa, s. 42.39G. Makowski, Korupcja jako problem społeczny,Warszawa 2008, s. 107.40B. Hołyst, Korupcja jako plaga społeczna XXI wieku,w: „Przegląd Antykorupcyjny. Czasopismo CentralnegoBiura Antykorupcyjnego” 2011, nr 1(1),Centralne Biuro Antykorupcyjne, Warszawa, s. 28.41R. Dąbrowski, Analiza wybranych zagrożeń korupcyjnychw poszczególnych pionach Policji,„Kwartalnik Policyjny” 2010, nr 4(14) Legionowo,s. 21–26.42E. Sitek, Zaraza, „Policja 997” 2005, nr 5, Warszawa,s. 10.43T. Chrustowski, Prawne, kryminologiczne i kryminalistyczneaspekty łapówkarstwa, Warszawa1985, s. 149.44P. Dembiński, Korupcja jako symptom schorzeniasystemu, w: Korupcja oblicza, uwarunkowania,przeciwdziałanie, red. A. Dylus, A. Rudowski,M. Zaborski,Wrocław 2006, s. 121.45B. Hołyst, Kryminologia, Warszawa 2009, s. 369.46K. Kowalczuk, „Opinia publiczna o korupcji i lobbinguw Polsce”, strona internetowa: http://www.cbos.pl/SPISKOM.POL/2010/K_063_10.PDF.47J. Wasilewski, Zbiorowi aktorzy polskiej transformacji,Warszawa 1997, s. 31.48R.A. Stefański, Przestępstwo korupcji gospodarczej(art. 296a Kk), „Prokuratura i Prawo” 2004,Nr 4, s. 68.

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y409nym i prywatnym. II Międzynarodowa KonferencjaAntykorupcyjna, Warszawa 9 grudnia 2011 r.Materiały pokonferencyjne, Centralne Biuro Antykorupcyjne,Warszawa 2012, s. 33.69Strona internetowa http://statystyka.policja.pl/portal/st/840/75068/Przestepstwa_korupcyjne-_w_2011_roku.html?search=8190802.70Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji BezpieczeństwaWewnętrznego oraz Agencji Wywiadu,Dz. U. 2002 Nr 74, poz. 676.71Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniuprowadzenia działalności gospodarczej przezosoby pełniące funkcje publiczne, Dz. U. 1997Nr 106, poz. 679.72K. Bondaryk, Wystąpienie Szefa Agencji BezpieczeństwaWewnętrznego, w: I MiędzynarodowaKonferencja Antykorupcyjna (Warszawa 9 grudnia2010). Materiały pokonferencyjne, Warszawa2011, s. 22.73A. Gradowski, Rola Agencji BezpieczeństwaWewnętrznego w przeciwdziałaniu i zwalczaniukorupcji, w: I Międzynarodowa Konferencja Antykorupcyjna(Warszawa 9 grudnia 2010). Materiałypokonferencyjne, Warszawa 2011, s. 81.74Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Raportz działalności Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznegow 2011 r., Warszawa 2012, s. 33.75Strona internetowa www.abw.gov.pl.76J. Kapica, Przeciwdziałanie korupcji w SłużbieCelnej, w: „Przegląd Antykorupcyjny. CzasopismoCentralnego Biura Antykorupcyjnego” 2011,nr 1(1), Centralne Biuro Antykorupcyjne, Warszawa,s. 49–50.77J. Sztumski, Wstęp do metod i technik badań społecznych,Katowice 1999, s. 16.78Centrum Badania Opinii Społecznej, Opinia publicznao korupcji i lobbingu. Komunikat z badań,Warszawa 2010, s. 879J. Pitera, Przeciwdziałanie korupcji w instytucjachpublicznych, w: „Przegląd Antykorupcyjny. CzasopismoCentralnego Biura Antykorupcyjnego”2011, nr 1(1), Centralne Biuro Antykorupcyjne,Warszawa, s. 83.80A. Wesołowska, Korupcja w wymiarze sprawiedliwości– symptomy i kulisy, w: Przestępczośćzorganizowana. Świadek koronny. Terroryzmw ujęciu praktycznym, red. E. W. Pływaczewski,Przestępczość zorganizowana. Świadek koronny.Terroryzm w ujęciu praktycznym, Kraków 2005,s. 709.81Centralne Biuro Antykorupcyjne, Mapa korupcji. Stankorupcji w Polsce w 2010 r., Warszawa 2011, s. 9.82E. M. Guzik-Makaruk, Poczucie bezpieczeństwai zagrożenia w związku z wykonywaniem obowiązkówsłużbowych, w: Poczucie bezpieczeństwaobywateli w Polsce. Identyfikacja i przeciwdziałaniewspółczesnym zagrożeniom, red. E. M. Guzik--Makaruk, Warszawa 2011, s. 113.83Centralne Biuro Antykorupcyjne, Mapa korupcji.Stan korupcji w Polsce w 2010 r., Warszawa 2011,s. 16.84J. Bil, Obszary, mechanizmy oraz skala przestępstwkorupcyjnych w życiu publicznym i gospodarczymoraz kierunki ich ewaluacji, w: Korupcjai antykorupcja. Wybrane zagadnienia. Część III,red. J. Kosiński, K. Krak, A. Koman, Warszawa2012, s. 78.85http://wiadomosci.dziennik.pl/polityka/artykuly/390596,proces-beaty-sawickiej-bylejposlanki-po-wyrok-sadu.html.86J. Pitera, Przeciwdziałanie korupcji w instytucjachpublicznych, w: „Przegląd Antykorupcyjny. CzasopismoCentralnego Biura Antykorupcyjnego”2011, nr 1(1), Centralne Biuro Antykorupcyjne,Warszawa, s. 85.87B. Hołyst, Korupcja jako plaga społeczna XXIwieku, w: „Przegląd Antykorupcyjny. CzasopismoCentralnego Biura Antykorupcyjnego” 2011,nr 1(1), Centralne Biuro Antykorupcyjne, Warszawa,s. 36.88J. Borusowski, Społeczno-kulturowe uwarunkowaniekorupcji, Tychy 2006, s. 69.89A. Wierzbica, Analiza obowiązujących przepisówantykorupcyjnych z wykazaniem mankamentówprawnych, w: Korupcja i antykorupcja. Wybranezagadnienia. Część I, red. J. Kosiński, K. Krak,A. Koman, Warszawa 2012, s. 233.90R. Dyoniziak, A. Słaboń, Patologia życia gospodarczego.Aspekty socjologiczne, Kraków 1997,s. 18.91P. Palka, Sprzedajne nadużycie funkcji publicznej.Studium z prawa karnego, Olsztyn 2011, s. 532.92N. Iyer, M. Samociuk, Defraudacja i korupcja. Zapobieganiei wykrywanie, Warszawa 2007, s. 77.93Zarządzenie nr 114 Prezesa Rady Ministrówz dnia 11 października 2002 r. w sprawie ustanowieniaKodeksu Etyki Służby Cywilnej, M.P.Nr 46, poz. 683.94Centralne Biuro Antykorupcyjne, Poradnik antykorupcyjnydla urzędników, Warszawa 2011, s. 50.95B. Dolnicki, A. Wierzbica, Propozycje de legeferenda w zakresie przepisów antykorupcyjnych,w: Korupcja i antykorupcja. Wybrane zagadnienia.Część II, red. J. Kosiński, K. Krak, A. Koman,Warszawa 2012, s. 323.96Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowaniakarnego, Dz. U. z 1997 r. Nr 89, poz. 555.97A. Kubiak, Opinia publiczna i prokuratorzy o korupcji.Raport z badań, Warszawa 2005, s. 9.98Centralne Biuro Antykorupcyjne, Mapa korupcji. Stankorupcji w Polsce w 2010 r., Warszawa 2011, s. 16.99W. Filipkowski, System przeciwdziałania i zwalczaniaprzestępczości zorganizowanej, w: Przestępczośćzorganizowana, red. E.W. Pływaczewski,Warszawa 2011, s. 196.BibliografiaAgencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Raportz działalności Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznegow 2011 r., Warszawa 2012.Barczak-Oplustil A., Komentarz do art. 229 kodeksukarnego, w: Komentarz kodeks karny, t. II, red.A. Zoll, Warszawa 2003.3

410Bil J., Obszary, mechanizmy oraz skala przestępstwkorupcyjnych w życiu publicznym i gospodarczymoraz kierunki ich ewaluacji, w: Korupcjai antykorupcja. Wybrane zagadnienia. Część III,red. J. Kosiński, K. Krak, A. Koman, Warszawa2012.Bojarski M., Przestępstwa przeciwko działalności instytucjipaństwowych oraz samorządu terytorialnego,w: Prawo karne materialne. Część ogólna iszczególna, red. M. Bojarski, Warszawa 2010.Bondaryk K., Wystąpienie Szefa Agencji BezpieczeństwaWewnętrznego, w: I Międzynarodowa KonferencjaAntykorupcyjna (Warszawa 9 grudnia 2010).Materiały pokonferencyjne, Warszawa 2011.Borusowski J., Społeczno-kulturowe uwarunkowaniekorupcji, Tychy 2006.Bożek M., Charakter zadań Centralnego BiuraAntykorupcyjnego w świetle ustawy z dnia9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym,w: Zwalczanie przestępczości korupcyjnejw Polsce, red. Z. Bielecki, J. Szafrański,Szczytno 2007.Centralne Biuro Antykorupcyjne, Informatoro Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, Warszawa2011.Centralne Biuro Antykorupcyjne, Mapa korupcji.Stan korupcji w Polsce w 2010 r., Warszawa 2011.Centralne Biuro Antykorupcyjne, Poradnik antykorupcyjnydla przedsiębiorców, Warszawa 2011.Centralne Biuro Antykorupcyjne, Poradnik antykorupcyjnydla urzędników, Warszawa 2011.Centralne Biuro Antykorupcyjne, Zinstytucjonalizowanadziałalność antykorupcyjna na świecie,Warszawa 2011.Centrum Badania Opinii Społecznej, Opinia publicznao korupcji i lobbingu. Komunikat z badań,Warszawa 2010.Chrustowski T., Prawne, kryminologiczne i kryminalistyczneaspekty łapówkarstwa, Warszawa 1985.Dąbrowski R., Analiza wybranych zagrożeń korupcyjnychw poszczególnych pionach Policji,„Kwartalnik Policyjny” 2010, nr 4(14), Legionowo.Dembiński P., Korupcja jako symptom schorzeniasystemu, w: Korupcja oblicza, uwarunkowania,przeciwdziałanie, red. A. Dylus, A. Rudowski,M. Zaborski, Wrocław 2006.Dobrowolski Z., Korupcja w państwie. Przyczyny,skutki, kierunki przeciwdziałania, Sulechów2005.Dolnicki B., Wierzbica A., Propozycje de legeferenda w zakresie przepisów antykorupcyjnych,w: Korupcja i antykorupcja. Wybrane zagadnienia.Część II, red. J. Kosiński, K. Krak, A. Koman,Warszawa 2012.Dyoniziak R., Słaboń A., Patologia życia gospodarczego.Aspekty socjologiczne, Kraków 1997.Filipkowski W., Pływaczewski E.W., Komentarz doart. 229 kodeksu karnego, w: Komentarz kodekskarny, red. M. Filar, Warszawa 2010.Filipkowski W., System przeciwdziałania i zwalczaniaprzestępczości zorganizowanej, w: Przestęp-S. OGRODNIKA. Husseinprawne MECHANIZMY i kryminologiczne KORUPCJOGENNE aspekty – cztery korupcji grzechy główne władz publicznych3czość zorganizowana, red. E.W. Pływaczewski,Warszawa 2011.Gardocki L., Prawo karne, Warszawa 2005.Górniok O., Zawłocki R., Komentarz do art. 228 kodeksukarnego, w: Komentarz do kodeksu karnego,red. A. Wąska, R. Zawłocki, Warszawa 2010.Gradowski A., Rola Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznegow przeciwdziałaniu i zwalczaniukorupcji, w: I Międzynarodowa Konferencja Antykorupcyjna(Warszawa 9 grudnia 2010). Materiałypokonferencyjne, Warszawa 2011.Guzik-Makaruk E.M., Poczucie bezpieczeństwai zagrożenia w związku z wykonywaniemobowiązków służbowych, w: Poczucie bezpieczeństwaobywateli w Polsce. Identyfikacjai przeciwdziałanie współczesnym zagrożeniom,red. E.M. Guzik-Makaruk, Warszawa 2011.Hałas R., Przestępstwa przeciwko działalności instytucjipaństwowych oraz samorządu terytorialnego,w: Prawo karne, red. A. Grześkowiak, Warszawa2011.Hołyst B., Korupcja jako plaga społeczna XXI wieku,w: „Przegląd Antykorupcyjny. Czasopismo CentralnegoBiura Antykorupcyjnego”, 2011, nr 1(1),Centralne Biuro Antykorupcyjne, Warszawa.Hołyst B., Kryminologia, Warszawa 2009.Hołyst B., Uwagi kryminologiczne na temat korupcji,w: I Międzynarodowa Konferencja Antykorupcyjna(Warszawa 9 grudnia 2010). Materiałypokonferencyjne, Warszawa 2011.Hussein A., Mechanizmy korupcjogenne – czterygrzechy główne władz publicznych, w: „PrzeglądAntykorupcyjny. Czasopismo Centralnego BiuraAntykorupcyjnego”, 2011, nr 1(1), Centralne BiuroAntykorupcyjne, Warszawa.Iyer N., Samociuk M., Defraudacja i korupcja. Zapobieganiei wykrywanie, Warszawa 2007.Jarczewski W., Wystąpienie Zastępcy KomendantaGłównego Policji, w: Dobre praktyki w zakresiewspierania transparentności i w sektorze publicznymi prywatnym. II Międzynarodowa KonferencjaAntykorupcyjna (Warszawa 9 grudnia2011 r.). Materiały pokonferencyjne, CentralneBiuro Antykorupcyjne, Warszawa 2012.Kapica J., Przeciwdziałanie korupcji w Służbie Celnej,w: „Przegląd Antykorupcyjny. Czasopismo CentralnegoBiura Antykorupcyjnego”, 2011, nr 1(1), CentralneBiuro Antykorupcyjne, Warszawa.Kojder A., Korupcja i poczucie moralne Polaków,w: Kondycja moralna społeczeństwa polskiego,red. J. Mariański, Kraków 2002.Kowalczuk K., Opinia publiczna o korupcji i lobbinguw Polsce, strona internetowa: http://www.cbos.pl/SPISKOM.POL/2010/K_063_10.PDF.Kubiak A., Opinia publiczna i prokuratorzy o korupcji.Raport z badań, Warszawa 2005.Nowak C., Korupcja w polskim prawie karnym na tleuregulowań międzynarodowych, Warszawa 2008.Makowski G., Korupcja jako problem społeczny,Warszawa 2008.Marek A., Komentarz kodeks karny, Warszawa 2010.Marek A., Prawo karne, Warszawa 2011.

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y411Marek A., Prawo karne. Zagadnienia teorii i praktyki,Warszawa 1997.Martysz Cz., Woźnicki D., Palacz D., WspółdziałaniePolicji i Najwyższej Izby Kontroli w zakresiezwalczania korupcji, w: Zwalczanie przestępczościkorupcyjnej w Polsce, red. Z. Bielecki, J. Szafrański,Szczytno 2007.Melezini M., Sakowicz A., Nowe regulacje antykorupcyjnea standardy międzynarodowe,w: Zmiany w polskim prawie karnym po wejściuw życie kodeksu karnego z 1997 roku, red.T. Bojarski, K. Nazar, A. Nowosad, M. Szwarczyk(red.), Lublin 2006.Palka P., Sprzedajne nadużycie funkcji publicznej.Studium z prawa karnego, Olsztyn 2011.Pitera J., Przeciwdziałanie korupcji w instytucjachpublicznych, w: „Przegląd Antykorupcyjny. CzasopismoCentralnego Biura Antykorupcyjnego”2011, nr 1(1), Centralne Biuro Antykorupcyjne,Warszawa.Pływaczewski E.W., Komentarz do art. 228 kodeksukarnego, w: Komentarz kodeks karny, red.M. Filar, Warszawa 2010.Sitek E., Zaraza, „Policja 997” 2005, nr 5, Warszawa.Stefański R.A., Prawo karne materialne część szczególna,Warszawa 2009.Stefański R. A., Przestępstwo korupcji gospodarczej(art. 296a kk), w: „Prokuratura i Prawo” 2004,Nr 4.Surkont M., Łapownictwo, Warszawa 1999.Sztumski J., Wstęp do metod i technik badań społecznych,Katowice 1999.Szwarczyk M., Komentarz do art.229 kodeksu karnego,w: Komentarz kodeks karny, red. T. Bojarski,Warszawa 2011.Wasilewski J., Zbiorowi aktorzy polskiej transformacji,Warszawa 1997.Wesołowska A., Korupcja w wymiarze sprawiedliwości– symptomy i kulisy, w: Przestępczośćzorganizowana. Świadek koronny. Terroryzmw ujęciu praktycznym, red. E.W. Pływaczewski,Kraków 2005.Wierzbica A., Analiza obowiązujących przepisówantykorupcyjnych z wykazaniem mankamentówprawnych, w: Korupcja i antykorupcja. Wybranezagadnienia. Część I, red. J. Kosiński, K. Krak,A. Koman, Warszawa 2012.Zoll A., Kodeks karny część szczególna, Warszawa2008.Zoll A., Komentarz do art. 227 kodeksu karnego,w: Kodeks karny. Część szczególna. Komentarzdo art. 117–277, red. A. Zoll, Kraków 1999.Akty prawneUstawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych,Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej,Dz. U. Nr 227, poz. 1505.Ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym BiurzeAntykorupcyjnym, Dz. U. Nr 104, poz. 708.Ustawa z dnia 23 lipca 2004 r. o ratyfikacji Konwencjiw sprawie zwalczania korupcji funkcjo-nariuszy Wspólnot Europejskich i funkcjonariuszyPaństw Członkowskich Unii Europejskiej,sporządzonej w Brukseli dnia 26 maja 1997 r.,Dz. U. Nr 194, poz. 1981.Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji BezpieczeństwaWewnętrznego oraz Agencji Wywiadu,Dz. U. Nr 74, poz. 676.Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacjipublicznej, Dz. U. Nr 112, poz. 1198.Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny,Dz. U. Nr 88, poz. 553, ze zm.Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowaniakarnego, Dz. U. Nr 89, poz. 555.Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy,Dz. U. Nr 90, poz. 557.Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniuprowadzenia działalności gospodarczej przezosoby pełniące funkcje publiczne, Dz. U. Nr 106,poz. 679.Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji,Dz. U. Nr 30, poz. 179, ze zm.Zarządzenie nr 114 Prezesa Rady Ministrów z dnia11 października 2002 r. w sprawie ustanowieniaKodeksu Etyki Służby Cywilnej, M.P. Nr 46,poz. 683.Orzecznictwo:Wyrok SN z dnia 10 lipca 1974 r., I KRN 9/74,OSNPG 1974, nr 11, poz. 130.Wyrok SN z dnia 5 maja 1997 r., VKkN 105/97,OSNKW 1998, Nr 1–2, poz. 7.Uchwała SN z dnia 18 października 2001 r., I KZP9/01, OSP 2002, Nr 4, poz. 45.Wyrok SN z dnia 18 kwietnia 2007 r. III Kk 298/06,OSN Prok. i Pr. 2007, Nr 12, poz. 5.Strony internetowe:http://abw.gov.plhttp://antykorupcja.edu.pl/index.php?mnu=12&app=docs&action=get&iid=1384http://lex.pl/serwis/du/2004/1981.htmlhttp://statystyka.policja.pl/portal/st/840/75068/Przestepstwa_korupcyjne_w_2011_roku.html?search=8190802http://wiadomosci.dziennik.pl/polityka/artykuly/390596,proces-beaty-sawickiej-bylejposlanki-po-wyrok-sadu.htmlSpis tabelTabela nr 1. Obszary tematyczne prowadzonych postępowańprzygotowawczych przez CBA.Tabela nr 2. Przybliżona wartość zabezpieczonegomienia przez CBA.Tabela nr 3. Liczba wszczętych i zakończonych postępowańoperacyjnych przez CBA.Tabela nr 4. Przestępstwa korupcyjne w 2011 roku.Tabela nr 5. Przedział wiekowy grupy badawczej.Tabela nr 6. Płeć badanych respondentów.Tabela nr 7. Status zawodowy grupy badawczej.Tabela nr 8. Miejsce zamieszkania grupy badawczej.Tabela nr 9. Osobiste kontakty z korupcją respondentów.3

412S. OGRODNIKA. Husseinprawne MECHANIZMY i kryminologiczne KORUPCJOGENNE aspekty – cztery korupcji grzechy główne władz publicznych3Tabela nr 10. Zawiadomienie organów ściganiao przestępstwie korupcyjnym.Tabela nr 11. Wręczenie łapówki przez respondentów.Tabela nr 12. Reakcja respondentów na propozycjękorupcyjną.Tabela nr 13. Ocena występowania rodzajów korupcjiw Polsce.Tabela nr 14 Ocena zagrożenia dla społeczeństwaróżnymi rodzajami korupcji.Tabela nr 15. Wpływ wyższych zarobków na przyjmowaniełapówek.Tabela nr 16. Moralne uzasadnienie przyjęcia łapówki.Tabela nr 17. Potrzeba istnienia Centralnego BiuraAntykorupcyjnego.Tabela nr 18. Ocena obecnego sposobu działaniafunkcjonariuszy CBA.Spis wykresówWykres 1. Liczba osób podejrzanych o korupcjęw latach 2005–2009.ANEKSKWESTIONARIUSZ ANKIETYAnkieta „Poglądy społeczeństwa na tematkorupcji w Polsce”Szanowny/-a Panie/Pani,Poniższa ankieta jest w pełni anonimowa, zostałastworzona na potrzeby pracy magisterskiejdotyczącej zagadnienia korupcji w Polsce.Z poważaniemSylwia Konrad1. Czy zetknął/ęła się Pan/Pani osobiście zkorupcją? (przyjęcie korzyści majątkowej lubosobistej, wykorzystanie stanowiska)a) Takb) Nie2. Czy powiadomiłby/aby Pan/Pani organyścigania o przestępstwie korupcyjnym?a) Zdecydowanie takb) Raczej takc) Raczej nied) Zdecydowanie niee) Trudno powiedzieć3. Czy kiedykolwiek wręczył/a Pan/Pani komuśłapówkę?a) Takb) Nie4. Jeżeli w poprzednim pytaniu udzielił/a Pan/Pani odpowiedzi „tak” proszę podać w jakichokolicznościach miało to miejsce? (czy było towymuszone przez funkcjonariusza lub innąosobę, czy też była to Pana/Pani dobrowolnadecyzja)..........................................................................................................................................................................................5. Czy gdyby Panu/Pani zaproponowanoprzyjęcie łapówkiw zamian za odstąpienie od wykonaniaczynności służbowych zrobiłby/aby to Pan/Pani?a) Zdecydowanie takb) Raczej takc) Raczej nied) Zdecydowanie niee) Trudno powiedzieć6. Dokonaj oceny występowania poniższychośmiu rodzajów korupcji w Polsce w skali od1-8, gdzie 1 – występuje bardzo często, 8 – niewystępujePolityczna ...................Wyborcza ...................Gospodarcza ...................W służbie zdrowia ...................W urzędach administracji publicznej ...................W Policji ...................W wymiarze sprawiedliwości ..............W szkolnictwie wyższym ...................7. Proszę o podanie przyczyn, które skłaniająPana/ Panią do takiej oceny w pytaniu nr6? (czy są to własne doświadczenia, opinieznajomych, artykuły prasowe, przekazymediów itp.........................................................................................................................................................................................................................................................8. Dokonaj oceny zagrożenia dla społeczeństwaponiższych ośmiu rodzajów korupcji wPolsce w skali od 1-8, gdzie 1 – jest bardzogroźne dla rozwoju społeczeństwa, 8 – nie mawpływu na rozwój społeczeństwaPolityczna ...................Wyborcza ...................Gospodarcza ...................W służbie zdrowia ...................W urzędach administracji publicznej ...................W Policji ...................W wymiarze sprawiedliwości ..............W szkolnictwie wyższym ...................9. Proszę o podanie przyczyn, które skłaniająPana/ Panią do takiej oceny w pytaniu nr8? (czy są to własne doświadczenia, opinieznajomych, artykuły prasowe, przekazymediów itp.)........................................................................................................................................................................................................................................................10. Czy wyższe zarobki mogą powstrzymać przedprzyjęciem łapówki?a) Zdecydowanie takb) Raczej takc) Raczej nie

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y413d) Zdecydowanie niee) Trudno powiedzieć11. Czy przyjęcie łapówki może być w pewnychsytuacjach moralnie uzasadnione?a) Zdecydowanie takb) Raczej takc) Raczej nied) Zdecydowanie niee) Trudno powiedzieć12. Czy uważa Pan/Pani, że Centralne BiuroAntykorupcyjne jest potrzebne?a) Zdecydowanie takb) Raczej takc) Raczej nied) Zdecydowanie niee) Trudno powiedzieć13. Czy uważa Pan/ Pani, że obecny sposóbdziałania funkcjonariuszy CBA (działalnośćdyskretna, nie nagłaśniana w mediach)jest poprawny, czy lepszy był poprzednimodel działania polegający na „głośnych”zatrzymaniach osób podejrzanych iukazywaniu się licznych materiałów na tentemat w mediach i prasie?a) Zdecydowanie takb) Raczej takc) Raczej nied) Zdecydowanie niee) Trudno powiedzieć14. Proszę o podanie grupy wiekowej:a) 15–19 latb) 20–26 latc) 27–40 latd) Powyżej 40 lat15. Proszę o podanie płci:a) Kobieta latb) Mężczyzna latProszę o zakreślenie:a) Studentb) Uczeńc) Pracującyd) Żadne z powyższych16. Pana/ Pani miejsce zamieszkania to:a) Wieśb) Miasto do 50 tys. mieszkańcówc) Miasto od 50 tys. do 300 tys. mieszkańcówd) Miasto powyżej 300 tys. mieszkańcówDziękuję za poświęcony czas i wypełnienieankiety.3

414K.M. A. Hussein WestfalSportowa MECHANIZMY odpowiedzialność KORUPCJOGENNE dyscyplinarna – cztery grzechy z tytułu główne korupcji władz sportowej publicznychSPORTOWAODPOWIEDZIALNOŚĆDYSCYPLINARNAZ TYTUŁU KORUPCJISPORTOWEJKrzysztof Marcin Westfalpraca magisterskanapisana pod kierunkiemprof. dr. hab. dr. h.c.A.J. SzwarcaUniwersytet im. Adama Mickiewiczaw Poznaniu4WstępZagadnienia związane ze sportem zyskująna aktualności, zwłaszcza w związku z wielkąimprezą sportową odbywającą się w Polscew roku wydania niniejszej pracy, czyli MistrzostwamiEuropy w Piłce Nożnej. Tematemze sportem nieodzownie związanym i pojawiającymsię w debacie publicznej z zaskakującączęstotliwością jest korupcja, zwłaszcza korupcjasportowa. Jak się jednak okazuje, problemten występuje nie tylko w realiach polskichi nie tylko w piłce nożnej, ale znany jestna całym świecie i dotyczy praktycznie każdejdziedziny sportowej.W powszechnej opinii korupcja sportowajest zjawiskiem wysoce nagannym i powinnabyć zwalczana w każdym przypadku. Niekażdy zdaje sobie natomiast sprawę z tego, jakmożna zwalczać korupcję oraz jakie instytucjesą w tej kwestii najbardziej efektywne. Gdysprawa dotyczy popełnienia czynów zabronionych,pierwszą myślą przychodzącą do głowyprzeciętnemu człowiekowi zainteresowanemusportem jest odpowiedzialność karna. W praktyceokazuje się jednak, że rozwiązania funkcjonującew prawie karnym nie są adekwatnew przypadku tak specyficznej dziedziny życiajaką jest sport. Wobec niedostosowania prawakarnego do warunków sportu należy poszukiwaćinnego, skuteczniejszego systemu przeciwdziałaniapatologiom sportowym.Niniejsza praca stanowi próbę rozwikłaniatychże wątpliwości. Spośród wielu instytucjimogących mieć zastosowanie w przypadkukorupcji sportowej, autor pragnie wskazaćna system odpowiedzialności dyscyplinarnej,jako system najbardziej dopasowany do realiówsportu, a co za tym idzie najlepiej zwalczającyzjawiska w sporcie niepożądane.Szczególne miejsce zostanie poświęconezaś zagadnieniu odpowiedzialności podmiotówzbiorowych. Nadrzędną zasadą obowiązującąw polskim prawie karnym jest zasada societasdelinquere non potest wykluczająca odpowiedzialnośćtakich podmiotów. Wydawaćby się mogło, że podobna zasada obowiązywaćpowinna również w systemach odpowiedzialności,które wyrosły na gruncie prawa karnego,czyli odpowiedzialności dyscyplinarnejwłaśnie. Założenie takie może zostać jednakpoddane w wątpliwość, jeśli wziąć pod uwagęistniejący w polskim prawie system odpowiedzialnościsui generis podmiotów zbiorowych.W części dotyczącej rozważań teoretycznychi systemowych praca ta oparta jestw głównej mierze na piśmiennictwie przedstawicielidoktryny wielu dziedzin prawa, przedewszystkim zaś prawa karnego materialnego.Jednakże ze względu na interdyscyplinarnycharakter odpowiedzialności dyscyplinarnej,konieczne jest sięgnięcie także do dorobkuprzedstawicieli innych dziedzin prawnych.Wobec nieustannej ewolucji sportu orazsamej odpowiedzialności dyscyplinarnej re-

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y415gulacje wewnętrzne, na postawie którychodpowiedzialność ta obowiązuje, ulegają nieustannejzmianie. Specyfika tego systemu polegana tym, że nie jest on w żadnym wypadkujednolity. Sytuacja taka ma miejsce równieżz uwagi na fakt, że federacjom sportowymprzysługuje ogromna swoboda w kreowaniuodpowiedzialności dyscyplinarnej, co powoduje,że również pomiędzy poszczególnymidziedzinami sportowymi w tym przedmiociewystępują niemałe różnice. Prawdopodobniepowyższe czynniki oraz fakt, że poszczególneregulacje dyscyplinarne mają zastosowanie dostosunkowo wąskiego grona podmiotów, brakjest monograficznych opracowań, którymimożna by posiłkować się przy badaniu zasadodpowiedzialności dyscyplinarnej za korupcjęw sporcie. Wobec powyższego, rozważania dotyczącepraktycznego wymiaru odpowiedzialnościdyscyplinarnej w ramach konkretnychfederacji sportowych oparte są w głównej mierzena regulaminach dyscyplinarnych odpowiednichpolskich związków sportowych orazna wiedzy i przemyśleniach autora.Praca uwzględnia regulaminy dyscyplinarneposzczególnych dziedzin sportowych obowiązującew sezonie 2011/2012.Rozdział IPojęcie i zjawiskokorupcji sportowejPowszechnie przyjętą praktyką jest, żew opracowaniach naukowych autor na samympoczątku swoich rozważań tłumaczy pojęciai zagadnienia, którymi będzie posługiwał sięw przekroju całej swojej pracy. Zabieg tenma służyć stworzeniu swoistego warsztatupojęciowego, który pozwala czytelnikowi nazaznajomienie się z wszystkim tym, co jestniezbędne do zrozumienia dalszych, bardziejzłożonych wywodów. W aspekcie niniejszejpracy rolę tę spełnia niniejszy rozdział, w którymprzybliżone zostaną zagadnienia związanez pojęciem korupcji sportowej i zjawiskiemkorupcji w sporcie.1. Pojęcie korupcji sportowejWbrew temu co mogłoby się wydawać,prowadzenie rozważań nad pojęciem korupcjisportowej nie jest zadaniem prostym. Taki stanrzeczy spowodowany jest faktem, że na omawianezagadnienie składają się dwa dalsze terminy:korupcja i sport. Desygnat znaczeniowypojęć korupcja i sport, gdy rozpatrywać je oddzielnie,różny jest od tego, który zyskują jeślizestawić je razem, bowiem dopiero wtedy, gdyrozpatruje się oba te wyrazy łącznie, nabierająone takiego znaczenia, które jest przedmiotemniniejszej pracy. W celu pełnego zrozumieniaproblemu korupcji w sporcie niezbędne jestomówienie zarówno samego terminu korupcjisportowej, jak i składających się na to pojęcieterminów korupcja oraz sport.Szczególne trudności nasuwa próba jednoznacznegozdefiniowania pojęcia korupcji.Problemy te związane są po pierwsze z tym,że jedno znaczenie jest przypisywane temuterminowi w rozumieniu potocznym, a inneznaczenie nadaje się mu w tekstach prawnych.W tym miejscu należy zwrócić uwagę na różnicępomiędzy językiem prawniczym a językiemprawnym. Otóż językiem prawniczym jest tenjęzyk, w którym formułowane są wypowiedzio prawie (np. wypowiedzi uczonych prawników),natomiast językiem prawnym jest język,w którym formułowane są teksty prawnei normy prawne 1 . Oczywiście z racji omawianejw niniejszej pracy problematyki najistotniejszejest takie rozumienie korupcji, które znajdujesię w tekstach prawnych. Próba odnalezieniadefinicji legalnej pojęcia korupcji w polskimprawodawstwie napotyka jednakże niemałeproblemy. Na gruncie prawa karnego terminten nie jest bowiem definiowany w sposób jednoznaczny.W Kodeksie karnym z 6 czerwca1997 r. 2 definicja legalna czynu korupcyjnegonie występuje w ogóle. Dlatego też, w celu wyjaśnieniatego pojęcia, należy sięgnąć do definicjiformułowanych w języku prawniczym.W opinii doktryny (communis opinio doctorum)na omawiane pojęcie składa się kilka różnychprzestępstw znajdujących się w Kodeksiekarnym, które dopiero ujęte zbiorczo, utożsamianesą z rozumianą szeroko korupcją. Definicjelegalną pojęcia korupcji (sensu largo),a więc sformułowaną w języku prawnym odnaleźćmożna w ustawie o Centralnym BiurzeAntykorupcyjnym 3 , jednakże zastosowanie takiejdefinicji w kontekście korupcji sportowejnapotyka pewne trudności. Regulacje dotyczącekorupcji można odnaleźć także na gruncieprawa międzynarodowego 4 , jednakże znaczeniepraktyczne tych uregulowań jest bardzo4

416K.M. A. Hussein WestfalSportowa MECHANIZMY odpowiedzialność KORUPCJOGENNE dyscyplinarna – cztery grzechy z tytułu główne korupcji władz sportowej publicznych4małe. W obecnym stanie prawnym kwestia korupcjiw sporcie regulowana jest ustawą o sporcie5 , aczkolwiek akt ten nie zawiera definicjilegalnej pojęcia korupcji. W związku z powyższymzachodzi konieczność wypracowaniawłasnej definicji omawianego pojęcia.W pierwszej kolejności należy przybliżyćjednak pojęcie korupcji w jej znaczeniu potocznym.W ujęciu tym korupcja to żądanielub przyjmowanie korzyści finansowych lubmajątkowych przez pracowników instytucji zanaruszanie prawa lub wykonywanie czynnościurzędowych 6 . Przytoczona definicja nie ograniczakręgu podmiotów, z którymi wiązana jestkorupcja jedynie do podmiotów wykonującychwładztwo państwowe (dominium), ale rozszerzaten krąg także o podmioty prawa prywatnego.Rozszerzenie to jest dokonane poprzez celoweużycie zwrotu „pracowników instytucji”bez dodania przymiotnika „państwowych”.Uwaga ta jest o tyle istotna, że właśnie aspektpodmiotowy korupcji w znaczeniu potocznymjest tym, co odróżnia takie jej pojmowanie odtego, które znajduje się w tekstach prawnych.W ujęciu generalnym korupcja może być zatemprzypisana zarówno urzędnikowi publicznemuza dokonanie czynu korupcyjnegow związku z wykonywanymi obowiązkami, jaki pracownikowi przedsiębiorstwa prywatnego,który w zamian za korzyść majątkową dokonujeczynności niezgodnie z obowiązującymi gozasadami. W przytoczonej definicji znamiennyjest fakt, iż nie wprowadzono rozróżnienia naaspekt czynny i bierny czynu korupcyjnego,posługując się jedynie tym drugim. Innymistotnym elementem zasługującym na uwagęjest to, co podmiot korumpowany przyjmujew zamian za swoje nieuczciwe zachowanie.Wymienia się korzyści finansowe lub majątkowe,pomijając korzyści innego typu,np. osobiste oraz pomija się przypadki żądanialub obietnicy udzielenia takich korzyści.W związku z wymienionymi brakami, powyższądefinicję należy uznać za absolutnie niewystarczającąw kontekście niniejszej pracy.Jak już wspomniano wcześniej, prowadzenierozważań nad pojęciem korupcji (sensulargo) na gruncie polskiego prawodawstwa niejest zadaniem prostym. W tej części niniejszejpracy regulacje prawne dotyczące korupcjiw jej rozumieniu ogólnym zostaną omówionetylko w zarysie, gdyż ich szerszemu przedstawieniuzostanie poświęcony inny podrozdział.Analogiczna sytuacja ma miejsce w przypadkupojęcia korupcji sportowej w ujęciu tekstówprawnych, która również zostanie omówionaw innym miejscu. W literaturze przedmiotupojawiają się zróżnicowane poglądy na temattego, jakie przepisy kk mogą posłużyćdo pociągnięcia do odpowiedzialności karnejz tytułu korupcji. Najtrafniejszym wydaje siębyć pogląd wymieniający wśród takich regulacjiprzestępstwa: sprzedajności (art. 228 kk),przekupstwa (art. 229 kk) oraz płatnej protekcji(art. 230 i 230a kk) 7 . Dawniej w Kodeksiekarnym znajdował się również art. 296b dotyczącyprzekupstwa sportowego, jednakżezostał on uchylony art. 64 ustawy o spocie 8 .Z powyższego wyliczenia celowo wyłączonoprzestępstwo oszustwa z artykułu 286 kk,gdyż rzadko kiedy czyn korupcyjny w ogólewypełnia znamiona tego przestępstwa 9 . Rozmyślnienie została także przytoczona treśćpowyższych artykułów z racji tego, że bardziejszczegółowo zostaną one omówione w dalszejczęści niniejszej pracy. Chodzi jedynie o zwrócenieuwagi na to, jak szeroki jest wachlarzprzestępstw, które mogą służyć penalizacji korupcji.Powyższy pogląd jest tylko jednym z wielu,gdyż rozbieżności w doktrynie są znaczne.Sytuacja taka najlepiej obrazuje poziom skomplikowaniaomawianego zagadnienia. Przykładowo,zgodnie z innym poglądem w przypadkukorupcji zastosowanie mogą znaleźć takżeprzestępstwa: nadużycia funkcji publicznej(art. 231 kk), ujawnienia tajemnicy państwowej(art. 256 kk), niegospodarności (art. 296kk), poświadczania nieprawdy (art. 271 kk) 10 .Natomiast według jeszcze innej opinii z tytułukorupcji (sensu largo) sprawca może zostaćpociągnięty do odpowiedzialności karnejrównież na podstawie artykułów: 250a oraz296a kk 11 .Jak już wcześniej wspomniano, definicję legalnąterminu korupcja odnaleźć można w ustawieo Centralnym Biurze Antykorupcyjnym 12 .Art. 1, punkt 3a 13 tej ustawy głosi, iż korupcją,w jej rozumieniu, jest obiecywanie, proponowanie,wręczanie, żądanie, przyjmowanieprzez jakąkolwiek osobę, bezpośrednio lubpośrednio, jakiejkolwiek nienależnej korzyścimajątkowej, osobistej lub innej, dla niej samejlub jakiejkolwiek innej osoby, lub przyjmowaniepropozycji lub obietnicy takich korzyściw zamian za działanie lub zaniechanie działaniaw wykonywaniu funkcji publicznej lub w tokudziałalności gospodarczej obejmującej realiza-

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y417cję zobowiązań względem władzy (instytucji)publicznej. Powyższa regulacja ze względu naszeroki zakres zastosowania ustawy o CBA jestwysoce użyteczna przy próbie definiowaniakorupcji sensu largo. Przytoczony art. 1 pkt3a ustawy o CBA zawiera najszerszą i najbardziejużyteczną definicję korupcji, która możeokazać się pomocna również w przypadkupróby pociągnięcia do innych rodzajów odpowiedzialności(np. odszkodowawczej). Wcześniejobowiązująca norma z art. 1 pkt 3 ustawyo CBA została uznana wyrokiem TrybunałuKonstytucyjnego z 23 czerwca 2009 r. za niezgodnąz Konstytucją, a tym samym dnia 2 lipca2010 r. utraciła moc obowiązującą 14 .Wszystkie wymienione wyżej regulacje dotyczącekorupcji sensu largo są nieadekwatnew przypadku korupcji sportowej. Na przestrzenilat pojawiało się wiele propozycji dotyczącychtego jak rozwiązać ten problem. Ostatecznieustawodawca wprowadził odpowiednią regulacjękarną ustawą o sporcie.Jak już zaznaczono wcześniej, analiza zjawiskakorupcji sportowej wymaga w pierwszejkolejności wyjaśnienia terminów „korupcja”i „sport”. Dopiero znając oba te pojęcia możnapołączyć je w jeden, znaczeniowo szerszy termin,który będzie przedmiotem dalszej analizy.Sport, podobnie jak wcześniej omawiana korupcja,oprócz znaczenia potocznego znajdujeswoje wyjaśnienie także w teksach prawnych.W znaczeniu potocznym sport to ćwiczeniafizyczne i gry prowadzone według ustalonychreguł, służące rozwojowi fizycznemu człowieka,doskonaleniu jego sprawności fizycznej,nabywaniu siły fizycznej oraz wykształcającepożądane cechy charakteru, takie jak lojalność,uczciwość, wytrwałość i zachowaniaspołeczne, takie jak umiejętność podporządkowaniasię celowi grupowemu, współdziałaniuw grupie 15 . Próba zdefiniowania pojęcia sportuna gruncie polskiego prawa nie nasuwa większychproblemów. Co do zasady pojęcie sportuw ujęciu potocznym nie różni się od tego zawartegow aktach prawnych. Definicję legalnąpojęcia „sport” znaleźć można w ustawieo sporcie. Art. 2 pkt 1 ww. ustawy reguluje, iżsportem są wszelkie formy aktywności fizycznej,które przez uczestnictwo doraźne lub zorganizowanewpływają na wypracowanie lubpoprawienie kondycji fizycznej i psychicznej,rozwój stosunków społecznych lub osiągnięciewyników sportowych na wszelkich poziomach.Warto odnotować, że w ustawie tej, w art. 2pkt 2 znajdujemy jeszcze jedną ważną definicję,która dotyczy kultury fizycznej 16 . Zgodniez tą regulacją sport jest częścią składową tejżekultury fizycznej. Ustawa o sporcie likwidujedawny podział na sport oraz sport kwalifikowany,który obowiązywał pod reżimem ustawyo sporcie kwalifikowanym 17 i ustawy o kulturzefizycznej 18 . Zgodnie z art. 3 pkt 3 nieobowiązującejjuż ustawy o sporcie kwalifikowanymtakim sportem kwalifikowanymbyła forma aktywności człowieka związanaz uczestnictwem we współzawodnictwie sportowym,prowadzonym lub organizowanymw określonej dyscyplinie sportu przez polskizwiązek sportowy lub podmiot działającyw jego imieniu. Natomiast w ustawie o sporciedefinicja legalna sportu jest kompleksowai obejmuje formy aktywności fizycznej nawszelkich poziomach.Należy mieć na uwadze, że w dzisiejszychczasach sportowi towarzyszą ogromne imprezy,których znaczenie jest niebagatelne nietylko dla danej dziedziny sportowej, ale częstoma także duży wpływ na finanse lub prestiżgospodarza takiej imprezy. Historii znane sąliczne przypadki łamania zasad przyznawaniaprawa do organizacji największych imprezsportowych, a więc Igrzysk Olimpijskichoraz Mistrzostw Świata w piłce nożnej 19 . Zabezsprzeczną należy uznać również potrzebęzwalczania tego typu patologii, w związkuczym powyższe przewinienia należy uwzględnićprzy próbie definiowania pojęcia korupcjisportowej.Nadszedł czas, ażeby przy użyciu uprzednioomówionych terminów sportu i korupcji, spróbowaćprzybliżyć tak kluczowe dla dalszychrozważań pojęcie korupcji sportowej. Skorozgodnie z wcześniejszymi rozważaniami zakorupcję, w sensie bardzo ogólnym, rozumiesię nieuczciwe zachowanie ludzkie w zamianza przyjęcie korzyści majątkowej lub osobistejalbo obietnicy takiej korzyści, z kolei zasport uważa się ćwiczenia fizyczne i gry prowadzonewedług ustalonych reguł, co określasię mianem współzawodnictwa sportowego, tomożna stąd wnioskować, że korupcją sportowąbędzie udzielanie albo obietnica udzielenia lubprzyjmowanie korzyści majątkowej lub osobistej,albo jej obietnicy w zamian za zachowaniemające na celu nieuczciwą zmianę rezultatuzawodów sportowych, albo też wykroczenieprzeciwko regułom obowiązującym w sporcie,jak również regułom zapewniającym uczciwy4

418K.M. A. Hussein WestfalSportowa MECHANIZMY odpowiedzialność KORUPCJOGENNE dyscyplinarna – cztery grzechy z tytułu główne korupcji władz sportowej publicznych4wybór gospodarzy poszczególnych imprezsportowych 20 . W takim też rozumieniu pojęciekorupcji sportowej będzie używane w dalszejczęści tych rozważań.2. Zjawisko korupcji w sporcieA. Zjawisko korupcji sportowejw ujęciu historycznymW dobie środków masowego przekazu,w czasach kiedy media nazywane są „czwartąwładzą”, dostęp przeciętnego człowieka doinformacji jest łatwiejszy niż kiedykolwiekwcześniej. Oczywiście media to biznes jak każdyinny, dlatego też podaje się do wiadomościpublicznej takie informacje, które przykuwająuwagę czytelników, informacje, które są chwytliwe.Niewątpliwie takimi wiadomościami sąinformacje dotyczące korupcji, a zwłaszczakorupcji sportowej. Sytuacja taka może sugerować,że korupcja w sporcie jest zjawiskiemobecnym jedynie w dzisiejszych czasach. Nicjednak bardziej mylnego. Oczywiście korupcjaw czasach nam współczesnych przybiera zupełnieinne rozmiary niż kiedykolwiek wcześniej,co wywołuje niespotykane wcześniejimplikacje. Nie oznacza to jednak, że historianie zna przypadków występowania korupcji,także tej dotyczącej sportu. Wydaje się zatem,że zagadnienie zjawiska korupcji sportowejwymaga omówienia zarówno w jej kontekściehistorycznym, jak i w ujęciu współczesnym.Z całą pewnością można stwierdzić, żesport był znany wielu dawnym kulturom, nawettym starożytnym. Dostępne źródła pozwalająna potwierdzenie, że sport był jużuprawiany w starożytnym Egipcie, Grecjii Rzymie. Często uprawianie sportu przezchłopców służyło ich przygotowaniu fizycznemui mentalnemu do pełnienia w przyszłościroli wojowników. Oczywiście w historii sportuszczególne miejsce należy się antycznym Grekom.To oni bowiem pierwsi wpadli na pomysłorganizacji igrzysk sportowych, których ideaw sposób bardzo wierny odpowiada dzisiejszemuwyobrażeniu na temat istoty sportu.Greckie igrzyska odbywały się w Olimpii(choć nie tylko) i to właśnie one, z racji swoichrozmiarów, były najlepszą okazją na rozwijaniesię korupcji. O powszechności wspomnianegozjawiska mogą świadczyć działania prewencyjnepodejmowane przez organizatorów,ażeby już na początku odwieść zawodnikówi innych uczestników od chęci oszustwa. „Zanimdopuszczono ich (zawodników) do startu,musieli się udać do domu rady (buleuterionu),gdzie sędziowie (Hellenodikowie) dokonywaliostatecznie określenia ich wieku i odbierali odnich przysięgę, że będą rywalizowali zgodniez ustalonymi wcześniej regułami. Ręczyli teżsędziowie, że nie wezmą łapówki i będą niezależniw ocenach, albowiem dokonana przeznich klasyfikacja mogła przesądzić o zwycięstwie”21 . Istnieją także inne świadectwa dotycząceczynów korupcyjnych. Dowodzą one,że korupcja w dziedzinie sportu była Grekomnie tyle znana, co powszechna. W związkuz nagminnością oszustw wymyśli cały systemstosowania grzywien, których przeznaczeniedodatkowo działało na wyobraźnię uczestników,odstraszając ich od chęci oszustw. „Hellenodikowiei zawodnicy, tuż przed wejściem napłytę stadionu, mijali 12 posągów Zeusa (tzw.Dzanes), ufundowanych z grzywien pobranychod sportowców, którzy zostali przyłapani napróbie wzięcia lub wręczenia łapówki w celu„ustawienia” rozgrywek. Pierwsza grupa dzanespowstała w 380 roku p.n.e., druga w 332roku p.n.e. Były one dla sportowców przybyłychdo Olimpii przestrogą, aby pamiętali, żetutaj zwycięstwa nie można kupić ani sprzedać.Sportowcy musieli sobie uświadomić, żegdy będą oszukiwali, hańba zawsze przylgniedo ich nazwiska. Zresztą na posągach Zeusaryto nazwiska sportowców przyłapanychna oszustwach, a także nazwiska ich pracodawców.Napis na ostatnim posągu stanowiłostrzeżenie dla wszystkich Hellenów, aby nieulegali korupcji” 22 . W rzeczywistości nawettak przemyślane i zaostrzone reguły nie byływ stanie w pełni zapobiegać niepożądanymzjawiskom. Znane są przykłady konkretnychprzewinień, w których Hellenowie z chęcizwycięstwa zaprzedali ducha sportowej rywalizacji.Równowartość 66 000 dolarów to cena,jaką za wygraną walkę zobowiązał się zapłacićzwycięzca zawodów w Istmie, swojemu przeciwnikowi.Okazało się jednak, że postanowiłon oszukać nie tylko widownię i sędziów aletakże i wspólnika. Konflikt nie mógł znaleźćrozwiązania, udano się więc do świątyni, gdziecała sprawa znalazła finał 23 . Podobnie jak dzisiaj,także w Helladzie korupcja dotykała nietylko sportowców i sędziów, ale także i inneosoby, które czasem nawet bezpośrednio nieuczestniczyły w zawodach. „Bohaterem” jednejz takich opowieści jest Damonik z Elidy,ojciec zawodnika biorącego udział w rywali-

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y419zacji. Próbował on umówić się z ojcem innegouczestnika co do wyniku zawodów, ale całasprawa wyszła na jaw 24 .Oczywiście mimo tego, że antyczni Grecyzajmują specjalne miejsce w historii sportu,nie oznacza to, że mieli oni wyłączność nakorupcję. Wspomnieć można w tym miejscuchociażby o rzymskich walkach niewolników.Jak wiadomo walki te toczone były na śmierći życie, w związku z czym trudno spodziewaćsię, żeby ludzie pozbawieni wolności gotowibyli poświęcić życie w zamian za korzyścimajątkowe. Chociaż, znając naturę ludzką,nie można wykluczyć możliwości, że równieżw takich warunkach obmyślono jakiś systemnieuczciwych zachowań w zamian za chociażbykorzyść osobistą. Brak jest źródeł potwierdzającychtakie przypuszczenia, ale możeto być spowodowane tym, że wszyscy zamieszaniw podobny proceder gladiatorzy zginęlinie mając okazji do opowiedzenia podobnychhistorii, albo tym, iż wśród niewolników jakimibyli uczestnicy walk w koloseum, nawetpo uzyskaniu wolności nie mieli środków lubmożliwości na napisanie dzieła, które przetrwałobydo dzisiaj. W pewnym stopniu powyższerozważania może potwierdzić fakt, żewalki gladiatorów wykorzystywane były dokupowania głosów wyborczych 25 , a więc powiązanybył z nimi proceder, którego pewneznamiona (nieuczciwe zachowanie oraz korzyścimajątkowe) wspólne są znamionom czynukorupcyjnego.Jak łatwo się domyślić korupcję odnajdujemytakże w innych okresach dziejowych. Dziwićjedynie może to, że tak jak w przypadkuigrzysk w Olimpii, które jawią się w świadomościwspółczesnego społeczeństwa jako zjawiskowyidealizowane, tak w średniowieczu,mimo istnienia etosu rycerskiego, który nakazywałwojownikowi zachowanie wszelkichcnót, to właśnie na turniejach rycerskich szerzyłasię korupcja. Podobnie jak w przypadkutrubadurów, którzy utrzymywali się ze swojegośpiewu, krążąc po dworach Europy, takpojawiła się grupa rycerzy, którzy parali sięudziałem w turniejach rycerskich, a źródłemich utrzymania były nagrody z tych zawodów.Jak wiadomo tam gdzie pojawiają się duże pieniądzeczęsto dochodzi do naruszeń zasad.Średniowieczne współzawodnictwo sportowenie ograniczało się jednak tylko do turniejówrycerskich 26. Znane są bowiem równieżinne przykłady sportowej rywalizacji. Dlaprzykładu wspomnieć można o walkach zapaśniczychurządzanych w Londynie (świadectwoz 1221 r.), wyścigach konnych urządzanychwe Florencji i Bolonii oraz o zawodachstrzeleckich w Magdeburgu 27 . Zresztą do tychostatnich można śmiało porównać zawody organizowaneprzez polskie bractwa kurkowe 28 .W kolejnych okresach historycznych brakjest większego zainteresowania sportem, nieodnotowuje się w związku z tym spektakularnychprzejawów korupcji.B. Współczesne zjawisko korupcjiw sporcieW XX w. i czasach nam współczesnychsport i związane z nim interesy zyskały niespotykanedo tej pory rozmiary. Wraz z rozwojemgospodarczym, technologicznym i społecznym,przeobrażeniom uległ także sport. Dziś komercjaw sporcie jest wszechobecna, za współzawodnictwem,szczególnie tym zawodowym,podążają wielkie pieniądze. Niestety w związkuz większą ilością pieniędzy jakie towarzysząsportowi, zwiększyła się także powszechnośćwystępowania korupcji oraz jej rozmiary. Znamiennejest także to, że przeobrażeniu uległyrównież sposoby dokonywania oszustww ramach rywalizacji sportowej, co należypoczytywać jako ujemne skutki rozwoju.Trudno dziś znaleźć dziedzinę sportu, któraustrzegłaby się korupcji. Jest ona szczególnieczęsto spotykana w tych dyscyplinach, którebudzą największe zainteresowanie publiki,a więc tych, na których można najwięcej zarobić.Jako przykłady wielkich afer korupcyjnychmożna wymienić chociażby aferyw świecie piłkarskim, z którymi borykano sięzarówno w Niemczech, w Polsce, jak i we Włoszech.Za przykłady współczesnego zjawiskakorupcji sportowej posłużyć może także procedersprzedawania walk bokserskich lub aferyw Międzynarodowym Komitecie Olimpijskim.Najpopularniejszym chyba sportem w chwiliobecnej jest piłka nożna. Dlatego też ujawnieniekorupcji w tej dyscyplinie budzi największeemocje. W Polsce doczekaliśmy się szereguafer korupcyjnych. Największą wydaje się byćjednak afera korupcyjna, która była jednymz najważniejszych tematów ostatnich czasów,a która wybuchła w 2005 r. W naszym krajudo tej pory kojarzyło się korupcję jako procederprzypominający sytuację przedstawionąw filmie „Piłkarski Poker” w reżyserii JanuszaZaorskiego. Po raz kolejny jednak życie na-4

420K.M. A. Hussein WestfalSportowa MECHANIZMY odpowiedzialność KORUPCJOGENNE dyscyplinarna – cztery grzechy z tytułu główne korupcji władz sportowej publicznych4pisało „najlepszy” scenariusz. Rozmiary orazzawiłość rodzimej afery korupcyjnej zdziwiłyopinię publiczną. Cały skandal rozpoczął sięod wywiadu, jakiego udzielił w 2005 r. PiotrDziurowicz, ówczesny trener GKS Katowice„Gazecie Wyborczej”. Powiedział wtedy:„Kupowane awanse, kupowane puchary.W Polsce meczami handlują działacze, piłkarze,sędziowie i trenerzy. W polskiej piłce niema nikogo, komu mógłbym zaufać” 29 . W majutego samego roku, jeszcze przed wywiademDziurowicza, zatrzymano Antoniego F., pierwszoligowegosędziego piłkarskiego, któryw wyniku prowokacji policyjnej przyjął łapówkęw wysokości stu tysięcy złotych orazMariana D., przewodniczącego WydziałuSędziowskiego Śląskiego OZPN, obserwatorapiłkarskiego. Policja podejrzewała icho ustawienie wyniku meczu Cracovia – GKSKatowice. W czerwcu 2006 r. aresztowanyzostał Ryszard F. (pseudonim fryzjer), któremupostawiono zarzut założenia i prowadzeniazorganizowanej grupy przestępczej, którazajmowała się od 2000 r. ustawianiem wynikówmeczów I i II ligi piłkarskiej. Sprawą tązajęła się prokuratura we Wrocławiu 30 . Mimozapewnień ówczesnego prezesa PZPN MichałaListkiewicza, iż jest to przypadek incydentalnyoraz, że zatrzymany to „czarna owca” środowiskasędziowskiego, był to dopiero wierzchołekgóry lodowej 31. Sprawa okazała się na tylepoważna, że w końcu jej prowadzenie przejęłaProkuratura Apelacyjna we Wrocławiu. O zepsuciupolskiej piłki i powszechności zjawiskakupowania meczów niech świadczy chociażbyfakt, że zatrzymano i przesłuchano ponad300 osób, a w aferę, zdaniem ówczesnego MinistraSprawiedliwości Zbigniewa Ćwiąkalskiego,może być zamieszanych ponad 29 klubówz różnych klas rozgrywkowych 32 .Na przykładzie polskiej afery bardzo wyraźniebyło widać negatywne skutki korupcjioraz jakie trudności sprawia pociągnięcie doodpowiedzialności osób czy klubów w niązamieszanych. Za przykład może służyć RTSWidzew Łódź, która to drużyna kilka razy byłakarana przez wydział dyscyplinarny PZPNkarą degradacji do niższej klasy rozgrywek zaczyny korupcyjne we wspomnianym okresie.Jednak brak zdecydowania i niemożność działaniamiał swoje reperkusje nie tylko dla „Widzewa”.Bałagan organizacyjny powodował,że zagrożone było nawet rozpoczęcie sezonuligowego 2009/2010 w Polsce 33 .Jak wspominano wcześniej piłkarska Europazna więcej przykładów działań korupcyjnych.Wystarczy wspomnieć tutaj chociażbyo przypadku włoskim, znanym jako „aferaCalciopoli”. W sprawę tą uwikłane były największewłoskie, a co za tym idzie światowekluby piłkarskie: Juventus Turyn, AC Milan,Lazio Rzym i ACF Fiorentina. Proceder polegałna tym, że prezes Juventusu LucianoMoggi, stworzył grupę przestępczą, dziękiktórej praktycznie kontrolował najwyższą włoskąligę rozgrywkową Serie A. Moggi dziękiswoim powiązaniom mógł wpływać na obsadęsędziowską w meczach, a przez to „ustawiać”wyniki poszczególnych spotkań. Na przykładzieWłochów widać, że z korupcją możnaporadzić sobie skutecznie dzięki zdecydowanymkrokom. Nie zawahano się bowiem odebraćpiłkarskiej potędze, Juventusowi Turyn,dwóch tytułów mistrzowskich, degradując gododatkowo do niższej klasy rozgrywkowej.Innym drużynom, jak chociażby Milanowi, nakazanostart w nowym sezonie z dużą ilościąujemnych punktów 34 . Reperkusje Calciapoliwidoczne są we włoskiej piłce do dziś, drużynyklubowe nie mogą odzyskać dawnej wielkości,odnosząc kolejne porażki na arenie międzynarodowej.Korupcja przybiera różne formy. Ewoluujetak jak cały świat. Stosunkowo niedawnowyszła na jaw afera, która różni się znaczącood pozostałych. Zwykle w procederze ustawianiameczów chodziło o to, żeby w wynikunieuczciwego zachowania wpłynąć nawynik spotkania, co było już celem samymw sobie. Oczywiście miało to swoje dalszecele, jak uzyskanie przez działaczy większychwpływów z powodu wygrania sezonu zasadniczego,możliwość wzięcia udziału w kwalifikacjachdo turniejów międzynarodowych.Jednakże ostatnio wyszła na jaw sprawa, któraw tym przedmiocie różni się od pozostałych.Do procederu ustawiania wyników meczówpiłkarskich włączyli się bukmacherzy. W minionymczasie można zauważyć ogromnywzrost zainteresowania różnego rodzaju zakładamiwzajemnymi ze strony obserwatorówzmagań sportowych. Nie dość powiedzieć, żeco i rusz pojawiają się nowe firmy działającew tej branży, to widać także, że te największedysponują coraz większymi środkami finansowymi.Korporacje te włączają się aktywniedo sportu, z którego czerpią zyski. Niestety,zainteresowanie sportem ze strony operatorów

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y421zakładów wzajemnych przybrało zły obrót.Zarówno w polskiej, jak i angielskojęzycznejprasie trudno doszukać się konkretnych informacjina ten temat. Informacje, które możnaznaleźć są zdawkowe. Trudno określić czywynika to z tego, że dane dotyczące tej konkretnejafery nie są udostępniane przez organyprowadzące sprawę, czy brak zainteresowaniapolskiej opinii publicznej wynika z faktu,że sprawa ta jest prowadzona prze niemieckąprokuraturę. Sprawa jest jednak poważna. Prokuraturapodejrzewa, że cały proceder mógłdosięgnąć meczów rozgrywanych w ramachLigi Mistrzów, Pucharu Europejskiego, lig:niemieckiej, austriackiej, belgijskiej, bośniackiej,chorwackiej, węgierskiej, słoweńskiej,szwajcarskiej oraz tureckiej. Impuls do manipulacjimiał pochodzić od bukmacherówz państw azjatyckich i to właśnie przy pomocyich środków miało dochodzić do oszustw 35 .W całej sprawie aktywny udział bierze takżeUEFA (Union of European Football Associations– Europejska Federacja Piłkarska), którana własną rękę próbuje działać w tej sprawie(m.in. zawieszono kilku działaczy, w tym jednegodożywotnio) 36 .Podkreślenia wymaga fakt, że nie tylko środowiskopiłkarskie zostało skalane korupcją.Ze zjawiskiem tym można spotkać się wszędzietam, gdzie mamy do czynienia ze sportemna najwyższym poziomie. Od korupcji nie udałosię ustrzec także MKOL-owi (MiędzynarodowyKomitet Olimpijski), który jest propagatoremidei olimpijskiej, sportu w czystej postaci.Najczęściej do korupcji dochodziło przyokazji wyznaczania organizatorów kolejnychIgrzysk Olimpijskich. M. Łuczak przedstawiaprzypadki nieuczciwych praktyk w związkuz Igrzyskami w Berlinie w 1936 r., kupowaniagłosów przy wyborze miast organizatorówprzed Igrzyskami w: Atlancie, Sydney czy SaltLake City. Ilość podejrzeń o podobne działaniazmusiła do rezygnacji kilku członków MiędzynarodowegoKomitetu Olimpijskiego orazdo wprowadzenia przepisów regulujących dopuszczalnąwartość „prezentów”, jakie mogąprzyjmować członkowie 37 .Wśród innych dyscyplin sportowych, o którychgłośno zrobiło się właśnie w związku z aferamikorupcyjnymi, można wymienić choćbypiłkę koszykową i aferę, jaką ujawniono w NowymJorku w 1951 r. w środowisku drużyn uniwersyteckich.Afera ta objęła 31 zawodnikówz 6 drużyn 38 . Wspomnieć można także o przypadkachoszustw w kolarstwie, krykiecie czytenisie. W przypadku tenisa warte jest odnotowania,że jedną z głównych ról grali znowu bukmacherzy,którzy skuszeni wielkimi sumami,próbowali wpływać na wyniki pojedynków 39 .Korupcja w środowisku sportowym jestniewątpliwie zjawiskiem wysoce niepożądanym.Jak pokazuje historia nie mówimy o zjawiskunowym, które pojawiło się w ostatnichczasach. Korupcja zawsze istniała, zawszeteż próbowano ją zwalczać. Jednakże, tak jakkażdy czyn o charakterze przestępczym, taki łapownictwo znajduje coraz to nowsze formy,co prowadzi do dewaluacji tak szlachetne zjawisko,jakim jest sport. Nie można się jednakpoddać. Nie można pozwolić, ażeby idee, któresą tak ważne dla wielu ludzi na całym świecie,zostały całkowicie pogrzebane. Należy poszukiwaćnowych środków przeciwdziałania, zapobieganiai zwalczania tej patologii.Rozdział IIInstrumenty reagowaniana korupcję w sporcie1. Uwagi ogólneOdpowiedzialnością prawną danego podmiotuza dokonanie czegoś jest wyciągnięciewobec tej osoby negatywnych konsekwencjijej czynów 40 . Truizmem jest, że owym czynem,którego konsekwencją jest pociągnięcie do odpowiedzialnościprawnej, jest czyn powszechniepostrzegany jako naganny. Nie ulega żadnejwątpliwości, że korupcja jest zjawiskiemwysoce niepożądanym. Dotyczy to zarównokorupcji w sporcie, jak i w każdej innej dziedzinieżycia. W związku z tym wypracowanowiele mechanizmów, które mają jej przeciwdziałać.Jednakże w tym rozdziale zostanąprzedstawione tylko te instrumenty reagowaniana korupcję, które znajdują zastosowaniedopiero po jej wystąpieniu, czyli instrumentyo charakterze następczym.Istnieje wiele instrumentów o wspomnianymwyżej działaniu, znacznie się jednak międzysobą różniących. Niektóre z omówionychniżej instytucji są rozwiązaniami prawnymi,inne zaś mają charakter sankcji pozaprawnych.W rozdziale tym zostaną szczegółowo omówionezasady odpowiedzialności: sportowej,dyscyplinarnej, pracowniczej, zawodowej, cy-4

422K.M. A. Hussein WestfalSportowa MECHANIZMY odpowiedzialność KORUPCJOGENNE dyscyplinarna – cztery grzechy z tytułu główne korupcji władz sportowej publicznych4wilnej odpowiedzialności odszkodowawczejoraz odpowiedzialności karnej.2. Odpowiedzialność sportowaOdpowiedzialność sportowa jest w doktryniepojęciem stosunkowo nowym. Zostało onowypracowane przez A. J. Szwarca. Zagadnienieto obejmuje odpowiedzialność za naruszeniereguł sportowych, to jest reguł współzawodnictwaw danej dyscyplinie. Zachowanie,które narusza zasady danej dyscypliny sportowejnosi nazwę deliktu sportowego 41 . Odpowiedzialnośćta egzekwowana jest w postacisankcji sportowych przewidzianych w danejdyscyplinie. Sankcje te mogą wywoływaćskutki w zakresie dalszego przebiegu współzawodnictwa(np. przerwanie akcji po faulu), dalszegouczestnictwa sprawcy (np. wykluczeniepo przekroczeniu liczby dopuszczalnych fauliw koszykówce) lub wyniku współzawodnictwa(np. doliczenie karnych sekund kierowcyF1, w wyniku czego zmienia się jego pozycjakońcowa). Rodzaj kar, ich wymiar oraz skutkijakie wywierają na zawody, zależą od specyfikidanej dyscypliny sportowej i od zasad nimirządzących.Cechą charakterystyczną omawianej formyodpowiedzialności jest to, że z reguły jest onaegzekwowana przez arbitra jeszcze w czasietrwania danego współzawodnictwa, w trakciektórego doszło do naruszenia reguł sportowych.Sankcją nałożoną w wyniku pociągnięciado omawianej formy odpowiedzialnościdotknięty jest z reguły sprawca naruszenia.Inaczej jednak sytuacja wygląda w sportachdrużynowych, gdzie ze względu na ich specyfikęstosuje się pewnego rodzaju odpowiedzialnośćzbiorową, która dotyczy całej drużyny.Za przykład może posłużyć piłka nożna, gdzieza poważne naruszenie zasad gry zawodnikowimoże być pokazana żółta bądź czerwonakartka, co jest karą indywidualną dla danegozawodnika. Jednakże drużyna, której zawodnikiemjest sprawca przewinienia, za ten samfaul zazwyczaj zostaje dodatkowo ukarana poprzezprzyznanie rzutu wolnego lub karnegoprzeciwnej drużynie, co niewątpliwie stanowikarę zbiorową.Stosowanie przez arbitra sankcji w trakcieprzebiegu zawodów w praktyce wykluczamożliwość w pełni skutecznego kwestionowaniai odwołania się od jego werdyktuw późniejszym terminie. Istnieją co prawdapewne procedury odwoławcze od decyzji arbitrówsportowych, jednakże pewnych zdarzeńzmienić nie można. Ponownie posługując sięprzykładem piłki nożnej, istnieje możliwośćodwołania się od decyzji sędziego, któryw trakcie meczu pokazał zawodnikowi czerwonąkartkę. Jednakże pomimo tego, że istniejemożliwość uznania odwołania, co skutkujecofnięciem kary indywidualnej dla piłkarzapolegającej na obowiązku absencji w następnymspotkaniu, to nie można już cofnąć tego,że zawodnik był zmuszony opuścić boiskow czasie trwania danego współzawodnictwa.Powyższy przykład obrazuje sytuację, w którejsankcja miała charakter indywidualny, gdyżwymierzona była w konkretnego zawodnika,jednakże kara ta miała w tym samym momencierównież wymiar odpowiedzialności zbiorowej,gdyż osłabiony został cały zespół. Fakt, żenie istnieją w pełni skuteczne procedury, którebyłyby w stanie naprawić błędy sędziego sportowego,a jego decyzje mogą zadecydowaćo końcowym wyniku danego współzawodnictwaoznacza, że na arbitrach spoczywa wielkaodpowiedzialność za ich decyzje.Należy podkreślić, że zgodnie ze specyfikąodpowiedzialności sportowej może być doniej pociągnięty tylko uczestnik współzawodnictwasportowego (zawodnik, trener), czyliosoba fizyczna. Mimo iż jak wspomnianoo tym wcześniej, zdarza się, że pociągnięcie doodpowiedzialności sportowej może rzutowaćna pozostałych zawodników, czy nawet całądrużynę, to niemożliwe jest pociągniecie doniej klubu sportowego. Osoby prawne, czy teżjednostki organizacyjne nieposiadające osobowościprawnej, za swoje nieuczciwe zachowanieodpowiadają w ramach odpowiedzialnościdyscyplinarnej.Odpowiedzialność sportowa nie jest skutecznyminstrumentem reagowania na zjawiskokorupcji w sporcie. Cechą charakterystycznątej odpowiedzialności jest bowiem to, że jestona egzekwowana w czasie trwania współzawodnictwasportowego. Trudno oczekiwać odarbitra danych zawodów, że jeszcze w czasietrwania współzawodnictwa będzie rozstrzygałtak doniosłe i zawiłe z jurydycznego punktuwidzenia kwestie, jak zarzuty o korupcję.W hipotetycznej sytuacji, w której sędziaw trakcie meczu piłkarskiego otrzymuje informacjęod obserwatora danego spotkaniaz ramienia PZPN o tym, że któryś z zawodnikówzostał przekupiony przez działaczy druży-

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y423ny przeciwnej, jedynym z działań jakie możepodjąć jest przerwanie tych zawodów. Jednakżepostępowanie takie jest wysoce ryzykowne.Wszakże arbiter otrzymuje informację, którejw żaden sposób nie jest w stanie zweryfikować,nie ma zatem żadnej pewności co do prawdziwościtakiego zdarzenia. Przerwanie zawodów,zwłaszcza w ligach zawodowych, pociąga zasobą natomiast poważne konsekwencje finansowe,organizacyjne i sportowe, w związkuz czym podjęcie decyzji o przerwaniu zawodówpowinno być oparte na solidniejszychpodstawach, niż niczym niezweryfikowanepodejrzenia. Trudno wyobrazić sobie równieżsytuację, w której arbiter niemający żadnejpewności co do tego, czy podejrzenia o korupcjęwobec zawodnika są uzasadnione, usuwago z boiska po ukazaniu mu czerwonej kartki.Jak powinien postąpić arbiter w innej hipotetycznejsytuacji, w której posiadł już wiedzęo tym, iż jeden z zawodników podejrzewanyjest o to, że został przekupiony i zawodnik tenpopełnia następnie brutalny faul, który skutkowaćpowinien rzutem karym dla drużynyprzeciwnej, co najprawdopodobniej wypaczykońcowy wynik współzawodnictwa? Czy mającwiedzę o nieuczciwości tego zawodnikai o motywach jego postępowania, arbiter powinienpostąpić tak jakby faulu w ogóle nie było,narażając tym samym innych zawodników nautratę zdrowia i samemu naruszyć zasady, doprzestrzegania i egzekwowany których zostałpowołany? Czy powinien raczej egzekwowaćodpowiedzialność sportową zgodnie z faktycznymprzebiegiem zdarzeń na boisku, a postępowaniew sprawie prawdziwości zarzutówpozostawić innym organom, w innego rodzajupostępowaniu? Ze względu na przedstawionąwyżej specyfikę odpowiedzialności sportowej,za bardziej odpowiednie należy uznać drugierozwiązanie. Niewątpliwą zaletą odpowiedzialnościsportowej jest to, że pozwala naniezwykle szybkie reagowanie na wiele rodzajówprzewinień sportowych, jednakże znane sąinne, bardziej adekwatne instrumenty reagowaniana korupcję sportową.3. OdpowiedzialnośćdyscyplinarnaOdpowiedzialność dyscyplinarna jest bardzospecyficzną formą odpowiedzialności, któraprzysparza wiele kontrowersji w doktrynie.Tym niemniej odpowiedzialność dyscyplinarnajest często spotykana w niektórych dziedzinachżycia. Właśnie ze względu na swoją specyfikęomawiana instytucja znalazła zastosowanieprzy okazji egzekwowania odpowiedzialnościz tytułu różnego rodzaju naruszeń w związkuz działalnością między innymi: nauczycieli,nauczycieli akademickich, pracowników PolskiejAkademii Nauk, studentów, pracownikówurzędów państwowych, żołnierzy, policjantów,funkcjonariuszy Najwyższej Izby Kontroli,Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej,Służby Więziennej, Służby Celnej, PaństwowejStraży Pożarnej, prokuratorów, sędziów,adwokatów, radców prawnych, notariuszy, komorników,rzeczników patentowych, biegłychrewidentów, doradców podatkowych, maklerów,pośredników obrotu nieruchomościamii rzeczoznawców majątkowych oraz stowarzyszeńi związków stowarzyszeń 42 .Teorię mającą uzasadniać stosowanie odpowiedzialnościdyscyplinarnej wypracowałJ. Hubert 43 . Zdaniem tego autora, racja bytutego rodzaju odpowiedzialności sprowadza siędo jej powiązania z funkcjonowaniem pewnychorganizacji. Zgodnie z tą teorią każdaorganizacja wymaga współistnienia trzech elementów:planu działania, kierownictwa i dyscypliny.Dyscyplina przejawiająca się w odpowiedzialnościdyscyplinarnej ma przeciwdziałaćsamowoli jednostek, które podważajądwa pierwsze elementy stanowiące podstawęfunkcjonowania organizacji 44 .Odpowiedzialność dyscyplinarną zwykłotradycyjnie dzielić się na odpowiedzialnośćsensu largo i sensu proprio. Odpowiedzialnośćdyscyplinarna sensu largo jest związana zestosunkiem pracowniczego podporządkowaniai wymierzana przez pracodawcę. Do odpowiedzialnościpracownicy są pociągani zazwyczajze względu na naruszenia przepisów porządkowychobowiązujących pracownika, najczęściejze względu na zawartą umowę o pracę. Co dozasady jest więc to instytucja prawa pracy,a więc prywatnoprawna. Pierwotnie to, co nazywasię dzisiaj odpowiedzialnością dyscyplinarnąsensu largo było zwykłą odpowiedzialnościąkontraktową, jednakże ze względu napotrzebę szczególnej ochrony pracownikówzostała wyłączona ze swobody zawieraniaumów i poddana regulacji przepisami niedyspozytywnymi45 .Odpowiedzialnością dyscyplinarną sensuproprio jest z kolei odpowiedzialność realizowanaprzez organy powołane do kontrolowania4

424K.M. A. Hussein WestfalSportowa MECHANIZMY odpowiedzialność KORUPCJOGENNE dyscyplinarna – cztery grzechy z tytułu główne korupcji władz sportowej publicznych4lub nadzorowania wykonywania określonychzawodów lub sprawowania określonych funkcji.Podstawą tego typu odpowiedzialnościdyscyplinarnej są przepisy prawa publicznegodotyczące danych służb czy wolnych zawodów.Instytucja ta wywodzi się z sądownictwahonorowego i zawodowego zawodów medycznychi prawniczych 46 .Jednakże od omawianego podziału istniejąwyjątki. Warto zwrócić uwagę chociażbyna odpowiedzialność studentów, która łączyw sobie cechy obu powyższych typów. Takistan rzeczy istnieje, gdyż na studentów mogąbyć nałożone kary dyscyplinarne przez podmiotzwierzchni, co upodabnia ten typ odpowiedzialnoścido tej sensu largo. Z drugiej jednak stronystudenci mają prawo do obsadzenia swoimi reprezentantamimiejsc w samorządzie, którzy toreprezentanci mogą wpływać na decyzje organówdyscyplinarnych, co koresponduje z zasadamiodpowiedzialności sensu proprio 47 .Niezwykle istotną a zarazem charakterystycznącechą omawianej instytucji jest to, żekary dyscyplinarne wywołują bezpośrednieskutki tylko w sferze stosunku członka do organizacji48 .W doktrynie pojawia się wiele kontrowersjina temat charakteru prawnego odpowiedzialnościdyscyplinarnej. Wynika to z faktu, żew omawianej instytucji znaleźć można elementycharakterystyczne dla prawa karnego,administracyjnego oraz cywilnego. Cechą charakterystycznąodpowiedzialności dyscyplinarnejjest pociąganie do odpowiedzialności,a więc wyciąganie konsekwencji względemosób dopuszczających się naruszenia regulacjiprawnych, statutowo-regulaminowych orazumownych. Tradycyjnie odpowiedzialnośćdyscyplinarną łączono z układami zależnościorganizacyjnej, tj. wewnętrznej, normowanymiprzez przepisy prawa publicznego (administracyjnymi),ze stosunkami administracyjnymiwewnętrznymi (np. szef organu – urzędnik,przełożony – żołnierz) 49 . Na jej administracyjnycharakter wskazywać może również to, żew dużej liczbie przypadków odpowiedzialnośćdyscyplinarna uregulowana jest w ustawachszczególnych dotyczących danego stosunku(ustawa o pracownikach urzędów państwowych50 , ustawa o szkolnictwie wyższym 51 ).Jednakże omawiany instrument przejawiarównież charakter prywatnoprawny. Jest to widocznew przytoczonym wcześniej przypadkuumów o pracę na podstawie Kodeksu pracy orazw przypadku jedynie statutowego uregulowaniatakowej odpowiedzialności. Zgodnie z innym(dość powszechnym) poglądem prawo dyscyplinarnezalicza się do szeroko pojmowanegoprawa karnego albo przynajmniej dostrzega siępewne podobieństwa między odpowiedzialnościąkarną i dyscyplinarną oraz karami kryminalnymiprzewidzianymi przez przestępstwai wykroczenia a sankcjami dyscyplinarnymi 52 .Przedmiotem regulacji przepisów dyscyplinarnychsą zarówno kwestie materialne (typizacjazachowań naruszających obowiązki służbowei rodzaje wymierzonych za te czyny),jak i proceduralne (zasady i tryb postępowaniaw przypadku stwierdzenia faktu naruszeniaobowiązków służbowych), a także te o charakterzewykonawczym (zasady wykonywania kardyscyplinarnych) 53 .Jednakże system odpowiedzialności dyscyplinarnejistnieje niejako sui generis, w związkuz czym często przepisy dotyczące odpowiedzialnościdyscyplinarnej regulują równieżkwestię właściwych organów 54 . Specyfika tegosystemu polega na tym, że nie jest on w żadnymwypadku jednolity. Nie ma jednego aktuprawnego, który regulowałby wspomnianekwestie w sposób wyczerpujący. Ze względuna to, że w każdym przypadku odpowiedzialnośćdyscyplinarna jest regulowana odrębniedla każdego stosunku, z którym jest związana,nie istnieje jednolity katalog czynów, kar czyteż zasad postępowania.Pomimo tego, że system odpowiedzialnościdyscyplinarnej jest systemem samoistnym tonie należy wykluczać możliwości zaskarżeniarozstrzygnięcia dyscyplinarnego do sądu państwowego.Dostęp do sądu przewiduje wszakKonstytucja RP w swoim art. 46 ust.1 stanowiąc:„Każdy ma prawo do sprawiedliwegoi jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionejzwłoki przez właściwy, niezależny,bezstronny i niezawisły sąd”. Wszelkie wątpliwościw tej kwestii rozwiewają się, jeśli wspomnianąwcześniej regułę powiąże się z art. 177Konstytucji o następującym brzmieniu: „Sądypowszechne sprawują wymiar sprawiedliwościwe wszystkich sprawach z wyjątkiem sprawustawowo zastrzeżonych dla właściwych innychsądów” 55 . Nadal pozostaje jednak kwestiąotwartą przed oblicze jakiego sądu takowezaskarżenie winno być kierowane, sądu administracyjnego,powszechnego czy też SąduNajwyższego. Należy wszakże zgodzić sięz postulatem, iż uprawnienia sądu powszech-

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y425nego w kwestii rozstrzygnięć dyscyplinarnychpowinny być jedynie kasatoryjne, a nie reformatoryjne56 .Zupełnie inną kwestią jest natomiast pociąganiedo odpowiedzialności przed sąd powszechnyz tytułu popełnienia danego czynu,który spełnia znamiona wykroczenia dyscyplinarnego,ale na podstawie przepisów innych niżdyscyplinarne. Pociągnięcie do odpowiedzialnościdyscyplinarnej wiąże się z naruszeniemdanej normy zachowania. Równie dobrze mogąto być przepisy statutowe organizacji sportowejlub przepisy prawa powszechnie obowiązującego.Może się bowiem zdarzyć tak, że tensam czyn naruszać będzie zarówno wewnętrzneprzepisy dyscyplinarne, jaki i powszechnieobowiązujące. Sytuacja taka może rodzić koniecznośćpociągnięcia zarówno do odpowiedzialnościdyscyplinarnej (np. w ramach federacjisportowej), karnoprawnej, jak i cywilnejodpowiedzialności odszkodowawczej 57 . Należyz całą stanowczością opowiedzieć się za rozwiązaniem,w którym odpowiedzialność dyscyplinarnanie wyklucza możliwości pociągnięciado innego rodzaju odpowiedzialności (karnej,cywilnej odszkodowawczej).Kolejnym problemem jest używanie w przypadkuprzesłanek odpowiedzialności dyscyplinarnejpojęć nieodkreślonych, odsyłającychdo norm deontologicznych (etyka) oraz pojęćocennych (np. notariusz powinien dawać rękojmięprawidłowego wykonywania zawodu 58 ).W przypadku wymierzania kar, spotykać sięmożna zazwyczaj z enumeratywnym wyliczeniemsankcji grożących za popełnienie wszystkichprzewinień dyscyplinarnych. Brak jestjednak stosownego korelatu, wskazującego jakpołączyć systemem zasad ogólnych stosowanyprzy badaniu przesłanek popełnienia czynu, zeswobodnym uznaniem stosowanym przy wymierzaniusankcji za ten czyn 59 . Brak wyraźnychprzesłanek jakie kary należy wymierzyćza konkretne naruszenia jest poważnym przeoczeniem.Swobodne uznanie stosowane przywymierzaniu kar dyscyplinarnych jest zbytdaleko idące. Istniejący stan rzeczy może prowadzićdo sytuacji, w której wymierzane karybędą stały w rażącej nieadekwatności do waginaruszenia oraz stopnia winy po stronie sprawcy.Istnieje więc realna groźba tego, że w przypadkuwymierzania sankcji dyscyplinarnychmoże dojść do poważnych wypaczeń.Należy również omówić funkcje, jakie spełniaodpowiedzialność dyscyplinarna, czyli jakiepełni ona role. Na pierwszy plan wysuwa sięfunkcja represyjna, rozumiana jako funkcje: represyjna,prewencyjna oraz wychowawcza. Poprzezfunkcję ochronną rozumianą jako ochronaadresatów norm dyscyplinarnych przed dowolnościąw wymierzaniu kar poprzez wprowadzenieodpowiednich norm materialnych, proceduralnychoraz instytucjonalnych. Chodzić możerównież o ochronę autonomii i samorządnościdanej grupy. Funkcja integracyjna zaś, sprowadzasię do zapewnienia spójności w wykonywaniudanego zawodu. Polegać ona może na określaniupewnego rodzaju zasad etycznych dladanej grupy zawodowej, jak i poszczególnychjednostek w ramach tej grupy lub na tworzeniunorm kolizyjnych, służących zapobieganiu powstawaniukonfliktów pełnionej roli zawodowejz innymi rolami społecznymi 60 .Odpowiedzialność dyscyplinarna znajdujeswoje zastosowanie w sporcie, a w szczególnościzaś w przypadku korupcji sportowej.Odpowiedzialność taką przewiduje expressisverbis ustawa o sporcie. Większość norm tejustawy odnoszących się do odpowiedzialnościdyscyplinarnej jest powiązana z polskimizwiązkami sportowymi. Art. 9 ust. 4 in fine ww.ustawy przewiduje, że walne zgromadzenieczłonków albo delegatów polskiego związkusportowego uchwala regulamin dyscyplinarny.Art. 13 ust. 1 pkt 2 przewiduje natomiast, żepolski związek sportowy ma wyłączne prawodo ustanawiania i realizacji reguł sportowych,organizacyjnych i dyscyplinarnych we współzawodnictwiesportowym organizowanymprzez ten związek. Uzupełnieniem regulacjiz art. 13 ustawy o sporcie jest jej art. 16 ust. 2,w którym unormowano, iż nadzorem ministrawłaściwego do spraw kultury fizycznej nie sąobjęte decyzje dyscyplinarne właściwego regulaminowewładz polskich związków sportowychzwiązane z organizacją i przebiegiemwspółzawodnictwa sportowego. Natomiast art.43 ustawy o sporcie przewiduje w swoim ust.6, iż podmioty prowadzące działalność sportową,w szczególności polskie związki sportowe,realizują odpowiedzialność dyscyplinarną zastosowanie dopingu w sporcie w zakresie określonymw ich regulaminach.Statuty polskich związków sportowych,zgodnie z ustawowym obowiązkiem, w większościprzypadków posiadają regulacje dyscyplinarne.Tytułem przykładu odpowiedzialnośćtaka uregulowana jest w artykułach40–54 Statutu Polskiego Związku Piłki Nożnej.4

426K.M. A. Hussein WestfalSportowa MECHANIZMY odpowiedzialność KORUPCJOGENNE dyscyplinarna – cztery grzechy z tytułu główne korupcji władz sportowej publicznych4Odpowiedzialność dyscyplinarna za korupcjęw sporcie jest przedmiotem całości niniejszegoopracowania, dlatego w tym miejscu sygnalizujesię, że taka odpowiedzialność ma w ogólemiejsce w sporcie, natomiast bardziej szczegółowoten problem zostanie omówiony w jegodalszej części.4. Odpowiedzialność pracowniczaOdpowiedzialność pracowników sprowadzasię do ponoszenia przez nich wobec pracodawcównegatywnych konsekwencji materialnychlub osobistych z powodu naruszeniaobowiązków pracowniczych. Jednakże z pojęciatego wyłączona jest odpowiedzialnośćosoby, która przy okazji wykonywania obowiązkówpracowniczych narusza inne obowiązkinieobjęte treścią stosunku pracy, leczmające charakter powszechny. Tego typu zachowaniewiąże się z pociągnięciem do innegorodzaju odpowiedzialności, np. karnej lubcywilnej odszkodowawczej 61 . Odpowiedzialnośćpracownicza ma niejednolity charakteri można wyróżnić w jej ramach kilka rodzajówodpowiedzialności.Odpowiedzialność porządkowa jest środkiempracodawcy do realizacji jego uprawnieńkierowniczych (dyrektywnych). Polega ona nastosowaniu wobec pracownika sankcji typurepresyjnego, tj. kar za naruszenie obowiązkuprzestrzegania porządku pracy. Odpowiedzialnośćta pełni funkcję prewencyjną, represyjnąi wychowawczą 62 . Odpowiedzialność porządkowama charakter normatywny, oznacza to,że źródłem sankcji porządkowych nie jestwolna wola stron stosunku pracy, lecz wolaustawodawcy wyrażona w Kodeksie pracy 63 .Przesłanką zastosowania takiej odpowiedzialnościjest naruszenie obowiązków z art. 108§ 1 kp 64 Zgodnie z poglądem doktryny, naruszenietakie musi być zawinione przez pracownika.Taksatywny katalog kar z art. 108 § 1 kpobejmuje: kary niemajątkowe (upomnienie,nagana) oraz majątkowe (kara pieniężna) 65 .Odpowiedzialność porządkową przewidzianąw Kodeksie pracy od odpowiedzialnościdyscyplinarnej różni kilka istotnych cech.Przede wszystkim odpowiedzialność dyscyplinarnakładzie nacisk nie tyle na naruszenienorm o charakterze porządkowym, ile naprzestrzeganie etyki danego zawodu, godnościi sumienności zawodowej, norm moralnychi prawnych 66 .Odpowiedzialność materialna polega na ponoszeniuprzez pracownika ujemnych skutkówmajątkowych z powodu wyrządzenia szkodyw mieniu pracodawcy, wskutek zawinionegonaruszenia obowiązków pracowniczych,w tym zwłaszcza obowiązku ochrony tego mienia.Podstawy odpowiedzialności materialnejpracowników w całości zawarte są w Kodeksiepracy. Omawiany typ odpowiedzialnościuzależniony jest od wystąpienia łącznie czterechprzesłanek: bezprawności, winy, szkodyi związku przyczynowego 67 . Szkoda to uszczerbekw prawnie chronionych dobrach wyrażającysię w różnicy między stanem dóbr, jaki jużistniał i jaki mógłby normalnie powstać, a stanem,jaki powstał na skutek danego zdarzenia.Bezprawność polega na naruszeniu jakiegośobowiązku (poprzez działanie lub zaniechanie)wynikającego z przepisów prawa pracy, postanowieńumowy o pracę oraz zasad współżyciaspołecznego. Odpowiedzialność materialnaoparta jest na zasadzie winy, a nie na zasadzieryzyka. Ważny przy ustalaniu odpowiedzialnościjest stopień winy, gdyż z winą nieumyślnąwiąże się jedynie odpowiedzialność za rzeczywistąstratę, ograniczoną ponadto do wysokościtrzymiesięcznego wynagrodzenia (art. 119kp), natomiast wina umyślna skutkuje odpowiedzialnościązarówno za damnum emergens,jak i lucrum cessans. Związek przyczynowyobjawia się w tym, że zdarzenie badane jakoprzyczyna jest warunkiem powstania danegoskutku, jest więc czynnikiem zwiększającymkażdorazowo możliwość pojawienia się rozpatrywanychnastępstw (które muszą być „normalne”,typowe” czy też „prawdopodobne”) 68 .Przypadkiem wymagającym osobnego wyjaśnieniaw ramach pracowniczej odpowiedzialnościmaterialnej jest odpowiedzialność za mieniepowierzone pracownikowi, z obowiązkiemzwrotu albo wyliczenia się. Pracownik odpowiadaza mienie powierzone mu przez pracodawcę.Odpowiedzialność ta również opiera sięna winie, jednak w przeciwieństwie do typowejodpowiedzialności materialnej, to na pracownikuciąży ciężar udowodnienia, że wina nie leżypo jego stronie, a odpowiedzialny jest np. pracodawca,gdyż nie zapewnił warunków umożliwiającychzabezpieczenie mienia 69 .W przypadku gdy w zdarzeniu powodującympowstanie szkody brało udział kilka osób,ich odpowiedzialność może przybrać różnykształt. Odpowiedzialność indywidualna stosowanajest w przypadku, gdy po stronie pra-

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y427cowników nie występuje wina umyślna. Odpowiedzialnośćsolidarna ma miejsce, gdy sprawcyszkody wyrządzili ją umyślnie. Wspólnaodpowiedzialność materialna jest instytucjąszczegółową wprowadzoną przez rozporządzenieRady Ministrów 70 .Szczególną postacią odpowiedzialnościpracowniczej jest odpowiedzialność za szkodęwyrządzoną osobie trzeciej. Zgodnie z art. 120kp odpowiedzialność wobec tej osoby ponosiwyłącznie pracodawca, jednakże przysługujemu w tej kwestii roszczenie regresowe do pracownika71 .Odpowiedzialność pracownicza może znaleźćzastosowanie w przypadku sportu. Podstawowymwarunkiem zastosowania tej odpowiedzialnościjest istnienie stosunku pracy. Częstow stosunku pracy z klubami sportowymi pozostajątrenerzy, a w przypadku sportu profesjonalnegotakże zawodnicy. Również działaczypolskich związków sportowych może wiązaćz tymi związkami umowa o pracę. Jednakżezastosowanie odpowiedzialności pracowniczejw przypadku korupcji sportowej napotyka poważnetrudności. Jak już wspomniano wcześniejart. 108 kp przewiduje katalog przewinień i kargrożących za takie przewinienia. Katalog ten jesttaksatywny i nie zawiera on przewinienia polegającegona dokonaniu czynu korupcyjnego.W związku z powyższym zastosowanie odpowiedzialnościporządkowej z art. 108 kp w przypadkukorupcji sportowej jest niemożliwe.Nieco inaczej sytuacja przedstawia sięw przypadku odpowiedzialności pracownikówz tytułu szkody wyrządzonej pracodawcy.Zgodnie z przytoczonymi wcześniej poglądamidoktryny pracownik odpowiada zaszkodę wyrządzoną pracodawcy w przypadkuzaistnienia czterech przesłanek: bezprawności,winy, szkody i związku przyczynowego.W przypadku korupcji sportowej mogą zostaćspełnione wszystkie powyższe przesłanki.W sytuacji, w której trener będący pracownikiemklubu sportowego dopuszcza się czynówkorupcyjnych, bezdyskusyjnie spełnianesą przesłanki bezprawności i winy. Art. 114kp przewiduje również, że omawiany typodpowiedzialności stosowany jest jedyniew przypadku niewykonania lub nieprawidłowegowykonania obowiązków pracowniczych.Wydaje się, że dopuszczenie się korupcji,a w związku z tym wpływanie na wynik współzawodnictwasportowego w sposób sprzecznyz jego zasadami jest nieprawidłowym wykonaniemobowiązków pracowniczych. W wieluprzypadkach korupcji sportowej dochodzi równieżdo powstania szkody, czyli uszczupleniamajątku poszkodowanego. Wskutek odebraniadrużynie tytułu mistrzowskiego za korupcjęw sporcie, odbierane są również towarzyszącetemu gratyfikacje pieniężne. Nadszarpnięty zostajerównież wizerunek klubu czy sportowca,co wiąże się z mniejszym zainteresowaniem zestrony kibiców (płacących za bilety) czy teżsponsorów. Jednakże wykazanie bezpośredniegoskutku przyczynowego pomiędzy korupcjąa szkodą może sprawić wiele problemów,w szczególności w przypadku postępowaniaprzed sądem, w związku z czym faktyczne zastosowanieodpowiedzialności pracownikówza szkody wyrządzone pracodawcą w przypadkukorupcji sportowej może być utrudnione.5. Odpowiedzialność zawodowaZgodnie z opinią Teresy Liszcz odpowiedzialnośćzawodowa stanowi szczególny typodpowiedzialności pracowniczej. Jest to odpowiedzialnośćponoszona przez osoby wykonującepracę w zawodzie należącym dozawodów zaufania publicznego, za uchybieniaw obowiązkach wypływających ze stosunkupracy, przed organami samorządu zawodowego72 . Jednakże zgodnie z innym poglądemodpowiedzialność zawodowa jest typem odpowiedzialnościdyscyplinarnej, co implikujejej bliskość z prawem karnym 73 . Szczególnymitypami zawodów, w ramach których możnaspotkać się z omawianą odpowiedzialnością sąm.in. zawód lekarza i pielęgniarki. W każdymprzypadku konstrukcję danej odpowiedzialnościzawodowej należy analizować w odniesieniudo aktu normatywnego, w którym zostałaunormowana. W przypadku lekarzy jest toustawa o izbach lekarskich, natomiast w odniesieniudo pielęgniarek i położnych zastosowaniema ustawa o samorządzie pielęgniareki położnych. W kontekście odpowiedzialnościzawodowej, podobnie zresztą jak w przypadkuodpowiedzialności dyscyplinarnej, trudno jesto znalezienie jednolitego i całościowego opracowaniatego zagadnienia.Sięgając do przykładu odpowiedzialnościzawodowej pracowników zawodów medycznychmożna wskazać jednak na kilka cechcharakterystycznych dla omawianej instytucji.Odpowiedzialność zawodowa jest stosowanaz uwzględnieniem zasad etyki, godności i su-4

428K.M. A. Hussein WestfalSportowa MECHANIZMY odpowiedzialność KORUPCJOGENNE dyscyplinarna – cztery grzechy z tytułu główne korupcji władz sportowej publicznych4mienności zawodowej przestrzeganych zwyczajowow zawodzie bądź ukształtowanychw orzecznictwie 74 . Jak widać użyte pojęcia sąwysoce nieprecyzyjne i odwołują się do normdeontologicznych. W doktrynie panuje pogląd,że naruszenie zasad etycznych może polegać zarównona działaniu, zaniechaniu, jak i zaniedbaniu.Istotne jest również to, że czyn naruszającyzasady etyczne musi pozostawać w bezpośrednimzwiązku z wykonywaniem zawodu 75 .W przypadku odpowiedzialności zawodowejcharakterystyczny jest również katalogkar. Oprócz znanych z innych instytucji sankcjitakich jak upomnienie i nagana, zastosowaćmożna również karę pozbawienia prawa wykonywaniazawodu w określonej miejscowościlub przez określony czas 76 .Organem uprawnionym do wydawania orzeczeńw sprawach odpowiedzialności zawodowejsą z reguły specjalnie powoływane w tymcelu sądy, zazwyczaj dwuinstancyjne, obsadzoneosobami wykonującymi dany zawód. Jest towięc swoisty sąd fachowców 77 . Chodź zdarzasię, tak jak w przypadku osób wykonującychsamodzielne funkcje w budownictwie, że właściwew orzekaniu są organy administracyjne 78 .Możliwość zastosowania odpowiedzialnościzawodowej jest, zgodnie z tym, co napisanowcześniej, ograniczona jedynie do przypadków,kiedy odpowiedzialność taka jest przewidzianaw odpowiednich aktach prawnych. Dlategoteż możliwość zastosowania omawianegotypu odpowiedzialności ograniczona jest dozawodów takich jak lekarz czy pielęgniarka.W przypadku więc tych zawodów, ze względuna bardzo ogólnie ujęty katalog przewinień,możliwe wydaje się być zastosowanie odpowiedzialnościzawodowej z tytułu korupcjisportowej. Jeżeli czynu korupcyjnego dopuściłbysię lekarz, który poprzez swoje zachowaniemoże wpłynąć na wynik współzawodnictwa,np. podając zawodnikom substancjepowodujące rozstrój ich zdrowia, można wyciągnąćwobec niego konsekwencje, jakie przewidujerozdział 6 ustawy o izbach lekarskich 79 .Zgodnie z art. 41 wspomnianej ustawy członkowiesamorządu lekarzy podlegają odpowiedzialnościzawodowej przed sądami lekarskimiza postępowanie sprzeczne z zasadami etykii deontologii zawodowej oraz za naruszenieprzepisów o wykonywaniu zawodu lekarza.Niewątpliwie zaś dopuszczenie się czynów korupcyjnychprzez lekarza jest postępowaniemsprzecznym z etyką zawodową tej profesji.Mimo iż Kodeks Etyki Lekarskiej nie poruszawprost problemu korupcji ani korupcji sportowej,to jednak w swoim art. 1 zawiera odesłaniedo ogólnych norm etycznych. Równieżw ust. 3 art. 1 przewidziano, że naruszeniemgodności zawodu jest każde postępowanielekarza, które podważa zaufanie do zawodu.W związku z tymi uwagami należy jednoznacznieopowiedzieć się za możliwością pociągnięciado odpowiedzialności zawodowej z tytułukorupcji sportowej lekarzy medycyny, którzydopuszczają się np. wydania zaświadczeniao zdolności zawodnika do uczestnictwa wewspółzawodnictwie sportowym, w przypadkugdy zawodnik zdolności takiej nie posiada lubsfałszowania wyników testów kontroli dopingowejw zamian za wynagrodzenie pieniężne.Udział pracowników zawodów medycznychw nowoczesnym, profesjonalnym sporciejest nie do przecenienia, pamiętać należy jednako tym, że nie są to osoby w sporcie najważniejsze.W przypadku pracowników innychprofesji biorących udział we współzawodnictwiesportowym, możliwość pociągnięcia doodpowiedzialności zawodowej przedstawia sięzgoła inaczej. W odniesieniu bowiem do takichzawodów jak trenerzy, arbitrzy lub zawodnicy,które to profesje nie posiadają ustawowo powołanychsamorządów, pociągnięcie do tegotypu odpowiedzialności nie jest możliwe. Bezznaczenia pozostaje nawet fakt, że w przypadkupiłkarzy istnieje Piłkarski Kodeks Etycznywydany przez Polski Związek Piłkarzy,w związku z istnieniem którego można mówićo pewnego rodzaju normach deontologicznychw odniesieniu do tej profesji. Jest to jednakregulacja wewnętrzna związku zawodowegojakim jest Polski Związek Piłkarzy, do któregoprzynależność jest dobrowolna, a nie przymusowajak w przypadku samorządów zawodówpowoływanych na drodze ustawy.W związku z powyższym, w odniesieniu dopracowników zawodów innych niż medyczne,stosowanie odpowiedzialności zawodowejuznać należy za niemożliwe. Do osób tych zastosowaniebędą miały więc inne instrumentyreagowania na korupcję, jak chociażby odpowiedzialnośćdyscyplinarna.6. Cywilna odpowiedzialnośćodszkodowawczaZ cywilną odpowiedzialnością odszkodowawcząspotkać się można wtedy, gdy jakaś

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y429osoba dozna uszczerbku w sferze swoich dóbrosobistych w związku z faktami wskazanymiw systemie prawnym, a inna osoba jest zobowiązanado naprawienia go poszkodowanemu80 . Zgodnie z przytoczoną definicją, takistosunek zobowiązaniowy powstaje jedyniew przypadku ziszczenia się wszystkich przesłanek:zdarzenia, z którym system prawny łączyobowiązek naprawienia szkody ciążący nainnej osobie, powstanie szkody oraz związekprzyczynowy między zdarzeniem a szkodą.Zasady odpowiedzialności odszkodowawczejreguluje Kodeks cywilny 81 .Reguły, które decydują komu należy przypisaćodpowiedzialność za zdarzenie powodująceszkodę, określa się mianem zasad odpowiedzialnościodszkodowawczej. W polskimsystemie prawnym wyróżnia się zasady winy,ryzyka, słuszności oraz zasadę gwarancyjno--repartycyjną. Zasada winy polega na tym,że osoba, która swoim tylko zawinionym zachowaniem(także zaniechaniem) spowodujeuszczerbek w dobrach osobistych drugiej osobypowinna tą szkodę naprawić. Odpowiedzialnośćna zasadzie ryzyka opiera się na założeniu, żeosoba, która używa niebezpiecznych dla otoczeniamaszyn lub realizuje swoje cele poprzezosoby trzecie, odpowiada za powstałe w tensposób szkody, nawet jeśli nie ponosi za niewiny. Zasada słuszności polega na przypisywaniuodpowiedzialności odszkodowawczej podmiotowize względu na szczególnie silne motywyetyczne wskazane w zasadach współżyciaspołecznego. Zasada gwaranycjno-repartycyjnama zastosowanie do ubezpieczeń. Chodzio współuczestnictwo potencjalnych sprawcówszkód lub osób nimi zagrożonych w tworzeniuogólnego funduszu, z którego wypłaca się odpowiednieodszkodowanie 82 .Rodzajami odpowiedzialności zwykło sięnazywać zespół reguł określających odpowiedzialnośćodszkodowawczą. Podążając za tradycjąrzymską wyróżnia się dwa podstawowerodzaje odpowiedzialności odszkodowawczej:kontraktową (ex contractu) oraz deliktową(ex delicto). Z odpowiedzialnością ex contractumamy do czynienia w przypadku niewykonanialub nienależytego wykonania wcześniej istniejącegozobowiązania. Ten rodzaj odpowiedzialnościma charakter następczy. Odpowiedzialnośćex delicto wiąże się z popełnieniemprzez daną osobę czynu niedozwolonego, czylizrealizowaniu się różnych stanów faktycznychzabronionych przez prawo, którym towarzyszypowstanie szkody. Odpowiedzialność tama charakter pierwotny, stosunek zobowiązaniowypolegający na naprawieniu szkody powstajeod razu w momencie jej wystąpienia 83 .W przypadku korupcji sportowej omawiać należyodpowiedzialność ex delicto, gdyż czynkorupcyjny, który wywoła szkodę w dobrachosobistych innego podmiotu pozostaje w oderwaniuod jakiegoś wcześniejszego zobowiązaniapodlegać będą właśnie temu reżimowi.Jak już wcześniej wspomniano w celu zrealizowaniasię cywilnej odpowiedzialności odszkodowawczejpotrzebne są: zdarzenie, szkodaoraz związek przyczynowy między pierwszyma drugim. Wyjaśniono już również, żezdarzeniem powodującym powstanie szkodymoże być niewykonanie lub nienależyte wykonaniawcześniej istniejącego zobowiązania lubzrealizowanie się różnych stanów faktycznychzabronionych przez prawo.Szkodę natomiast należy pojmować jakouszczerbek w dobrach prawnie chronionychlub interesach poszkodowanego, których doznałon wbrew swojej woli 84 . Pojawiają sięw nauce rozbieżności dotyczące instytucjiszkody, czy dotyczy ona tylko uszczerbkumajątkowego, czy również niemajątkowego.W Kodeksie cywilnym obok pojęcia szkodywystępuje jeszcze krzywda i zadośćuczynienieużywane w odniesieniu do dóbr niemajątkowych85 . W ramach szkody majątkowej, któraw przypadku korupcji sportowej ma większeznaczenie, rozróżniamy stratę (damnum emergens)polegającą na zmniejszeniu majątku poszkodowanegowskutek zdarzenia, z którymzwiązana jest czyjaś odpowiedzialność orazutracone korzyści (lucrum cessans), gdy majątekposzkodowanego nie wzrósł tak, jakby tosię stało gdyby nie nastąpiło zdarzenie, z którymzłączone jest zdarzenie sprawcze 86 . Szkodamoże więc polegać na doznaniu straty bądźutracie korzyści lub na doznaniu straty i utraciekorzyści jednocześnie.Związek przyczynowy rozumiany jestjako powiązanie między zdarzeniem, z którymsprzężona została odpowiedzialność danegopodmiotu, a doznaną przez poszkodowanegoszkodą 87 . Zgodnie z artykułem 361 kc chodzitutaj o „normalne następstwa działania lub zaniechania,z którego szkoda wynika”. W doktrynieprzeważa pogląd nazywany teorią adekwatnegozwiązku przyczynowego. Koncepcjętą realizuje się dwustopniowo. W pierwszejkolejności dokonuje się testu sine qua non,4

430K.M. A. Hussein WestfalSportowa MECHANIZMY odpowiedzialność KORUPCJOGENNE dyscyplinarna – cztery grzechy z tytułu główne korupcji władz sportowej publicznych4czyli sprawdza się czy jakiś fakt (hipotetycznaszkoda) pojawiłby się nawet wtedy, gdyby nieziściło się zdarzenie stanowiące podstawę czyjejśodpowiedzialności. Jeśli stwierdza się, żehipotetyczna szkoda nastąpiłaby nawet gdybynie doszło do zdarzenia, to nie można mówićo związku przyczynowym. Jeśli natomiastw wyniku tego zabiegu wnioskiem będzie, żezdarzenie oraz szkoda pozostają w związkukauzalym należy sprawdzić czy następstwazdarzenia zgodnie z art. 361 kc są następstwami„normalnymi”. W tym celu ustala się jakieśobiektywne wzorce czynów i ich następstw (np.przy pomocy statystyk lub osiągnięć nauki), poczym porównuje się badaną sytuację z tymiobiektywnymi wzorcami. Wspomnieć należy,że występują wyjątki od zasady adekwatnegozwiązku przyczynowego na rzecz np. związkównormatywnych (art. 422 kc) casus mixtus(art. 478, 714, 739, 841 kc) 88 .Cel odpowiedzialności odszkodowawczejsprowadza się natomiast do naprawienia przezzobowiązanego szkody w dobrach poszkodowanego.Naprawienie szkody pełni funkcje:kompensacyjną, represyjną oraz prewencyjnąi wychowawczą, przy czym z natury odpowiedzialnościcywilnej największe znaczenienależy przypisywać funkcji kompensacyjnej.Cywilna odpowiedzialność odszkodowawczaz tytułu korupcji sportowej może dotyczyć wielusytuacji. Dla przykładu kibic, który zakupiłbilet na imprezę sportową mógłby domagać sięodszkodowania w związku z tym, że poniósł onszkodę na skutek tego, że współzawodnictwo,którego był świadkiem nie przebiegało w sposóbuczciwy. Podobne zarzuty może podnosićstacja telewizyjna wykupująca prawa do transmisjidanego spotkania. Jednakże próba pociągnięciado cywilnej odpowiedzialności odszkodowawczejz tytułu korupcji sportowej napotykapewne trudności, które były już poruszanew kontekście odpowiedzialności pracownikówza szkody wyrządzone pracodawcom.Nie ulega wątpliwości, że w związku z korupcjąsportową dojść może do ziszczenia sięprzesłanki powstania szkody w majątku jakiegośpodmiotu (osoby prawnej – np. klubusportowego, spółki organizującej rozgrywkilub osoby fizycznej – kibica, zawodników).Szkoda ta może polegać na tym, że wraz z tytułemmistrzowskim odebrane zostają towarzyszącetemu nagrody pieniężne (damnum emergens)ale szkoda ta polegać może również natym, że klub sportowy zostaje przesunięty doniższej klasy rozgrywek, gdzie ma możliwośćuzyskania znacznie mniejszych środków finansowychlub też klub taki zostaje pozbawionyprawa uczestnictwa w europejskich pucharach,co zawsze wiąże się ze znacznymi wpływamifinansowymi (lucrum cessans). Z powodu utratyreputacji przez danego sportowca czy klubsportowy zmniejsza się zainteresowanie nimze strony kibiców i sponsorów. W przypadkukorupcji sportowej spełniony jest równieżwarunek bezprawności, niezbędny do tego,żeby można było mówić o odpowiedzialnościodszkodowawczej. Istotny problem stanowićmoże natomiast udowodnienie przed sądemzwiązku przyczynowego między zdarzeniemjakim jest czyn korupcyjny a powstałą szkodą.Wątpliwe bowiem może być czy szkoda w danymprzypadku jest normalnym następstwemdanego działania. Zdaniem autora każda takasprawa wymaga indywidualnej oceny jej przypadku.7. Odpowiedzialność karnaA. Odpowiedzialność karna wedługstanu prawnego przed 1 lipca 2003 r.W stanie prawnym sprzed 1 lipca 2003 r.możliwość karania na podstawie kodeksu karnegow związku z korupcją była w znacznymstopniu ograniczona. Nawiązując do przytoczonegojuż poglądu A.J. Szwarca możliwośćpociągnięcia do odpowiedzialności karnejz tytułu korupcji sportowej ograniczona byłaprzede wszystkim do przestępstw: sprzedajności(art. 228 kk), przekupstwa (art. 229 kk)oraz płatnej protekcji (art. 230 i 230a kk) 89 .Jako pierwsze omówione zostaną przestępstwatzw. korupcji biernej (przestępstwo sprzedajnościprzewidziane w art. 228 kk) oraz tzw.korupcji czynnej (przestępstwo przekupstwaz art. 229 kk). Zgodnie z brzmieniem art. 288kk § 1 „Kto, w związku z pełnieniem funkcjipublicznej, przyjmuje korzyść majątkową lubosobistą albo jej obietnicę, podlega karze pozbawieniawolności od 6 miesięcy do lat 8”.Czynem przestępnym w tym przypadku jestprzyjmowanie korzyści majątkowej lub osobistejalbo jej obietnicy. Stąd też w przypadkunormy z art. 288 kk mówi się o korupcji biernej,gdyż karana jest osoba, która jest korumpowana.Natomiast zgodnie z normą z art. 229§ 1 ”Kto udziela albo obiecuje udzielić korzyścimajątkowej lub osobistej osobie pełniącejfunkcję publiczną w związku z pełnieniem

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y431tej funkcji, podlega karze pozbawienia wolnościod 6 miesięcy do lat 8”. W tej regulacjiakcent położono, na działanie polegające naudzielaniu albo obietnicy udzielenia korzyścimajątkowej lub osobistej, czyli na korumpowaniudrugiej osoby. Jednakże, problememzwiązanym z zastosowaniem niniejszej regulacjiw przypadku korupcji sportowej jestfakt, że niezależnie od tego czy dochodzi doprzestępstwa sprzedajności, czy też do przestępstwaprzekupstwa, czynu korupcyjnegodopuścić musi się osoba pełniąca funkcję publiczną,w związku z pełnieniem przez nią tejfunkcji. W polskiej ustawie karnej, w art. 115§ 19 zawarto wyczerpujący katalog osób, któresą osobami pełniącymi funkcje publiczne.W tym stanie rzeczy, wysoce problematycznejest stosowanie wspomnianych regulacji dokorupcji w sporcie, gdyż osoby w nią uwikłanebardzo rzadko okazują się być zarazem osobamipełniącymi funkcje publiczne w rozumieniuart. 115 § 19 90 , które ponadto dopuszczająsię sprzedajności lub przekupstwa w związkuz pełnieniem tych funkcji publicznych.W stanie prawnym sprzed 1 lipca 2003 r.w celu pociągnięcia do odpowiedzialnościosób uwikłanych w korupcję sportową możnabyło sięgnąć także do art. 230 i 230a kk. Są toprzestępstwa tzw. płatnej protekcji. W art. 230§ 1 zawarto następującą regulację: „Kto, powołującsię na wpływy w instytucji państwowej,samorządowej, organizacji międzynarodowejalbo krajowej lub w zagranicznej jednostce organizacyjnejdysponującej środkami publicznymialbo wywołując przekonanie innej osobylub utwierdzając ją w przekonaniu o istnieniutakich wpływów, podejmuje się pośrednictwaw załatwieniu sprawy w zamian za korzyśćmajątkową lub osobistą albo jej obietnicę, podlegakarze pozbawienia wolności od 6 miesięcydo lat 8.” Natomiast art. 230a § 1 stanowi:„Kto udziela albo obiecuje udzielić korzyścimajątkowej lub osobistej w zamian za pośrednictwow załatwieniu sprawy w instytucji państwowej,samorządowej, organizacji międzynarodowejalbo krajowej lub w zagranicznejjednostce organizacyjnej dysponującej środkamipublicznymi, polegające na bezprawnymwywarciu wpływu na decyzję, działanie lubzaniechanie osoby pełniącej funkcję publiczną,w związku z pełnieniem tej funkcji, podlegakarze pozbawienia wolności od 6 miesięcy dolat 8”. Jednakże w przypadku podjęcia próbyzastosowania przepisów dotyczących prze-stępstwa płatnej protekcji w aspekcie korupcjisportowej, napotyka się podobne przeszkodyjak w przypadku omawianych wcześniejprzestępstwa sprzedajności i przekupstwa.W przypadku korupcji sportowej bardzo rzadkozachodzi bowiem sytuacja, w której spełnionebyłyby przesłanki powoływania się na wpływyw instytucji państwowej, samorządowej, organizacjimiędzynarodowej albo krajowej lubw zagranicznej jednostce organizacyjnej dysponującejśrodkami publicznymi albo wywoływaniaprzekonania innej osoby lub utwierdzania jejw przekonaniu o istnieniu takich wpływów, lubpośrednictwa w załatwieniu sprawy w takiej instytucji.W stosowaniu art. 230a zachodzić musirównież omawiany uprzednio warunek pełnieniafunkcji publicznej.Korupcja w sporcie jest często nazywana„oszustwem sportowym”. Jednakże jestto określenie języka potocznego, a nie językaprawnego, w związku z czym nie występujeono w tekstach prawnych. Zgodnie z Kodeksemkarnym przestępstwem oszustwa jestczyn z art. 286 § 1 polegający na osiągnięciukorzyści majątkowej poprzez doprowadzenieinnej osoby do niekorzystnego rozporządzeniawłasnym lub cudzym mieniem za pomocąwprowadzenia jej w błąd albo wyzyskania błędulub niezdolności do należytego pojmowaniaprzedsiębranego działania. Zastosowanie więcnormy z art. 286 § 1 w kontekście korupcjisportowej napotyka poważne trudności 91 .Z powyższego opisu stanu prawnego sprzed1 lipca 2003 r. wyraźnie wynika, że możliwośćskutecznego egzekwowania odpowiedzialnościkarnej w związku ze zjawiskiem korupcjisportowej była wyraźnie ograniczona. Sytuacjata uległa jednak zmianie w związku z wprowadzeniemdo Kodeksu karnego art. 296b 92 .B. Odpowiedzialność karna wedługstanu prawnego od 1 lipca 2003 r.do wejścia w życie ustawy o sporcieW związku z wprowadzeniem art. 296bkk w polskiej ustawie karnej pojawiła się regulacja,na podstawie której można było karaćosoby uwikłane w korupcję sportową.Art. 296b § 1 stanowił: „Kto, organizując profesjonalnezawody sportowe lub w nich uczestnicząc,przyjmuje korzyść majątkową lub osobistąalbo jej obietnicę w zamian za nieuczciwezachowanie, mogące mieć wpływ na wyniktych zawodów, podlega karze pozbawieniawolności od 3 miesięcy do lat 5”. Natomiast4

432K.M. A. Hussein WestfalSportowa MECHANIZMY odpowiedzialność KORUPCJOGENNE dyscyplinarna – cztery grzechy z tytułu główne korupcji władz sportowej publicznych4regulacja z art. 296b § 2 93 przewidywała, iżtej samej karze podlega ten, kto w wypadkachokreślonych w § 1 udziela albo obiecuje udzielićkorzyści majątkowej lub osobistej. Penalizacjipoddano więc zarówno czynny jak i biernyaspekt korupcji sportowej. Na podstawieart. 296b § 3 94 , w przypadkach mniejszej wagi,sprawca podlegał grzywnie, karze ograniczeniawolności albo pozbawienia wolności dolat 2. Z kolei § 4 95 tego artykułu przewidywał,iż nie podlega karze sprawca jeżeli zawiadomio popełnieniu przestępstwa organ powołany dojego ścigania i ujawnił wszystkie istotne okolicznościprzestępstwa, zanim organ ten o popełnieniuczynu przestępnego się dowiedział.Jednakże regulacja ta również nie byławolna od wad. W pierwszej kolejność należy zauważyć,że głównym rodzajowym przedmiotemochrony omawianego artykułu objęta była uczciwośći prawidłowość szeroko pojętego obrotugospodarczego, natomiast dopiero pobocznymrodzajowym dobrem chronionym była uczciwośćrywalizacji sportowej i zasad fair play 96 .Innym problemem związanym z powyższąregulacją był krąg jej podmiotów. Art. 296bkk w swoim § 1 jak i § 2 miał zastosowaniedo osób organizujących lub uczestniczącychw profesjonalnych zawodach sportowych.W żadnym innym miejscu nie zdefiniowanonatomiast pojęcia tychże profesjonalnychzawodów sportowych, a co za tym idzie ichorganizatora lub uczestnika. Kwestią otwartąpozostawało więc kto może być uważanyza podmiot organizujący lub uczestniczącyw profesjonalnych zawodach sportowych(czy kimś takim jest np. osoba odpowiedzialnaza stan przygotowania murawy boiska?).Nie trudno też wyobrazić sobie sytuację,w której znamiona omawianego czynu zabronionegowypełniała osoba nieuczestnicząca,ani też nieorganizująca zawodów sportowych,a mimo to mająca wpływ na wynik lub przebiegwspółzawodnictwa (np. działacz klubowy,który „ustawił mecz” i w ogóle nie pojawiasię na nim). Ze względu na użycie w art.296b kk nieprecyzyjnych określeń, takich jak:„organizując”, „uczestnicząc”, „w zamian zanieuczciwe zachowanie, mogące mieć wpływna wynik tych zawodów” 97 , próba określeniakręgu podmiotów mogących być pociągniętychna jego podstawie do odpowiedzialnościkarnej nastręczała wielkich trudności. Pytaniemotwartym pozostaje nadal czy do odpowiedzialnościtakiej mogli zostać pociągnięci:zawodnicy, arbitrzy sportowi, trenerzy, a możenawet kibice.Kolejną niedoskonałością omawianej regulacjibyło ograniczenie karalności korupcjijedynie do przypadków organizacji lub uczestnictwaw profesjonalnych zawodach sportowych.Jeśli przyjąć, że profesjonalne zawodysportowe były tożsame ze sportem kwalifikowanym,które to pojęcie obowiązywało podrządem ustawy o spocie kwalifikowanym 98 , tonaruszenie zasad uczciwości rywalizacji sportoweji fair play we współzawodnictwie innymniż kwalifikowane pozostawałoby niepenalizowane.Pojawiła się więc potrzeba zmiany przedstawionychpowyżej regulacji lub też wprowadzenianowych rozwiązań.C. Propozycje zmian w regulacjachprawnokarnych dotyczącychkorupcji w sporcieW polskim Sejmie złożono dwa niezależneprojekty ustawy o sporcie, w których zawartorównież regulacje karnoprawne.W projekcie rządowym 99 przewidziano dodaniedo Kodeksu karnego nowego rozdziałuXXXIIa, dedykowanego wyłącznie sportowi.Rozdział zatytułowany „Przestępstwa przeciwkozasadom rywalizacji sportowej” zawieraćmiał również regulację poświęconą korupcjisportowej. Planowany art. 264b przewidywałw § 1, iż ten „kto, w związku z zawodamisportowymi organizowanymi przez polskizwiązek sportowy lub podmiot działający napodstawie umowy zawartej z tym związkiemlub podmiot działający z jego upoważnienia,przyjmuje korzyść majątkową lub osobistąalbo jej obietnicę lub takiej korzyści albo jejobietnicy żąda w zamian za nieuczciwe zachowanie,mogące mieć wpływ na wynik tych zawodów,podlega karze pozbawienia wolnościod 6 miesięcy do lat 8”. W § 2 100 omawianejregulacji tą samą karę przewidziano dla korupcjibiernej czyli penalizacji podlegać miałaosoba udzielająca albo obiecująca udzieleniakorzyści majątkowej lub osobistej. W swoim§ 3 101 proponowany artykuł przewidywał, żew wypadku mniejszej wagi, kara wymierzonasprawcy ma mieć mniejszy rozmiar. Natomiast§ 4 102 art. 264b przewidywał zaostrzenie karyw przypadku korzyści majątkowej znacznychrozmiarów.Proponowana regulacja skonstruowanabyła w taki sposób, że usuwała częściowo

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y433D. Odpowiedzialność karna wedługstanu prawnego wprowadzonegoustawą o sporcieUstawa o sporcie 110 została uchwalona25 czerwca 2010 r., w życie weszła natomiast16 października 2010 r. Ustawa ta uchyliłainne akty prawne regulujące sprawy sportu:ustawę o kulturze fizycznej 111 oraz ustawęo sporcie kwalifikowanym 112 . Zmiany wprowadzoneustawą o sporcie są jednak dużo daniedoskonałości,jakie pojawiały się przy stosowaniuwcześniej omawianych przepisów.Przede wszystkim szerzej ujęto krąg podmiotów,które mogłyby zostać pociągnięte do odpowiedzialnościz tytułu korupcji sportowej.Zrezygnowano w ten sposób z rozwiązania,gdzie karać można było jedynie uczestnikówlub organizatorów zawodów sportowych narzecz regulacji penalizującej każdego, kto dopuszczasię czynu korupcyjnego „w związkuz zawodami sportowymi organizowanymiprzez polski związek sportowy”. Rozwiązanorównież problem jakim było ograniczeniekorupcji jedynie do profesjonalnych zawodówsportowych. Zgodnie z proponowaną regulacją,ściganie za czyny związane z korupcjąsportową zostałoby rozciągnięte na zawodysportowe organizowane przez polski związeksportowy lub podmiot działający na podstawieumowy zawartej z tym związkiem lub podmiotdziałający z jego upoważnienia.Rządowy projekt ustawy o sporcie opróczart. 264b zawierał również inne regulacje poświęconezjawisku korupcji. W omawianymprojekcie znajdował się również art. 264d § 1,któremu nadano następujące brzmienie: „Kto,powołując się na wpływy w polskim związkusportowym lub podmiocie działającym napodstawie umowy zawartej z tym związkiemlub podmiocie działającym z jego upoważnieniaalbo wywołując przekonanie innej osobylub utwierdzając ją w przekonaniu o istnieniutakich wpływów, podejmuje się pośrednictwaw ustaleniu określonego wyniku zawodówsportowych w zamian za korzyść majątkowąlub osobistą albo jej obietnicę, podlega karzepozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat8”. Podobną regulację zawarto w § 2 103 , mianowicietej samej karze jaką przewidzianow § 1 podlegać miał ten kto udzielał albo obiecujeudzielić korzyści majątkowej lub osobistejw zamian za pośrednictwo w ustaleniu określonegowyniku zawodów sportowych. Natomiast§ 3 104 przewidywał złagodzenie kary w wypadkumniejszej wagi. Omawiana regulacja zdajesię być swoistym odpowiednikiem omawianegowcześniej przestępstwa płatnej protekcjiz artykułów 230 i 230a kk, przystosowanym dorealiów zjawiska korupcji sportowej.Warto również zwrócić uwagę na art. 264e 105 ,który przewidywał kontratyp w przypadkuosób, które dopuściły się korupcji, jednakżeo fakcie tym zawiadomiły organ powołany dościgania przestępstw i ujawnił wszystkie istot-ne okoliczności przestępstwa, zanim organ teno nim się dowiedział.Drugim projektem ustawy o sporcie jakiwpłynął do polskiego Sejmu był projekt poselski106 . W przeciwieństwie do projektu rządowego,który przewidywał utworzenie nowegorozdziału w ustawie karnej poświęconegosprawom przestępstw związanych ze sportem,projekt poselski przewidywał zmianę brzmieniaomawianego uprzednio art. 296b oraz dodanieart. 296c i 296d.Norma z proponowanego w projekcie poselskimart. 296b 107 § 1 była bardzo podobnado tej z art. 264b § 1 w projekcie rządowym,choć oczywiście pomiędzy wspomnianymiregulacjami istniały różnice, o których należywspomnieć. Proponowany w projekcie poselskimart. 296b § 1 pozostaje przy wąskimujęciu podmiotów, które można pociągnąć doodpowiedzialności z tytułu korupcji sportowejużywając zwrotów organizator i uczestnikzawodów sportowych (podobnie jak w omawianymwcześniej art. 296b § 1 w brzmieniusprzed 16 października 2010 r.). Szerzej w porównaniudo art. 264b § 1 w proponowanymbrzmieniu ujęto natomiast zawody sportowe,w związku z którymi może dochodzić do penalizacjiczynów korupcyjnych. Do katalogutego dodano bowiem zawody sportowe organizowaneprzez międzynarodową organizacjęsportową, a nie tylko polskie związki sportowelub podmioty z nimi związane.Art. 296c 108 § 1 przewidywał karanie za powoływaniesię na wpływy w sprawach związanychz organizowaniem lub uczestnictwemw zawodach sportowych albo wywoływanieprzekonania innej osoby lub utwierdzanie jejw przekonaniu o istnieniu takich wpływów.Regulacja ta jest odpowiednikiem proponowanegow projekcie rządowym art. 264d § 1.Swoistym novum w projekcie poselskim byłnatomiast art. 296d 109 , przewidujący przepadekpieniędzy, którymi posłużono się przy korupcji.4

434K.M. A. Hussein WestfalSportowa MECHANIZMY odpowiedzialność KORUPCJOGENNE dyscyplinarna – cztery grzechy z tytułu główne korupcji władz sportowej publicznych4jej obietnicę lub udzielającego takiej korzyścialbo jej obietnicy lub takiej korzyści albo jejobietnicy żądającego, przewidując dla niegokarę pozbawienia wolności od roku do lat 10.Swoiste novum stanowi natomiast art. 47SportU, który odnosi się do oszustwa sportowegozwiązanego z uczestnictwem w zakładachwzajemnych, co jak wspomniano wcześniejjest procederem równie niepożądanym cokorupcja sportowa. Art. 47 SportU otrzymałnastępujące brzmienie „Kto, mając wiadomośćo popełnieniu czynu zabronionego określonegow art. 46, bierze udział w zakładachwzajemnych dotyczących zawodów sportowych,do których odnosi się ta wiadomość,lub ujawnia tę wiedzę w celu wzięcia udziałuprzez inną osobę w takich zakładach, podlegakarze pozbawienia wolności od 3 miesięcy dolat 5”. Pomimo faktu, iż w literaturze pojawiłsię pogląd, że czyn z tego artykułu nie jestw żaden sposób związany z korupcją sportową118 , to w związku z coraz częstszymi przypadkamiuwikłania w afery hazardowe firmbukmacherskich, pojawienie się powyższejregulacji należy uznać za słuszne działanieprawodawcy. Przepis ten wychodzi bowiemnaprzeciw procederowi, który jak się wydajebędzie w przyszłości nabierał na znaczeniu.Jednakże powyższa regulacja nie jest wolnaod wad. Zgodnie z literalną wykładnią art. 47SportU karze nie podlega osoba, która dopuszczasię nieuczciwego zachowania mającegowpływ na wynik zawodów sportowych i wykorzystującawiedzę o wyniku współzawodnictwaw grach wzajemnych, jeśli osoba ta nieprzyjmuje, nie żąda, ani nie udziela żadnychkorzyści w związku z tym zachowaniem. Sytuacjętaką obrazuje następujący przykład,zawodnik lub trener swoim zachowaniempowoduje, że jego drużyna przegrywa mecz,zakładając się wcześniej o taki właśnie wynikw zakładach bukmacherskich, co nie spotyka sięz karą. W związku z powyższym wspomnianaluka powinna zostać jak najszybciej usunięta.Godnym uwagi jest również artykuł 48ustawy o sporcie. Zawarta w nim regulacjaprzewiduje bowiem, iż ten „kto, powołując sięna wpływy w polskim związku sportowym lubpodmiocie działającym na podstawie umowyzawartej z tym związkiem lub podmiocie działającymz jego upoważnienia albo wywołującprzekonanie innej osoby lub utwierdzając jąw przekonaniu o istnieniu takich wpływów, podejmujesię pośrednictwa w ustaleniu określolejidące. Akt ten uchyla bowiem omawianywcześniej art. 296b Kodeksu karnego 113 i samzawiera regulacje prawnokarne, które odnosząsię do korupcji w sporcie.Art. 46 ust. 1 ustawy o sporcie (SportU)głosi, iż ten „kto, w związku z zawodami sportowymiorganizowanymi przez polski związeksportowy lub podmiot działający na podstawieumowy zawartej z tym związkiem lub podmiotdziałający z jego upoważnienia, przyjmuje korzyśćmajątkową lub osobistą albo jej obietnicęlub takiej korzyści albo jej obietnicy żąda w zamianza nieuczciwe zachowanie, mogące miećwpływ na wynik tych zawodów, podlega karzepozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8”.W pierwszej kolejności należy zwrócićuwagę, że w porównaniu do uchylonegoart. 296b kk, zmienił się przedmiot ochrony,którym w przypadku art. 46 SportU jest uczciwośćrywalizacji sportowej i zasad fair play,a nie prawidłowość obrotu gospodarczego 114 .Nie usunięto natomiast niedoskonałości jakąjest penalizacja jedynie naruszeń w związkuz przypadkami współzawodnictwa sportowegoorganizowanego przez polski związek sportowylub podmioty z nim współdziałające. Nie podlegająwięc karze czyny korupcyjne, odnoszącesię do amatorskiego współzawodnictwa sportowego115 . Sytuacji tej nie zmienia nawet fakt,że przestępstwo korupcji sportowej z art. 46SportU jest przestępstwem powszechnym 116 .Podobnie jak miało to miejsce w przypadkuwcześniejszej regulacji, tak i w omawianymprzepisie posłużono się zwrotem niedookreślonym„zachowanie, mogące mieć wpływ nawynik takich zawodów”. Jak już podnoszonowcześniej, w praktyce wskazanie, że dane zachowanieoskarżonego o korupcję sportowąmogło teoretycznie mieć wpływ na wynik takichzawodów może okazać się problematyczne,gdyż jest to przestępstwo formalne (bezskutkowe)117 .Ustęp 2 omawianego przepisu w brzmieniu„tej samej karze podlega, kto w wypadkachokreślonych w ust. 1 udziela albo obiecujeudzielić korzyści majątkowej lub osobistej”,odnosi się do przypadku tzw. korupcji czynnej.W ustępie 3 przewidziano natomiast karęgrzywny, ograniczenia wolności albo pozbawieniawolności do lat 2 dla sprawcy czynu określonegow ust. 1 lub 2 w przypadku mniejszej wagi.Natomiast ustęp 4 odnosi się do sprawcyczynu określonego w ust. 1 lub 2 przyjmującegokorzyść majątkową znacznej wartości albo

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y435nego wyniku zawodów sportowych w zamianza korzyść majątkową lub osobistą albo jejobietnicę podlega karze pozbawienia wolnościod 6 miesięcy do lat 8”. Ust. 2 art. 48 obejmujenatomiast aspekt czynny czynu z ust. 1 119 . Z koleiw ust. 3 omawianej regulacji przewidzianozłagodzenie kary w wypadku mniejszej wagi 120 .Regulacja ta wydaje się być wzorowana naart. 230 i 231 kk – czyli przestępstwie płatnejprotekcji.Duże znaczenie posiada art. 49 omawianejustawy, któremu nadano następujące brzmienie:„Nie podlega karze sprawca przestępstwaokreślonego w art. 46 ust. 2, art. 46 ust. 3 lub4, w związku z ust. 2, lub w art. 48 ust. 2 lub3, w związku z ust. 2, jeżeli korzyść majątkowalub osobista albo ich obietnica zostały przyjęte,a sprawca zawiadomił o tym fakcie organ powołanydo ścigania przestępstw i ujawnił wszystkieistotne okoliczności przestępstwa, zanim organten o nim się dowiedział”. Kontratyp przewidzianyw tym artykule odnosi się do przypadków,kiedy sprawca czynu korupcyjnego współpracujez organami ścigania w celu ukarania innychosób uwikłanych w proceder korupcyjny.Zwolnienie z odpowiedzialności za popełnioneprzestępstwo, w związku z denuncjacją innychosób, wydaje się być rozwiązaniem słusznymw obecnej chwili, kiedy walka z powszechnąw naszym kraju korupcją sportową ma takogromne rozmiary. Rozbicie poczucia solidarnościmiędzy osobą korumpującą a korumpowanąwydaje się być środkiem koniecznym dozwalczenia tego procederu. Skłoni to być możeniektórych do zaprzestania podobnych czynówi pozwoli na uzdrowienie polskiego sportu.Niewątpliwie wejście w życie ustawyo sporcie spowodowało wiele zmian w sytuacjiprawnej polskiego sportu. Jednocześnie zmianyw zakresie odpowiedzialności karnej należyuznać za pozytywne i zmierzające w dobrymkierunku. Należy obserwować jednak, jak wpraktyce wpłyną one na kondycję polskiegosportu.Rozdział IIIKorupcja w sporcie jakodelikt dyscyplinarnySama istota odpowiedzialności dyscyplinarnejzostała już pokrótce w niniejszej pracy omó-wiona, przy czym omówienie to miało miejscew kontekście przedstawiania charakterystyk poszczególnychtypów odpowiedzialności prawnych.Nadszedł jednak czas, ażeby omówićodpowiedzialność dyscyplinarną w jej szczególnymujęciu, a więc w kontekście sportu.W niniejszym rozdziale czytelnik będziemiał szansę zapoznać się z prawnymi oraz pozaprawnymipodstawami odpowiedzialnościdyscyplinarnej w sporcie, znamionami deliktudyscyplinarnego, kwestią strony podmiotowej,a także sankcjami dyscyplinarnymi grożącymiza popełnienie wspomnianego przewinienia.1. Podstawy odpowiedzialnościdyscyplinarnej w sporcieOdpowiedzialność dyscyplinarna w sporcieznajduje swoje podstawy prawne w ustawieo sporcie 121 . Art. 13 ust. 1 pkt 2 tejże ustawyprzewiduje, iż polski związek sportowy mawyłączne prawo do ustanawiania i realizacjireguł sportowych, organizacyjnych i dyscyplinarnychwe współzawodnictwie sportowymorganizowanym przez ten związek. Regulacjata ma swoje źródła w teorii, iż krajowym federacjom,a więc w obecnym systemie prawnympolskim związkom sportowym, przysługiwaćpowinien monopol w zakresie kreowania regułsportowych i organizacyjnych w ramach danegosportu 122 . Należy pamiętać jednak, że monopolna ustanawianie powyższych reguł spotykaograniczenie chociażby ze strony federacjimiędzynarodowych. Jest to sytuacja równiekonieczna, co i pożądana, gdyż niepodważalnymjest, że celem nadrzędnym w ramachjednej dyscypliny sportowej jest jednolitośći powszechność reguł sportowych, organizacyjnychi dyscyplinarnych na poziomie międzynarodowym123 . Trudno wręcz wyobrazić sobiefunkcjonowanie sportu w sytuacji odwrotnej,czyli takiej, gdzie każda federacja krajowa posiadałabypełną dowolność w ustanawianiu regułsportowych. Ze względu na różnorodnośćtych reguł w poszczególnych krajach, współzawodnictwosportowe na arenie międzynarodowejbyłoby praktycznie niemożliwe.Potwierdzeniem omówionego powyżejprzywileju polskiego związku sportowegow zakresie wyłącznego ustanawiania i realizacjireguł sportowych, organizacyjnych i dyscyplinarnychwe współzawodnictwie sportowymorganizowanym przez ten związek jest art. 16ust. 2 ustawy o sporcie, regulujący, iż decyzje4

436K.M. A. Hussein WestfalSportowa MECHANIZMY odpowiedzialność KORUPCJOGENNE dyscyplinarna – cztery grzechy z tytułu główne korupcji władz sportowej publicznych4dyscyplinarne i regulaminowe władz polskichzwiązków sportowych związane z organizacjąi przebiegiem współzawodnictwa sportowegonie są objęte nadzorem ministra właściwego dospraw kultury fizycznej. Skoro federacjom krajowymprzysługuje monopol w zakresie ustanawianiapewnego rodzaju reguł w odniesieniudo danej dyscypliny sportowej, wydawać bysię mogło, ze naturalną konsekwencją takiegostanu rzeczy jest, iż temu właśnie podmiotowiprzysługuje wyłączne (a więc z wyłączeniemkontroli z zewnątrz) prawo do realizacji tychzasad. W regulacji tej dostrzec można jednaklukę. Dotyczy ona sankcji dyscyplinarnych,jakie federacja krajowa może nałożyć na danypodmiot za niestosowanie się w wyznaczonymprzez nią terminie do decyzji wydanych przezorgany jurysdykcyjne i dyscyplinarne tejże federacji.Jeśli zgodzić się z poglądem, iż postępowaniew sprawie niewykonywania decyzjiorganów jurysdykcyjnych i dyscyplinarnychnie jest związane z „organizacją i przebiegiemwspółzawodnictwa sportowego”, to decyzjetakie będą już podlegać kontroli ministra dospraw kultury fizycznej 124 . Drugą dostrzegalnąwadą jest pozostawienie zbyt dużej swobodypolskim związkom sportowym, co może prowadzićdo celowego lub omyłkowego konstruowaniawadliwych regulaminów dyscyplinarnych,co jak okaże się w dalszej części pracy,jest spotykane. Niezrozumiałe jest bowiemdlaczego regulacje statutowe poddano nadzorowize strony ministra właściwego do sprawkultury fizycznej, polegającemu na zatwierdzeniutakich regulacji, jednakże zrezygnowanoz takiego rozwiązania w stosunku do regulacjidyscyplinarnych.Pomimo faktu, iż zgodnie z art 13 ust. 1pkt 2 ustawy o sporcie polskiemu związkowiprzysługuje wyłączność, a więc i dowolnośćw zakresie ustanawiania i realizacji reguł sportowych,organizacyjnych i dyscyplinarnych wewspółzawodnictwie sportowym organizowanymprzez ten związek, to zasada ta doznajeograniczenia przez art. 9 ust. 4 (in fine),w którymexpressis verbis przewidziano obowiązekuchwalenia regulaminu dyscyplinarnego przezwalne zgromadzenie członków albo delegatówtego związku sportowego. Zgodnie z jednąz dyrektyw językowych wykładni prawa, jeżeliprzepisowi prawnemu nadano formę zdaniastwierdzającego, że ktoś coś czyni (w omawianymprzypadku „uchwala regulamin”), uważasię, że przepis taki wyraża nakaz dokonaniawymienionej w nim czynności 125 . Choć napierwszy rzut oka nakaz uchwalenia regulaminudyscyplinarnego przez polską federację,wypływający z art. 9 ust. 4 (in fine) wydaje siębyć lex imperfecta, gdyż nie jest wyznaczanażadna sankcja za niewykonanie obowiązku„uchwalenia regulaminu dyscyplinarnego”, tozastosowanie mogą w tej sytuacji znaleźć art.22 i 23 omawianej ustawy. Zgodnie z art. 22ustawy o sporcie ministrowi właściwemu dospraw kultury fizycznej przysługuje prawodo nałożenia na polski związek sportowy całegokatalogu sankcji 126 za „naruszenie prawa”.Podobnie, zgodnie z treścią art. 23 omawianegoaktu, w sprawie naruszeń dokonanych przezpolski związek sportowy, na wniosek ministrado spraw kultury fizycznej sąd może podjąć odpowiedniedecyzje w drodze postanowienia 127 .Ostatnim, lecz na pewno nie najmniej doniosłymprzepisem ustawy o sporcie odnoszącymsię do zagadnienia odpowiedzialnościdyscyplinarnej jest art. 43 ust. 6 głoszący, iżpodmioty prowadzące działalność sportową,w szczególności polskie związki sportowe,realizują odpowiedzialność dyscyplinarną zastosowanie dopingu w sporcie w zakresie określonymw ich regulaminach. Nie wdając sięw szczegóły dotyczące tego czym jest dopingw sporcie wskazać należy, że innymi niż polskiezwiązki sportowe „podmiotami prowadzącymidziałalność sportową”, realizującymi odpowiedzialnośćdyscyplinarną w rozumieniu ustawysą klub sportowy (art. 3 SportU), uczniowskiklub sportowy (art. 4 ust. 1 SportU), związkisportowe (art. 6 SportU), a także osoby prawnedziałające w formie spółki kapitałowej zarządzająceligą zawodową (art. 15 ust. 4 SportU).Na podkreślenie zasługuje fakt, że pociąganiedo odpowiedzialności dyscyplinarnej za stosowaniedopingu w sporcie przez podmiotyprowadzące działalność sportową odbywa sięw zakresie określonym w regulaminach uchwalanychprzez te podmioty, natomiast obowiązekuchwalenia takiego regulaminu dotyczy tylkopolskiego związku sportowego.Oczywistym jest stwierdzenie, że przeprowadzenieszczegółowych rozważań dotyczącychcałości zjawiska korupcji w sporcie nagruncie odpowiedzialności dyscyplinarnej jestniezwykle trudne ze względu na wielości statutów,regulaminów i innych aktów kreowanychprzez poszczególne polskie związki sportowe.Truizmem jest również to, że próba przeanalizowaniawszystkich aktów wewnętrznych,

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y437A. Podmiot korupcjiSięgając do dorobku doktryny prawa karnegomaterialnego podmiotem czynu zagrożonegokarą, czyli jego sprawcą, jest podmiot, któryswoim zachowaniem wypełnia znamiona tegoczynu oraz, który posiada cechy umożliwiającepociągnięcie go do odpowiedzialności za dokonanietakiego czynu 142 .Zgodnie z tym, co napisano wcześniej, odpowiedzialnośćdyscyplinarna w sporcie znajdujeswoją konkretyzację w aktach wewnętrznychpolskich związków sportowych. Najczęściejaktami tymi są regulaminy dyscyplinarnewydane na podstawie statutów poszczególnychfederacji i to właśnie w regulaminach tych należyszukać regulacji poświęconych korupcjisportowej.W związku z tym, że każdy polski zawiązeksportowy ma obowiązek utworzenia swojegoregulaminu odpowiedzialności dyscyplinarnej,potencjalny krąg podmiotów, które mogą ponosićodpowiedzialność za naruszenia takichprzepisów jest bardzo szeroki. Na podstawietych regulacji odpowiedzialność dyscyplinarnąponosić mogą zarówno osoby fizyczne czylizawodnicy, trenerzy, działacze, sędziowie, jaki osoby prawne lub inne podmioty zbiorowe(np. stowarzyszenia, osoby prawne) zarównoza swoje, jak i cudze czyny (co jest sprzecznez fundamentalną zasadą prawa karnego materialnegoczyli odpowiedzialności osobistejsprawcy za swój czyn).Oczywiście w każdym z analizowanychw niniejszej pracy regulaminów dyscyplinarnychznajdują się przepisy poświęcone korupwszystkichpolskich związków sportowychjest zadaniem tyleż bezcelowym, co awykonalnym.Dlatego też w niniejszej pracy analizaaktów wewnętrznych polskich związków sportowychogranicza się jedynie do aktów wydanychprzez Polski Związek Piłki Nożnej (StatutPolskiego Związku Piłki Nożnej 128 , RegulaminDyscyplinarny PZPN 129 ), Polskiego ZwiązkuKoszykówki (Statut Polskiego ZwiązkuKoszykówki 130 , Regulamin WspółzawodnictwaSportowego PZKosz 2011 131 , RegulaminKarania Dyscyplinarnego PZKosz w sezonie2011/2012 132 ) oraz Polskiego Związku Rugby(Przepisy Polskiego Związku Rugby 133 , RegulaminDyscyplinarny 134 ).2. Znamiona deliktu korupcjiw sporcieNawiązując do wspominanych wcześniejkontrowersji w doktrynie dotyczących charakteruprawnego odpowiedzialności dyscyplinarnej,należy opowiedzieć się za poglądem, iż nagruncie sportu odpowiedzialność tą w pewnymzakresie powinno wiązać się z prawem karnym.Za rozwiązaniem takim przemawia szereg argumentów.Zgodnie z poglądem P. Przybyszaistotne są funkcje, jakie spełnia odpowiedzialnośćdyscyplinarna, chodzi mianowicie o represjeza popełnienie danego czynu (przy czym niemożna zrównać przestępstwa z przewinieniemdyscyplinarnym, gdyż są to czyny jakościoworóżne) 135 . Na podobne aspekty zwracał równieżuwagę W. Świda, akcentując, że prawo dyscyplinarnema na celu, podobnie jak prawo karne,zwalczanie za pomocą kar czynów, które ustawodawcauważa za niepożądane 136 . Zgodniez innym poglądem odpowiedzialność dyscyplinarnaczerpie z prawa karnego na płaszczyźnienależytych praw przysługujących oskarżonemuczy obwinionemu o czyn zagrożony karą, jakchociażby prawo do obrony czy rozdzieleniefunkcji oskarżenia od funkcji obrony 137 . Równieżw sferze postępowania przed poszczególnymikomisjami prawo dyscyplinarne bezsprzecznieczerpie wzorce z prawa karnego 138 .Nie bez znaczenia pozostaje również sposóbw jaki ustala się winę podmiotu obwinionego,a która to wina powinna być określana w odniesieniudo dorobku prawa karnego, z uwzględnieniemzarówno aspektów przedmiotowych,jak i podmiotowych 139 .Przychylając się do poglądu, zgodnie z którymodpowiedzialność dyscyplinarna wykazujewiele podobieństw do prawa karnego, do tegoostatniego właśnie powinno sięgać się w zakresieustalenia czym jest sam delikt dyscyplinarny,a także jakie są jego znamiona.Posiłkując się raz jeszcze opinią W. Świda,a delikt dyscyplinarny należy rozumieć czynuznany na podstawie specjalnego stosunkuprawnego, w jakim pozostaje sprawca przewinieniaaspektów podmiotem nadrzędnym,za niepożądany i w związku z tym zagrożonykarą dyscyplinarną 140 .Skoro jak napisano wyżej deliktem dyscyplinarnymjest pewnego rodzaju czyn zagrożonysankcją dyscyplinarną opisany w odpowiednichaktach lub regulaminach wewnętrznych,to z punktu widzenia struktury tego deliktujego znamionami są elementy, które składająsię na opis takiego czynu 141 .4

438K.M. A. Hussein WestfalSportowa MECHANIZMY odpowiedzialność KORUPCJOGENNE dyscyplinarna – cztery grzechy z tytułu główne korupcji władz sportowej publicznych4cji sportowej i to właśnie w treści tych przepisównależy poszukiwać bezpośredniego kręgupodmiotów tego deliktu. Z racji tego, że federacjomkrajowym przysługuje niezależnośćw kreowaniu przepisów dyscyplinarnych, katalogpodmiotów mogących ponosić odpowiedzialnośćdyscyplinarną za korupcję, w każdymprzypadku może być zupełnie różny.Katalog podmiotów, do których zastosowaniema Regulamin Dyscyplinarny PZPN wymienionyjest w § 1 ust. 1 tegoż regulaminu.Zgodnie z tym przepisem, regulamin dyscyplinarnystosuje się wobec członków władz, klubówzrzeszonych w PZPN oraz wobec zawodników,trenerów, sędziów, delegatów, obserwatorówi menadżerów ds. piłkarzy, jak równieżdziałaczy sportowych tych klubów i innychorganizacji będących w strukturach PZPN.W przypadku piłki nożnej kwestia korupcjisportowej jest wysoce doniosła. Znalazłoto swoje odzwierciedlenie również w RegulaminieDyscyplinarnym PZPN (RdyscPZPN),w którym zjawisku temu poświęcono aż trzyprzepisy. Każda z tych regulacji tworzy osobnydelikt dyscyplinarny, charakteryzujący sięnie tylko odmiennym kręgiem podmiotów alerównież odmiennymi znamionami czynu zabronionegooraz grożącymi sankcjami dyscyplinarnymi.Zgodnie z § 9 ust. 10 Regulaminu DyscyplinarnegoPolskiego Związku Piłki Nożnejwydanego na podstawie art. 52 statutu tejżefederacji, za usiłowanie, rozmyślne odebranielub zdobycie punktów w zawodach piłkarskichw zamian za korzyści materialne lub z innychpobudek sprzecznych z zasadami sportowymi:klubom, zawodnikom, trenerom, instruktorom,menadżerom piłkarskim, licencjonowanym organizatoromimprez piłkarskich i działaczompiłkarskim wymierza się jedną z szerokiegowachlarza kar dyscyplinarnych. Na podstawieprzytoczonego przepisu w przypadku korupcjiw sporcie kary dyscyplinarne mogą być nałożonezarówno na kluby sportowe (działającew formie stowarzyszeń lub spółek kapitałowych)oraz na osoby fizyczne (czyli zawodników,trenerów, instruktorów, menadżerówpiłkarskich, działaczy, licencjonowanych organizatorówimprez piłkarskich i działaczypiłkarskich) 143 .Z punktu widzenia omawianego zagadnieniadoniosłe znaczenie ma również § 9 ust. 10aRDyscPZPN, gdyż modyfikuje potencjalnykrąg podmiotów deliktu z § 9 ust. 10. Prze-pis ten wyłącza stosowanie § 9 ust. 10 pkt 2,w stosunku do osób, o których mowa w pkt Vuchwały Zarządu PZPN z dnia 14 lipca 2006 r.w sprawie postępowania wobec osób podejrzanycho popełnienie przestępstwa przekupstwasportowego.Rozważania na temat podmiotów korupcjisportowej w ramach odpowiedzialności dyscyplinarnejnależy uzupełnić o § 10 ust.14 RDyscPZPN144 . Znamienne jest, że kręgu podmiotówkorupcji sportowej, o której mowa w § 9ust. 10 wyłączeni zostali sędziowie piłkarscy,obserwatorzy i delegaci, a którzy wymienienisą w § 9 ust. 10b RDyscPZPN traktującymo obowiązku denuncjacji zachowań korupcyjnych145 . Taki stan rzeczy spowodowany jestfaktem, że jak już wspomniano, na podstawieRegulaminu Dyscyplinarnego PZPN wyróżnićmożna więcej niż jeden delikt dyscyplinarny,odnoszący się do korupcji sportowej. Do odpowiedzialnościsędziów, obserwatorów i delegatówzastosowanie ma właśnie wspomniany§ 10 ust. 14 RDyscPZPN, gdzie odpowiedzialnośćdyscyplinarna z tytułu korupcji sportowejujęta została inaczej niż w omawianymwcześniej § 9 ust. 10. Zgodnie z § 10 ust. 14RDyscPZPN deliktem korupcji sportowejw przypadku sędziów, obserwatorów i delegatówjest świadome pobranie zawyżonychnależności finansowych lub przyjmowanie odklubów innych świadczeń finansowych lubrzeczowych pozostających w bezpośrednimzwiązku z prowadzeniem lub obserwacją zawodów,jak również działalnością obserwacyjną,szkoleniową i kwalifikacyjną.Do korupcji w piłce nożnej odnosi się również§ 9 ust. 11 RDyscPZPN, na podstawiektórego odpowiedzialności dyscyplinarnejpoddane mogą zostać kluby, a także zawodnicy,trenerzy, instruktorzy, menadżerowie piłkarscy,licencjonowani organizatorzy imprezpiłkarskich i działacze piłkarscy. W ramach tejregulacji wymienione podmioty ponoszą odpowiedzialnośćza usiłowanie lub dokonanie czynówmających na celu bezprawne osiągnięciekorzyści materialnych w związku z działalnościąsportową.Jak wynika z powyższego, krąg potencjalnychpodmiotów korupcji w piłce nożnej jestniezwykle szeroki i obejmuje niemalże wszystkiepodmioty biorące udział we współzawodnictwiesportowym (w szerokim rozumieniutego słowa) oraz podmioty, które ze współzawodnictwemsportowym związane są tylko

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y439pośrednio. Na podstawie różnych przepisówRegulaminu Dyscyplinarnego PZPN, podmiotamiodpowiedzialności dyscyplinarnej w piłcenożnej mogą być więc nie tylko zawodnicy,trenerzy czy sędziowie, czyli podmioty tradycyjniekojarzone z korupcją sportową, ale takżekluby sportowe oraz inne osoby fizyczne,jak chociażby obserwatorzy, menadżerowie,instruktorzy czy też delegaci.Znamienne jest, że krąg podmiotów omawianychprzepisów jest niemalże tożsamyz ogólnym kręgiem podmiotów, do którychw ogóle zastosowanie może mieć RegulaminDyscyplinarny PZPN. Jeśli potraktować instruktora,o którym mowa w § 9 ust. 10 i 11RdyscPZPN jako osobę pełniącą funkcję podczasmeczu na zlecenie klubu, o której mowaw § 1 ust. 4, to jedynym kręgiem podmiotów,do którego ma zastosowanie regulamin, a którynie może być pociągnięty do odpowiedzialnościz tytułu korupcji są kibice.Nieco odmiennie natomiast rysuje się krągpodmiotów zdolnych do ponoszenia odpowiedzialnościdyscyplinarnej w przypadkuPolskiego Związku Koszykówki. Zgodniez § 84 Regulaminu Współzawodnictwa SportowegoPolskiego Związku Koszykówki(RWSPZKosz) przepisy dyscyplinarne zawartew tym regulaminie mają zastosowaniedo osób fizycznych i prawnych wskazanychw § 1 ust. 2 tego aktu, czyli do wszystkichklubów, zawodników, trenerów i innych osóbreprezentujących kluby sportowe lub zawodników,a także do sędziów, komisarzy i innychosób biorących udział w organizowaniui prowadzeniu współzawodnictwa sportowegow koszykówce.W przypadku korupcji sportowej w piłce koszykowejzastosowanie ma Regulamin KaraniaDyscyplinarnego PZKosz w sezonie 2011/2012(RKDyscPZKosz) wydany na podstawie § 86Regulaminu Współzawodnictwa SportowegoPZKosz z dnia 26 czerwca 2011 r., a konkretnie§ 2 ust. 5 pkt 28 146 . Na podstawie tej regulacjiza nieprzestrzeganie przez kierownictwo klubuobowiązujących regulaminów i przepisówgry, poprzez udowodnioną próbę lub dokonanieprzekupstwa zawodnika, trenera, sędziego,działacza – grozi kara: pieniężna dla klubuw wysokości do 100 000 zł oraz dla osób związanychze sprawą, kara dożywotniej dyskwalifikacji.W przypadku bezspornej winy przedstawicieliklubu orzeczone może być przesunięciezespołu do najniższej klasy rozgrywkowej.Z punktu widzenia podmiotu deliktu korupcjisportowej przytoczona regulacja posiadabardzo ważną wadę. Odnosi się ona bowiemjedynie do kierownictwa klubu. Zgodniebrzmieniem ust. 5 RDyscPZKosz postanowieniatego regulaminu mają zastosowanietylko do przypadków nieprzestrzegania przezkierownictwo klubu obowiązujących regulaminówi przepisów gry. Wynika z tego, żejedynym podmiotem zdolnym do popełnieniadeliktu korupcji w piłce koszykowej jest kierownictwoklubu sportowego właśnie.Regulamin Współzawodnictwa SportowegoPolskiego Związku Koszykówki w sezonie2011/2012 podobnie jak wydany na jego podstawieRegulamin Karania DyscyplinarnegoPZKosz w sezonie 2011/2012 nie definiują pojęcia„kierownictwo klubu”. W celu określeniaznaczenia tego pojęcia należy więc odwołaćsię do aktów prawa powszechnie obowiązującego.Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o sporcieklub sportowy działa jako osoba prawna.Najczęściej spotykane formy prawne, w jakichprowadzone są kluby sportowe to stowarzyszeniaoraz spółki prawa handlowego.Na podstawie art. 38 Kodeksu cywilnegoosoba prawna działa przez swoje organyw sposób przewidziany w ustawie i w opartymna niej statucie. Zgodnie z art. 10 ust. 1pkt 5 ustawy prawo o stowarzyszeniach 147statut stowarzyszenia określa w szczególnościwładze tego stowarzyszenia, tryb dokonywaniaich wyboru, uzupełniania składu oraz ichkompetencje. Uzupełnieniem tej regulacji sąpostanowienia art. 11 ust. 1 i 2 StowU, zgodniez którymi najwyższymi władzami stowarzyszeniajest walne zebranie członków lub zebraniedelegatów. Ponadto w art. 11 ust. 3 stowarzyszeniejest obowiązane posiadać zarządi organ kontroli wewnętrznej.Natomiast na podstawie Kodeksu spółekhandlowych 148 organami kapitałowychspółek handlowych są zarząd, rada nadzorczalub komisja rewizyjna oraz zgromadzeniewspólników lub walne zgromadzenie 149 .W przypadku spółek kapitałowych to zarządprowadzi sprawy spółki i reprezentuje spółkę150 . Z powyższego wynika, że to właśniena zarządzie spółek handlowych oraz na zarządziestowarzyszenia (lub innych jego władzach)spoczywają funkcje kierownicze i towłaśnie członkowie zarządów, a czasem takżeinnych organów, powinni być rozpoznawaniza kierownictwo klubu sportowego, o któ-4

440K.M. A. Hussein WestfalSportowa MECHANIZMY odpowiedzialność KORUPCJOGENNE dyscyplinarna – cztery grzechy z tytułu główne korupcji władz sportowej publicznych4rym mowa w § 2 ust. 5 pkt 28 RegulaminuKarania Dyscyplinarnego PZKosz w sezonie2011/2012.Wspomniana wada omawianej regulacjiRegulaminu Dyscyplinarnego PZKosz polegana tym, że jak wykazano wyżej, płynąca z tychprzepisów norma ma zastosowanie wyłączniedo kierownictwa klubów sportowych, które topojęcie odnosi się jedynie do członków organówosób prawnych, w formie których działająkluby sportowe. Nietrudno natomiast wyobrazićsobie sytuację, w której kierownictwo klubunie ma nic wspólnego z korupcją sportową,a faktycznymi jej sprawcami są np. zawodnicylub trener związani z klubem jedynie umowącywilnoprawną. W takim przypadku mimowypełnienia pozostałych przesłanek deliktudyscyplinarnego nie występuje podmiot, któryzgodnie z przepisami związkowymi byłbyzdolny do popełnienia deliktu.Jednakże pewną wątpliwość w tej kwestiimoże nasuwać drugi typ deliktu korupcjisportowej zawarty w § 2 ust. 5 pkt 28 in fineRDyscPZKosz. Otóż zgodnie z tą regulacją,w przypadku bezspornej winy przedstawicieliklubu orzeczone może być przesunięcie zespołudo najniższej klasy rozgrywkowej. Zakładając,że celowo użyto w tej części przepisu określenia„przedstawiciele klubu”, a nie jak wcześniej„kierownictwo klubu”, należy odpowiedziećna pytanie, na czym polega różnica. Jakoprzedstawicieli klubu należy rozumieć nie tylkojego kierownictwo, w rozumieniu członkówjego organów ale także inne podmioty, któremogą reprezentować klub sportowy na innejpodstawie prawnej. Sytuacja ta dotyczy więcw szczególności osób reprezentujących klubsportowy dzięki wykorzystaniu przedstawicielstwaogólnego lub prokury. Z całą stanowczościąnależy opowiedzieć się natomiast przeciwkomożliwości uznania za przedstawicieliklubu zawodników czy też trenera klubu. Downiosków takich prowadzi analiza RegulaminuWspółzawodnictwa Sportowego PolskiegoZwiązku Koszykówki w sezonie 2011/2012,w którym mowa jest o reprezentowaniu przezzawodników barw klubowych, nie zaś o reprezentowaniuprzez nich klubów 151 .Zgodnie z zaprezentowaną powyżej analizą,na podstawie obowiązującego stanu prawnego,a także w odniesieni do regulaminówwydanych przez PZKosz, jedynymi podmiotamimogącymi dopuścić się popełnienia deliktudyscyplinarnego jest kierownictwo klubu sportowegooraz inne osoby działające w imieniukierownictwa klubowego.Zagadnienie podmiotowości w kontekściedeliktu korupcji w koszykówce nie jestjednak jeszcze kwestią zamkniętą. Problembowiem pojawia się przy próbie nałożeniapewnych sankcji dyscyplinarnych. Zgodniez § 2 ust. 5 pkt 28 Regulaminu Karania DyscyplinarnegoPZKosz w sezonie 2011/2012za nieprzestrzeganie przez kierownictwoklubu obowiązujących regulaminów i przepisówgry, poprzez udowodnioną próbę lubdokonanie przekupstwa zawodnika, trenera,sędziego, działacza – grozi kara: pieniężnadla klubu w wysokości do 100 000 zł oraz dlaosób związanych ze sprawą, kara dożywotniejdyskwalifikacji. W przypadku bezspornejwiny przedstawicieli klubu orzeczone możebyć przesunięcie zespołu do najniższej klasyrozgrywkowej. Nie budzi najmniejszych wątpliwości,że osoby, które biorą bezpośredniudział w popełnieniu deliktu dyscyplinarnegopowinny osobiście ponieść konsekwencjeswoich czynów. Stąd też w RegulaminieKarania Dyscyplinarnego PZKosz w sezonie2011/2012 osobom, które mogą taki deliktw ogóle popełnić, a więc członkom organówklubów sportowych lub innym reprezentującymklub osobom grozi dożywotnia dyskwalifikacja.Pojawia się jedna pewna trudnośćw przypadku próby zastosowanie tej sankcji.Problem ten polega na tym, że zgodnie z § 1ust. 1 pkt 1 RDyscPZKosz karę dyskwalifikacjimożna nałożyć tylko na osoby uczestniczącewe współzawodnictwie sportowym. Żadenz aktów PZKosz, ani też sama ustawa o sporcie,nie definiują, które podmioty są uczestnikamiwspółzawodnictwa sportowego. Trudnobowiem zdefiniować uczestników współzawodnictwasportowego na podstawie § 1 ust. 2RWSPZKosz, zgodnie z którym przepisy tegoregulaminu mają zastosowanie do wszystkichklubów, zawodników, trenerów i innych osóbreprezentujących kluby sportowe lub zawodników,a także do sędziów, komisarzy i innychosób biorących udział w organizowaniui prowadzeniu współzawodnictwa sportowegow koszykówce. Przepis ten z oczywistychprzyczyn nie może być pomocny przy próbiewyznaczenia kręgu osób uczestniczących wewspółzawodnictwie sportowym, gdyż trudnoza osobę taką uznać np. „osobę reprezentującąklub sportowy lub zawodników” czyli menadżera.Jednakże nawet gdyby taka definicja

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y441znajdowała się w RWSPZKosz, to i tak karadyskwalifikacji mogłaby być nałożona jedyniena podmioty, które są uznawane za „kierownictwoklubu” lub „przedstawicieli klubu”,a w tym samym czasie są również uczestnikamiwspółzawodnictwa sportowego. Oznaczato, że osoba dopuszczająca się korupcji sportowejw piłce koszykowej, żeby być zdolną doponiesienia kary dyscyplinarnej w postaci dyskwalifikacjimusiałaby być zarówno np. trenerem,zawodnikiem lub arbitrem zawodów,a w tym samym czasie pełnić również funkcjekierownicze w klubie sportowym. Oczywiścieistnieje teoretyczna możliwość, że jakaś osobaspełni wszystkie te przesłanki, jednakże praktycznamożliwość stosowania odpowiedzialnościdyscyplinarnej w jej pełnej postaci jestw piłce koszykowej wielce ograniczona.Uwagę należy zwrócić również na fakt,że na podstawie wielokrotnie przytaczanego§ 2 ust. 5 pkt 28 RDyscPZKosz zawężony jestrównież krąg podmiotów, które mogą zostaćprzekupione i ogranicza się on jedynie do:zawodników, trenerów, sędziów, działaczy.Oznacza to, że korupcja skierowana na innepodmioty pozostanie niepenalizowana.Konkluzja płynącą z analizy przepisówdyscyplinarnych Polskiego Związku Koszykówkijest taka, że regulacja dotycząca korupcjisportowej jest skonstruowana w sposób rażąconiewłaściwy. W wyniku nieprawidłowejregulacji krąg podmiotów mogących popełnićdelikt korupcji sportowej w piłce koszykowejjest niezwykle wąski i ogranicza się jedynie do„kierownictwo klubu” i jego „przedstawicieli”pod warunkiem, że osobami przekupionymi sąwyłącznie zawodnicy, trenerzy, sędziowie lubdziałacze, z tym dodatkowym zastrzeżeniem,że jeszcze węziej określono krąg podmiotów,na które można nałożyć karę dyskwalifikacji.W porównaniu z kręgiem podmiotów, do któregow ogóle zastosowanie ma Regulamin KaraniaDyscyplinarnego PZKosz wymienionychw § 1 RWSPZKosz, czyli wszystkich klubów,zawodników, trenerów i innych osób reprezentującychkluby sportowe lub zawodników,a także do sędziów, komisarzy i innych osóbbiorących udział w organizowaniu i prowadzeniuwspółzawodnictwa sportowego w koszykówce,grono podmiotów mogących dokonaćdeliktu korupcji sportowej oraz grono podmiotówmogących ponosić odpowiedzialnośćz tego tytułu na podstawie § 2 ust. 5 pkt 28RdyscPZKosz jest nieporównywalnie węższy.Omawianą regulację, w obecnej formie należyuznać za wysoce wadliwą.Ostatnią federacją sportową, której przepisydyscyplinarne będą analizowane w niniejszejpracy jest Polski Związek Rugby. Zgodniez § 1 ust. 1 Regulaminu Dyscyplinarnego PolskiegoZwiązku Rugby (RDyscPZR) członkamitego polskiego związku sportowegow rozumieniu regulaminu są: OkręgoweZwiązki Rugby, kluby, sekcje, zawodnicy, sędziowie,trenerzy i instruktorzy oraz działaczerugby. Na podstawie § 1 ust. 2 działaczami rugbysą również asystenci trenerów oraz lekarzei specjaliści odnowy biologicznej, uczestniczącyw zawodach rugby. Natomiast na podstawie§ 1 ust. 3 RDyscPZR to właśnie członkowiePZR zobowiązani są do ścisłego zachowaniadyscypliny związkowej zdefiniowanej w § 2ust. 1 RDyscPZR jako przestrzeganie statutów,uchwał, zarządzeń, regulaminów, wytycznychi innych przepisów nadrzędnych władz sportowychoraz PZR, OZR i klubów, a także przepisówgry w rugby. Zgodnie z § 5 ust. 1 naruszeniedyscypliny związkowej jest przewinieniemdyscyplinarnym, a na podstawie ust. 2 za przewinieniedyscyplinarne popełnione w krajulub za granicą członkowie PZR ponoszą odpowiedzialnośćdyscyplinarną. Konkludując,Regulamin Dyscyplinarny Polskiego ZwiązkuRugby znajduje swoje zastosowanie względempodmiotów wymienionych w § 1 ust. 1 i 2 tegożregulaminu.Delikt korupcji sportowej w przypadkuRugby znajduje swoje uregulowanie w § 12ust. 9 Regulaminu Dyscyplinarnego PZR.Zgodnie z tym przepisem, za usiłowanie lubdokonanie rozmyślnego oddania lub zdobyciapunktów w meczu w zamian za korzyścimaterialne lub z innych pobudek, będącychw sprzeczności z zasadami sportowymi – wymierzasię: klubom – kary pieniężne w wysokościod 5000 zł, karę przeniesienia do niższejklasy rozgrywkowej, a w zależności odkonkretnej sytuacji również kary walkoweru(w tym obustronnego) i kary dodatkowe; zawodnikomzaś – kary dyskwalifikacji od6 miesięcy wzwyż lub wykluczenie ze Związkuoraz kary dodatkowe. Na podstawie przytoczonejregulacji podmiotami mogącymi ponosićodpowiedzialność z tytułu deliktu korupcjisportowej w Rugby są przede wszystkim klubyi zawodnicy. W przepisie tym od odpowiedzialnościzostały więc wyłączone inne podmioty,do których ma zastosowanie RdyscPZR,4

442K.M. A. Hussein WestfalSportowa MECHANIZMY odpowiedzialność KORUPCJOGENNE dyscyplinarna – cztery grzechy z tytułu główne korupcji władz sportowej publicznych4a o których mowa w § 2 ust. 1 tegoż regulaminu,czyli: Okręgowe Związki Rugby, sekcje,sędziowie oraz działacze rugby.Uwagę należy zwrócić na fakt, że omawianydelikt jest przewinieniem powszechnym,co oznacza, że teoretycznie może go popełnićkażdy podmiot, sankcje natomiast mogą zostaćnałożone jedynie na kluby lub zawodników.W przypadku dopuszczenia się korupcji sportowej,przez chociażby prezesa klubu sportowego,sankcja dyscyplinarna dosięgnie jedynieklubu, zaś sprawcy przewinienia nie dosięgniekara indywidualna.W kwestii podmiotów korupcji sportowejnależy wspomnieć również o § 12 ust. 10RdyscPZR, zgodnie z którym odpowiedzialnośćza przewinienie określone w § 12 ust. 9RdyscPZR ponoszą także trenerzy, instruktorzy,asystenci trenerów oraz lekarze i specjaliściodnowy biologicznej. Różnica polegajednak na tym, że wymienionym podmiotomwymierzyć można inne sankcje dyscyplinarne,które wymienione są w § 7 ust. 3 RdyscPZR,o których mowa będzie później.Spośród podmiotów, do których w ogólezastosowanie ma Regulamin DyscyplinarnyRugby, a o których mowa w § 1 ust. 1i 2 RdyscPZR czyli Okręgowych ZwiązkówRugby, klubów, sekcji, zawodników, sędziów,trenerów i instruktorów, działaczy rugby, asystentówtrenerów oraz lekarzy i specjalistówodnowy biologicznej uczestniczących w zawodachrugby, z tytułu korupcji sportowej, do odpowiedzialnościdyscyplinarnej nie mogą byćpociągnięte jedynie Okręgowe Związki Rugbyoraz sekcje klubów sportowych. Co prawdażaden z przepisów dotyczących korupcji niewspomina o sekcjach klubów sportowych, jednakżew obliczu możliwości pociągania do odpowiedzialnościdyscyplinarnej klubów sportowych,pominięcie ich sekcji uznane powinnobyć jako nieistotne przeoczenie.Korupcja sportowa znajduje swoje uregulowaniewe wszystkich omówionych powyżejregulaminach i statutach Polskich ZwiązkówSportowych. Świadczy to niezaprzeczalnieo powszechności i doniosłości tej patologiiw świecie sportu. Z punktu widzenia podmiotutego deliktu, poszczególne regulacje zawierająpewne różnice, choć dostrzegalne są równieżpewne podobieństwa. Podobieństwo to dotyczyprzede wszystkim możliwości pociąganiado odpowiedzialności dyscyplinarnej zarównoosób fizycznych, jak i osób prawnych.Różnice w regulacjach polskich związkówsportowych dotyczących korupcji sportowejodnoszą się przede wszystkim do tego, jakszeroki może być wachlarz podmiotów mogącychponosić odpowiedzialność dyscyplinarnąz tego tytułu. Bardzo szerokiego kręgu podmiotówdotyczą przewinienia dyscyplinarnew piłce nożnej, mowa tu o: klubach sportowychoraz zawodnikach, trenerach, instruktorach,menadżerach piłkarskich, działaczach, licencjonowanychorganizatorach imprez piłkarskichi działaczach piłkarskich, o których mowaw § 9 ust. 10 RDyscPZPN, a także sędziach,obserwatorach i delegatach, co wynika z § 10ust. 14 RDyscPZPN. Dla porównania w przypadkuniefortunnej regulacji obowiązującejw piłce koszykowej z tytułu korupcji sportowejna podstawie § 2 ust. 5 pkt 28 RKDyscPZKosz,krąg podmiotów korupcji jest nieporównywalniewęższy.B. Zachowanie korupcyjneNa gruncie prawa karnego materialnegopojęcie czynu przestępnego jest przedmiotemsilnych kontrowersji w doktrynie. Wysuwanychbyło wiele koncepcji mających na celuwyjaśnienie tego zagadnienia, które w różnychokresach czasu zdobywały większą lubmniejszą liczbę zwolenników. Odwołując siędo dorobku nauki prawa karnego, uwzględniającjednak różnice wynikające z odmiennościprawa karnego oraz odpowiedzialności dyscyplinarnej,za czyn zabroniony sankcją dyscyplinarnąuznać należy takie zachowanie człowieka(działanie lub zaniechanie), które zależnejest od jego woli, a zarazem ma znaczeniew układzie społecznym 152 . W odniesieniu doodpowiedzialności dyscyplinarnej w sporcie,owym układem społecznym są członkowiepolskich związków sportowych, inni uczestnicywspółzawodnictwa sportowego. „Znaczeniew układzie społecznym” łączy się w pewiensposób w zasadą nullum crimen sine lege (niema przestępstwa bez ustawy), w przypadkusportu, nie ma przewinienia dyscyplinarnegobez jego wyraźnego uregulowania w aktachfederacji sportowych. Znaczenie w układziespołecznym czyli pewne ujemne skutki określonychdziałań zostały uznane przez federacjesportowe za tak doniosłe, że znalazły swojeuregulowanie w regulaminach sportowychi regulaminach odpowiedzialności sportowej.W celu określenia zachowań korupcyjnychw ramach odpowiedzialności sportowej należy

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y443ponownie sięgnąć do przytaczanych już przepisówpolskich związków sportowych. Na podstawieRegulaminu Dyscyplinarnego PZPNwyróżnić można trzy delikty dyscyplinarne korupcjisportowej. Jak już wspomniano, pierwszyz nich znajduje swoje uregulowanie w § 9ust. 10 RDyscPZPN. Zgodnie z brzmieniem tejnormy podmiotom w niej wymienionym wymierzasię kary dyscyplinarne za usiłowanie,rozmyślne odebranie lub zdobycie punktóww zawodach piłkarskich w zamian za korzyścimaterialne lub z innych pobudek sprzecznychz zasadami sportowymi. Pomijając kwestięstrony podmiotowej, która zostanie omówionaw innej części niniejszej pracy, należy zwrócićuwagę na fakt, że karze podlegają różne formystadialne omawianego deliktu. Karalne jest bowiemnie tylko dokonanie czynu polegające na(rozmyślnym) odebraniu lub zdobyciu punktóww zawodach piłkarskich w zamian za korzyścimaterialne lub z innych pobudek sprzecznychz zasadami sportowymi ale także samo usiłowaniedokonania tego czynu.Z treści § 9 ust. 10 RDyscPZPN wynika, iżczyn z analizowanej normy jest przewinieniemmaterialnym (skutkowym), gdyż nie każdedziałanie w zamian za korzyści materialne lubz innych pobudek sprzeczne z zasadami sportowymipodlega karze, a jedynie takie, któreskutkuje odebraniem lub zdobyciem punktóww zawodach piłkarskich. Wniosek ten potwierdzarównież fakt, że expressis verbis wyrażonokaralność stadialnej formy usiłowania dokonaniaomawianego czynu. W przewinieniach materialnych(skutkowych) znamieniem deliktujest wywołanie określonego w normie skutku,w związku z tym, każdy czyn, który nie wywołujeskutku jest jedynie usiłowaniem popełnieniaprzewinienia i na gruncie odpowiedzialnościdyscyplinarnej pozostałby niepenalizowany.Zakładając racjonalność instytucjiwydającej omawiany akt należy uznać, iż poddaniekarze usiłowania dokonania omawianegodeliktu było zabiegiem celowym, zmierzającymdo penalizacji zachowań korupcyjnych w piłcenożnej, nawet wtedy, gdy skutek pobudek w postacizdobycia lub odebrania punktów w zawodachpiłkarskich nie zostanie osiągnięty.Zgodnie z § 16 uchwały nr IX/140 z dnia3 i 7 lipca 2008 r. Zarządu Polskiego ZwiązkuPiłki Nożnej w sprawie organizacji rozgrywekw piłkę nożną wydanej na podstawieart. 34 § 1 pkt i) Statutu PZPN „w rozgrywkachmistrzowskich wszystkich szczebli i kategoriiwiekowych stosuje się następującą punktację:za zwycięstwo drużyna otrzymuje 3 punkty,za mecz nierozstrzygnięty – jeden punkt,a za przegraną – zero punktów”. Odebranie lubzdobycie punktów w zawodach sportowychw zamian za korzyści materialne lub z innychpobudek sprzeczne z zasadami sportowymi,o których mowa w § 9 ust. 10 RDyscPZPNnależy w związku z tym rozumieć jako zachowaniesprzeczne z podstawowym celemkażdego współzawodnictwa sportowego, czyliosiągnięcia jak najlepszego wyniku w tymwspółzawodnictwie, z czym związana jestzdobycz punktowa. Można przypuszczać, żew § 9 ust. 10 RDyscPZPN celowo nie posłużonosię pojęciem wygrania zawodów sportowych,gdyż zgodnie z § 16 uchwały nr IX/140Zarządu PZPN drużyna zdobywa jeden punkttakże w przypadku remisu.Znaczenie zwrotu „odebranie lub zdobyciepunktów w zawodach piłkarskich w zamianza korzyści materialne lub z innych pobudeksprzeczne z zasadami sportowymi” należy rozważyćrównież w innej płaszczyźnie. Znaczeniemzwrotu „zdobycia punktów w zawodachpiłkarskich” jest uzyskanie pewnej korzyści(w postaci punktów właśnie) w związku z osiągnięciempomyślnego rezultatu we współzawodnictwiesportowym. Zgodnie z przytoczonymwcześniej § 16 uchwały nr IX/140 ZarząduPZPN korzyść ta może mieć wymiar trzech lubjednego punktu. Piłka nożna jako dyscyplinasportowa, w której bezpośrednio rywalizująze sobą dwie drużyny sprowadza się do tego,że gdy jedna strona odnosi korzyść punktową,druga ponosi w tym samym momencie stratę.Dotyczy to tylko straty pewnych spodziewanychkorzyści, nie zaś utraty punktów wcześniejzdobytych. Sytuacja, w której drużynie zostająodjęte punkty z jej dotychczasowego dorobkumoże mieć miejsce jedynie w przypadku nałożeniasankcji dyscyplinarnej, o której mowaw § 4 ust. 4 pkt 3 RDyscPZPN. Sytuacja takamoże być objęta zakresem analizowanej normyz § 9 ust. 10 RDyscPZPN, jedynie gdy decyzjadyscyplinarna zostałaby wydana „w zamianza korzyści materialne lub z innych pobudeksprzecznych z zasadami sportowymi”.Ze względu na fakt, że utrata lub zdobyciepunktów w zawodach piłkarskich pozostawaćmusi w związku z uzyskaniem w zamian korzyścimaterialnych lub dokonana musi byćz innych pobudek w sposób sprzeczny z zasadamisportowymi, należy wyjaśnić desygnat4

444K.M. A. Hussein WestfalSportowa MECHANIZMY odpowiedzialność KORUPCJOGENNE dyscyplinarna – cztery grzechy z tytułu główne korupcji władz sportowej publicznych4znaczeniowy zwrotów „korzyści materialne”oraz „z innych pobudek sprzecznych z zasadamisportowymi”.Pojęcie korzyści materialnych nie jest zdefiniowanew żadnym akcie wydanym przezPZPN. Natomiast w aktach prawnych, to jest:w art. 46 ustawy o sporcie oraz w art. 115§ 4 kk mowa jest o korzyści majątkowej a niematerialnej. Niestety definicja legalna z art. 115§ 4 kk głosząca, iż „korzyścią majątkową lubosobistą jest korzyść zarówno dla siebie, jaki dla kogo innego” nie jest wystarczająca dlaponiższych rozważań, w związku z czym należyposiłkować się opinią doktryny. Zgodniez poglądem N. Kłączyńskiej „korzyść ma charaktermaterialny, gdy sprawca zyskuje władztwonad jakimś przedmiotem, niezależnie odcharakteru prawnego tego władztwa (własność,inne prawo rzeczowe, zobowiązanie –np. dzierżawa, posiadanie bez tytułu prawnego).W szczególności korzyścią materialną jestuzyskanie pewnej kwoty pieniędzy. Korzyśćniematerialna obejmuje pozostałe sytuacje” 153 .W związku z powyższym poglądem „korzyścimaterialne” nie obejmują swoim znaczenieminnych korzyści np. osobistych o niemajątkowymcharakterze, w zamian za które możedojść do utraty lub zdobycia punktów w zawodachpiłkarskich.W celu zapobiegnięcia sytuacji, w którejpewne zachowania prowadzące do utraty lubzdobycia punktów w zawodach sportowychw sposób sprzeczny z szeroko rozumianymizasadami sportowymi i fair play pozostałybyniepenalizowane, organ wydający akt posłużyłsię zwrotem „z innych pobudek sprzecznychz zasadami sportowymi”. Co prawda sformułowanietakie jest wysoce nieprecyzyjne, jednakznaczeniowo bardzo szerokie i obejmowaćmoże wiele przypadków naruszeń, chociażbynorm natury etycznej, w związku z czym należyrozwiązanie takie uznać za właściwe.Drugim deliktem korupcyjnym wyszczególnionymw Regulaminie DyscyplinarnymPZPN jest przewinienie z § 10 ust. 14RDyscPZPN dotyczące zachowania się sędziów,obserwatorów i delegatów PZPN. Czynemkorupcyjnym w rozumieniu tego przepisujest świadome pobieranie przez wskazanepodmioty zawyżonych należności finansowychlub przyjmowanie od klubów innychświadczeń finansowych lub rzeczowych pozostającychw bezpośrednim związku z prowadzeniemlub obserwacją zawodów, jak rów-nież działalnością obserwacyjną, szkoleniowąi kwalifikacyjną.Omawiane przewinienie w przeciwieństwiedo deliktu z § 9 ust. 10 RDyscPZPN jest deliktemformalnym (bezskutkowym). Przyjmowaniekorzyści przez sędziów, obserwatorówi delegatów nie musi wywoływać skutkuw postaci odebrania lub zdobycia przez danądrużynę punktów w zawodach piłkarskich,a musi jedynie pozostawać w bezpośrednimzwiązku z prowadzeniem lub obserwacją zawodów,jak również działalnością obserwacyjną,szkoleniową i kwalifikacyjną.Różnica między obydwoma omawianymideliktami polega również na tym, że w przypadkuprzewinienia z § 10 ust. 14 RDyscPZPNpenalizacji nie podlegają inne formy stadialne,niż dokonanie czynu korupcyjnego. Oznaczato, że w każdym przypadku, żeby móc mówićo odpowiedzialności dyscyplinarnej z omawianegoprzepisu konieczne jest faktyczne przyjęcieprzez sędziów, obserwatorów i delegatówzawyżonych należności finansowych lubprzyjmowanie od klubów innych świadczeńfinansowych lub rzeczowych i to takie przyjmowanie,które pozostaje w bezpośrednimzwiązku z prowadzeniem lub obserwacją zawodów,jak również działalnością obserwacyjną,szkoleniową i kwalifikacyjną.Pobranie zawyżonych należności finansowychnależy odnieść w każdym przypadku dokonkretnej sytuacji. Należy bowiem sprawdzićczy pobrane należności finansowe rzeczywiściesą zawyżone. Na podstawie uchwałynr VII/115 Zarządu PZPN 154 to na klubach ciążyponoszenie pewnych kosztów związanychze współzawodnictwem sportowym. Nie douniknięcia są więc sytuacje, w których sędziowieczy obserwatorzy przyjmują od klubówsportowych pewne korzyści finansowe. Wysokośćtakowych jest jednakże jasno określonaw poszczególnych przepisach wykonawczych.Dopiero pobranie korzyści finansowych przezsędziów, obserwatorów i delegatów w wysokościwyższej niż zgodna z przepisami kwalifikujesię jako delikt dyscyplinarny. Możnaprzypuszczać, że wyraźny zakaz pobieraniazawyżonych należności finansowych ma nacelu zapobieganie sytuacjom, w których osobydopuszczające się korupcji, próbują ukryć tenfakt poprzez zaliczanie łapówki do świadczeńnależnych sędziom, obserwatorom i delegatomze względu na wykonywane przez nich obowiązki.

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y445W odróżnieniu od postaci biernej deliktu,czyli „pobierania zawyżonych należności finansowych”w postaci biernej sędziowie, obserwatorzyi delegaci przyjmują od klubówinne świadczenia finansowe lub rzeczowe.Owe „inne świadczenia finansowe lub rzeczowe”odnoszą się do każdego rodzaju należnościfinansowych lub rzeczy prezentującychwartość majątkową przyjętych przez powyższepodmioty, które nie są im należne z jakiegokolwiektytułu.Karze dyscyplinarnej podlega jedynie takiepobranie zawyżonych należności finansowychlub przyjmowanie od klubów innychświadczeń finansowych lub rzeczowych,które pozostają w bezpośrednim związkuz prowadzeniem lub obserwacją zawodów,jak również działalnością obserwacyjną,szkoleniową i kwalifikacyjną. Wymaganejest więc, żeby przyjęcie należności finansowychlub innych świadczeń finansowych lubrzeczowych pozostawało w bezpośrednimzwiązku przyczynowym z prowadzeniem lubobserwacją zawodów, działalnością obserwacyjną,szkoleniową i kwalifikacyjną. Związektaki występuje wtedy, gdy osoba przyjmującadaną korzyść wypełnia kryteria podmiotoweomawianego deliktu, czyli jest sędzią, obserwatoremlub delegatem PZPN oraz wykonujedziałalność polegającą na prowadzeniulub obserwacji zawodów czy też działalnośćobserwacyjną, szkoleniową i kwalifikacyjną.Odpowiedzi na pytanie, na czym polegaprowadzenie lub obserwacja zawodów, działalnośćobserwacyjna, szkoleniowa i kwalifikacyjnanależy po raz kolejny poszukiwaćw odpowiednich aktach wewnętrznych PZPN.Tytułem przykładu w akcie noszącym nazwę„Przepisy Gry w piłkę nożną” w artykule 5znajduje się wyjaśnienie roli sędziego wewspółzawodnictwie sportowym, polegającejna tym, że każde zawody są prowadzone przezsędziego, który ma pełną władzę egzekwowaniauprawnień nadanych mu przez PrzepisyGry w związku z meczem, na który zostałwyznaczony, a także wymienia się cały kataloguprawnień sędziemu przysługujących. Towłaśnie naruszenia w zakresie wymienionychw tym akcie uprawnień i obowiązków pozostającew bezpośrednim związku ze świadomympobieraniem przez wskazane podmiotyzawyżonych należności finansowych lubprzyjmowanie od klubów innych świadczeńfinansowych lub rzeczowych skutkować będąpociąganiem do odpowiedzialności dyscyplinarnejna podstawie § 10 ust.14 RDyscPZPN.Jak już wspomniano kluby, zawodnicy, trenerzy,instruktorzy, menadżerowie piłkarscy,licencjonowani organizatorzy imprez piłkarskichi działacze piłkarscy ponoszą odpowiedzialnośćza korupcję w piłce nożnej równieżna podstawie § 9 ust. 11 RDyscPZPN. W ramachtej regulacji wymienione podmioty ponosząodpowiedzialność za usiłowanie lub dokonanieczynów, mających na celu bezprawneosiągnięcie korzyści materialnych w związkuz działalnością sportową. Bezprawne osiąganiekorzyści materialnych należy rozumiećjako takie, które stoi w sprzeczności nie tylkoz przepisami powszechnie obowiązującymi alerównież przepisami wewnętrznymi federacjisportowej (statuty, regulaminy). Nie jest celoweponowne prowadzenie rozważań na tematdesygnatu znaczeniowego zwrotu „korzyścimajątkowych”, gdyż pojęcie to było omówionejuż wcześniej i wnioski tam poczynanie majązastosowanie również do powyższej regulacji.Wątpliwości może natomiast nasuwać próbazdefiniowania czym jest działalność sportowa.W poprzednim stanie prawnym, a więcpod rządami ustawy o kulturze fizycznej orazustawy o sporcie kwalifikowanym działalnośćsportowa mogła być kojarzona z działalnościągospodarczą prowadzoną w strefie sportu 155 .Natomiast pogląd ten nie wydaje się właściwypod rządami ustawy o sporcie. Działalnośćsportowa, o której mowa w powyższejregulacji powinna być rozumiana jako każdyczyn (działanie lub zaniechanie) bezpośredniozwiązany ze sportowym aspektem życia tychpodmiotów. O ile w przypadku klubów sportowych,których celem istnienia jest właśnie szerokorozumiana działalność sportowa, o tylew przypadku osób fizycznych jest zgoła inaczej.Bezprawnie osiągniętą korzyścią materialnąw przypadku zawodnika może byćrównież korzyść osiągnięta w zakresie innejdziałalności zawodowej niż działalność sportowa(np. działalność reklamowa lub biznesowa)i w takim przypadku powyższa norma nie znajdziejuż zastosowania.W przypadku odpowiedzialności dyscyplinarnejza korupcję w piłce koszykowej zastosowaniema § 2 ust. 5 pkt 28 RegulaminuKarania Dyscyplinarnego PZKosz. Na podstawienormy w tym przepisie zawartej, zanieprzestrzeganie przez kierownictwo klubuobowiązujących regulaminów i przepisów4

446K.M. A. Hussein WestfalSportowa MECHANIZMY odpowiedzialność KORUPCJOGENNE dyscyplinarna – cztery grzechy z tytułu główne korupcji władz sportowej publicznych4stosowanie powyższej regulacji do przypadkówprzekupstwa w sporcie.Zgodnie z definicją słownikową przekupstwooznacza przekupienie kogoś 156 , natomiastprzekupić oznacza dać komuś pieniądze lubprezent, aby zrobił coś niezgodnego z prawemlub przepisami 157 . Takie ujęcie terminu przekupstwapokrywa się znaczeniowo z przytoczonąwcześniej definicją korupcji pojmowanejjako udzielanie albo obietnica udzielenialub przyjmowanie korzyści majątkowej lubosobistej albo jej obietnicy w zamian za zachowanie,mające na celu nieuczciwą zmianęrezultatu zawodów sportowych 158 .Skoro zarówno w opinii doktryny, jaki zgodnie z wypracowanym w niniejszej pracypojęciem korupcji sportowej, pojęcie korupcjiw pewnym zakresie pokrywa się znaczeniowoz terminem przekupstwa, to nic nie stoi na przeszkodzie,żeby w przypadku próby określeniadesygnatu znaczeniowego pojęcia „przekupstwo”zastosować odpowiednio regulacje odnoszącesię do korupcji. Regulacja poświęconakorupcji i to korupcji sportowej znajduje sięw art. 46 ustawy o sporcie. Zgodnie z brzmieniemust. 2 tego artykułu korupcją sportowąjest udzielenie korzyści majątkowej lub osobistejalbo jej obietnicy w zamian za nieuczciwezachowanie, mogące mieć wpływ na wynik zawodóworganizowanych przez polski związeksportowy lub podmiot działający na podstawieumowy zawartej z tym związkiem lub podmiotdziałający z jego upoważnienia. W związkuz powyższym poprzez odpowiednie zastosowanieart. 46 ust. 2 SportU pojęcie „przekupstwo”zawarte w § 2 ust. 5 pkt 28 RKDyscPZKoszoznacza udzielenie korzyści majątkowej lubosobistej albo jej obietnicy.Wyjaśnienia zwrotu „w razie bezspornejwiny przedstawicieli klubu” będzie miałomiejsce w dalszej części pracy dotyczącej stronypodmiotowej.W przypadku rugby delikt korupcji sportowejznajduje swoje uregulowanie w § 12ust. 9 Regulaminu Dyscyplinarnego PZR.Zgodnie z tą regulacja za usiłowanie lub dokonanierozmyślnego oddania lub zdobyciapunktów w meczu w zamian za korzyścimaterialne lub z innych pobudek, będącychw sprzeczności z zasadami sportowymi, klubomi zawodnikom wymierza się odpowiedniekary dyscyplinarne.Podobnie jak w przypadku § 9 ust. 10RDyscPZPN, również w rozumieniu Regulagry,poprzez udowodnioną próbę lub dokonanieprzekupstwa zawodnika, trenera, sędziego,działacza – grozi kara: pieniężna dla klubuw wysokości do 100 000 zł oraz dla osóbzwiązanych ze sprawą, kara dożywotniej dyskwalifikacji.W przypadku bezspornej winyprzedstawicieli klubu orzeczone może byćprzesunięcie zespołu do najniższej klasy rozgrywkowej.Podobnie jak w przypadku regulacji PZPNrównież w piłce koszykowej penalizacji poddanozarówno dokonanie, jak i usiłowanie dokonaniaczynu korupcyjnego.Przewinienie z § 2 ust. 5 pkt 28RKDyscPZKosz jest deliktem formalnym(bezskutkowym), gdyż dla zrealizowania sięznamion omawianego czynu wymagane jestjedynie przekupienie lub próba przekupieniazawodnika, trenera, sędziego, działacza z czymnie muszą być powiązane żadne dalsze następstwanp. w postaci zdobycia, względnie utratypunktów we współzawodnictwie sportowym.Uwagę należy zwrócić na fakt, że penalizacjipoddano nie tylko dokonanie czynu zabronionego,ale także formę stadialną usiłowania,wyrażoną zwrotem „udowodniona próba przekupstwa”.Istotny jest również fakt, w jaki sposób zostałzredagowany powyższy przepis. Wykładnialiteralna omawianej regulacji wskazuje,że ze względu na użycie wyrażenia „poprzezudowodnioną próbę lub dokonanie przekupstwazawodnika, trenera, sędziego, działacza”jest to delikt czynny. Zabronione jest bowiemjedynie przekupienie lub próba przekupieniazawodnika, trenera, sędziego lub działacza, natomiastbycie przekupionym przez te podmiotynie podlega penalizacji.Regulamin Karania Dyscyplinarnego PZKosznie precyzuje w żaden sposób zwrotu „przekupstwo”lub „próba przekupstwa”, w związkuz czym konieczne jest sięgnięcie w tej kwestiido innych źródeł. Jak już zauważono wcześniejw niniejszej pracy, w doktrynie prawa karnegona gruncie obowiązującego stanu prawnego zagadnieniekorupcji nie jest pojmowane w sposóbjednoznaczny, jednakże zgodnie z większościąpoglądów przestępstwo przekupstwaz art. 229 § 1 kk może zostać wykorzystanedo pociągania do odpowiedzialności karnejz tytułu szeroko rozumianej korupcji. Jednakżerzeczony art. 229 § 1 kk ma zastosowaniejedynie do osób pełniących funkcje publiczne.W związku z tym praktycznie niemożliwie jest

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y447minu Dyscyplinarnego PZR, delikt korupcyjnyjest przewinieniem materialnym (skutkowym),gdyż nie każde działanie w zamian za korzyścimaterialne lub z innych pobudek będącew sprzeczności z zasadami sportowymi podlegakarze, a jedynie takie, które skutkuje rozmyślnymoddaniem lub zdobyciem punktóww meczu. Podobieństwo tkwi również w fakcie,że expressis verbis wyrażono karalnośćstadialnej formy usiłowania dokonania omawianegoczynu.Zgodnie z § 41 PrzePZR punktacja w rozgrywkachligowych przedstawia się w ten sposób,że: wygrana liczy się jako 4 lub 5 punktów,remis liczy się jako 2 lub 3 punkty, przegranaliczy się jako 0 lub 1 punkt, walkower liczy się:jako minus 1 punkt dla drużyny przegrywającejwalkowerem, w małych punktach 0:25, minus10 punktów za każdy następny walkowerw danym sezonie, w małych punktach 0:25oraz 5 punktów dla drużyny wygrywającej(w małych punktach 25:0). Szczegółowe warunkipunktacji w poszczególnych rozgrywkachzawierają regulaminy tych rozgrywek. Oddanielub zdobycie punktów w meczu w zamianza korzyści materialne lub z innych pobudek,będących w sprzeczności z zasadami sportowymi,o których mowa w powyższym przepisie,należy w związku z tym rozumieć jakozachowanie sprzeczne z podstawowym celemkażdego współzawodnictwa sportowego czyliosiągnięciem jak najlepszego wyniku wewspółzawodnictwie sportowym, z czym związanajest nierozerwalnie zdobycz punktowa.Można przypuszczać, że w Rozdziale 5 § 41PrzePZR celowo nie posłużono się pojęciemwygrania zawodów sportowych, gdyż drużynazdobywa dwa lub trzy punkty także w przypadkuremisu.Oddanie lub zdobycie punktów w meczuw zamian za korzyści materialne lub z innychpobudek, będące w sprzeczności z zasadamisportowymi, należy rozumieć w sposób odmiennyniż w przypadku pozostałych dyscyplin.Zwrot „zdobycie punktów” oznacza uzyskaniepewnej korzyści (w postaci punktówwłaśnie) w związku z wygraniem lub zremisowaniemwspółzawodnictwa sportowego. Rugbypodobnie jak piłka nożna jest dyscyplinąsportową, w której w bezpośrednim pojedynkurywalizują ze sobą dwie drużyny, co oznacza,że gdy jedna strona odnosi korzyść punktową,druga ponosi w tym samym momenciestratę. Strata w tym aspekcie oznacza najczęściejutratę pewnych spodziewanych korzyści.W odróżnieniu od innych omawianych dyscyplinsportowych, w przypadku rugby odbierasię drużynie wcześniej zdobyte punkty za oddaniemeczu walkowerem, a tym samym zmniejszasię jej ostateczny dorobek (Rozdział 5 § 41ust. 4 PrzePZR). Można przypuszczać, żew zamyśle RdyscPZR regulacja ta miała nacelu lepsze dyscyplinowanie drużyn i zniechęcenieich do oddawania meczów walkowerem.Powyższy stan rzeczy pozwala jednak na manipulowaniewynikami ligi w bardzo szerokimstopniu. Możliwa jest bowiem sytuacja, gdyjedna z drużyn nawet w przypadku wygraniameczu nie ma możliwości osiągnięcia w ostatecznymrozrachunku lepszego dorobku punktowegoniż drużyna przeciwna, chyba, że tejostatniej zostaną punkty odjęte. W przypadkurugby oddanie punktów może oznaczać więczarówno oddanie punktów w najbliższym spotkaniu,ale również niejako oddanie punktówwcześniej już zdobytych.Czyn polegający na oddaniu lub zdobyciupunktów w meczu pozostawać musi w związkuze sprzecznym uzyskaniem w zamian korzyścimaterialnych lub dokonany musi byćz innych pobudek w sposób sprzeczny z zasadamisportowymi. Desygnat znaczeniowyzwrotów „korzyści materialne” oraz „z innychpobudek sprzecznych z zasadami sportowymi”został już określony w ramach analizy § 9ust. 10 RDyscPZPN i w ramach normy z § 41RdyscPZR znaczenie tych zwrotów nie ulegazmianie.C. Strona podmiotowaStrona podmiotowa jest pojmowana jakozjawiska psychiczne, które muszą towarzyszyćzewnętrznemu zachowaniu się sprawcy, i którewyrażają stosunek psychiczny sprawcy doczynu. Tak rozumiana strona przedmiotowajest najważniejszą przesłanką winy 159 .Mając na uwadze fundamentalną różnicęmiędzy stroną podmiotową, rozumianą jakostosunek psychiczny sprawcy do popełnionegoczynu, a winą jako możliwością postawieniasprawcy zarzutu z tego tytułu, należy zwrócićuwagę na poglądy doktryny, które odnoszą siędo pojęcia winy, a pośrednio także do stronypodmiotowej.Zdaniem W. Sanetry często zdarza się, żekwestia winy nie jest poruszana wprost w regulaminachodpowiedzialności dyscyplinarnej.Nie oznacza to bynajmniej, iż w związku4

448K.M. A. Hussein WestfalSportowa MECHANIZMY odpowiedzialność KORUPCJOGENNE dyscyplinarna – cztery grzechy z tytułu główne korupcji władz sportowej publicznych4z tym jest ona odpowiedzialnością obiektywną,nieuzależnioną od przesłanki winy. Częstobowiem organowi wydającemu regulamindyscyplinarny przyświeca generalne założenieprzyjmujące konieczność istnienia winy postronie sprawcy, co objawia się między innymiw dyrektywie konieczności dostosowaniaciężaru sankcji do stopnia przewinienia sprawcy160 . Podobne stanowisko dotyczące tego, iżwina jest konieczną przesłanką pociągnięciado odpowiedzialności dyscyplinarnej, takżew przypadku gdy nie jest to wprost wyrażonew odpowiednim akcie reprezentuje Z. Leoński 161 .Fakt, że wina jest konieczną przesłankąodpowiedzialności dyscyplinarnej nie przesądzajeszcze o tym, jak jest ona pojmowana.Wielokrotnie już wyrażano w niniejszejpracy, że najczęściej do odpowiedzialnościdyscyplinarnej należy odpowiednio stosowaćnormy i zasady obowiązujące na gruncie prawakarnego. Pogląd ten jest aktualny takżew kwestii winy i znajduje poparcie takżew opinii doktryny 162 .W przypadku omawiania pojęcia winy nagruncie prawa karnego należy wspomniećrównież o zagadnieniu formy winy. Rozróżniasię przede wszystkim winę umyślną i nieumyślną,przy czym w ramach winy umyślnejrozróżnia się zamiar bezpośredni (dolusdelictus) i zamiar ewentualny (dolus eventualis),natomiast w ramach winy nieumyślnejwystępuje lekkomyślność i niedbalstwo. Doumyślnego popełnienia czynu zabronionegodochodzi wtedy, gdy sprawca ma zamiar jegopopełnienia. Z zamiarem bezpośrednim mamydo czynienia wtedy, gdy sprawca uświadamiasobie, że wypełnia znamiona czynu zabronionegoalbo, że jego zachowanie może wypełnićte znamiona – chce tego. Zamiar ewentualnyzachodzi natomiast wtedy, gdy sprawca możliwośćpopełnienia czynu zabronionego przewidujei na to się godzi 163 . W przypadku winynieumyślnej, której występowanie w przypadkukorupcji sportowej ciężko sobie wyobrazić,przesłanką odpowiedzialności jest naruszeniezasad odpowiedzialności i to najczęściej odpowiedzialnościwymaganej w danych okolicznościach.Lekkomyślnością jest taka sytuacja,w której sprawca możliwość popełnienia czynuzabronionego przewiduje, lecz przypuszcza, żego uniknie. Niedbalstwo zaś dotyczy sytuacji,w której sprawca możliwości popełnienia czynuzabronionego nie przewiduje, chociaż możeją przewidzieć 164 .Kwestia winy podobnie jest pojmowana nagruncie prawa cywilnego. Winą w ujęciu naukiprawa cywilnego jest naganna decyzja człowieka,odnosząca się do podjętego przez niegobezprawnego czynu, także zaniechania (a więcstrona podmiotowa) połączona z możliwościąpostawienia sprawcy zarzutu, że jego decyzjabyła niewłaściwa w konkretnej sytuacji 165 .Pewna odmienność w stosunku do prawa karnegowystępuje natomiast w związku z zagadnieniemformy winy. Prawo cywilne rozpoznajebowiem zamiar bezpośredni i ewentualnyw ramach winy umyślnej, natomiast winę nieumyślnąutożsamia z niedbalstwem 166 .Wina w prawie cywilnym jest wykorzystywanado określenia podmiotu odpowiedzialnegoza naprawienie powstałej w danych okolicznościachszkody, w związku z czym, uwzględniającrepresyjno-wychowawczy charakterprawa karnego, w ramach odpowiedzialnościdyscyplinarnej bardziej właściwym jest posiłkowaniesię dorobkiem karnistyki w przedmiociepojmowania winy.Wśród wszystkich aktów wewnętrznych federacjisportowych omawianych w niniejszejpracy, kwestia strony podmiotowej zostaje poruszonawprost jedynie w Regulaminie WspółzawodnictwaSportowego PZKosz. Kluczowyw kontekście winy jest zaś § 85 wspomnianegoaktu. § 85 ust. 1 RWSPZKosz głosi, iż karadyscyplinarna wymierzana jest za umyślne naruszeniereguł technicznych i dyscyplinarnychokreślonych w przepisach tegoż Regulaminu.Regulacja ta wprost więc przewiduje, że zagrożonekarą dyscyplinarną jest jedynie takieprzewinienie, które dokonane było umyślnie,a więc w zamiarze bezpośrednim lub ewentualnym.Taki stan rzeczy oznacza, że ewentualnedokonanie deliktu dyscyplinarnegow sposób nieumyślny, z powodu niedbalstwalub lekkomyślności pozostanie niepenalizowane.W aspekcie korupcji sportowej uregulowaniekwestii strony podmiotowej w przytoczonypowyżej sposób należy uznać za jak najbardziejprawidłowe. Trudno bowiem wyobrazićsobie w ogóle sytuację, w której korupcja zostajedokonana w sposób nieumyślny. Zasadapenalizowania na gruncie odpowiedzialnościdyscyplinarnej jedynie przewinień umyślnychw piłce koszykowej zostaje powtórzona w § 85ust. 2. Zgodnie z tym przepisem kara dyscyplinarnamoże być też orzeczona w przypadkuumyślnego naruszenia prawa powszechnegolub reguł sportowej rywalizacji. Stosunek

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y449sprawcy do popełnionego czynu ma równieżistotne znaczenie w przypadku sędziowskiegowymiaru kary. Zgodnie bowiem z § 85 ust. 4organy nakładające kary dyscyplinarne winnyprzestrzegać zasady, iż kara powinna być adekwatnado wagi naruszenia przepisów, za którejest wymierzana oraz do stopnia zawinieniaosoby lub osób odpowiedzialnych za naruszenieprzepisów.Należy jeszcze powrócić do § 2 ust. 5pkt 28 RKDyscPZKosz zawierającej opisdeliktu korupcji sportowej. Na podstawie tejregulacji deliktem korupcji w koszykówcejest udowodniona próba lub dokonanie przekupstwazawodnika, sędziego, działacza,za co grozi kara pieniężna dla klubu orazkara dożywotniej dyskwalifikacji dla osóbzwiązanych ze sprawą. W takim przypadkuw razie bezspornej winy przedstawicieli klubuorzeczona może być degradacja zespołudo najniższej klasy rozgrywkowej. Sformułowanie„w razie bezspornej winy” sugerowaćmogłoby, że w przypadku innych przewinień,a może nawet w stosunku do innychpodmiotów, sankcja dyscyplinarna może byćnałożona także w przypadku, gdy wina jestsporna, tzn. gdy winy nie zdołano w sposóbjednoznaczny udowodnić. Takie rozwiązaniestałoby w sprzeczności z omawianym już§ 85 ust. 1 RWSPZKosz oraz wszelkimi zasadamiodpowiedzialności prawnej wszelkiegotypu. Regulację zawartą w § 2 ust. 5 pkt 28in fine RKDyscPZKosz należy uznać za kolejnybłąd organu wydającego tenże akt.W przypadku korupcji w piłce nożnej RegulaminDyscyplinarny PZPN nie poruszawprost kwestii strony podmiotowej, jednakżewnikliwa analiza tychże regulacji pozwala nawyciągnięcie przydatnych wniosków. Zgodniez § 9 ust. 10 RDyscPZPN podmiotomw normie tej wymienionym wymierza siękary dyscyplinarne za usiłowanie, rozmyślneodebranie lub zdobycie punktów w zawodachpiłkarskich w zamian za korzyści materialnelub z innych pobudek sprzecznych z zasadamisportowymi. Natomiast na podstawie § 9ust. 11 RDyscPZPN wymienione podmiotyponoszą odpowiedzialność za usiłowanie lubdokonanie czynów mających na celu bezprawneosiągnięcie korzyści materialnychw związku z działalnością sportową. Przytoczoneregulacje są czynami kierunkowymi,tzn. charakteryzują się celem, motywem lubpobudką, które można popełnić jedynie umyśl-nie, zazwyczaj zaś w zamiarze bezpośrednim,w nielicznych wypadkach zaś w zamiarzeewentualnym 167 . Akcentuje się, że sprawcatakich czynów działa z pewnym ukierunkowanymzamiarem wyrażającym się bądź tow osiągnięciu konkretnego celu (mając na celubezprawne osiągnięcie korzyści materialnych§ 9 ust. 11 RDyscPZPN), bądź ze względu napewien motyw, bądź to z powodu określonejpobudki (w zamian za korzyści materialnelub z innych pobudek sprzecznych z zasadamisportowymi § 9 ust. 10 RDyscPZPN).Natomiast w rozumieniu § 10 ust. 14RDyscPZPN czynem korupcyjnym jest świadomepobieranie przez wskazane w § 10 podmiotyzawyżonych należności finansowych lubprzyjmowanie od klubów innych świadczeńfinansowych lub rzeczowych, pozostającychw bezpośrednim związku z prowadzeniemlub obserwacją zawodów, jak również działalnościąobserwacyjną, szkoleniową i kwalifikacyjną.Użycie w przytoczonym przepisiezwrotu „świadome pobieranie” nie pozostawiamiejsca na wątpliwości, iż czyn w nim opisanymoże być dokonany jedynie umyślnie. Umyślnośćmoże polegać zarówno na zamiarze bezpośrednim,jak i ewentualnym, gdyż nie określonostopnia świadomości podmiotu.Również w przypadku rugby kwestia stronypodmiotowej nie została wyodrębniona doosobnego przepisu. Analizie należy poddaćwięc konkretne przewinienia dyscyplinarne.Zgodnie z § 12 ust. 9 RdyscPZR sankcje dyscyplinarnewymierza się odpowiednim podmiotomza usiłowanie lub dokonanie rozmyślnegooddania lub zdobycia punktów w meczuw zamian za korzyści materialne lub z innychpobudek, będących w sprzeczności z zasadamisportowymi. Delikt ten, podobnie jak miałoto miejsce w przypadku regulacji z § 9 ust. 10i § 9 ust. 11 RDyscPZPN, jest deliktem kierunkowym,popełnić go można jedynie w sposóbumyślny. Dodatkowo umyślny charakter analizowanegodeliktu podkreśla użycie wyrażenia„dokonanie rozmyślnego oddania lub zdobyciapunktów”.Jak wynika z powyższego, we wszystkichanalizowanych przypadkach delikt korupcjiw sporcie w ramach odpowiedzialności dyscyplinarnejmoże być dokonany jedynieumyślnie, najczęściej też zarówno w zamiarzebezpośrednim, jak i ewentualnym. Taki stanrzeczy stoi w zgodności z doktryną prawakarnego.4

450K.M. A. Hussein WestfalSportowa MECHANIZMY odpowiedzialność KORUPCJOGENNE dyscyplinarna – cztery grzechy z tytułu główne korupcji władz sportowej publicznych43. Sankcje dyscyplinarneWielokrotnie w niniejszej pracy poruszanebyło zagadnienie charakteru prawnego odpowiedzialnościdyscyplinarnej. Należy jeszczeraz stanowczo podkreślić, że praca ta nie pretendujedo tego, żeby tak doniosły problemjednoznacznie rozstrzygnąć. Koniecznym jestjednak, żeby zagadnieniu temu przyjrzeć sięponownie, tym razem jednak z punktu widzeniasankcji dyscyplinarnych.Podejmując rozważania dotyczące kwestiitego, na gruncie którego prawa (cywilnego, administracyjnegoczy też karnego) należy usytuowaćsankcje dyscyplinarne, nie można zapomniećo tym, że zagadnienie to jest istotne nie tylko zewzględów czysto teoretycznych, ale ma przedewszystkim doniosłe znaczenie praktyczne. Określającbowiem charakter prawny sankcji dyscyplinarnychjako wykazujących cechy typowe dla danegorodzaju prawa możliwe staje się stosowaniew sposób pomocniczy głównych zasad materialnychczy też procesowych tego prawa.O administracyjnoprawnym charakterzesankcji dyscyplinarnych świadczyć ma fakt, iżsą one środkiem przymusu państwowego, ichorzeczenie jest aktem o charakterze administracyjnym,a sama odpowiedzialność dyscyplinarnama charakter administracyjnoprawny 168 .Trudno dopatrywać się w sankcji dyscyplinarnejcharakteru cywilnoprawnego, gdyż nawetprzy założeniu, że jest to odpowiedzialnośćdeliktowa, a nie kontraktowa (wszak sankcjadyscyplinarna wymierzana jest w konsekwencjipopełnienia deliktu dyscyplinarnego) brakjest elementu odszkodowawczego 169 . Nawet jeżeliregulaminy dyscyplinarne przewidują karępieniężną nałożoną bądź to na klub, bądź to nakonkretną osobę, to sankcja ta ma bardziej charakterrepresyjny niż odszkodowawczy.Właśnie ze względu na ową represyjnośćsankcji dyscyplinarnej należy odczytywać jąjako instytucję o charakterze prawnokarnym.Lecz nie jest to jedyny element przemawiającyza takim rozwiązaniem. Sankcja dyscyplinarnajest wymierzana w konsekwencji popełnieniaprzewinienia dyscyplinarnego czyli naruszeniapewnych norm postępowania, u podłoża istnieniaktórych leżeć musi towarzyszący jej przedmiotochrony. Wyróżnić można przede wszystkimtrzy dobra stanowiące przedmiot ochronysportowych norm dyscyplinarnych: etos lubidea sportu pojmowana jako pewne wartościmoralne jakie zawiera w sobie rywalizacjasportowa, po wtóre życie, zdrowie i bezpieczeństwoosób uczestniczących w zawodachsportowych, a także porządek i reguły związanez uprawianiem danej dyscypliny sportu 170 .Przedmiot ochrony norm sportowej odpowiedzialnościdyscyplinarnej jest taki sam, jakw przypadku norm prawnokarnych.Należy zwrócić uwagę na fakt, że zgodniez przytoczonym wcześniej poglądem, sytuacja,w której dany czyn stanowi naruszenienie tylko przepisów danej federacji, ale równocześnienorm powszechnie obowiązującegoprawa, może rodzić konieczność pociągnięciazarówno do odpowiedzialności dyscyplinarnej,ale również karnoprawnej, jak i cywilnej odpowiedzialnościodszkodowawczej 171 . Oznaczato, że pociągnięcie do odpowiedzialnościdyscyplinarnej nie wyklucza innych typówodpowiedzialności. Przytoczona zasada działaoczywiście również w drugą stronę, zastosowanesankcje dyscyplinarne mogą być wymierzonerównież wtedy, gdy dany podmiotponiósł odpowiedzialność na zasadach ogólnych.Czasem poszczególne regulaminy sportowezawierają postanowienia, które wprostpotwierdzają wspomnianą zasadę 172 , jednaknawet w przypadku braku takich przepisów zasadata pozostaje aktualna.Zarówno na podstawie regulacji obowiązującychw piłce nożnej, jak i w rugby regulaminydyscyplinarne przewidują podział kar dyscyplinarnychwedług dwóch kryteriów. Po pierwszekary dyscyplinarne dzielą się ze względu na ciężargatunkowy. Zgodnie z tym kryterium rozróżnićmożna kary zasadnicze oraz kary dodatkowe(§ 4 ust. 1 RDyscPZPN, § 7 ust. 1 RdyscPZR).Powyższy podział ma znaczenie nie tylko teoretyczne,ale przede wszystkim praktyczne. Zgodniebowiem z § 2 ust. 1 in fine RDyscPZPN zajedno przewinienie dyscyplinarne wymierza sięjedną karę zasadniczą, natomiast zgodnie z § 4ust. 6 RDyscPZPN kary dodatkowe mogą byćwymierzone obok kar zasadniczych.Podobna sytuacja ma miejsce w przypadkurugby, zgodnie bowiem z § 8 ust. 1 w raziepopełnienia kilku przewinień jednocześnie,członkowi PZR wymierza się tylko jedną karęzasadniczą, odpowiednio surowszą, uwzględniającąwszystkie popełnione przewinienia.Wyjątek stanowi kara walkoweru, która możebyć nałożona równocześnie z inną karą zasadniczą.Natomiast zgodnie z ust. 2 obok karyzasadniczej członkowi PZR wymierzyć możnajedną lub więcej kar dodatkowych.

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y451Podział na kary zasadnicze i dodatkowe niewystępuje natomiast w Regulaminie WspółzawodnictwaSportowego PZKosz, gdzie w § 93ust. 1 wymieniony jest cały katalog kar dyscyplinarnych,które mogą znaleźć zastosowaniew konsekwencji różnego rodzaju przewinień.Drugim probierzem dotyczącym sankcji dyscyplinarnychjest z kolei podmiot, wobec któregomożna wymierzyć daną karę. Głównymwyznacznikiem w tej sytuacji jest to czy karanypodmiot jest podmiotem zbiorowym czy teżosobą fizyczną. Taki podział jest jak najbardziejzasadny, gdyż zastosowanie niektórych kar, któresą adekwatne w stosunku do klubu sportowego,nie jest możliwe w przypadku osoby fizycznej(np. degradacja do niższej klasy rozgrywkowej).Podział ten znajduje swoje odzwierciedleniezarówno w przepisach PZPN, jak i PZR. Pomimofaktu, że podziału takiego nie zastosowanowprost w przypadku Regulaminu WspółzawodnictwaSportowego PZKosz, to nic nie stoi naprzeszkodzie, żeby taki podział zastosować.Nie wydaje się celowe aby wymieniać w niniejszejpracy całego ogromnego katalogu kardyscyplinarnych grożących za wszystkie przewinienia,a jedynie te, które mogą zostać wymierzonew przypadku deliktów korupcji sportowej.Zgodnie z § 9 ust. 10 RDyscPZPN za usiłowanie,rozmyślne odebranie lub zdobyciepunktów w zawodach piłkarskich w zamianza korzyści materialne lub z innych pobudeksprzecznych z zasadami sportowymi wymierzasię: pkt 1) klubom – lit. a) karę pieniężnąw wysokości od 100 000 złotych, a dla klubówEkstraklasy i I ligi – do wysokości rocznej nagrodywypłacanej klubom za prawa medialnei reklamowe od sponsorów (Orange, Canal+)w sezonie piłkarskim, w którym miało miejsceprzewinienie dyscyplinarne, lit. b) karę walkoweru(w tym obustronnego) w zależności odokoliczności faktycznych konkretnego przypadku,lit. c) karę zawieszenia lub pozbawienialicencji, lit. d) karę przeniesienia do niższejklasy rozgrywkowej, a ostatecznie nawetzgodnie z lit. e) wykluczenie z PZPN. Natomiastzgodnie z pkt 2) zawodnikom, trenerom,instruktorom, menadżerom piłkarskim, działaczom,licencjonowanym organizatorom imprezpiłkarskich i działaczom piłkarskim wymierzasię: lit. a) karę pieniężną od 10 000 zł, lit. b)kara dyskwalifikacji od 6 miesięcy, lit. c) innekary dodatkowe, lit. d) wykluczenie z PZPN.Mimo tożsamości podmiotów, zachowanieuregulowane w § 9 ust. 11 RDyscPZPN jestodmiennym deliktem, w związku z czym zazaktualizowanie się przesłanek w regulacji tejzawartych przewidziano również odmiennesankcje dyscyplinarne. Sankcjami tymi są: karapieniężna w wysokości do 10 000 zł, zawieszenielub pozbawienie licencji oraz wykluczeniez PZPN – wobec klubów, a także kara pieniężna,dyskwalifikacja powyżej jednego roku,zawieszenie lub pozbawienie licencji oraz wykluczeniez PZPN – wobec zawodników, trenerów,instruktorów, menadżerów piłkarskich,licencjonowanych organizatorów imprez piłkarskichwobec działaczy piłkarskich.W przypadku dopuszczenia się czynu z § 10ust. 14 RDyscPZPN grożącymi karami dyscyplinarnymisą: dyskwalifikacja na okres od3 miesięcy, pozbawienie licencji, skreśleniez listy sędziów lub wykluczenie z PZPN.W przypadku korupcji w piłce koszykowejzastosowanie ma § 2 ust. 5 pkt 28 RKDyscPZ-Kosz, który przewiduje, iż w przypadku zrealizowaniasię dyspozycji normy w nim zawartejwymierzone mogą zostać następujące sankcje:kara pieniężna w wysokości do 100 000 złoraz w razie bezspornej winy przedstawicieliklubu degradacja zespołu do najniższej klasyrozgrywkowej – dla klubu, a także kara dożywotniejdyskwalifikacji – dla osób fizycznych.Katalog sankcji dyscyplinarnych, któremogą być wymierzone za korupcję sportowąw rugby został zawarty w § 12 ust. 9RdyscPZR. Sankcjami tymi w przypadkuklubów są: kara pieniężna w wysokości od5000 zł, przeniesienie do niższej klasy rozgrywkowej,a w zależności od konkretnejsytuacji również kary walkoweru (w tymobustronnego) oraz kary dodatkowe. Zgodniez § 7 ust. 4 pkt 2 karami dodatkowymi dlaklubów są: zakaz reprezentowania rugby polskiegow rozgrywkach międzynarodowych(oficjalnych i towarzyskich) oraz pozbawieniedrużyny zdobytych trofeów. Natomiast karamigrożącymi zawodnikom za korupcję sportowąsą: kara dyskwalifikacji od 6 miesięcy wzwyżlub wykluczenie ze związku oraz kary dodatkowe.Karami dodatkowymi dla zawodnikówzgodnie z § 7 ust. 2 pkt 2 są: wykluczenie naczas określony lub stały z uczestnictwa w zawodachokreślonego szczebla, tak w rozgrywkachkrajowych, jak i międzynarodowych orazzakaz piastowania określonych funkcji sportowychlub społecznych w komórkach organizacyjnychzwiązku oraz w sekcjach klubówbędących członkami PZR.4

452K.M. A. Hussein WestfalSportowa MECHANIZMY odpowiedzialność KORUPCJOGENNE dyscyplinarna – cztery grzechy z tytułu główne korupcji władz sportowej publicznych4Natomiast na podstawie § 12 ust. 10 RdyscPZRtrenerom, instruktorom, asystentom treneróworaz lekarzom i specjalistom odnowybiologicznej za popełnienie czynu z § 12 ust. 9RdyscPZR wymierza się kary wymienionew § 7 ust. 3, czyli: upomnienie, ostrzeżenie,naganę, odsunięcie od prowadzenia drużynyw określonej liczbie meczów, pozbawienie lubzawieszenie licencji, jako kary główne wypływającez pkt 1 powyższej regulacji. Karamidodatkowymi przewidzianymi w pkt 2 omawianejregulacji są zaś: zakaz piastowania określonychfunkcji społecznych w komórkach organizacyjnychzwiązku oraz sekcjach klubówbędących członkami PZR, a także ogłoszenieorzeczenia w wewnętrznych wydawnictwach.Pierwszym wnioskiem nasuwającym sięz porównania sankcji dyscyplinarnych grożącychza różne rodzaje korupcji sportowejjest to, że słusznie uzależniono rodzaj kary odpodmiotu, wobec którego sankcja taka ma zastosowanie.W poszczególnych przypadkach,w obrębie jednej dyscypliny zróżnicowano teżdolegliwość kar, np. czyn z § 9 ust. 11 RDyscPZPNzagrożony jest łagodniejszymi sankcjaminiż czyn z § 9 ust. 10 RDyscPZPN. Uwagęnależy zwrócić również na fakt, że w każdejdyscyplinie, każde z przewinień zagrożone jestszeregiem różnych kar, które można wymierzaćalternatywnie, uwzględniając chociażbystopień winy, szkodliwość czynu, aspekt recydywyitp., pozostawiając ten wybór do decyzjiorganów dyscyplinarnych. O zagrożeniachpłynących z pozostawienia zbyt dużych luzówdecyzyjnych przy swobodnym uznaniu w ramachstosowania odpowiedzialności dyscyplinarnejbyła już mowa wcześniej.Rozdział IVOdpowiedzialnośćsportowa podmiotówzbiorowych z tytułukorupcji sportowej1. Istota odpowiedzialnościpodmiotów zbiorowychw prawie karnymJak już kilkakrotnie wspominano w niniejszejpracy, zasadą współczesnego prawa jest,że podmiotem przestępstwa nie może być oso-ba prawna, ani inny podmiot zbiorowy. Takistan rzeczy determinowany jest faktem, że odpowiedzialnośćkarna opiera się na winie indywidualnej,którą można przypisać tylko osobiefizycznej. W ustawodawstwie wielu państwmożna jednak zaobserwować odstępstwa,w mniejszej lub większej skali, od klasycznejzasady societas delinquere non potest. Związanejest to z powszechnym poglądem, że środkiadministracyjnoprawne oraz cywilnoprawne,w wielu przypadkach są niewystarczającymsposobem oddziaływania na podmioty zbiorowe173 . Odpowiedzialność podmiotów zbiorowychprzewidują ustawodawstwa chociażbytakich państw jak: USA, Francji 174 , Holandii,a dzięki precedensowemu orzeczeniu sąduw Preston, możliwość taka istnieje równieżw Wielkiej Brytanii 175 . To właśnie we Francjimiał być podnoszony argument, że „każda osobaprawna ma własną wolę, według której jestzarządzana, i która jest wypadkową przejawówwoli indywidualnej, w związku z czym w przypadkuosób prawnych element psychologicznyleżący u podstaw każdego przestępstwa jesttakże obecny (…) Konstrukcja prawnokarnawiny może być zastosowana również do osóbprawnych. Można upatrywać w osobie prawnejstruktury podobnej do jednostki” 176 .Istnieje kilka teoretycznych modeli odpowiedzialnościpodmiotów zbiorowych. Nawyróżnienie zasługują co najmniej trzy z nich,obowiązujące obecnie w różnych państwach.Pierwszym reżimem takiej odpowiedzialnościjest odpowiedzialność zastępcza (vicarous liabilitylub principle of delegation). Model tenwywodzi się z prawa cywilnego i odwołuje siędo zasady qui facti per alium, facti per se. Najogólniejrzecz ujmując istota tego reżimu sprowadzasię do tego, że podmiot, który powierzawykonanie danej czynności innej osobie ponosiodpowiedzialność za działanie tej osobynawet wtedy, gdy działania te są sprzecznez wolą powierzającego. Jest to więc odpowiedzialnośćza cudzy, a nie własny czyn. Modelten występuje najczęściej w anglosaskich systemachprawnych.Odpowiedzialność identyfikacyjna (directliability) znana również jako teoria fikcji (principleof identification bądź alter ego) opierasię na założeniu, że podmiot zbiorowy jakobyt abstrakcyjny nie posiada własnej woli.W związku z czym wola tego podmiotu musibyć identyfikowana z wolą tych, którzy sprawująfaktyczne kierownictwo nad tym pod-

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y453miotem. Kierownictwo podmiotu zbiorowegojest identyfikowane z tym podmiotem, stanowijego swoiste alter ego. W konsekwencjiod odpowiedzialności zwolnieni są szeregowipracownicy czy członkowie podmiotówzbiorowych. Odpowiedzialność tego rodzajuw przeciwieństwie do poprzedniego modelu jestodpowiedzialnością podmiotu za swój czyn.Bezpośrednia odpowiedzialność karnaznana też jako teoria agregacji (aggregationdoctrine) wykształciła się na kanwie krytykidwóch poprzednich teorii. Zgodnie z tymmodelem odpowiedzialność podmiotu zbiorowegooparta jest na poszczególnych czynachczłonków wszystkich kategorii takiej organizacji,chodzi więc zarówno o kierownictwo, jaki szeregowych członków.Konieczność wprowadzenia odpowiedzialnościpodmiotów zbiorowych w Polscewynikała z postanowień prawa wspólnotowego.Chodzi tu o szereg regulacji, które nieprzesądzając zazwyczaj o charakterze tej odpowiedzialności,nakładały na prawodawcękrajowego obowiązek dostosowania swoichprzepisów do prawa europejskiego. Do regulacjitych należy zaliczyć m.in.: Konwencjęw sprawie zwalczania korupcji, w którą sązaangażowani urzędnicy Wspólnot Europejskichz dnia 26 maja 1997 r. (Dz. U. UEz 25 czerwca 1997 r. 97/C 195/ 01), II ProtokółDodatkowy z 19 czerwca 1997 r. do Konwencjio ochronie interesów finansowych WspólnotEuropejskich z dnia 26 lipca 1995 r., WspólneDziałanie z dnia 21 grudnia 1998 r. w sprawieuznawania za przestępstwa karne uczestnictwaw organizacji przestępczej w państwach członkowskichUnii Europejskiej oraz WspólneDziałanie z dnia 22 grudnia 1998 r. w sprawiekorupcji w sektorze prywatnym 177 . Wspomniećnależy również o decyzji ramowej z dnia22 lipca 2003 r. w sprawie zwalczania korupcjiw sektorze prywatnym, która weszła w życiejuż po wprowadzeniu systemu odpowiedzialnościpodmiotów zbiorowych w Polsce, i którato regulacja wymusiła zmianę tego systemu 178 .System odpowiedzialności podmiotówzbiorowych został wprowadzony do polskiegosystemu prawnego Ustawą z dnia 28 października2002 r. o odpowiedzialności podmiotówzbiorowych za czyny zabronione pod groźbąkary 179 . Akt ten zawiera przepisy materialnoprawneo charakterze autonomicznym, którewprowadzają nowy system odpowiedzialnościprawnej sui generis. „Poprzez wprowadzeniesystemów środków orzekanych wobec podmiotówzbiorowych, które właściwe są dla prawakarnego oraz powiązanie odpowiedzialnościpodmiotów zbiorowych z karną odpowiedzialnościąosób fizycznych, model ten zbliżonyjest najbardziej do modelu odpowiedzialnościkarnej” 180 . Mimo iż odpowiedzialność podmiotówzbiorowych nie jest odpowiedzialnościąkarną sensu stricto, to należy przyznać racjępoglądowi, zgodnie z którym do każdego reżimuodpowiedzialności represyjnej, także doodpowiedzialności podmiotów zbiorowychzastosowywanie powinny mieć konstytucyjnegwarancje płynące z art. 42 Konstytucji RP 181 .Zgodnie z art. 1 ustawy o odpowiedzialnościpodmiotów zbiorowych za czyny zabronionepod groźbą kary (o.p.z.U) akt ten „określazasady odpowiedzialności podmiotów zbiorowychza czyny zabronione pod groźbą karyjako przestępstwa lub przestępstwa skarboweoraz zasady postępowania w przedmiocie takiejodpowiedzialności”.Zanim wyjaśnione zostanie jakie podmiotysą podmiotami zbiorowymi w rozumieniuustawy, należy zwrócić uwagę na inne kwestie.Pomimo iż cytowany wyżej art. 1 o.p.z.Uprzewiduje, iż ustawa określa zasady odpowiedzialnościpodmiotów zbiorowych za czynyzabronione pod groźbą kary jako przestępstwalub przestępstwa skarbowe, nie oznacza to bynajmniej,że podmioty zbiorowe same popełnićmogą czyny zabronione pod groźbą kary,przestępstwa czy też przestępstwa skarbowe.Powyższa regulacja sprowadza się do tego,iż na gruncie samoistnego systemu odpowiedzialnościsui generis kreowanego przez tenakt, podmioty zbiorowe mogą ponosić odpowiedzialnośćza czyny zabronione pod groźbąkary, przestępstwa lub przestępstwa skarbowepopełnione przez osoby fizyczne 182 . Odpowiedzialnośćta jest oczywiście obarczona kilkomajeszcze przesłankami, o których mowa będziepóźniej.Zgodnie z art. 2 ust. 1 o.p.z.U podmiotamizbiorowymi w rozumieniu tej ustawy jest osobaprawna oraz jednostka organizacyjna niemającaosobowości prawnej, z wyłączeniem SkarbuPaństwa, jednostek samorządu terytorialnegoi ich związków oraz organów państwowychi samorządu terytorialnego. Natomiast zgodniez ust. 2 podmiotem zbiorowym w rozumieniuustawy jest również spółka handlowa z udziałemSkarbu Państwa, jednostki samorząduterytorialnego lub związku takich jednostek,4

454K.M. A. Hussein WestfalSportowa MECHANIZMY odpowiedzialność KORUPCJOGENNE dyscyplinarna – cztery grzechy z tytułu główne korupcji władz sportowej publicznych4spółka kapitałowa w organizacji, podmiotw stanie likwidacji oraz przedsiębiorca niebędącyosobą fizyczną, a także zagraniczna jednostkaorganizacyjna.Pierwszym rodzajem podmiotów zbiorowych,o których mowa w art. 2 ust. 1 o.p.z.Usą osoby prawne. Określenie, które podmiotysą osobami prawnymi nie dostarcza większychproblemów. Zgodnie z art. 33 kc osobami prawnymisą Skarb Państwa i jednostki organizacyjne,którym przepisy szczególne przyznająosobowość prawną. Skoro zaś art. 2 ust. 1 infine o.p.z.U wyłącza z grona podmiotów zbiorowychmogących ponosić odpowiedzialnośćza czyny zabronione pod groźbą kary SkarbPaństwa, jednostki samorządu terytorialnegoi ich związki oraz organy państwowe i organysamorządu terytorialnego 183 , to odpowiedzialnośćtą ponosić będą tylko pozostałe osobyprawne. W celu ustalenia, jakie podmioty posiadająprzymiot osoby prawnej należy odwołaćsię do przepisów szczególnych. Na podstawieart. 12 Kodeksu spółek handlowych osobamiprawnymi w chwili wpisu do rejestru stają sięspółki kapitałowe, a więc spółka akcyjna i spółkaz ograniczoną odpowiedzialnością. Innymiprzepisami szczególnymi przyznającymi osobowośćprawną są chociażby: art. 11 § 1 ustawyz 1982 r. Prawo spółdzielcze, zgodnie z którymspółdzielnia nabywa osobowość prawną z chwiląjej wpisania do rejestru, art. 5 ust. 2 ustawyz 1982 r. Prawo o adwokaturze, zgodnie z którymNaczelna Rada Adwokacka, izby adwokackiei zespoły adwokackie mają osobowośćprawną, art. 7 ust. 2 ustawy o fundacjach z 1984 r.,zgodnie z którym fundacje uzyskują osobowośćprawną z chwilą ich wpisu do rejestru.Drugim kręgiem podmiotów zbiorowych,który może podlegać odpowiedzialności sui generisw rozumieniu omawianej ustawy są podmioty,o których mowa w art. 33 1 § 1 kc, czylijednostki organizacyjne niebędące osobamiprawnymi, którym ustawa przyznaje zdolnośćprawną. Nie budzi żadnych wątpliwości, że jednostkamitakimi są spółki osobowe uregulowanew Kodeksie spółek handlowych, czyli spółkijawne, partnerskie, komandytowe, spółki komandytowo-akcyjne.Zgodnie z art. 8 § 1 spółkite mogą we własnym imieniu nabywać prawa,zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywanymi184 . Należy przychylić się do poglądu,zgodnie z którym spółka cywilna nie jest jednostką,o której mowa w art. 33 1 § 1 kc, a jedyniestosunkiem obligacyjnym jej wspólników 185 .W art. 2 ust. 2 o.p.z.U wskazuje się równieżna inne podmioty, które w rozumieniu ustawyzaliczane są do podmiotów zbiorowych, a sąto: spółka handlowa z udziałem Skarbu Państwa,jednostki samorządu terytorialnego lubzwiązku takich jednostek, spółka kapitałowaw organizacji, podmiot w stanie likwidacjioraz przedsiębiorca niebędący osobą fizyczną,a także zagraniczna jednostka organizacyjna.Nie do końca można zgodzić się z poglądem,iż art. 2 ust. 2 o.p.z.U „stanowi niepotrzebny,aczkolwiek nieszkodliwy superfluum”186 . Przytoczony pogląd znajduje co prawdapotwierdzenie jedynie w przypadku „przedsiębiorcyniebędącego osobą fizyczną” (skorobowiem podmiot niebędący osobą fizycznąbędzie mógł prowadzić działalność gospodarczą,to tylko jako osoba prawna albo ułomnaosoba prawna), „spółki kapitałowej w organizacji”(która jest ułomną osobą prawną i jakotaka stanowi podmiot zbiorowy w rozumieniuart. 2 ust. 1 omawianej ustawy) oraz „podmiotuw stanie likwidacji” (spółka kapitałowaw likwidacji zgodnie z przepisami k.s.h. nadalposiada osobowość prawną). Jednakże w przypadkuspółek handlowych z udziałem SkarbuPaństwa, jednostek samorządu terytorialnegolub związku takich jednostek mogłyby pojawićsię uzasadnione wątpliwości. Skoro bowiemSkarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnegoi ich związki na mocy art. 2 ust. 1o.p.z.U podlegają wyłączeniu z grona podmiotówzbiorowych w rozumieniu tejże ustawy, tomożliwość pociągnięcia do odpowiedzialnościspółek handlowych, w których podmioty teposiadają np. pakiety większościowe lub sąjedynymi wspólnikami mogłaby być niejednoznaczna.Ustawa w powyższym brzmieniuusuwa powyższe niejasności.Pewne wątpliwości mogą pojawić się natomiastprzy próbie określenia czym jest zagranicznajednostka organizacyjna. W związkuz faktem, że art. 2 ust. 2 o.p.z.U nie odwołujesię ani do prawa państwa siedziby, ani dozasady miejsca rejestracji, nie określa też cechtakiego podmiotu, nie odwołuje się też w żadensposób do żadnego innego aktu prawnego,w związku z czym za podmiot taki możnauznać każdy podmiot zbiorowy, w którymzachodzi tzw. element obcy. Za zagranicznąjednostkę organizacyjną można by więc uznaćspółkę prawa handlowego zarejestrowanąw Polsce z udziałem obcego skarbu państwalub obcej jednostki samorządu terytorialnego,

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y455jak również przedstawicielstwa zagranicznychprzedsiębiorców, którzy prowadzą działalnośćgospodarczą na terenie Polski 187 .Wiedząc już jakie podmioty mogą zostaćpociągnięte do odpowiedzialności za czyn zabronionypod groźbą kary, należy określić najakiej podstawie podmioty mogą odpowiedzialnośćtaką ponosić. Zgodnie z art. 3 o.p.z.U podmiotzbiorowy (o którym mowa w art. 2 o.p.z.U)podlega odpowiedzialności za czyn zabroniony,którym jest zachowanie osoby fizycznej: pkt 1)działającej w imieniu lub w interesie podmiotuzbiorowego w ramach uprawnienia lub obowiązkudo jego reprezentowania, podejmowaniaw jego imieniu decyzji lub wykonywaniakontroli wewnętrznej albo przy przekroczeniutego uprawnienia lub niedopełnieniu tegoobowiązku; pkt 2) dopuszczonej do działaniaw wyniku przekroczenia uprawnień lub niedopełnieniaobowiązków przez osobę, o którejmowa w pkt 1; pkt 3) działającej w imieniu lubw interesie podmiotu zbiorowego, za zgodą lubwiedzą osoby, o której mowa w pkt 1; pkt 4)będącej przedsiębiorcą, jeżeli zachowanie któregokolwiekz tych podmiotów przyniosło lubmogło przynieść podmiotowi zbiorowemu korzyść,chociażby niemajątkową.Zgodnie z tym co już napisano, podmiotzbiorowy jako byt abstrakcyjny sam nie jestw stanie popełnić czynu zabronionego, zawszebowiem muszą działać w jego imieniu konkretneosoby fizyczne. Na podstawie art. 3 o.p.z.Uwyróżnić można więc cztery grupy osób fizycznych,których niezgodne z prawem zachowaniemoże w konsekwencji doprowadzić dopociągnięcia podmiotu zbiorowego do odpowiedzialnościsui generis. Pierwszą taką grupęstanowią osoby fizyczne działające w imieniulub w interesie podmiotu zbiorowego w ramachuprawnienia lub obowiązku do jego reprezentowania,podejmowania w jego imieniu decyzjilub wykonywania kontroli wewnętrznejalbo przy przekroczeniu tego uprawnienia lubniedopełnieniu tego obowiązku. W związkuz tym, że w przepisie mowa jest o działaniu osobyfizycznej w ramach uprawnienia lub obowiązkupodmiotu zbiorowego, to wnioskowaćmożna, iż chodzi o każdy rodzaj uprawnienialub obowiązku. Źródłem takowych może byćwięc zarówno przepis prawny (zarząd spółkikapitałowej reprezentuje jej interesy, obowiązeknadzoru w spółkach kapitałowych spoczywanatomiast na radzie nadzorczej jeśli jest powołana,podobna sytuacja jest też w stowarzy-szeniach), przepis wewnętrzny danej jednostkiorganizacyjnej (postanowienie statutowe) lubczynność prawna (prokura, pełnomocnictwo).Uwagę należy zwrócić również na fakt, żeodpowiedzialność podmiotów zbiorowych zależyod zachowania się osoby fizycznej, którapopełniła czyn zabroniony swoim działaniemw ramach swojego obowiązku lub uprawnienia,ale także przy przekroczeniu tego uprawnienialub niedopełnieniu tego obowiązku, cowyraźnie wskazuje na fakt, iż zachowanie osobyfizycznej może polegać na działaniu (nieprawidłowymdziałaniu) lub zaniechaniu.Drugą grupę osób fizycznych, których zachowaniemoże doprowadzić do odpowiedzialnościpodmiotu zbiorowego w ramach reżimuomawianej ustawy, stanowią osoby dopuszczonedo działania w wyniku przekroczenia uprawnieńlub niedopełnienia obowiązków przezosobę, o której mowa w art 3 pkt 1 o.p.z.U.Mowa tu o osobach, które same nie posiadałyuprawnienia lub obowiązku do reprezentowaniapodmiotu zbiorowego, podejmowania decyzjiw jego imieniu lub wykonywania kontroliwewnętrznej takiego podmiotu, ale które faktyczniedokonywały takich działań na rzecz lubw imieniu podmiotu zbiorowego, ze względuna przekroczenie uprawnień lub niedopełnieniaobowiązków przez osoby, które takie uprawnienielub obowiązek posiadały. Na pierwszyplan w tym przypadku wysuwa się fakt, że osoba,o której mowa w art. 3 ust. 1, dopuszczającado działania inne osoby, przekracza przytym uprawnienia lub nie dopełnia ciążącego naniej obowiązku, co odróżnia omawiana grupęod następnej.Na podstawie art. 3 pkt 3 o.p.z.U odpowiedzialnośćpodmiotu zbiorowego mogą na niegosprowadzić również osoby działające w jegoimieniu lub w interesie, za zgodą lub wiedząosoby, o której mowa w art. 3 pkt 1 o.p.z.U.Różnica między tą grupą, a poprzednią polegana tym, że osoba, o której mowa w art. 3 pkt 1o.p.z.U, czyli osoba działająca w imieniu lubw interesie podmiotu zbiorowego w ramachuprawnienia lub obowiązku do jego reprezentowania,podejmowania w jego imieniu decyzjilub wykonywania kontroli wewnętrznejdopuszcza do działania inny podmiot, którydziała za zgodą lub wiedzą takiej osoby, nie zaśw ramach przekroczenia uprawnień lub niedopełnieniaobowiązków tejże.Art. 3 pkt 4 o.p.z.U został uchylony z dniem5 października 2005 r. Ustawą z dnia 28 lipca4

456K.M. A. Hussein WestfalSportowa MECHANIZMY odpowiedzialność KORUPCJOGENNE dyscyplinarna – cztery grzechy z tytułu główne korupcji władz sportowej publicznych42005 r. o zmianie ustawy o odpowiedzialnościpodmiotów zbiorowych za czyny zabronionepod groźbą kary. Skoro jednak przez pewienczas regulacja ta obowiązywała, to wskazaćnależy kim jest „przedsiębiorca”, o którymmowa w tym przepisie. Zgodnie z art. 43 1 kcprzedsiębiorcą jest osoba fizyczna, która wewłasnym imieniu prowadzi działalność gospodarcząlub zawodową 188 . Istnieje wiele innychustawowych definicji pojęcia przedsiębiorcy,które odnaleźć można chociażby w ustawieo zwalczaniu nieuczciwej konkurencji 189 , czyw ustawie o swobodzie działalności gospodarczej190 , jednakże największe znaczenie należyprzypisywać definicji kodeksowej, gdyż maona walor regulacji systemowej, pozostałe zaśsłużą na użytek konkretnych ustaw. Nie dokońca jasny pozostaje stosunek w jakim przedsiębiorcamiałby pozostawać z podmiotemzbiorowym 191 . Skoro jak już wspomniano spółkacywilna nie jest rozpatrywana jako podmiotzbiorowy w rozumieniu o.p.z.U, to w ramachdziałań w interesie tejże spółki, jej wspólnikbędący przedsiębiorcą nie może być utożsamianyz przedsiębiorcą, o którym mowa w art. 3pkt 4. Między innymi z powodu powyższychwątpliwość przepis ten uchylono 192 .Na podstawie art. 3 o.p.z.U podmiotowizbiorowemu można przypisać odpowiedzialnośćza działanie konkretnych osób fizycznychtylko wtedy, gdy zachowanie którejkolwiekz tych osób przyniosło lub mogło przynieśćpodmiotowi zbiorowemu korzyść, chociażbyniemajątkową. W tym miejscu należy zwrócićuwagę na dwie rzeczy. Po pierwsze na to, conależy rozumieć przez „korzyści majątkowei niemajątkowe” oraz na związek między podmiotemzbiorowym a osoba fizyczną.Określenie desygnatu znaczeniowego słówkorzyść majątkowa nie stanowi większegoproblemu, gdyż należy przez to rozumiećkażde przysposobienie majątkowe, mogącepolegać na zwiększeniu aktywów, jak i zmniejszeniupasywów. Chodzi więc o każdą korzyść,która ma wartość ekonomiczną lub wartość takąda się określić. Może to być rzecz o określonejwartości, świadczenie, prawo majątkowe i inne.Konieczne jest oczywiście, żeby korzyść takabyła nienależna i niegodziwa, tzn. żeby miałabezprawny charakter. Większe trudności stanowiokreślenie czym w przypadku podmiotuzbiorowego może być korzyść niemajątkowa.Wśród korzyści niemajątkowych najczęściejwymienia się stosunek seksualny lub zdobycietytułu honorowego, które nie do końca mogąznaleźć zastosowanie do podmiotów zbiorowych.O ile stosunek seksualny w przypadkubytu abstrakcyjnego nie wchodzi w ogólew rachubę, o tyle uzyskanie jakiegoś wyróżnienialub tytułu dla podmiotu zbiorowego finalnieda się wycenić w wartości ekonomicznej 193 .Związek między podmiotem zbiorowyma osobą fizyczną sprowadza się do tzw. zawinieniaw wyborze lub nadzorze oraz zawinieniaorganizacyjnego. Dotyczy to konkretnie faktupowiązania osoby fizycznej dopuszczającej sięczynu zabronionego pod groźbą kary z podmiotemzbiorowym, na rzecz którego osoba tadziała, w związku z czym podmiot zbiorowyfinalnie osiąga pewną korzyść materialną lubniematerialną. Rozpatrywać należy w tej sytuacjidwa przepisy ustawy o odpowiedzialnościpodmiotów zbiorowych. Po pierwsze będzieto art. 3 o.p.z.U, określający krąg osób fizycznych,które mogą sprowadzić odpowiedzialnośćna podmiot zbiorowy oraz sposób powiązaniaobydwu oraz art. 5 określający przesłanki„winy” po stronie podmiotu zbiorowego. Art. 5o.p.z.U stanowi, iż „podmiot zbiorowy podlegaodpowiedzialności w razie stwierdzenia conajmniej braku należytej staranności w wyborzeosoby fizycznej, o której mowa w art. 3 pkt2 lub 3, lub co najmniej braku należytego nadzorunad tą osobą albo gdy organizacja działalnościtego podmiotu nie zapewnia uniknięciapopełnienia czynu zabronionego, a mogło jezapewnić zachowanie należytej, wymaganejw danych okolicznościach ostrożności przezosobę, o której mowa w art. 3 pkt 1 lub 4”.„Proponuje się, by była to odpowiedzialnośćza działanie osób pozostających w określonymstosunku do podmiotu zbiorowego. Ze względuna różnorodność norm organizacyjnychpodmiotów zbiorowych, przyjęto funkcjonalnącharakterystyke sprawców, zrezygnowanonatomiast z wymieniania stanowisk jakie mielibyzajmować. Przesłanką odpowiedzialnościpodmiotu zbiorowego pozostaje okoliczność,że sprawca działa na rzecz tego podmiotu, jakrównież, że działanie sprawcy przyniosło lubmogło przynieść podmiotowi zbiorowemu korzyść”194 . W tym przypadku przesłanka winyskonstruowana została na cywilistycznej koncepcjiwiny i jest zbliżona do formuły odpowiedzialności„na zasadzie ryzyka” 195 .W kontekście ustawy o odpowiedzialnościpodmiotów zbiorowych za czyn zabronionypod groźbą kary zostały już omówione na-

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y457stępujące zagadnienia: czym jest podmiotzbiorowy, przesłanki materialne odpowiedzialnościtego podmiotu, czyli możliwośćzarzucenia podmiotowi co najmniej brakunależytej staranności w wyborze osoby fizycznejlub nienależytego nadzoru nad nią orazuzyskanie korzyści majątkowej lub niemajątkowejprzez podmiot, na skutek działaniaosoby fizycznej. Omówiony został równieżkrąg osób fizycznych, których działanie skutkujeodpowiedzialnością podmiotu zbiorowegooraz rodzaj powiązania osoby fizycznejz podmiotem zbiorowym. Kolejną kwestiąwymagającą głębszej analizy jest to, jakie czynyzabronione pod groźbą kary, które popełnićmogą osoby fizyczne skutkować mogą odpowiedzialnościąpodmiotu zbiorowego. Znamiennejest, że nie każdy czyn skutkuje takąodpowiedzialnością po stornie podmiotu zbiorowego.Zamknięty katalog takich czynów zawieraart. 16 o.p.z.U. Nie wydaje się uzasadnionewymienianie w niniejszej pracy wszystkichtych czynów zabronionych, jednakżez racji omawianej w niniejszej pracy tematykiwarto wspomnieć o czynach z ust. 1 pkt 3 omawianegoartykułu, a mianowicie przestępstwachłapownictwa i płatnej protekcji, określonychw art. 228–230 Kodeksu karnego. Poza wspomnianymiprzestępstwami, do odpowiedzialnośćpodmiotu zbiorowego może dojść w przypadkunaruszenia przepisów karnych z Kodeksukarnego, Kodeksu karnego skarbowego, Ustawyo działalności ubezpieczeniowej, Ustawyo zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, Ustawyo prawie autorskim i prawach pokrewnychoraz innych aktów.Należy przyjrzeć się jeszcze innej przesłanceo charakterze formalnym. Oczywistą kwestiąjest, że niezbędnym elementem przy pociągnięciudo jakiegokolwiek rodzaju odpowiedzialnościjest między innymi udowodnienie,iż do takiego czynu w ogóle doszło. Ustawao odpowiedzialności podmiotów zbiorowychw swoim art. 4 przewiduje, iż podmiot zbiorowypodlega odpowiedzialności, jeżeli popełnienieprzestępstwa lub przestępstwa skarbowegoprzez osobę, o której mowa w art. 3,zostało stwierdzone prawomocnym wyrokiemskazującym tę osobę, wyrokiem warunkowoumarzającym wobec niej postępowanie karnealbo postępowanie w sprawie o przestępstwoskarbowe, orzeczenie o udzieleniu tej osobiezezwolenia na dobrowolne poddanie się odpowiedzialnościalbo orzeczenie sądu o umo-rzeniu przeciwko niej postępowania z powoduokoliczności wyłączającej ukaranie sprawcy.W każdym przypadku możliwość pociągnięciapodmiotu zbiorowego do odpowiedzialnościna zasadach przewidzianych w analizowanejumowie uzależniona jest od wydaniaprzez sąd orzeczenia stwierdzającego, że osobafizyczna, o której mowa w art. 3 o.p.z.U. popełniłaczyn, o którym mowa w art. 16 o.p.z.U.Orzeczenia, o których mowa w art. 4 odgrywająkluczową rolę w całym systemie odpowiedzialnościpodmiotów zbiorowych. Zgodniez zasadą ne bi in idem, która znajduje zastosowaniew omawianej regulacji, nie jest możliweprowadzanie ponownego postępowania dwarazy w tej samej sprawie. Skoro więc wydanezostanie orzeczenie, potwierdzające dokonanieczynu zabronionego przez osobę fizyczną,o której mowa w art. 3 o.p.z.U, sąd w sprawieodpowiedzialności podmiotu zbiorowego niemusi tego faktu ponownie udowadniać, co zdecydowanieprzyspiesza i ułatwia taki proces.Należy zauważyć, że niemalże wszystkiewymienione w art. 4 rodzaje orzeczeń, jakoinstytucje prawa karnego materialnego i procesowego,uregulowane bądź to w Kodeksiepostępowania karnego, bądź też w Kodeksiekarnym lub w Kodeksie karnym skarbowym 196 ,wydawane są jedynie w sytuacjach faktycznegopopełnienia czynu zabronionego przez danypodmiot. W kwestii tego, że dana osoba popełniłaczyn zabroniony, z pewnością nie ma żadnychwątpliwości jeśli mowa o „prawomocnymwyroku skazującym tę osobę” oraz „orzeczeniuo udzieleniu tej osobie zezwolenia nadobrowolne poddanie się odpowiedzialności”.Wątpliwości takie mogą natomiast pojawić sięw przypadku pozostałych orzeczeń.Warunkowe umorzenie postępowania jestinstytucją uregulowaną w art. 66 kk, polegającąna odstąpieniu od skazania i wymierzenia karywobec sprawcy, uznanego za winnego popełnieniaprzestępstwa, w celu zastosowania przewidzianychprzez prawo karne środków o charakterzeprobacyjnym 197 . Jak wynika z powyższegoistotą warunkowego umorzenia postępowaniajest zrezygnowanie ze skazania i wymierzeniakary wobec sprawcy, a nie stwierdzenie, żedany podmiot nie popełnił czyny zabronionego.Wręcz przeciwnie, osoba korzystająca z omawianejinstytucji uznana zostaje za sprawcę, cowynika wprost z treści art. 66 kk Możliwośćzastosowania warunkowego umorzenia postępowaniaprzewiduje również art. 41 kks.4

458K.M. A. Hussein WestfalSportowa MECHANIZMY odpowiedzialność KORUPCJOGENNE dyscyplinarna – cztery grzechy z tytułu główne korupcji władz sportowej publicznych4„Umorzenie postępowania z powodu okolicznościwyłączającej ukaranie sprawcy” dotyczysytuacji, o których mowa w art. 17 § 1kpk. Naturalnie wykluczyć należy sytuacjez pkt 1–3, gdyż w przypadku zaistnieniatychże, w ogóle nie można mówić o czyniezabronionym. Natomiast uwaga ta nie dotyczypozostałych przypadków wymienionychw pkt 4–11. Zgodnie z literalną wykładniąart. 4 o.p.z.U., w przypadku wydania orzeczeniaumarzającego postępowanie z powoduokoliczności, o których mowa w art. 17 § 1kpk pkt 4–11, istniałaby możliwość pociągnięciapodmiotu zbiorowego do odpowiedzialności.Jednakże istnieje pogląd, zgodniez którym „ujemna przesłanka procesowaw postępowaniu przeciwko osobie fizycznej,uniemożliwiająca stwierdzenie popełnieniaprzez nią przestępstwa, nie może być jednocześniedodatnią przesłanką procesową w postępowaniuw przedmiocie odpowiedzialnościpodmiotu zbiorowego” 198 . Na gruncie ustawyo odpowiedzialności podmiotów zbiorowych,z powyższym poglądem należy zgodzić się tylkoczęściowo. Co prawda orzeczenie umarzającepostępowanie nie potwierdza jednoznaczniefaktu dokonania czynu zabronionego przezosobę fizyczną, z drugiej jednak strony faktowitemu nie zaprzecza. Orzeczenie o umorzeniupostępowania powinno więc dać asumpt sądowirozpatrującemu sprawę w przedmiocieodpowiedzialności podmiotów zbiorowych, doustalenia okoliczności ewentualnego popełnieniaczynu zabronionego przez osobę fizyczną,o której mowa w art. 3 o.p.z.U. Rozwiązanie takiestoi co prawda w opozycji do treści art. 4 o.p.z.U,zgodnie z którą to regulacją fakt popełnieniaczynu zabronionego przez osobę fizyczną,o której mowa w art. 3 o.p.z.U powinien zostaćpotwierdzony we wcześniejszym postępowaniu,jednakże zaproponowane rozwiązanie pełniejrealizuje cele ustawy.Skoro omówione zostały zasady odpowiedzialnościpodmiotów zbiorowych, to wspomniećnależy o sankcjach, jakie w związkuz taką odpowiedzialnością można nałożyć na tepodmioty. Sankcje te można podzielić na trzygrupy, które omówione zostaną poniżej. Omówieniedolegliwości grożących podmiotomzbiorowym warto jednak rozpocząć od przypadków,kiedy sankcji wymierzyć nie można.Sytuacja taka ma miejsce przede wszystkimwtedy, gdy od dnia wydania orzeczenia,o którym mowa w art. 4, upłynęło 10 lat (art. 14o.p.z.U). Sankcji wobec podmiotu zbiorowegonie można również wymierzyć w przypadku,gdy od uprawomocnienia się wyroku stwierdzającegoodpowiedzialność podmiotu zbiorowegoza czyn zabroniony pod groźbą karyupłynęło 10 lat (art. 15 o.p.z.U).Pierwszym typem dolegliwości przewidzianejdla podmiotu zbiorowego jest instytucjaprzepadku, uregulowana w art. 8 o.p.z.U.Przepadkowi podlegają trzy kategorie dóbr.W pierwszej kolejności są to przedmioty pochodzącechociażby pośrednio z czynu zabronionegolub, które służyły lub były przeznaczonedo popełnienia czynu zabronionego (art. 8ust. 1 pkt 1) o.p.z.U), a także korzyści majątkowepochodzące chociażby pośrednio z czynuzabronionego (art. 8 ust. 1 pkt 2) o.p.z.U).Przepadkowi podlegają także równowartośćprzedmiotów lub korzyści majątkowych, pochodzącychchociażby pośrednio z czynuzabronionego art. 8 ust. 1 pkt 3) o.p.z.U), cooznacza, że samo sprzedanie przedmiotów,o których mowa w pkt 1 lub upłynnienie korzyścimajątkowych, o których mowa w pkt 2,nie wyłącza ich przepadku. Zgodnie natomiastz art. 8 ust. 2 przepadku wymienionego w ust. 1nie orzeka się, jeżeli przedmiot, korzyść majątkowalub ich równowartość podlega zwrotowiinnemu uprawnionemu podmiotowi.Drugim rodzajem sankcji funkcjonującymw ustawie o odpowiedzialności podmiotówzbiorowych jest kara pieniężna, która uregulowanajest przede wszystkim w art. 7. Zgodniez ust. 1 tego artykułu za czyn określony w ustawiewobec podmiotu zbiorowego orzeka siękarę pieniężną w wysokości do 10% przychoduokreślonego w trybie przepisów o podatkudochodowym od osób prawnych, osiągniętegow roku podatkowym poprzedzającym wydanieorzeczenia. Jednakże jeżeli przychód, o którymmowa w ust. 1, jest niższy niż 1 000 000 zł,karę pieniężną orzeka się w wysokości do 10%wydatków poniesionych w roku poprzedzającymwydanie orzeczenia (ust. 2). Kara pieniężnaorzeczona na podstawie dwóch poprzedzającychartykułów nie może być niższa niż 5000 zł.Powyższa zasada nakładania kar pieniężnychdoznaje jednak w ustawie wielu modyfikacji.Pierwsze takie odstępstwo przewiduje art. 12o.p.z.U, zgodnie z którym sąd może odstąpićod orzeczenia kary pieniężnej, poprzestając naorzeczeniu przepadku, zakazu lub podania wyrokudo publicznej wiadomości, w szczególnieuzasadnionych wypadkach, gdy czyn zabro-

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y459niony stanowiący podstawę odpowiedzialnościpodmiotu zbiorowego nie przyniósł temu podmiotowikorzyści, z zastrzeżeniem przepisówart. 8 ust. 2 i art. 11. W przypadku recydywy,polegającej na ponownym popełnieniu czynuzabronionego stanowiącego podstawę odpowiedzialnościpodmiotu zbiorowego przedupływem 5 lat od orzeczenia kary pieniężnej,sankcją jaką można orzec wobec tego podmiotujest kara pieniężna w wysokości do górnejgranicy ustawowego zagrożenia zwiększonegoo połowę. W art. 17–20 o.p.z.U przewidziane sąz kolei modyfikacje wysokości kary pieniężnej,o której mowa w art. 7 ust. 1 ze względu na konkretneczyny zabronione z art. 16.Omówione wyżej sankcje przepadku orazkary pieniężnej (poza wyraźnie uregulowanymiwyjątkami) sąd winny jest orzec wobecpodmiotu zbiorowego w każdym przypadku.Trzecim rodzajem sankcji są natomiast sankcje,które sąd może orzec fakultatywnie, a któreuregulowane zostały w art. 9 o.p.z.U. Sankcjamitymi są: zakaz promocji lub reklamyprowadzonej działalności, wytwarzanych lubsprzedawanych wyrobów, świadczonych usługlub udzielanych świadczeń; zakaz korzystaniaz dotacji, subwencji lub innych form wsparciafinansowego środkami publicznymi; zakazkorzystania z pomocy organizacji międzynarodowych,których Rzeczpospolita Polska jestczłonkiem; zakaz ubiegania się o zamówieniapubliczne; zakaz prowadzenia określonej działalnościpodstawowej lub ubocznej; oraz podaniewyroku do publicznej wiadomości.2. Sportowe podmioty zbioroweNie ulega najmniejszej wątpliwości, żesport może być uprawiany wyłącznie przez ludzi,czyli z prawnego punktu widzenia, przezosoby fizyczne. To przecież zawodnicy są bezpośrednimiuczestnikami współzawodnictwasportowego, rywalizującymi w najróżniejszychdyscyplinach sportowych. Nawet jeżelidana dziedzina sportowa oparta jest na współzawodnictwiedrużynowym, w ostatecznymstarciu wszystko sprowadza się do zmagańposzczególnych zawodników.Cechą charakterystyczną współczesnegosportu jest jednak to, że pomimo bezpośredniegozaangażowania osób fizycznych w rywalizacjęsportową, w wielu przypadkach elementemkoniecznym w celu jego efektywnegouprawiania staje się powoływanie różnychpodmiotów zbiorowych zrzeszających większąliczbę osób. Powody tworzenia podmiotówzbiorowych w sporcie mogą być bardzo różne.W sportach drużynowych elementem koniecznymjest utworzenie drużyny, która stanowikolektyw poszczególnych zawodników. Jeślidany zawodnik lub dana drużyna pragnie uprawiaćsport na poziomie profesjonalnym czyteż wyczynowym, najczęściej staje się członkiemklubu sportowego, klub sportowy jestz kolei członkiem związku sportowego czy teżpolskiego związku sportowego, który z koleiprzynależy do międzynarodowej federacjisportowej i tak dalej.Jak wynika z powyższego, podmioty zbiorowew sporcie spotykane są niezwykle często,przy czym podmioty te odgrywają w sporciebardzo doniosłe role. Właśnie w związkuz ową powszechnością podmiotów zbiorowychoraz rolą jaką odgrywają we współzawodnictwiesportowym istnieć może ryzyko uwikłaniatakich podmiotów lub ich członków w działaniakorupcyjne. Należy więc zastanowić się,jakie konkretnie podmioty zbiorowe występująw ramach współzawodnictwa sportowego,czemu posłuży niniejszy rozdział oraz jakiegorodzaju odpowiedzialność wobec podmiotówtych można wyciągnąć.W przypadku poszukiwania sportowychpodmiotów zbiorowych aktem o największymznaczeniu jest niewątpliwie ustawa o sporcie.Ustawa ta reguluje niemalże kompleksowosprawy sportu, a co za tym idzie akt ten traktujerównież o uczestnikach życia sportowego.Większość sportowych podmiotów zbiorowychznajduje swoje źródło istnienia właśniewe wspomnianym akcie. Jeżeli natomiast danypodmiot zbiorowy funkcjonuje na podstawieinnego aktu normatywnego, ustawa o sporciereguluje zasady uczestnictwa takiego podmiotuw sprawach dotyczących sportu.Pierwszym podmiotem zbiorowym, któregoistnienie uregulowano w ustawie o sporciejest klub sportowy. O instytucji klubu sportowegow niniejszej pracy wspominano jużw kontekście regulaminowych regulacji, dotyczącychpodmiotów korupcji. Zgodnie z art. 3SportU działalność sportowa jest prowadzonaw szczególności w formie klubu sportowego,działającego wyłącznie w formie osoby prawnej.Klub sportowy jest więc podstawowympodmiotem zbiorowym występującym w sporciei mającym bardzo doniosłe znaczenie.Zagadnienie podmiotowości prawnej osób4

460K.M. A. Hussein WestfalSportowa MECHANIZMY odpowiedzialność KORUPCJOGENNE dyscyplinarna – cztery grzechy z tytułu główne korupcji władz sportowej publicznych4prawnych również było w niniejszej pracyporuszane, jednakże tytułem przypomnieniawspomnieć należy, że na podstawie art. 33 kcosobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostkiorganizacyjne, którym przepisy szczególneprzyznają osobowość prawną. W przypadkuSkarbu Państwa oraz wielu jednostek organizacyjnychposiadających osobowość prawnąprzyznaną na podstawie przepisów szczególnych(np. Naczelna Rada Adwokacka) działalnośćw formie klubu sportowego jest niemożliwa.Kluby sportowe działają więc najczęściejw formie stowarzyszeń, tzw. stowarzyszeńrejestrowych tworzonych na podstawie ustawyo stowarzyszeniach (z pewnymi modyfikacjamiw zakresie rejestracji stowarzyszenia,o których mowa w art. 4 ust. 7 SportU 199 ) lubw formie kapitałowych spółek prawa handlowegotworzonych na podstawie ksh. Choćteoretycznie nic nie stoi na przeszkodzie, żebyprowadzić klub sportowy w innej formie prawnej,np. fundacji 200 , to z wielu powodów inneformy prawne prowadzenia klubów sportowychnie są zbyt popularne. Wspomnieć należyo fakcie, że czasem możliwość wyboru formyprawnej w jakiej działa klub sportowy doznajeograniczeń, jak chociażby na podstawie art. 15ust. 3 SportU „w skład ligi zawodowej w grachzespołowych wchodzą wyłącznie kluby sportowedziałające jako spółki akcyjne”.Szczególnym rodzajem klubu sportowegojest uczniowski klub sportowy (UKS), któregotworzenie i funkcjonowanie uregulowane zostałow art. 4 SportU. Zgodnie z ust. 3 członkamiUKS mogą być w szczególności uczniowie,rodzice i nauczyciele. Użycie wyrażenia„w szczególności” oznacza, że nie są to jedynepodmioty, które mogą stać się członkami UKS,ale to właśnie z myślą o uczniach, rodzicachi nauczycielach stworzono taką instytucję.Różnica między normalnym klubem sportowya UKS leży nie tylko w kwestii członków obydwuklubów, ale istnieje również na poziomieich zakładania. Do UKS stosuje się co prawdaprzepisy ustawy o stowarzyszeniach, wyłączeniupodlegają jednak przepisy o rejestracji(art. 4 ust. 2 SportU). UKS podlega wpisowido ewidencji prowadzonej przez starostę właściwegoze względu na siedzibę klubu (art. 4ust. 4 SportU) i uzyskuje on osobowość prawnąz chwilą takiego wpisu.Związki sportowe są kolejnymi podmiotamizbiorowymi, których tworzenie przewidujeustawa o sporcie. Związki takie mogą tworzyćkluby sportowe, w liczbie co najmniej trzech(art. 6 ust. 1 SportU). Związek sportowy działaw formie stowarzyszenia lub związku stowarzyszeń,czyli osoby prawnej w rozumieniuustawy o stowarzyszeniach. Związek sportowystanowi rodzaj podmiotu zbiorowego, w ramachktórego kluby sportowe mogą się organizowaćw celu łatwiejszego i bardziej efektywnegorealizowania swoich celów statutowych.Bardzo ważną kwestią pod rządami ustawyo sporcie jest rozróżnienie związków sportowychdziałających w formie stowarzyszeń lubzwiązku stowarzyszeń, o których mowa wyżej,od polskich związków sportowych, które stanowiąosobny rodzaj osób prawnych i z istnieniemktórych ustawa o sporcie wiąże doniosłekonsekwencje. Polski związek sportowy (PZS)powoływany jest zazwyczaj w celu organizowaniai prowadzenia współzawodnictwaw danej dyscyplinie sportowej. CzłonkamiPZS mogą być kluby sportowe, związki sportowelub inne osoby prawne, które prowadządziałalność w danym sporcie, dodatkowo klubysportowe będące członkami PZS mają obowiązekuczestniczenia we współzawodnictwieorganizowanym przez ten PZS. Co do zasadyPZS może prowadzić działalność tylko w jednejdziedzinie sportu, chyba że odpowiedniepozwolenie wyda minister właściwy do sprawkultury fizycznej (art. 11 ust. 4 SportU). Choćustawa nie przewiduje tego expressis verbis, todopuszczalne jest istnienie tylko jednego PZSw danej dziedzinie sportowej. Zasad ta wynikaz bardzo szerokich uprawnień, które przyznawanesą PZS na zasadzie wyłączności, jakchociażby prawo do: „organizowania i prowadzeniawspółzawodnictwa sportowego o tytułMistrza Polski oraz o Puchar Polski w danymsporcie” (art. 13 ust. 1 pkt 1) czy „ustanawianiai realizacji reguł sportowych, organizacyjnychi dyscyplinarnych we współzawodnictwiesportowym” (art. 13 ust. 1 pkt 2). Utworzeniepolskiego związku sportowego wymaga uzyskaniazgody ministra właściwego do sprawkultury fizycznej (art. 11 SportU), który to ministersprawuje również nadzór nad tym związkiem(art. 16 SportU). Zgoda na utworzeniePZS jest niezbędnym elementem do uzyskaniaobligatoryjnego dla istnienia takiego związkuwpisu do Krajowego Rejestru Sądowego.Z chwilą uzyskania takiego wpisu PSZ uzyskujeosobowość prawną (art. 12 SportU).W przypadku „gdy ponad połowa klubówsportowych biorących udział w rozgrywkach

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y461ligowych działa w formie spółek akcyjnych,polski związek sportowy jest obowiązanyutworzyć ligę zawodową” (art. 15 ust. 2). Ligazawodowa jest natomiast zarządzana przezosobę prawną działającą w formie spółki kapitałowej.Taka osoba prawna zarządzająca ligązawodową jest oddzielnym w sensie prawnympodmiotem zbiorowym uregulowanym w ustawieo sporcie.Kolejnym takim podmiotem jest PolskiKomitet Olimpijski (PKOl). PKOl „jest związkiemstowarzyszeń zrzeszającym polskiezwiązki sportowe oraz inne osoby prawne,jednostki organizacyjne nieposiadające osobowościprawnej lub osoby fizyczne, związanez narodowym ruchem olimpijskim” (art. 24ust. 1 SportU), przy czym PKOl jest samodzielnąorganizacją pozarządową wyznaczającąi realizującą cele związane z ruchem olimpijskim(art. 24 ust. 2 SportU).Podobne funkcje co PKOl, jednakże realizowanew zakresie narodowego ruchu paraolimpijskiegoosób niepełnosprawnych sprawujePolski Komitet Paraolimpijski (art. 25SportU).Ustawa o sporcie nakłada pewne obowiązkiz zakresu sportu na jednostki samorządu terytorialnego.Zgodnie z art. 27 SportU „tworzeniewarunków, w tym organizacyjnych, sprzyjającychrozwojowi sportu stanowi zadanie własnejednostek samorządu terytorialnego”. Jednostkamisamorządu terytorialnego są: gminy(posiadające osobowość prawną na podstawieart. 2 ust. 2 i art. 65 ust. 2 ustawy o samorządziegminnym z 1990 r.), powiaty (posiadająceosobowość prawną na podstawie art. 2 ust. 2i art. 66 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym1998 r.) i województwa (art. 6 ust. 2ustawy o samorządzie województwa 1998 r.).Skoro zaś jednostki samorządu terytorialnegoposiadają osobowość prawną, bez wątpieniamożna uznać je za podmioty zbiorowe. Na podstawieustawy o sporcie jednostki samorząduterytorialnego wspierają sport przede wszystkimpoprzez pomoc finansową, w szczególnościw formie: dotacji celowej z budżetu tej jednostki(art. 28) lub ustanowienia okresowychstypendiów dla sportowców (art. 31).W przypadku jednostek samorządu sportowegoustawa o sporcie przewiduje możliwośćtworzenia „rad sportu” przez właściwe organywykonawcze tych jednostek samorządowych(art. 30). Rady sportu są ciałem opiniodawczym,funkcjonującym w ramach jednostkisamorządu terytorialnego i jako takie nie posiadająosobowości prawnej.W celu walki z dopingiem w sporcie, stanowiącymobok korupcji jedno z największychwypaczeń dzisiejszego sportu, ustawa o sporcieprzewiduje utworzenie Komisji do ZwalczaniaDopingu w Sporcie (art. 44 SportU).Komisja składa się z przewodniczącego orazdziesięciu członków, a statut komisji ustanawiaminister do spraw kultury fizycznej. Ustawanie przyznaje Komisji do Zwalczania Dopinguosobowości prawnej, w związku z czymnależy ją uznać za podmiot, o którym mowaw art. 33 1 § 1 kc, czyli jednostkę organizacyjnąniebędącą osobą prawną, której ustawa przyznajezdolność prawną.Podmiotem, którego istnienia ustawa o sporcienie reguluje, ale o istnieniu którego wspomina,jest międzynarodowa organizacja sportowazrzeszająca federacje sportowe z różnychkrajów (odpowiedniki PZS). Najczęściej organizacjetakie posiadają swoje siedziby poza granicamiRP, jednakże teoretycznie możliwe jestutworzenie takiej międzynarodowej federacjina terenie Polski, gdzie obowiązywałaby polskajurysdykcja. W większości przypadków organizacjetakie przybierają formę stowarzyszeń lubzwiązków stowarzyszeń. Możliwość utworzeniatakiego stowarzyszenia wprost przewidujenatomiast art. 5 ustawy o stowarzyszeniach.Instytut Sportu również jest jednostką organizacyjną,o której ustawa o sporcie wspomina,aczkolwiek istnienia której bezpośrednionie reguluje. Instytut Sportu został powołanyZarządzeniem nr 60 Prezesa Rady Ministrówz dnia 4 listopada 1977 r. jako samodzielna placówkanaukowa. Na podstawie Ustawy z dnia30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych,Instytut działa jako instytut badawczy i jakotaki posiada osobowość prawną.Mimo że najwięcej funkcji z zakresu kulturyfizycznej ustawa o sporcie powierza ministrowiwłaściwemu do spraw kultury fizycznej,a w niektórych przypadkach także innymministrom, to w żadnym wypadku nie możnauznać ministra za sportowy podmiot zbiorowy.Minister jest organem monokratycznym, pełniącymfunkcje członka Rady Ministrów orazkierownika resortu 201 .Jednostką wartą wspomnienia jest z pewnościąTrybunał Arbitrażowy ds. Sportu przyPKOl. Zgodnie ze swoim statutem TrybunałArbitrażowy może rozstrzygać każdy spórmajątkowy i niemajątkowy powstały w Polsce4

462K.M. A. Hussein WestfalSportowa MECHANIZMY odpowiedzialność KORUPCJOGENNE dyscyplinarna – cztery grzechy z tytułu główne korupcji władz sportowej publicznych4lub za granicą. Do postępowania przed TrybunałemArbitrażowym zastosowanie będą miałyregulacje statutowe oraz przepisy części piątejkpc. Ponadto Trybunał działa jako instancjaodwoławcza od decyzji dyscyplinarnych i regulaminowychwłaściwych organów polskichzwiązków sportowych lub innych organizacjisportowych. Oczywiście przekazanie sprawydo właściwości Trybunału Arbitrażowegojako sądu polubownego wymaga zapisu na tensąd i w praktyce bardzo często tak właśnie siędzieje. Trybunał może być właściwy w przypadkuspraw dyscyplinarnych jako organ odwoławczyod decyzji potencjalnie wszystkichorganizacji sportowych, co zdecydowanie odróżniago od statutowych organów postępowańdyscyplinarnych, funkcjonujących w ramachposzczególnych PZS.Reasumując dotychczasowe rozważania dotyczącesportowych podmiotów zbiorowych,na podstawie samej tylko ustawy o sporcie zapodmioty takie można uznać: kluby sportowe,w tym uczniowski klub sportowy, związkisportowe, polskie związki sportowe, międzynarodowezwiązki sportowe, osoby prawnezarządzające ligą zawodową, Polski KomitetOlimpijski i Polski Komitet Paraolimpijski,jednostki samorządu terytorialnego i działająceprzy nich rady sportu, Komisje do ZwalczaniaDopingu w Sporcie, Instytut Sportu. Ponadtoza pewnego rodzaju sportowy podmiotzbiorowy należy uznać Trybunał Arbitrażowyds. Spotu przy PKOl.Wyszczególnienie wszystkich wspominanychwyżej podmiotów jako sportowych podmiotówzbiorowych dokonane zostało przedewszystkim na podstawie ustawy o sporcie.Kluczowe znaczenie w przypadku odpowiedzialnościpodmiotów zbiorowych ma jednakomawiana już ustawa o odpowiedzialnościpodmiotów zbiorowych za czyny zabronionepod groźbą kary. Należy więc sprawdzić czywymienione wyżej sportowe podmioty zbiorowespełniają również kryteria bycia podmiotamizbiorowymi w rozumieniu ustawy o odpowiedzialnościpodmiotów zbiorowych. Zgodniez art. 2 ust. 1 o.p.z.U podmiotami zbiorowymiw rozumieniu tej ustawy są osoby prawneoraz jednostki organizacyjne nieposiadająceosobowości prawnej, z wyłączeniem SkarbuPaństwa, jednostek samorządu terytorialnegoi ich związków oraz organów państwowychi samorządu terytorialnego. Natomiast zgodniez ust. 2 podmiotem zbiorowym w rozumieniuustawy jest również spółka handlowa z udziałemSkarbu Państwa, jednostki samorząduterytorialnego lub związki takich jednostek,spółka kapitałowa w organizacji, podmiotw stanie likwidacji oraz przedsiębiorca niebędącyosobą fizyczną, a także zagraniczna jednostkaorganizacyjna.Wyraźnemu wyłączeniu z zakresu podmiotowegoustawy o odpowiedzialności podmiotówzbiorowych podlegają jednostki samorząduterytorialnego. W związku z powyższymz kręgu tak rozumianych podmiotów zbiorowychnależy wykluczyć również działająceprzy jednostkach samorządu terytorialnegorady sportu.Spośród wymienionych sportowych podmiotówzbiorowych osobowość prawną, a coza tym idzie przymiot podmiotowości w rozumieniuustawy o odpowiedzialności podmiotówzbiorowych posiadają kluby sportowe,w tym uczniowski klub sportowy, związkisportowe, polskie związki sportowe, międzynarodowezwiązki sportowe, osoby prawne zarządzająceligami zawodowymi, Instytut Sportu,Polski Komitet Olimpijski, Polski KomitetParaolimpijski.Natomiast w związku z faktem, że ustawao sporcie nakłada na pewne jednostki prawai obowiązki, jednostki te należy uznać za ułomneosoby prawne, o których mowa w art. 33 1kc, a które również są podmiotami zbiorowymiw rozumieniu art. 2 ust. 1 o.p.z.U. Jednostkamitymi są więc: Komisje do Zwalczania Dopinguw Sporcie, a także Trybunał Arbitrażowy ds.Sporu przy PKOl.Wszystkie wymienione w poprzednichdwóch akapitach jednostki, jako podmiotyzbiorowe w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawyo odpowiedzialności podmiotów zbiorowych,przy spełnieniu pozostałych przesłanek, potencjalniemogłyby ponosić odpowiedzialnośćreżimową sui generis przez tą ustawę wykreowaną.3. Odpowiedzialność sportowychpodmiotów zbiorowychz tytułu korupcji w sporciew prawie karnymOdpowiedzialność sui generis wprowadzonaustawą o odpowiedzialności podmiotówzbiorowych za czyny zabronione pod groźbąkary, jak to już było podkreślane, nie jest odpowiedzialnościąkarną sensu stricto. Jedną

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y463z podstawowych zasad prawa karnego jest bowiemzasada odpowiedzialności indywidualneji osobistej, która wyraża się w tym, że doodpowiedzialności karnej pociągnięta możebyć tylko osoba fizyczna. Z drugiej jednakstrony należy zwrócić uwagę na fakt, że odpowiedzialnośćsui generis wprowadzona ustawąo odpowiedzialności podmiotów zbiorowychjest najbardziej zbliżona właśnie do odpowiedzialnościkarnej. Można zaryzykować nawetstwierdzenie, że odpowiedzialność ta jest swoistegorodzaju odpowiedzialnością quasi karną,stosowaną wobec podmiotów zbiorowych.W poprzednim podrozdziale określony zostałkrąg sportowych podmiotów zbiorowych.Uwagę zwrócić należy zwłaszcza na te podmioty,które spełniają kryteria ustawy o odpowiedzialnościpodmiotów zbiorowych za czynyzabronione pod groźbą kary. Niniejszy fragmentpracy ma natomiast udzielić odpowiedzina pytanie, czy wobec tych konkretnie wymienionychpodmiotów sportowych możliwe jestwyciągnięcie odpowiedzialności sui generisz tytułu korupcji sportowej, a więc czy spełniająone pozostałe przesłanki ustawowe.W celu pociągnięcia podmiotu zbiorowegodo odpowiedzialności reżimowej z ustawyo odpowiedzialności podmiotów zbiorowychnależy spełnić kilka przesłanek, o których byłajuż mowa. Tytułem przypomnienia przesłankamitymi są: bycie podmiotem zbiorowymw rozumieniu ustawy, popełnienie jednegoz czynów zabronionych, o których mowaw art. 16 o.p.z.U przez osobę fizyczną, o którejmowa w art. 3 o.p.z.U, możliwość przypisaniawiny w rozumieniu art. 5 o.p.z.U (czylibraku należytej staranności w wyborze osobyfizycznej, braku należytego nadzoru nad tąosobą albo zachowania należytej, wymaganejw danych okolicznościach ostrożności) orazwydanie wobec osoby fizycznej z art. 3 o.p.z.Ujednego z orzeczeń, o których mowa w art. 4.Występowanie przesłanki winy musi byćzawsze rozpatrywane indywidualnie w odniesieniudo konkretnego przypadku. Pozostałez wyżej wymienionych przesłanek można natomiastpoddać pod teoretyczne rozważaniadotyczące tego, czy ich występowanie w przypadkusportowych podmiotów zbiorowych jestw ogóle możliwe. Zabiegu takiego dokonanojuż w przypadku spełniania przez sportowepodmioty zbiorowe kryteriów podmiotowościw rozumieniu ustawy o odpowiedzialnościpodmiotów zbiorowych.Podstawowym problemem jest więc to, czyw przypadku próby pociągnięcia do odpowiedzialnościsui generis sportowych podmiotówzbiorowych z tytułu korupcji sportowej możliwejest spełnienie przesłanki popełnienia przezosobę, o której mowa w art. 3 o.p.z.U jednegoz czynów zabronionych, o których mowaw art. 16 o.p.z.U. Zagadnienie to należy rozpatrywaćw dwóch aspektach. Po pierwsze czyw przypadku sportowych podmiotów zbiorowychmożna mówić o występowaniu osoby fizycznej,o której mowa w art. 3 o.p.z.U. Dopierow przypadku pozytywnej odpowiedzi na takprzedstawiony problem można zastanowić się,czy podmiot zbiorowy może odpowiadać zaczyny takiej osoby fizycznej, w związku z korupcjąsportową. Ujmując to zagadnienie niecoinaczej, sprawdzić należy, czy wśród czynówzabronionych w art. 16 o.p.z.U wymienione sączyny dotyczące korupcji sportowej.Sportowe podmioty zbiorowe wymienionew poprzednim podrozdziale niniejszej pracysą albo osobami prawnymi (np. kluby sportowe,polskie związki sportowe), albo ułomnymiosobami prawnymi (np. Komisje do ZwalczaniaDopingu w Sporcie). W każdym jednakwypadku podmioty te posiadają zdolnośćprawną i zdolność do czynności prawnych.Osobą fizyczną, za działania której podmiotzbiorowy ponosić może odpowiedzialność jestprzede wszystkim osoba, o której mowa art. 3ust. 1 o.p.z.U, czyli osoba działająca w imieniulub w interesie podmiotu zbiorowego w ramachuprawnienia lub obowiązku do jego reprezentowania,podejmowania w jego imieniudecyzji lub wykonywania kontroli wewnętrznejalbo przy przekroczeniu tego uprawnienialub niedopełnieniu tego obowiązku. Jak jużwyjaśniono wcześniej, źródłem uprawnienialub obowiązku do reprezentowania podmiotuzbiorowego, podejmowania w jego imieniudecyzji lub wykonywania kontroli wewnętrznejmoże być zarówno przepis prawny (zarządspółki kapitałowej reprezentuje jej interesy,obowiązek nadzoru w spółkach kapitałowychspoczywa natomiast na radzie nadzorczej jeślijest powołana, podobnie w stowarzyszeniach),przepis wewnętrzny danej jednostki organizacyjnej(postanowienie statutowe) lub czynnośćprawna (prokura, pełnomocnictwo). Skoro zaśsportowe podmioty zbiorowe działają jakoosoby prawne lub ułomne osoby prawne, toniechybnie w ich strukturach działają osobyfizyczne, na których bądź to z mocy prawa,4

464K.M. A. Hussein WestfalSportowa MECHANIZMY odpowiedzialność KORUPCJOGENNE dyscyplinarna – cztery grzechy z tytułu główne korupcji władz sportowej publicznych4bądź to w wyniku czynności prawnej, bądź teżw wyniku postanowienia statutowego ciążyobowiązek lub, które posiadają uprawnieniedo działania w imieniu lub interesie podmiotuzbiorowego.Kolejne osoby, które wymienia art. 3o.p.z.U (pkt 2 i 3) powiązane są nierozerwalniez omówioną wyżej osobą fizyczną z pkt 1.Pkt 2 dotyczy bowiem osoby dopuszczonejdo działania w wyniku przekroczenia uprawnieńlub niedopełnienia obowiązków przezosobę, o której mowa w pkt 1, w pkt 3 mowanatomiast o osobie działającej w imieniu lubw interesie podmiotu zbiorowego, za zgodąlub wiedzą osoby, o której mowa w pkt 1. Skorozaś analiza art. 3 pkt 1 o.p.z.U doprowadziłado konstatacji, że osoba, o której mówi tenprzepis może występować w strukturach sportowychpodmiotów zbiorowych, to logicznąkonsekwencją jest stwierdzenie, że równieżpozostałe osoby fizyczne z art. 3 o.p.z.U mogądziałać w ramach takich podmiotów.Wiadomo już, że w strukturach sportowychpodmiotów zbiorowych mogą działać osoby,o których mowa w art. 3 o.p.z.U. Nierozwiązanąjednak dotąd kwestią pozostaje fundamentalnedla niniejszej pracy zagadnienie, a więcczy taki sportowy podmiot zbiorowy może byćpociągnięty do odpowiedzialności kreowanejprzez ustawę o odpowiedzialności podmiotówzbiorowych, w przypadku dopuszczenia sięprzez tą osobę fizyczną korupcji sportowej. Zagadnienieto sprowadza się do tego, czy wśródczynów zabronionych w art. 16 o.p.z.U wymienionesą czyny dotyczące korupcji sportowej.W pierwszym rozdziale niniejszej pracyprzedstawione zostały różne poglądy dotyczącetego, jakie przestępstwa wymienionew Kodeksie karnym uznać można za przestępstwadotyczące korupcji. Gwoli przypomnienia,zgodnie z poglądami różnych przedstawicielidoktryny, za przestępstwa korupcyjneuznać można przestępstwa: sprzedajnościz art. 228 kk, przekupstwa z art. 229 kk, płatnejprotekcji z art. 230 i 230a kk 202 , a takżeprzestępstwa: nadużycie funkcji publicznej(art. 231 kk), ujawnienia tajemnicy państwowej(art. 256 kk), niegospodarności (art. 296 kk),poświadczania nieprawdy (art. 271 kk) 203 orazprzestępstwa z art. 250a oraz 296a kk Wszystkiepowyższe przestępstwa z wielu przyczyn,o których mowa w podrozdziale 7 rozdziału IIniniejszej pracy, nie są zbyt efektywnymi narzędziamiwalki z korupcją sportową. Dlategoteż ustawodawca zdecydował się wprowadzićdo polskiego systemu prawnego regulacjepoświęcone wyłącznie korupcji sportowej.W tym celu najpierw nowelą z 1 lipca 2003 r.do kk wprowadzono art. 296b, który następnie16 października 2010 r. został uchylonyustawą o sporcie. Obecnie to właśnie w ustawieo sporcie znajduje się regulacja poświęconaprzestępstwu korupcji sporcie. W obowiązującymstanie prawnym art. 46 SportUjest jedynym przepisem prawnokarnym, przypomocy którego można efektywnie walczyćz korupcją sportową.Wśród czynów zabronionych wymienionychw art. 16 o.p.z.U wymienione są międzyinnymi przestępstwa z art. 228–230a,art. 256, art. 286, art. 271, art. 296 orazart. 296a kk. Zgodnie z przytoczonymi wyżejpoglądami przedstawicieli doktryny, przestępstwate uznać można za przestępstwa szerokopojętej korupcji. Stosowanie tych przepisóww walce z korupcją nie jest niemożliwe, aczkolwiekz różnych przyczyn, ich egzekwowaniew aspekcie korupcji sportowej jest bardzoograniczone i dotyczy bardzo wąskiego wycinkaczynów korupcyjnych. Pomimo faktu,że w art. 16 o.p.z.U wyszczególniono wieleczynów zabronionych, to próżno doszukiwaćsię pośród nich przestępstwa z art. 46 SportU.W związku z takim stanem rzeczy, możliwość pociągnięciasportowych podmiotów zbiorowychdo odpowiedzialności na podstawie ustawyo odpowiedzialności podmiotów zbiorowychjest znacząco ograniczona. De lege ferendanależy postulować o znowelizowanie ustawyo odpowiedzialności podmiotów zbiorowychi dodanie do art. 16 o.p.z.U przestępstwa korupcjisportowej art. 46 SportU.4. Odpowiedzialnośćdyscyplinarna sportowychpodmiotów zbiorowychz tytułu korupcji w sporcieIstota odpowiedzialności dyscyplinarnejw sporcie była już uprzednio w niniejszej pracyomówiona, zarówno w sensie largo, jaki ze względu na delikt korupcji sportowej.W niniejszym podrozdziale przedmiotem rozważańbędzie odpowiedzialność dyscyplinarnaz tytułu korupcji sportowej szczególnegorodzaju podmiotów, mianowicie sportowychpodmiotów zbiorowych. Możliwość pociąganiado odpowiedzialności podmiotów zbioro-

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y465B. Zasady odpowiedzialnościNiniejsza praca nie jest komentarzem dostatutów i regulaminów poszczególnych polskichzwiązków sportowych, tylko opracowaniemtraktującym o ogólnych zagadnieniachodpowiedzialności dyscyplinarnej za korupcjęw sporcie. Oznacza to, że szczegółowemuomówieniu podlega nie odpowiedzialność dyscyplinarnaza wszystkie przewinienia dyscyplinarne,nie odpowiedzialność dyscyplinarnasensu largo, ale tylko taka odpowiedzialność,która wyciągana jest wobec danego podmiotuw następstwie popełnienia deliktu korupcyjnego.Ogólne uwagi dotyczące zasad odpowiedzialnościdyscyplinarnej zawarte są w podrozdziale3 rozdziału II niniejszej pracy.Z uwagi na to, że jak wielokrotnie wspominanopolskie związki sportowe posiadająogromną swobodę w kreowaniu zasad odpowiedzialnościdyscyplinarnej, szczegółoweprzedstawienie wszystkich zasad dotyczącychpostępowania dyscyplinarnego, zasad materialnych,zasad wymiaru kary, zasad wydawaniaorzeczeń, instancji odwoławczych itp. niejest celowe. Z racji wielu różnic występującychw postępowaniach poszczególnych federacjisportowych, w każdym przypadku zasadytego postępowania powinny być rozpatrywaneoddzielnie. W niniejszym podrozdziale przedstawionezostaną natomiast materialne zasadyodpowiedzialności dyscyplinarnej zbiorowychpodmiotów sportowych z tytułu deliktu korupcjisportowej.Kluczowe w tym przedmiocie postanowieniazawierają przepisy statutów i regulaminówpolskich związków sportowych, które przewidująmożliwość pociągnięcia sportowychpodmiotów zbiorowych do odpowiedzialnościdyscyplinarnej. Choć odpowiedzialnośćpodmiotów zbiorowych stoi w sprzecznościz zasadami prawa karnego sensu stricto (zasawychjest bowiem podstawową różnicą międzyodpowiedzialnością dyscyplinarną, a odpowiedzialnościąkarną sensu stricto.A. Podstawy odpowiedzialnościZagadnienie podstaw prawnych odpowiedzialnościdyscyplinarnej w sporcie było jużw niniejszej pracy poruszane. Tytułem przypomnieniaodpowiedzialność dyscyplinarnaw sporcie znajduje swoje podstawy prawnew ustawie o sporcie. Art. 13 ust. 1 pkt 2 tejżeustawy przewiduje, iż Polski Związek Sportowyma wyłączne prawo do ustanawianiai realizacji reguł sportowych, organizacyjnychi dyscyplinarnych we współzawodnictwiesportowym organizowanym przez ten związek.Taki stan rzeczy jest urzeczywistnieniem teorii,iż krajowym federacjom, a więc w obecnymsystemie prawnym polskim związkomsportowym, przysługiwać powinien monopolw zakresie kreowania reguł sportowych i organizacyjnychw ramach danego sportu 204 .Teoria ta leży u podstaw całego systemu odpowiedzialnościdyscyplinarnej w sporcie i znajdujeswoje potwierdzenie także w pozostałychprzepisach ustawy o sporcie. Konsekwencjąniezależności polskich związków sportowych(PZS) jest także artykuł 16 ust. 2 regulujący, iżdecyzje dyscyplinarne i regulaminowe władzpolskich związków sportowych związanez organizacją i przebiegiem współzawodnictwasportowego nie są objęte nadzorem ministrawłaściwego do spraw kultury fizycznej.Mimo że federacje krajowe są niezależne, to nawalnych zgromadzeniach członków (lub delegatów)tych federacji ciąży obowiązek uchwaleniaregulaminu dyscyplinarnego, wynikający z art. 9ust. 4 sportU. Ponadto ustawa o sporcie wymagaod PZS realizowania odpowiedzialnościdyscyplinarnej za stosowanie dopingu w sporcie,w zakresie określonym w ich regulaminach,co nakłada na PZS obowiązek wprowadzeniado regulaminów dyscyplinarnych takiejodpowiedzialności.Ustawa o sporcie jest niewątpliwie głównymźródłem odpowiedzialności dyscyplinarnejw sporcie, gdyż nakłada na PZS obowiązekuchwalenia regulaminów dyscyplinarnych.Zasady tejże odpowiedzialności są więc skonkretyzowanew regulaminach wydanych przezposzczególne federacje krajowe. W związkuz tym, źródeł owej odpowiedzialności należyposzukiwać także w poszczególnych regulaminachzwiązkowych. Podobnie jak w poprzed-nim rozdziale analiza regulacji związkowychzostanie ograniczona do aktów wydanychprzez trzy polskie związki sportowe: PolskiZwiązek Piłki Nożnej (Statut Polskiego ZwiązkuPiłki Nożnej, Regulamin DyscyplinarnyPZPN), Polskiego Związku Koszykówki (StatutPolskiego Związku Koszykówki, RegulaminWspółzawodnictwa Sportowego PZKosz2011, Regulamin Karania DyscyplinarnegoPZKosz w sezonie 2011/2012) oraz PolskiegoZwiązku Rugby (Przepisy Polskiego ZwiązkuRugby, Regulamin Dyscyplinarny).4

466K.M. A. Hussein WestfalSportowa MECHANIZMY odpowiedzialność KORUPCJOGENNE dyscyplinarna – cztery grzechy z tytułu główne korupcji władz sportowej publicznych4sportowej odpowiedzialności zbiorowej byłokonieczne z racji tego, że w przypadku sportui imprez sportowych udział w działalności klubusportowego umożliwiony jest dla szerszegogrona osób, niż ma to miejsce w przypadkuklasycznych podmiotów zbiorowych.Jednakże oprócz zasady ogólnej wyrażonejw § 1 ust. 4 RdyscPZPN, w przypadku odpowiedzialnościdyscyplinarnej sportowych podmiotówzbiorowych zastosowanie mają przedewszystkim przepisy regulaminowe zawierająceopis konkretnych deliktów korupcyjnych.Przepisami tymi są omawiane wcześniej § 9ust. 10 oraz § 9 ust. 11 RdyscPZPN. Regulacjete były już szczegółowo omawiane w ramachniniejszej pracy, w związku z czym ich ponownaanaliza jawi się bezcelową.Warto natomiast zwrócić jeszcze raz uwagęna podmioty, które mogą ponosić odpowiedzialnośćdyscyplinarną. Zgodnie z § 9ust. 10 RdyscPZPN za usiłowanie, rozmyślneodebranie lub zdobycie punktów w zawodachpiłkarskich w zamian za korzyści materialnelub z innych pobudek sprzecznych z zasadamisportowymi: klubom, zawodnikom, trenerom,instruktorom, menadżerom piłkarskim, licencjonowanymorganizatorom imprez piłkarskichi działaczom piłkarskim wymierza sięjedną z szerokiego wachlarza kar dyscyplinarnych.Delikt korupcji sportowej z § 9 ust.11 RdyscPZPN polega natomiast na usiłowaniulub dokonaniu czynów mających na celubezprawne osiągnięcie korzyści materialnychw związku z działalnością sportową przezkluby, zawodników, trenerów, instruktorów,menadżerów piłkarskich, licencjonowanychorganizatorów imprez piłkarskich i działaczypiłkarskich. Na uwagę zasługuje fakt,że na podstawie powyższych przepisów, spośródsportowych podmiotów zbiorowych, doktórych na podstawie § 1 ust. 1 zastosowaniema Regulamin Dyscyplinarny PZPN, czyliklubów zrzeszonych w PZPN oraz innych organizacjibędących w strukturach PZPN (cojest pojęciem niezwykle pojemnym) sankcjedyscyplinarne za korupcję w sporcie mogąbyć wymierzone jedynie wobec klubów sportowychoraz licencjonowanych organizatorówimprez piłkarskich (przy założeniu, że takiorganizator jest podmiotem zbiorowym, czylinie wykonuje swojej działalności gospodarczejjako osoba fizyczna).W przypadku Regulaminu WspółzawodnictwaSportowego Polskiego Związku Kodaodpowiedzialności indywidualnej i osobistej),to możliwość taka istnieje w ramach odpowiedzialnościdyscyplinarnej i przewidzianajest w aktach wewnętrznych wszystkich analizowanychw niniejszej pracy polskich związkówsportowych.Katalog podmiotów, do których zastosowaniema Regulamin Dyscyplinarny PZPNwymieniony jest w § 1 ust. 1 tego regulaminu.Zgodnie z tym przepisem, regulamin dyscyplinarnystosuje się wobec członków władz,klubów zrzeszonych w PZPN oraz wobeczawodników, trenerów, sędziów, delegatów,obserwatorów i menadżerów ds. piłkarzy, jakrównież działaczy sportowych tych klubówi innych organizacji, będących w strukturachPZPN. Podstawową zasadą odnoszącąsię do odpowiedzialności dyscyplinarnejpodmiotów zbiorowych, a konkretnie klubówsportowych, zawiera § 1 ust. 4 RdyscPZPN,zgodnie z którym kluby ponoszą odpowiedzialnośćza zachowania swoich zawodników,działaczy, kibiców oraz innych osób pełniącychfunkcję podczas meczu na zlecenie klubulub PZPN (organu prowadzącego rozgrywki).Jak wynika z powyższej regulacji, zasadyodpowiedzialności dyscyplinarnej sportowychpodmiotów zbiorowych w ramach PZPN przypominająrozwiązanie zastosowane w ramachomawianej już ustawy o odpowiedzialnościpodmiotów zbiorowych za czyny zabronionepod groźbą kary. Na podstawie § 1 ust. 4RdyscPZPN zbiorowe podmioty sportowe(kluby) ponoszą odpowiedzialność za zachowania(działanie i zaniechanie) osób fizycznych,które z różnych przyczyn mogą być utożsamianez tym klubem. W ustawie o odpowiedzialnościpodmiotów zbiorowych wymaganejest jednak odpowiednie powiązanie osobyfizycznej z podmiotem zbiorowym, natomiastw Regulaminie Dyscyplinarnym posłużono sięnieco inną konstrukcją. Podobnie jak w przypadkuustawy o odpowiedzialności podmiotówzbiorowych, w przypadku PZPN kluby sportoweponoszą odpowiedzialność dyscyplinarnąza osoby fizyczne powiązane z tym klubemjakimś stosunkiem prawnym (zawodnicy,działacze inne osoby pełniące funkcje podczasmeczu na zlecenie klubu lub PZPN), jednakżeodpowiedzialność taką ponoszą także za zachowaniaswoich kibiców, którzy, oprócz faktuzakupienia biletu na dane widowisko, nie sąw sensie prawnym w żaden sposób powiązani.Przyjęcie takiego rozwiązania w przypadku

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y467szykówki próżno doszukiwać się jakiejś zasadyogólnej, która miałaby zastosowanie doodpowiedzialności dyscyplinarnej sportowychpodmiotów zbiorowych. Jedynie § 84 RWSPZ-Kosz przewiduje, że odpowiedzialność dyscyplinarnaw ogóle wyciągnięta może być wobecpodmiotów wymienionych w § 1 ust. 2 czyli:wszystkich klubów, zawodników, trenerówi innych osób reprezentujących kluby sportowelub zawodników, a także do sędziów, komisarzyi innych osób biorących udział w organizowaniui prowadzeniu współzawodnictwa sportowegow koszykówce. Wynika z powyższego,że jedynym podmiotem zbiorowym, mogącymde facto ponosić odpowiedzialność dyscyplinarnąw koszykówce, jest więc klub sportowy.W zgodności z powyższymi postanowieniamipozostaje 2 ust. 5 pkt 28 Regulaminu KaraniaDyscyplinarnego PZKosz, który przewiduje,że za nieprzestrzeganie przez kierownictwoklubu obowiązujących regulaminów i przepisówgry, poprzez udowodnioną próbę lubdokonanie przekupstwa zawodnika, trenera,sędziego, działacza – grozi kara pieniężna dlaklubu oraz kara dożywotniej dyskwalifikacjidla osób związanych ze sprawą.Podobnie do koszykówki kwestia odpowiedzialnościsportowych podmiotów zbiorowychza korupcję w sporcie przedstawia się w przepisachPolskiego Związku Rugby. Zgodniez § 1 ust. 1 Regulaminu Dyscyplinarnego PolskiegoZwiązku Rugby (RDyscPZR) członkamitego polskiego związku sportowegow rozumieniu regulaminu są: OkręgoweZwiązki Rugby, kluby, sekcje, zawodnicy, sędziowie,trenerzy i instruktorzy oraz działaczerugby. Na podstawie ust. 2 § 1 działaczami rugbysą również asystenci trenerów oraz lekarzei specjaliści odnowy biologicznej uczestniczącyw zawodach rugby. Natomiast na podstawie§ 1 ust. 3 RDyscPZR to właśnie członkowiePZR zobowiązani są do ścisłego zachowaniadyscypliny związkowej zdefiniowanej w § 2ust. 1 RDyscPZR jako przestrzeganie statutów,uchwał, zarządzeń, regulaminów, wytycznychi innych przepisów nadrzędnych władzsportowych oraz PZR, OZR i klubów, a takżeprzepisów gry w rugby. Zgodnie z § 5 ust. 1naruszenie dyscypliny związkowej jest przewinieniemdyscyplinarnym, a na podstawie z ust.2 za przewinienie dyscyplinarne popełnionew kraju lub za granicą członkowie PZR ponosząodpowiedzialność dyscyplinarną. Konkludując,Regulamin Dyscyplinarny PolskiegoZwiązku Rugby znajduje swoje zastosowaniewobec podmiotów wymienionych w § 1 ust. 1i 2 tegoż regulaminu.Natomiast sam delikt korupcji sportowejw przypadku rugby znajduje swoje uregulowaniew § 12 ust. 9 Regulaminu DyscyplinarnegoPZR. Zgodnie z tym przepisem, za usiłowanielub dokonanie rozmyślnego oddania lub zdobyciapunktów w meczu w zamian za korzyścimaterialne lub z innych pobudek, będącychw sprzeczności z zasadami sportowymi, karydyscyplinarne wymierza się klubom oraz zawodnikom.Na podstawie przytoczonej regulacjipodmiotami mogącymi ponosić odpowiedzialnośćz tytułu deliktu korupcji sportowejw rugby są jedynie kluby i zawodnicy. Od odpowiedzialnościzostały więc wyłączone innesportowe podmioty zbiorowe, do których mazastosowanie RdyscPZR, a o których mowaw § 2 ust. 1 tegoż regulaminu, czyli: OkręgoweZwiązki Rugby i sekcje klubów sportowych.Kwestia słuszności wprowadzenia do odpowiedzialnościdyscyplinarnej sportowych podmiotówzbiorowych może budzić pewne wątpliwości.Regulacje wprowadzające do odpowiedzialnośćdyscyplinarnej takich podmiotówstoją w sprzeczności z podstawowymi zasadamiprawa karnego materialnego, mianowicieodpowiedzialności indywidualnej (societas delinquerenon potest) i osobistej sprawcy czynu.Z jednej strony represje dotykają osób, któresame nie dopuściły się żadnego przewinienia,a często nawet nie wiedzą o popełnieniu przezinne osoby działań niedozwolonych. Dotyczyto np. sytuacji, kiedy to na cały klub sportowynakładana jest kara degradacji do niższejklasy rozgrywkowej, co w bezpośredni sposóbgodzi także w niewinnych zawodników.Z tego punktu widzenia odpowiedzialnośćpodmiotów zbiorowych może być postrzeganajako niesprawiedliwa. Z drugiej jednak stronypodmiot zbiorowy (np. kluby sportowe) działająjako osoby prawne i to na ich rachunekdziałają jej reprezentanci. Oznacza to, że osobaprawna (w tym przypadku klub sportowy)jest tym podmiotem, który wynosi korzyściz działania swoich organów i pracowników,np. w postaci wypracowanego zysku. Czynkorupcyjny najczęściej nie jest celem samw sobie, jest on wymierzony na osiągnięcie jakiegośkonkretnego skutku. Skutkiem tym jestnajczęściej wygranie konkretnego współzawodnictwasportowego, ale może on dotyczyćrównież zajęcia wyższej pozycji w lidze lub4

468K.M. A. Hussein WestfalSportowa MECHANIZMY odpowiedzialność KORUPCJOGENNE dyscyplinarna – cztery grzechy z tytułu główne korupcji władz sportowej publicznych4rozgrywkach pucharowych. Z zajęciem konkretnejpozycji we współzawodnictwie sportowym(rozpatrywanym w długiej perspektywie)najczęściej związane są odpowiednie korzyścidla klubu sportowego: udział w rozgrywkacheuropejskich, kontrakty reklamowe opiewającena wyższe kwoty, awans do wyższej klasyrozgrywek, prestiż, wyższe ceny biletów itp.Skoro więc to właśnie klub sportowy jest tympodmiotem, który czerpie w końcowym rozrachunkukorzyści z działań korupcyjnych, tosprawiedliwym w stosunku do pozostałychuczestników współzawodnictwa jest, żeby pozbawićnieuczciwy klub korzyści, które zdobyłw sposób sprzeczny z zasadami. Poza tym,odpowiedzialność dyscyplinarna nie jest odpowiedzialnościąkarną sensu stricto, a raczej jakwspomniano wcześniej, jest instytucją znajdującąsię na styku wielu dziedzin prawa, dlategoteż może nie podzielać poszczególnych zasadprawa karnego materialnego. Wobec faktu,że odpowiedzialność sportowych podmiotówzbiorowych na podstawie prawa karnego niejest w ogóle możliwa, natomiast realne zastosowaniesystemu odpowiedzialności przewidzianegoprzez ustawę o odpowiedzialnościpodmiotów zbiorowych za czyny zabronionepod groźbą kary jest wysoce ograniczone, odpowiedzialnośćdyscyplinarna jawi się jedynąskuteczną instytucją odpowiedzialności z tytułukorupcji sportowej takich podmiotów.ZAKOŃCZENIEOdpowiedzialność dyscyplinarna jestspecyficznym rodzajem odpowiedzialnościo charakterze korporacyjnym, odnoszącym sięjedynie do członków danej organizacji 205 . Jestto podstawowa cecha odróżniająca tę instytucjęod odpowiedzialności o charakterze powszechnym,takiej jak odpowiedzialność karnaczy cywilna odpowiedzialność odszkodowawcza.Właśnie ze względu na swój wewnętrznycharakter znaczenie odpowiedzialności dyscyplinarnejjest często marginalizowane.Pogląd, według którego odpowiedzialnościdyscyplinarnej przypisywane jest mniejszeznaczenie, niż innym rodzajom odpowiedzialności,należy uznać za całkowicie błędny. Wielokrotniebowiem dolegliwości spotykająceczłonków danej organizacji i dotyczące ichdalszego funkcjonowania w ramach takiegoukładu mają niebagatelne znaczenie. Sytuacjataka dotyczy zwłaszcza sportu. Najsurowsząbowiem karą, jaka może spotkać sportowcajest prawdopodobnie kara dyskwalifikacji.Posługując się przykładem, nałożenie na zawodnikaczy na podmiot zbiorowy obowiązkuodszkodowawczego nie powinno stanowićw profesjonalnym sporcie, z którym powiązanesą ogromne pieniądze, jakiejś wielkiej dolegliwości.Przyglądając się zarobkom niektórychsportowców, chociażby piłkarzom, tenisistomczy pięściarzom można przypuszczać, że nawetjeśli nie dysponują oni tak ogromnym kapitałemjak kluby czy całe federacje sportowe,poradzą sobie z pewnością z ciężarami naturyfinansowej.W przypadku sportu zawodzi również odpowiedzialnośćkarna. Oprócz ograniczeń,o których mowa była w niniejszej pracy, zazwyczajw sprawach dotyczących korupcji sportowejwydawane zostają wyroki w zawieszeniu,co oznacza, że w praktyce znakomite gronosportowców, działaczy czy arbitrów sportowychnie zostanie fatycznie pozbawiona wolności.Sankcja jaką jest dyskwalifikacja danegozawodnika czy klubu (w przypadku klubusportowego ogromne znaczenie ma równieżkara degradacji do niższej klasy rozgrywek)ma dla tych podmiotów znaczenie pierwszorzędne.Zawodnik, który jest zdyskwalifikowany,dożywotnio traci możliwość zawodowegouprawiania danej dyscypliny sportowej, czylide facto traci dożywotnio możliwość wykonywaniaswojego zawodu. Jednakże częstokroćnawet czasowa dyskwalifikacja może oznaczaćdla zawodnika koniec zawodowej kariery.Żadna kariera sportowa nie trwa wiecznie,choć w niektórych dyscyplinach okres karieryzawodowej trwa dłużej (przykładem może byćpiłka nożna, którą na profesjonalnym poziomiemożna uprawiać z powodzeniem 20 lati dłużej), a w niektórych krócej (gimnastyczkiartystyczne zaczynają kariery bardzo wcześniei rzadko udaje im się utrzymać w zawodziedłużej niż 10 lat). W przypadku takichdyscyplin, gdzie kariera trwa niezbyt długo,kara czasowej dyskwalifikacji może oznaczaćprzymusowe przedwczesne zakończenie kariery.Ponadto kara dyskwalifikacji oznacza dlazawodnika najczęściej rozwiązanie kontraktuz klubem i przymusowe bezrobocie. Nawetw przypadku zakończenia kary dyskwalifikacjizawodnik nie może liczyć na podobne zarobkijakie osiągał przed udowodnieniem deliktudyscyplinarnego.

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y469Również inne kary z szerokiego wachlarzasankcji dyscyplinarnych mają niebagatelneznaczenie. Wspomnieć tu należy o pozbawieniutytułów mistrzowskich, nagród i wyróżnień,które dają nie tylko prestiż i podbudowująjego wizerunek, ale często niosą za sobąwyższe dochody.W przypadku klubów sportowych karą najbardziejdolegliwą jest nie tyle nałożenie jednokrotnejkary finansowej, co jest teoretyczniemożliwe na podstawie obowiązującej ustawyo odpowiedzialności podmiotów zbiorowychza czyny zabronione pod groźbą kary, ale karadegradacji do niższej klasy rozgrywkowej, cowiąże się z niższymi dochodami ze wszystkichźródeł. Niższa liga oznacza niższe kontraktyz tytułu sprzedaży praw do transmisji współzawodnictwa,oznacza również mniejsze wpływyz biletów, które muszą być tańsze, a po wtóremaleje zainteresowanie kibiców. Z powodunadszarpniętego wizerunku maleją wpływyz reklam, a problemy finansowe pociągają zasobą odejście najlepszych i najwyżej opłacanychzawodników. To wszystko może oznaczaćdla danego klubu nawet koniec istnienia.Oprócz niewątpliwej zalety płynącej z odpowiedzialnościdyscyplinarnej jaką jest wysokadolegliwość i akuratność sankcji z tytułupopełnianych wykroczeń, instytucja ta majeszcze jedną niewątpliwą zaletę. Z racji tego,że odpowiedzialność dyscyplinarna, która maswoje bardzo ogólne podstawy w ustawodawstwiekrajowym (w przypadku sportu jest toustawa o sporcie), instytucja ta regulowanajest przede wszystkim przez akty wewnętrzneposzczególnych korporacji. Oznacza to, żew każdym przypadku odpowiedzialność takajest dostosowywana do specyficznych warunkówpanujących w danej dziedzinie życia.Co więcej, odpowiedzialność taka może byćdostosowana w sposób jeszcze bardziej szczegółowy,lepiej odpowiadający specyfice danejdziedziny sportowej. Różnorodność w zakresieodpowiedzialności dyscyplinarnej, zarównow płaszczyźnie materialnoprawnej, jak i postępowaniadyscyplinarnego, wynika z różnorodnościpanującej w samym sporcie. Prawdąjest, że pewne elementy dla odpowiedzialnościdyscyplinarnej mogą być wspólne i w tymzakresie jako pewnego rodzaju rozwiązaniemodelowe stawiane są zazwyczaj regulacjePZPN, jednakże każda dyscyplina rządzi sięswoimi, charakterystycznymi prawami, wynikającymize szczególnych cech danego spor-tu. Takie dostosowanie się odpowiedzialnościdyscyplinarnej do zasad panujących w sporciewidać chociażby na przykładzie omówionychjuż sportowych sankcji dyscyplinarnych.Korporacyjny charakter odpowiedzialnościdyscyplinarnej ma tą jeszcze zaletę, że możebyć stosunkowo łatwo i szybko zmieniany.Oznacza to, że w obliczu nowych wyzwańi problemów pojawiających się w ramachdanej dyscypliny sportowej, władze danegopolskiego związku sportowego mogą łatwoi skutecznie reagować, dostosowując swojeakty wewnętrzne. Sytuacja taka nie jest możliwachociażby w ramach prawa powszechnieobowiązującego, np. prawa karnego, gdziedziałania prawodawcy krajowego są zazwyczajbardzo sformalizowane i powolne.Jednakże żadne rozwiązanie nie jest wolneod wad. Bardzo szeroka autonomia polskichzwiązków sportowych w zakresie regulowaniazasad odpowiedzialności dyscyplinarnej wiążesię z ryzykiem nadużyć lub niedopatrzeń.Tytułem przykładu może posłużyć regulacjaantykorupcyjna uregulowana w § 2 ust. 5pkt 28 RKDyscPZKosz, która jest regulacjąwysoce wadliwą. Istnieją środki nadzoru nadregulacjami sportowymi zawarte w ustawieo sporcie (rozdział 4), ale jak wynika z art. 16pkt 2 SportU, nadzorem nie są objęte decyzjedyscyplinarne i regulaminowe PZS. Z art. 9ust. 4 SportU wynika obowiązek uchwaleniaregulaminu dyscyplinarnego, nikt jednak nieczuwa nad jego prawidłowością, tak jak mato miejsce w przypadku uchwalania statutu(art. 21 SportU). Jak widać na przykładziePZKosz korzystnym rozwiązaniem byłobywprowadzenie regulacji podobnej do tejz art. 21 SportU, która przyznawałaby ministrowiwłaściwemu do spraw kultury fizycznejkompetencje do zatwierdzania także regulaminówdyscyplinarnych. Należy więc postulowaćde lege ferenda o zmianę takiego stanu rzeczyi ustanowienie minimalnego nadzoru nad przepisamidyscyplinarnymi polskich związkówsportowych.Innego rodzaju niedoskonałość w systemieodpowiedzialności dyscyplinarnej obnażyłaafera korupcyjna w piłce nożnej. W środowiskupiłkarskim, również w strukturach PZPNpanowało swoiste przyzwolenie na korupcję,gdzie traktowano ją niemalże jako element życiasportowego 206 . Mimo istnienia odpowiednichrozwiązań prawnych (dyscyplinarnych),nikt nie kwapił się do ich zastosowania, cała4

470K.M. A. Hussein WestfalSportowa MECHANIZMY odpowiedzialność KORUPCJOGENNE dyscyplinarna – cztery grzechy z tytułu główne korupcji władz sportowej publicznych4sytuacja rozgrywała się bowiem w ramachjednego, zamkniętego środowiska. Pojawiasię więc bardzo istotna kwestia, jaką jest rozbudzaniepewnej świadomości i wpajanie wartości,które powinny sportowi towarzyszyć,a które czasem gdzieś się zagubiają. Mowaprzede wszystkim o zasadach fair play, duchuwspółzawodnictwa, uczciwości i honorze.Należy położyć nacisk na pewnego rodzajuoddziaływanie środkami miękkimi (pozaprawnymi),w szczególności na wychowywaniemłodzieży, która kiedyś sama będzie tworzyłastruktury sportowe. Służyć temu mogą akcjeinformacyjne, turnieje sportowe pod hasłamiwychowawczymi, odpowiednie wzorce 207 . Niemożna bowiem zapomnieć, że w ostatecznymrozrachunku o występowaniu patologii jakąjest korupcja sportowa, zawsze decyduje czynnikludzki.□1S. Wronkowska, Podstawowe pojęcia prawai prawoznawstwa, Poznań 2006, s. 62.2Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny(Dz. U. Nr 88, poz. 553, ze zm.).3Ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym BiurzeAntykorupcyjnym (Dz. U. Nr 104, poz. 708).4R. Żurowska, Przestępstwo korupcji w sporcie,Poznań 2010, s. 21–23.5Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz.U. Nr 127, poz. 857).6Praktyczny słownik współczesnej polszczyzny,t. 17, red. H. Zgółkowa, Poznań 1998, s. 348.7A.J. Szwarc, Corruption in Sport: Criminal LawAspects in Polish Perspective, w: J. Foks (red.),Sports Law: 15th IASL Conress Proceedings,Warszawa 2010, s. 160–161.8Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz.U. Nr 127, poz. 857).9Ibid.10M. Reut, P. Pałka, Korupcja w nowym kodeksiekarnym, Kraków 1999, s .13.11R. Żurowska, Przestępstwo..., op. cit, s. 19.Zarówno zjawisko sportu, pojmowanego jako ćwiczenia fizyczne i gry prowadzonewedług ustalonych reguł, jak i korupcji rozumianej jako żądanie lub przyjmowanie nienależnychkorzyści finansowych, majątkowych lub osobistych przez dany podmiot mająswoją długą, głęboko zakorzenioną tradycję. Od początku zresztą te dwa przeciwstawnew sensie deontologicznym zjawiska były ze sobą powiązane, albo ujmując to bardziejprecyzyjnie, to korupcja od początków istnienia sportu wypaczała tę szlachetną dziedzinężycia. Zagadnieniu korupcji oraz sportu w ich ujęciu pojęciowym oraz historycznegowystępowania poświęcony jest rozdział pierwszy niniejszej pracy.Tak jak w przypadku występowania każdej patologii, również korupcja sportowapoddawana jest zdecydowanej krytyce. Według powszechnego poglądu zjawisko to powinnobyć całkowicie wyeliminowane, a w każdym razie skutecznie zwalczane. Istniejejednakże wiele systemów odpowiedzialności, opartych na różnych rozwiązaniach i niejest sprawą oczywistą, który z nich najlepiej mógłby posłużyć przeciwdziałaniu korupcjisportowej. Rozdział drugi, zawierający krótki opis poszczególnych rodzajów odpowiedzialnościprawnych, ukazuje podstawowe wady i zalety możliwości stosowania danychrozwiązań na gruncie walki z korupcją sportową.Niniejsza praca poświęcona jest odpowiedzialności dyscyplinarnej i to właśnie ta instytucjawskazana jest jako najskuteczniejszy system penalizowania zachowań korupcyjnychw sporcie. Zarówno rozważania ogólne, dotyczące odpowiedzialności dyscyplinarnejsensu stricto oraz omówienie konkretnych deliktów dyscyplinarnych ustanowionychw ramach federacji sportowych, znajdują się w rozdziale trzecim. Jest to podejście czystomaterialnoprawne, pomijające kwestie postępowania dyscyplinarnego.Szczególne zagadnienie w przedmiocie odpowiedzialności z tytułu korupcji stanowiodpowiedzialność podmiotów zbiorowych. Co do zasady prawo karne nie przewidujemożliwości karania podmiotów zbiorowych, co mogłoby sugerować, że również systemyodpowiedzialności, które wyrosły na gruncie prawa karnego takiej odpowiedzialności nieprzewidują. Jednakże odstępstwa od zasady societas delinquere non potest istnieją zarównona płaszczyźnie ustawowej (ustawa o odpowiedzialności podmiotów zbiorowychza czyny zabronione pod groźbą kary), jak i na gruncie odpowiedzialności korporacyjnej,jaką jest odpowiedzialność dyscyplinarna. Między innymi te zagadnienia poruszonow rozdziale czwartym.

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y47112Ustawa o CBA, op. cit.13Artykuł 1 pkt 3 został wprowadzony ustawąz dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o CentralnymBiurze Antykorupcyjnym oraz ustawyo sporcie (Dz. U. Nr 151, poz. 1014).14Wyrok z dnia 23 czerwca 2009 r., sygn. AktK54/07 (Dz. U. Nr 105, poz. 880).15H. Zgółkowa (red.), op. cit., s. 348.16Sport wraz z wychowaniem fizycznym i rehabilitacjąruchową składają się na kulturę fizyczną.17Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym(Dz. U. Nr 155, poz. 1298).18Ustawa z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej(Dz. U. z 2005 r. Nr 25, poz. 113).19R. Żurowska, Przestępstwo..., op. cit, s. 46.20Ibid., s. 32.21A. Kalapaxis, Olimpia – Igrzyska olimpijskiew starożytności, „Kultura Fizyczna” 1996, nr 2,Poznań, s. 25.22M. Łuczak, Zjawisko korupcji w sporcie, Sport i Prawo,t. 12: Korupcja w sporcie, Poznań 2008, s. 26.23S.G. Miller, Starożytni Olimpijczycy. Sportoweżycie antycznej Grecji, przeł. I. Żółtowska, Warszawa2006. s. 196, za: M. Łuczak, ibid., s. 27.24P. Godlewski, Olimpijskie turnieje zapaśnicze1896–1996. Udział Polaków w zapaśniczych turniejacholimpijskich 1924–1996, Warszawa 1996,s. 22, za: M. Łuczak, ibid., s. 27.25D. Słapek, Gladiatorzy i polityka. Igrzyska w okresiepóźnej Republiki, Wrocław 1995, s. 179.26M. Łuczak, Zjawisko korupcji..., op. cit. s. 30.27Ibid., s. 30.28W. Lipoński, Dzieje sportu polskiego, Poznań1999, s. 8.29Internet, www.sport.pl, nn, Afery korupcyjne w polskimfutbolu – raport, 25.05.2005 r.30R. Żurowska, Przestępstwo..., op. cit, s. 40.31Internet, www.90minut.pl, Postawiono zarzutytrzechsetnej osobie zamieszanej w korupcję,22.05.2005 r.32Internet, sport.wp.pl, Ćwiąkalski, 29 klubów zamieszanychw aferę, 11.04.2008 r.33Internet, www.sport.pl, Jacek Sarzało, Już nigdyza korupcję Widzew zdegradowany nie będzie,25.08.2009 r.34Internet, www.sport.pl, Serie A: Proces w sprawieCalciopoli odroczony, 20.01.2009 r.35Internet, www.eurosport.pl, Korupcja w LidzeMistrzów! UEFA w szoku, 20.11.2009 r. orazwww.newsweek.pl, Afera korupcyjna na szczytacheuropejskiej piłki, 20.11.2009 r.36Internet, www.uefa.com, Call for action on corruption,24.02.2010 r.37R. Żurowska, Przestępstwo..., op. cit, s. 49.38M. Łuczak, Zjawisko korupcji..., op. cit., s. 53.39Ibid., s. 53.40S. Sykuna, Odpowiedzialność prawna, w: Leksykonwspółczesnej teorii i filozofii prawa, red.J. Zajadło, Warszawa 2007, s. 215.41A.J. Szwarc, Znaczenie i problemy odpowiedzialnościdyscyplinarnej w sporcie, w: A.J. Szwarc(red.), Sport i Prawo, t. 9: Odpowiedzialność dyscyplinarnaw sporcie, Poznań 2001, s. 32.42Ibid., s. 13.43J. Hubert, Zagadnienie odpowiedzialności dyscyplinarnejniezawodowych funkcjonariuszów publicznychw administracji państwa i samorządów,za: Z. Leoński, Odpowiedzialność dyscyplinarnaw prawie Polski Ludowej, Poznań 1959, s. 52.44Z. Leoński, Odpowiedzialność dyscyplinarnaw prawie Polski Ludowej, Poznań 1959, s. 52.45P. Skuczyński, Granice odpowiedzialności dyscyplinarnej,w: Odpowiedzialność dyscyplinarna:podstawy, procedura i orzecznictwo w sprawachstudentów Uniwersytetu Warszawskiego 2000––2005, red. P. Skuczyński i P. Zawadzki, Warszawa2008 r., s. 8.46Ibid., s. 9.47Ibid., s. 10.48Z. Leoński, Odpowiedzialność dyscyplinarna...,op. cit., s. 52.49Z. Leoński, Podstawy i charakter prawny odpowiedzialnościdyscyplinarnej w sporcie, w: Sporti Prawo, t. 9: Odpowiedzialność dyscyplinarnaw sporcie, red. A.J. Szwarc, Poznań 2001, s. 50.50Ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracownikachurzędów państwowych (Dz. U. 2001 Nr 86, poz. 953,ze zm.).51Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. prawo o szkolnictwiewyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ).52A.J. Szwarc, Znaczenie i problemy odpowiedzialności...,op. cit. s. 15.53J. Paśnik, Prawo dyscyplinarne w Polsce, Warszawa2000, s. 8.54A.J. Szwarc, Znaczenie i problemy odpowiedzialności...,op. cit., s. 25.55Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, zezm.).56P. Skuczyński, Prawo dyscyplinarne..., op. cit., s. 29.57A.J. Szwarc, Znaczenie i problemy odpowiedzialności...,op. cit., s. 36.58Art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r.Prawo o notariacie (Dz. U z 2008 r. Nr 189,poz. 1158).59P. Skuczyński, Prawo dyscyplinarne..., op. cit., s. 19.60Ibid., s. 14.61L. Florek, Prawo pracy, Warszawa 2010, s. 212.62Ibid., s. 214.63M. Barzycka-Banaszczyk, Prawo pracy, Warszawa2010, s. 242.64Ustawa z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. 1998 Nr 21, poz. 94).65Prawo pracy, red. Z. Niedbała, Warszawa 2009,s. 232.66D. Dörre-Nowak, Odpowiedzialność porządkowai dyscyplinarna pracowników, w: Prawo pracy,red. K. W. Baran, Warszawa 2010, s. 419.67L. Florek, Prawo pracy..., op. cit., s. 212.68M. Barzycka-Banaszczyk, Prawo pracy…, op.cit., s. 253.69Dominika Dörre-Nowak, Odpowiedzialność porządkowa...,op cit., s. 427.70T. Liszcz, Prawo pracy, Warszawa 2011, s. 225.71L. Florek, Prawo pracy..., op. cit., s. 225.72T. Liszcz, Prawo pracy, op. cit., s. 226.4

472K.M. A. Hussein WestfalSportowa MECHANIZMY odpowiedzialność KORUPCJOGENNE dyscyplinarna – cztery grzechy z tytułu główne korupcji władz sportowej publicznych473E. Zielińska, Odpowiedzialność zawodowa lekarzyi jej stosunek do odpowiedzialności karnej,Warszawa 2001, s. 10.74K. Czajkowski, Odpowiedzialność zawodowapracowników medycznych, Warszawa 1980, s. 11.75Ibid., s. 10.76Ibid., s. 13.77Por. art. 40 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r.o samorządzie pielęgniarek i położnych (Dz. U.Nr 41, poz. 178).78Por. rozporządzenie ministra infrastruktury z dnia31 października 2002 r. w sprawie szczegółowychzasad i trybu postępowania dyscyplinarnego w stosunkudo członków samorządów zawodowych architektów,inżynierów budownictwa oraz urbanistów(Dz. U. z 2002 r. Nr 194, poz. 1635) w zw. z art. 98ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane(Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623).79Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich(Dz. U. Nr 30, poz. 158).80Z. Radwański, A. Olejniczak, Zobowiązania –część ogólna, Warszawa 2005, s. 81.81Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny(Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.)82J. Ciszewski, A. Stępień-Sporek, Prawo cywilnezobowiązania i spadki, Warszawa 2009, s. 60.83Z. Radwański, Zobowiązania…, op. cit., s. 85.84A. Kawałko, H. Witczak, Prawo Cywilne, Warszawa2008, s. 419.85Z. Radwański, Zobowiązania…, op. cit., s. 90.86W. Czachórski, Zobowiązania zarys wykładu,Warszawa 2009, s. 89.87A. Kawałko, Prawo Cywilne..., op. cit., s. 421.88J. Ciszewski, Prawo cywilne..., op. cit., s. 64.89A.J. Szwarc, Corruption in Sport..., op. cit., s. 161i następne.90Art. 115 § 19 stanowi: Osobą pełniącą funkcję publicznąjest funkcjonariusz publiczny, członek organusamorządowego, osoba zatrudniona w jednostceorganizacyjnej dysponującej środkami publicznymi,chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe,a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązkiw zakresie działalności publicznej są określone lubuznane przez ustawę lub wiążącą RzeczpospolitąPolską umowę międzynarodową.91A.J. Szwarc, Corruption in Sport..., op. cit., s. 161.92Art. 286b został dodany do kk Ustawą z dnia13 czerwca 2003 r. o zmianie ustawy – Kodekskarny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U.Nr 111, poz. 1061).93Art. 286b § 2: Tej samej karze podlega, kto w wypadkachokreślonych w § 1 udziela albo obiecujeudzielić korzyści majątkowej lub osobistej.94Art. 286b § 3: W wypadku mniejszej wagi, sprawcaczynu określonego w § 1 lub 2 podlega grzywnie,karze ograniczenia wolności albo pozbawieniawolności do lat 2.95Art. 286b § 4: Nie podlega karze sprawca przestępstwaokreślonego w § 2 albo w § 3 w związkuz § 2, jeżeli korzyść majątkowa lub osobista alboich obietnica zostały przyjęte, a sprawca zawiadomiło tym fakcie organ powołany do ściganiaprzestępstw i ujawnił wszystkie istotne okolicznościprzestępstwa, zanim organ ten o nim siędowiedział.96R. Żurowska, Przestępstwo..., op. cit., s. 69.97A.J. Szwarc, Corruption in Sport..., op. cit., s. 162.98R. Żurowska, Przestępstwo..., op. cit., s. 84.99Projekt w wersji z 28 sierpnia 2009 r., który jakodruk sejmowy nr 2313 wpłynął do Sejmu w dniu31 sierpnia 2009 r.100Art. 264b § 2 Tej samej karze podlega, kto w wypadkachokreślonych w § 1 udziela albo obiecujeudzielić korzyści majątkowej lub osobistej.101Art. 264b § 3 W wypadku mniejszej wagi, sprawcaczynu określonego w § 1 lub 2 podlega grzywnie,karze ograniczenia wolności albo pozbawieniawolności do lat 2.102Art. 264b § 4 Jeżeli sprawca czynu określonegow § 1 lub 2 przyjmuje korzyść majątkową znacznejwartości albo jej obietnicę lub udziela takiejkorzyści albo jej obietnicy lub takiej korzyści albojej obietnicy żąda, podlega karze pozbawieniawolności od roku do lat 10.103Art. 264d § 2 Tej samej karze podlega, kto udzielaalbo obiecuje udzielić korzyści majątkowej lubosobistej w zamian za pośrednictwo w ustaleniuokreślonego wyniku zawodów sportowych polegającena bezprawnym wywarciu wpływu nazachowanie osoby pełniącej funkcję w polskimzwiązku sportowym lub podmiocie działającymna podstawie umowy zawartej z tym związkiemlub podmiocie działającym z jego upoważnienia,w związku z pełnieniem tej funkcji.104Art. 264d § 3 W wypadku mniejszej wagi, sprawcaczynu określonego w § 1 lub 2 podlega grzywnie,karze ograniczenia wolności albo pozbawieniawolności do lat 2.105Art. 264e Nie podlega karze sprawca przestępstwaokreślonego w art. 264b § 2, art. 264b § 3 lub 4,w związku z § 2, lub w art. 264d § 2 lub 3, w związkuz § 2, jeżeli korzyść majątkowa lub osobista alboich obietnica zostały przyjęte, a sprawca zawiadomiło tym fakcie organ powołany do ścigania przestępstwi ujawnił wszystkie istotne okoliczności przestępstwa,zanim organ ten o nim się dowiedział.106Poselski projekt ustawy w wersji z 14 maja 2009 r.,który jako druk sejmowy nr 2374 wpłynął do Sejmuw dniu 18 maja 2009 r.107Art. 296b § 1 Kto, w związku z organizowaniemlub uczestnictwem w zawodach sportowych organizowanychprzez polski związek sportowylub podmioty działające z jego upoważnieniaa także międzynarodową organizację sportową,przyjmuje korzyść majątkową lub osobistą albojej obietnicę lub takiej korzyści żąda, w zamian zanieuczciwe zachowanie, mogące mieć wpływ nawynik tych zawodów, podlega karze pozbawieniawolności od 3 miesięcy do 5 lat.§ 2 Tej samej karze podlega, kto w wypadkachokreślonych w ust. 1, udziela albo obiecuje udzielićkorzyści majątkowej lub osobistej.§ 3 Nie podlega karze sprawca przestępstwa określonegow ust. 2, jeżeli korzyść majątkowa lub osobistaalbo ich obietnica zostały przyjęte, a sprawca zawiadomiło tym fakcie organ powołany do ścigania

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y473przestępstw i ujawnił wszystkie istotne okolicznościprzestępstwa, zanim organ ten o nim się dowiedział.§ 4 Kto, w związku z czynem określonym w ust. 1albo ust. 2, bierze udział w zakładach bukmacherskich,podlega karze pozbawienia wolności od3 miesięcy do lat 5.108Art. 296c § 1 Kto, powołując się na wpływyw sprawach związanych z organizowaniem lubuczestnictwem w zawodach sportowych organizowanychpodmiot wskazany w art. 296b § 1 przez polskizwiązek albo wywołując przekonanie innej osobylub utwierdzając ja w przekonaniu o istnieniu takichwpływów , podejmuje się pośrednictwa w uzyskaniuokreślonego wyniku tych zawodów lub współzawodnictwasportowego w zamian za korzyść majątkowąlub osobistą albo jej obietnicę, podlega karze pozbawieniawolności od 3 miesięcy do 5 lat.§ 2 Tej samej karze podlega, kto udziela albo obiecujeudzielić korzyści majątkowej lub osobistejw zamian za pośrednictwo w uzyskaniu określonegowyniku zawodów sportowych lub współzawodnictwasportowego, polegające na bezprawnymwywarciu wpływu na zachowanie osoby uczestniczącejw tych zawodach lub współzawodnictwielub pełniącej funkcję związaną z ich organizowaniemlub prowadzeniem.§ 3 Nie podlega karze sprawca przestępstwa określonegow ust. 2, jeżeli korzyść majątkowa lub osobistaalbo ich obietnica zostały przyjęte, a sprawcazawiadomił o tym fakcie organ powołany do ściganiaprzestępstw i ujawnił wszystkie istotne okolicznościprzestępstwa, zanim organ ten o nim siędowiedział.109Art. 296d Substancje zabronione, przedmioty albopieniądze służące do popełnienia przestępstw określonychw tym rozdziale ulegają przepadkowi, chociażbynie stanowiły własności sprawcy.110Art. 94 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie(Dz. U. Nr 127, poz. 857).111Ibid., art. 93 ust. 1.112Ibid., art. 93 ust. 2.113Ibid., art. 64.114J. Giezek, Zwalczanie zachowań o charakterze korupcyjnymw świetle przepisów ustawy o sporcie,w: Sport i Prawo, t. 13: Ustawa o sporcie, red.A.J. Szwarc, Poznań 2011, s. 70.115W. Cejsel, Ustawa o sporcie. Komentarz, Warszawa2011, s. 373.116Ibid., s. 375.117J. Giezek, Zwalczanie zachowań …, op. cit., s. 81.118Ibid., s. 92.119Art. 48 ust. 2 „Tej samej karze podlega, kto udzielaalbo obiecuje udzielić korzyści majątkowej lubosobistej w zamian za pośrednictwo w ustaleniuokreślonego wyniku zawodów sportowych polegającena bezprawnym wywarciu wpływu nazachowanie osoby pełniącej funkcję w polskimzwiązku sportowym lub podmiocie działającymna podstawie umowy zawartej z tym związkiemlub podmiocie działającym z jego upoważnienia,w związku z pełnieniem tej funkcji”.120Art. 48 ust. 3 „W wypadku mniejszej wagi, sprawcaczynu określonego w ust. 1 lub 2 podlega grzyw-nie, karze ograniczenia wolności albo pozbawieniawolności do lat 2”.121Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz.U. Nr 127, poz. 857).122W. Cejsel, Ustawa..., op. cit., s. 111 i nast.123W. Cejsel, Ustawa..., op. cit., s. 111 i nast., s. 112.124W. Cejsel, Ustawa..., op. cit., s. 111 i nast., s. 144.125S. Wronkowska, Podstawowe pojęcia..., op. cit., s. 83.126Art. 22 ust. 1. Jeżeli działalność władz polskiegozwiązku sportowego narusza prawo lub postanowieniastatutu, minister właściwy do spraw kulturyfizycznej, w zależności od stopnia stwierdzonychnieprawidłowości, jest uprawniony do:1) udzielenia władzom polskiego związku sportowegoupomnienia i zażądania od nich podjęciadziałań mających na celu zapewnienie stanu zgodnegoz prawem;2) wstrzymania wykonania decyzji władz polskiegozwiązku sportowego i wezwania ich do jejzmiany lub uchylenia w określonym terminie;3) uchylenia decyzji władz polskiego związkusportowego, o której mowa w pkt 2, w przypadkuniespełnienia przez związek żądania jej zmianylub uchylenia;4) wystąpienia do sądu rejestrowego z wnioskiemo zastosowanie środka, o którym mowa w art. 23ust. 1.2. Czynności, o których mowa w ust. 1 pkt 1–3,minister właściwy do spraw kultury fizycznej dokonujew drodze decyzji.127Art. 23 ust. 1 Sąd na wniosek ministra właściwegodo spraw kultury fizycznej może, w drodze postanowienia:1) zawiesić w czynnościach władze polskiegozwiązku sportowego;2) rozwiązać polski związek sportowy, jeżeli jegodziałalność wykazuje rażące lub uporczywe naruszanieprawa albo postanowień statutu i nie mawarunków do przywrócenia działalności zgodnejz prawem lub statutem.Ust. 2 Jeżeli sąd zawiesi w czynnościach władzepolskiego związku sportowego, wyznacza kuratora,który jest obowiązany do przeprowadzenia,w terminie 6 miesięcy od dnia wyznaczenia, wyborównowych władz polskiego związku sportowego.Ust. 3 Kuratorowi przysługują określone w statucieuprawnienia zawieszonych w czynnościachwładz polskiego związku sportowego.Ust. 4 Kuratorowi przysługuje wynagrodzenie,określone przez sąd, wypłacane z budżetu polskiegozwiązku sportowego, w którym pełni swoją funkcję.128Internet, www.pzpn.pl, Statut Polskiego ZwiązkuPiłki Nożnej – stan prawny na 26 listopada 2010 r.129Internet, www.pzpn.pl, Regulamin DyscyplinarnyPZPN – stan prawny na 30 czerwca 2011 r.130Internet, www.pzkosz.pl, Statut Polskiego ZwiązkuKoszykówki.131Internet, www.pzkosz.pl, Regulamin WspółzawodnictwaSportowego.132Internet, www.pzkosz.pl, Regulamin KaraniaDyscyplinarnego PZKosz w sezonie 2011/2012.133Internet, pzrugby.pl, Przepisy Polskiego ZwiązkuRugby.4

474K.M. A. Hussein WestfalSportowa MECHANIZMY odpowiedzialność KORUPCJOGENNE dyscyplinarna – cztery grzechy z tytułu główne korupcji władz sportowej publicznych4134Internet, pzrugby.pl, Regulamin Dyscyplinarny.135P. Przybysz, Prawo do sądu w sprawach dyscyplinarnych,Pip nr 8 z 1988, s. 68, za: M. Bojarski,Zasady odpowiedzialności dyscyplinarnejw sporcie, w: Odpowiedzialność dyscyplinarna...,red. A.J. Szwarc, op. cit., s. 78.136W. Świda, Prawo karne, Wrocław 1989, s. 16–17,za: M. Bojarski, Zasady odpowiedzialności..., op.cit., s. 78.137W. Radecki, Kilka uwag o zastępowaniu odpowiedzialnościkarnej odpowiedzialnością administracyjną,w: Współczesne problemy nauk penalnych.Zagadnienia wybrane, red. M. Bojarski, Wrocław1994, s. 14–15, za: M. Bojarski, Zasady odpowiedzialności...,op. cit., s. 77.138T. Kuczyński, Właściwość sądu administracyjnegow sprawach stosunków służbowych, Wrocław2000, s. 147, za: M. Bojarski, Zasady odpowiedzialności...,op. cit., s. 77.139W. Sanetra, Wina w odpowiedzialności pracowniczej,Wrocław 1975, s. 91, za: M. Bojarski, Zasadyodpowiedzialności..., op. cit., s. 76.140W. Świda, Prawo karne, Wrocław 1989, s. 16–17,za: M. Bojarski, Zasady odpowiedzialności..., op.cit., s. 78.141L. Gardocki, Prawo karne, Warszawa 2000, s. 48.142A. Marek, Prawo karne, Warszawa 2003, s. 98.143§ 9. Klubom, zawodnikom, trenerom, instruktorom,menadżerom piłkarskim, działaczom, licencjonowanymorganizatorom imprez piłkarskichi działaczom piłkarskim wymierza się następującekary:10. Za usiłowanie, rozmyślne odebranie lub zdobyciepunktów w zawodach piłkarskich w zamianza korzyści materialne lub z innych pobudeksprzecznych z zasadami sportowymi:1) klubom:a) kara pieniężna w wysokości od 100 000 zł, a dlaklubów Ekstraklasy i I ligi – do wysokości rocznejnagrody wypłacanej klubom za prawa medialnei reklamowe od sponsorów (Orange, Canal+)w sezonie piłkarskim, w którym miało miejsceprzewinienie dyscyplinarne,b) kara walkoweru (w tym obustronnego) w zależnościod okoliczności faktycznych konkretnegoprzypadku,c) zawieszenie lub pozbawienie licencji,d) kara przeniesienia do niższej klasy rozgrywkowej,e) wykluczenie z PZPN.2) zawodnikom, trenerom, instruktorom, menadżerompiłkarskim, działaczom, licencjonowanymorganizatorom imprez piłkarskich i działaczompiłkarskim:a) kara pieniężna od 10 000 zł,b) kara dyskwalifikacji od 6 miesięcy,c) inne kary dodatkowe,d) wykluczenie z PZPN.144§ 10 Sędziowie, obserwatorzy, i delegaci, którzypopełniają niżej wymienione przewinienia dyscyplinarnezwiązane bezpośrednio z prowadzeniemlub obserwacją zawodów, jak również działalnościąobserwacyjną, szkoleniową i kwalifikacyjną,podlegają następującym karom dyscyplinarnym:ust. 14. Za świadome pobieranie zawyżonychnależności finansowych lub przyjmowanie odklubów innych świadczeń finansowych i rzeczowych– dyskwalifikacja na okres od 3 miesięcy,pozbawienie licencji, skreślenie z listy studentówlub wykluczenie z PZPN.145§ 9 ust. 10b Za zaniechanie poinformowania organówścigania lub organów dyscyplinarnycho zachowaniu osoby podlegającej jurysdykcjiPolskiego Związku Piłki Nożnej lub wojewódzkichzwiązków piłki nożnej wyczerpujących znamionaprzewinienia dyscyplinarnego z § 9 ust. 10,zawodnikom, trenerom, instruktorom, menadżerompiłkarskim, działaczom, licencjonowanymorganizatorom imprez piłkarskich i działaczompiłkarskim, a także sędziom, obserwatorom i delegatomwymierza się: karę pieniężną, karę dyskwalifikacjiod 3 miesięcy.146§ 2 Ustala się następujący wymiar kar dyscyplinarnychza poszczególne naruszenie przepisów:ust. 5. Nieprzestrzeganie przez kierownictwoklubu obowiązujących regulaminów i przepisówgry: pkt 28) udowodniona próba lub dokonanieprzekupstwa zawodnika, trenera, sędziego, działacza– kara pieniężna dla klubu w wysokości do100 000 zł oraz kara dożywotniej dyskwalifikacjidla osób związanych ze sprawą. W takim przypadkuw razie bezspornej winy przedstawicieli klubuorzeczone może być przesunięcie zespołu do najniższejklasy rozgrywkowej.147Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach,(Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855).148Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółekhandlowych, (Dz. U. Nr 94, poz. 1037, ze zm.).149A. Koch, J. Napierała, Prawo spółek handlowych,Warszawa 2011 r., s. 47.150Porównaj art. 201 § 1 ksh w przypadku spółkiz ograniczoną odpowiedzialnością i art. 368 § 1w przypadku spółki akcyjnej.151Por. § 50 i nast. Regulaminu WspółzawodnictwaSportowego PZKosz.152A. Marek, Prawo Karne, op. cit., s. 99.153N. Kłączyńska, w: Kodeks karny część ogólna.Komentarz, red. J. Giezek, Warszawa 2007,s. 354.154Uchwała nr VII/115 z dnia 24 czerwca 2010 r. ZarząduPolskiego Związku Piłki Nożnej w sprawiepokrywania przez kluby I i II ligi ryczałtów sędziów,obserwatorów i delegatów.155R. Żurowska, Przestępstwo..., op. cit, s. 77 i następne.156Słownik języka polskiego, red. M. Bańko, t. 4,Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007,s. 263.157Ibid., s. 263.158R. Żurowska, Przestępstwo..., op. cit, s. 49.159L. Gardocki, op. cit., s. 73 i 74.160W. Sanetra, op. cit., s.91.161Z. Leoński, op. cit., s.140 i 141.162Por. W. Sanetra, op. cit., s. 94 i Z. Leoński, op. cit.,s. 140.163L. Gardocki, op. cit., s. 74–78.164Ibid., s. 79–80.

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y475165Z. Radwański, Zobowiązania..., op. cit., s. 188.166Ibid., s. 189 i 190.167L. Gardocki, op. cit., s. 78.168M. Bojarski, Zasady odpowiedzialności..., op. cit.,s. 72.169J. Giezek, Sportowe sankcje dyscyplinarne,w: Sport i Prawo, t. 9: Odpowiedzialność dyscyplinarnaw sporcie, red. A.J. Szwarc, Poznań2011, s. 100.170Ibid., s. 96.171A.J. Szwarc, Znaczenie i problemy odpowiedzialności...,op. cit. s. 36.172Por. § 5 ust. 3 Regulaminu dyscyplinarnego PZRoraz § 1 Regulaminu dyscyplinarnego PZPN.173A. Marek, op. cit., s. 105.174Ibid., s. 105.175J. Warylewski, J. Potulski, Odpowiedzialność podmiotówzbiorowych w prawie polskim i europejskimkomentarz, Bydgoszcz–Gdańsk 2007, s. 9.176B. Jankowska, Odpowiedzialność karna osóbprawnych, „Państwo i Prawo” 1996, nr 7, s. 46.177J. Warylewski, J. Potulski, op. cit., s. 20.178C. Nowak, Nowe instrumenty prawa międzynarodowegow walce z korupcja a prawo polskie, Państwoi Prawo 2004, nr 2, s. 82 i następne).179Ustawa z dnia 28 października 2002 r. o odpowiedzialnościpodmiotów zbiorowych za czynyzabronione pod groźbą kary (Dz. U. Nr 197,poz. 1661). W związku ze wspomnianą wcześniejdecyzją ramową z dnia 22 lipca 2003 r. w sprawiezwalczania korupcji w sektorze prywatnym,omawiana ustawa została znowelizowana Ustawąz dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpowiedzialnościpodmiotów zbiorowych za czynyzabronione pod groźbą kary (Dz. U. z 2005 r.Nr 180, poz. 1492).180J. Warylewski, J. Potulski, op. cit., s. 23.181Ibid., s. 23.182Ibid., s. 45.183Jednostkami samorządu terytorialnego są gminy(posiadające osobowość prawną na podstawieart. 2 ust. 2 i art. 65 ust. 2 ustawy o samorządziegminnym z 1990 r.), powiaty (posiadające osobowośćprawną na podstawie art. 2 ust. 2 i art. 66ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym z 1998 r.)i województwa (art. 6 ust. 2 ustawy o samorządziewojewództwa z 1998 r.). Związki jednostek samorząduterytorialnego mogą tworzyć gminy (posiadająceosobowość prawną na podstawie art. 65ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym z 1990 r.)oraz powiaty (posiadające osobowość prawną napodstawie art. 66 ust. 2 ustawy o samorządziepowiatowym z 1998 r.). Organami samorząduterytorialnego są np. rada gminy, wójt, burmistrz,prezydent miasta (art. 11a ustawy o samorządziegminnym z 1990 r.).184J. Warylewski, J. Potulski, op. cit., s. 51.185Z. Radwański, Zobowiązania... op. cit., s. 193–194.186J. Warylewski, J. Potulski, op. cit., s. 54.187Ibid., s. 55.188W przytoczonym przepisie kc mowa również,o osobach prawnych i ułomnych osobach prawnychjednakże art. 3 o.p.z.U dotyczy jedynie osóbfizycznych, w związku z czym art. 431 kc należystosować odpowiednio.189Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniunieuczciwej konkurencji (Dz. U. Nr 153,poz. 1503).190Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalnościgospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807).191J. Warylewski, J. Potulski, op. cit., s. 59–60.192Art. 3 ust 4 został uchylony z dniem 5 października2005 r. przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 lipca2005 r. o zmianie ustawy o odpowiedzialnościpodmiotów zbiorowych za czyny zabronione podgroźbą kary (Dz. U. Nr 180, poz. 1492).193J. Warylewski, J. Potulski, op. cit., s. 58–59.194Ibid., s. 58.195Ibid., s. 46.196Ustawa z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karnyskarbowy (Dz. U. Nr 83, poz. 930).197A. Marek, op. cit., s. 297.198J. Warylewski, J. Potulski, op. cit., s. 67.199Wspomniany artykuł przewiduje, że w zakresierejestracji klubów sportowych działającychw formie stowarzyszenia, których statuty nie przewidująprowadzenia działalności gospodarczej,zastosowanie mają co prawda przepisy ustawyo stowarzyszeniach, z wyłączeniem jednak przepisówo rejestracji stowarzyszenia. W kwestiirejestracji takiego stowarzyszenia zastosowanieznajdują art. 4 ust. 2 i 4–6 ustawy o sporcie.200Na podstawie art. 7 ust 2 ustawy z dnia 6 kwietnia1984 r. (Dz. U. Nr 21, poz. 97) fundacja uzyskujeosobowość prawną z chwilą wpisu do KrajowegoRejestru Sądowego.201Z. Leoński, Zarys prawa administracyjnego, Warszawa2000, s. 100–101.202A.J. Szwarc, Corruption in Sport..., op. cit.,s. 160–161.203M. Reut, P. Pałka, Korupcja..., op. cit., s. 13.204W. Cejsel, Ustawa..., op. cit., s. 111 i następne.205Leoński Z., Podstawy i charakter prawny odpowiedzialnościdyscyplinarnej w sporcie,w: Sport i Prawo, t. 9: Odpowiedzialność dyscyplinarnaw sporcie, red. A.J. Szwarc, Poznań2001, s. 50.206R. Zawłocki, M. Głowacki, Organizacyjne instrumentyzapobiegania i zwalczania korupcjiw sporcie, w: Sport i Prawo, t. 9: Odpowiedzialnośćdyscyplinarna w sporcie, red. A.J. Szwarc,Poznań 2001, s. 154.207Ibid, s. 154.BibliografiaBarzycka-Banaszczyk M., Prawo pracy, Warszawa2010.Cejsel W., Ustawa o sporcie Komentarz, Warszawa2011.Ciszewski J., Stępień-Sporek A., Prawo cywilne zobowiązaniai spadki, Warszawa 2009.Czachórski W., Zobowiązania zarys wykładu, Warszawa2009.Czajkowski K., Odpowiedzialność zawodowa pracownikówmedycznych, Warszawa 1980.4

476K.M. A. Hussein WestfalSportowa MECHANIZMY odpowiedzialność KORUPCJOGENNE dyscyplinarna – cztery grzechy z tytułu główne korupcji władz sportowej publicznych4Dörre-Nowak D., Odpowiedzialność porządkowai dyscyplinarna pracowników, w: Prawo pracy,red. K.W. Baran, Warszawa 2010.Florek L., Prawo pracy, Warszawa 2010.Gardocki L., Prawo karne, Warszawa 2000.Giezek J., Sportowe sankcje dyscyplinarne, w: Sporti Prawo, t. 9: Odpowiedzialność dyscyplinarnaw sporcie, red. A.J. Szwarc, Poznań 2011.Giezek J., Zwalczanie zachowań o charakterze korupcyjnymw świetle przepisów ustawy o sporcie,w: Sport i Prawo, t. 13: Ustawa o sporcie, red.A.J. Szwarc, Poznań 2011.Godlewski P., Olimpijskie turnieje zapaśnicze 1896––1996. Udział Polaków w zapaśniczych turniejacholimpijskich 1924–1996.Hubert J., Zagadnienie odpowiedzialności dyscyplinarnejniezawodowych funkcjonariuszówpublicznych w administracji państwa i samorządów,za: Z. Leoński, Odpowiedzialność dyscyplinarnaw prawie Polski Ludowej, Poznań 1959.Internet, sport.wp.pl, Ćwiąkalski: 29 klubów zamieszanychw aferę, 11.04.2008 r., http://sport.wp.pl/kat,1740,title,Cwiakalski-29-klubowzamieszanych-w-afere,wid,9847513,wiadomosc.html?ticaid=1e717.Internet, www.90minut.pl, Postawiono zarzutytrzechsetnej osobie zamieszanej w korupcję,22.05.2005 r.http://www.90minut.pl/news/103/news103491-6-Postawiono-zarzuty-trzechsetnej-osobiezamieszanej-w-korupcje.html.Internet, www.eurosport.pl, Korupcja w Lidze Mistrzów!UEFA w szoku, 20.11.2009 r., http://www.eurosport.pl/pilka-nozna/champions-league/2009-2010/korupcja-w-lidze-mistrzow_sto2128883/story.shtml.Internet, www.newsweek.pl, Afera korupcyjna naszczytach europejskiej piłki, 20.11.2009 r. http://sport.newsweek.pl/afera-korupcyjna-na-szczytach-europejskiej-pilki,49079,1,1.html.Internet, www.sport.pl, Jacek Sarzało, Już nigdyza korupcje Widzew zdegradowany nie będzie-,25.08.2009r. http://wiadomosci.gazeta.pl/wiadomosci/1,114882,6964136,Juz_nigdy_za_korupcje_Widzew_zdegradowany_nie_bedzie.html.Internet, www.sport.pl, nn, Afery korupcyjne w polskimfutbolu – raport, 25.05.2005 r. http://www.sport.pl/sport-slask/1,121857,2729831.html.Internet, www.sport.pl, Serie A: Proces w sprawie Calciopoliodroczony, 20.01.2009 r. http://wiadomosci.gazeta.pl/wiadomosci/1,114873,6180696.html.Internet, www.uefa.com, Call for action on corruption,24.02.2010 r. http://www.uefa.com/uefa/aboutuefa/organisation/president/news/newsid=1453813.html.Jankowska B., Odpowiedzialność karna osób prawnych,Państwo i Prawo 1996, nr 7.Kalapaxis A., Olimpia – Igrzyska olimpijskie w starożytności,Kultura Fizyczna, Poznań 1996, nr 2.Kawałko A., Witczak H., Prawo Cywilne, Warszawa2008.Kłączyńska N., w: Kodeks karny część ogólna. Komentarz,red. J. Giezek, Warszawa 2007.Koch A., Napierała J., Prawo spółek handlowych,Warszawa 2011.Kuczyński T., Właściwość sądu administracyjnegow sprawach stosunków służbowych, Wrocław 2000.Leoński Z., Zarys prawa administracyjnego, Warszawa2000.Leoński Z., Odpowiedzialność dyscyplinarna w prawiePolski Ludowej, Poznań 1959.Leoński Z., Podstawy i charakter prawny odpowiedzialnościdyscyplinarnej w sporcie, w: Sporti Prawo, t. 9: Odpowiedzialność dyscyplinarnaw sporcie, red. A.J. Szwarc, Poznań 2001.Lipoński W., Dzieje sportu polskiego, Poznań 1999.Liszcz T., Prawo pracy, Warszawa 2011.Łuczak M., Zjawisko korupcji w sporcie, Sport i Prawo,t. 12: Korupcja w sporcie, Poznań 2008.Marek A., Prawo karne, Warszawa 2003.Miller S.G., Starożytni Olimpijczycy. Sportowe życieantycznej Grecji, przeł. I. Żółtowska, Warszawa2006.Nowak C., Nowe instrumenty prawa międzynarodowegow walce z korupcja a prawo polskie, „Państwoi Prawo” 2004, nr 2.Paśnik J., Prawo dyscyplinarne w Polsce, Warszawa2000.Praktyczny słownik współczesnej polszczyzny, red.Zgółkowa H., t. 17, Poznań 1998.Prawo pracy, red. Niedbała Z., Warszaw 2009.Przybysz P., Prawo do sądu w sprawach dyscyplinarnych,„Państwo i prawo” 1988, nr 8.Radecki W., Kilka uwag o zastępowaniu odpowiedzialnościkarnej odpowiedzialnością administracyjną,w: Współczesne problemy nauk penalnych.Zagadnienia wybrane, red. M. Bojarski,Wrocław 1994.Radwański Z., Olejniczak A., Zobowiązania – częśćogólna, Warszawa 2005.Reut M., P. Pałka, Korupcja w nowym kodeksie karnym,Kraków 1999.Sanetra W., Wina w odpowiedzialności pracowniczej,Wrocław 1975.Skuczyński P., Granice odpowiedzialności dyscyplinarnej,w: Odpowiedzialność dyscyplinarna:podstawy, procedura i orzecznictwo w sprawachstudentów Uniwersytetu Warszawskiego 2000––2005, red. P. Skuczyński i P. Zawadzki, Warszawa2008.Słapek D., Gladiatorzy i polityka. Igrzyska w okresiepóźnej Republiki, Wrocław 1995.Słownik języka polskiego, red. Bańko M., t. 4, Warszawa2007.Sykuna S., Odpowiedzialność prawna, w: Leksykonwspółczesnej teorii i filozofii prawa, red. J. Zajadło,Warszawa 2007.Szwarc A.J., Corruption in Sport: Criminal LawAspects in Polish Perspective, w: J. Foks (red.),Sports Law: 15th IASL Conress Proceedings,Warszawa 2010.Szwarc A.J., Znaczenie i problemy odpowiedzialnościdyscyplinarnej w sporcie, w: Sport i Prawo,t. 9, Odpowiedzialność dyscyplinarna w sporcie,red. A.J. Szwarc, Poznań 2001.Świda W., Prawo karne, Wrocław 1989.

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y477Warylewski J., Potulski J., Odpowiedzialność podmiotówzbiorowych w prawie polskim i europejskimkomentarz, Bydgoszcz-Gdańsk 2007.Wronkowska S., Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa,Poznań 2006.Zawłocki R., Głowacki M., Organizacyjne instrumentyzapobiegania i zwalczania korupcjiw sporcie, w: Sport i Prawo, t. 9: Odpowiedzialnośćdyscyplinarna w sporcie, red. A.J. Szwarc,Poznań 2001, s. 154.Zielińska E., Odpowiedzialność zawodowa lekarzyi jej stosunek do odpowiedzialności karnej, Warszawa2001.Żurowska R, Przestępstwo korupcji w sporcie, Poznań2010.Wykaz skrótówang. – z angielskiegoart. – artykułDz. U. – Dziennik Ustawj.s.t. – jednostki samorządu terytorialnegokk – ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karnykpa. – ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodekspostępowania administracyjnegołac. – z łacińskiegoNSA – Naczelny Sąd Administracyjnypor. – porównajpoz. – pozycja zmiany w Dzienniku Ustawred. – pod redakcjąRP – Rzeczpospolita PolskaSN – Sąd Najwyższysygn. – sygnatura aktTK – Trybunał KonstytucyjnyUE – Unia Europejskaust. – ustępu.s.g. – ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządziegminnymu.s.p. – ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządziepowiatowymu.s.w. – ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządziewojewództwaWSA – Wojewódzki Sąd Administracyjnyz późn. zm. – z późniejszymi zmianami4

478skutki ekonomiczne, tj. ograniczenie inwestycji,podejmowanie niekorzystnych społeczniedecyzji przez urzędników, czy hamowanie rozwojugospodarki.Celem niniejszej pracy nie jest naukowo--badawcza analiza zjawiska korupcji w Polscei na świecie, ale przedstawienie sytuacji prawnej,służbowej oraz osobistej funkcjonariuszypublicznych, którzy podczas wykonywaniaswoich obowiązków zawodowych są niejednokrotnienarażeni na różnego rodzaju pokusy,które powodują powstawanie sytuacji korupcyjnych.W naszym kraju każda jednostka możewystępować w wielu rolach społecznych orazprezentować odmienne stanowiska. Wielośćwykonywanych przez nią funkcji społecznychpowoduje, iż w niektórych sytuacjachmusi ona podejmować decyzje determinowaneokreśloną pozycją i rolą społeczną. Pracę zacznęod wstępnego omówienia pojęcia etykioraz moralności. Postaram się zdefiniować obate pojęcia w odniesieniu do obowiązującychprzepisów prawa oraz działań administracjipublicznej. Przedstawię także różne znaczeniapojęcia „interes” w prawie polskim wraz kategoryzacjąpodmiotową interesów w administracji.W tym miejscu należy podnieść, że powyższyrozdział odnosi się głównie do „intere-A. Foremny Husseinkorupcja MECHANIZMY jako KORUPCJOGENNE niepożądany efekt – cztery konfliktów grzechy interesów główne władz publicznych5KORUPCJA JAKONIEPOŻĄDANYEFEKT KONFLIKTÓWINTERESÓWWYSTĘPUJĄCYCHW SAMORZĄDZIETERYTORIALNYMAleksandra Foremnypraca magisterskanapisana pod kierunkiemprof. zw. dr. hab. B. DolnickiegoUniwersytet Śląski w KatowicachWydział Prawa i AdministracjiWstęp„Korupcja” jest to słowo, które pada kilkarazy dziennie podczas emitowania programówtelewizyjnych podających najświeższe wiadomości,pojawia się ono także kilkakrotniew wydaniach różnych gazet. „Korupcja” to zjawisko,które towarzyszy funkcjonowaniu państwajuż od setek lat. Zauważyć jednak należy,że większość Polaków uznaje je za ogromnyproblem, z którym musi się borykać nasz kraj.Z badań zawartych w raporcie TransparentyInternational za 2009 r. wynika, że właśniefunkcjonariusze publiczni są uznawani przezPolaków za najbardziej skorumpowaną grupę.Dlaczego się tak dzieje? Co wpływa na takiepostrzeganie funkcjonariuszy publicznych?Na te pytania postaram się odpowiedziećw mojej pracy.W naszym kraju przekonanie o powszechnościkorupcji w życiu publicznym jest bardzoduże. Większość obywateli wskazuje, że korupcjajest naprawdę ogromnym problemem.W niniejszej pracy przedstawię zjawisko korupcjiprowadzące do marnotrawienia środkówpublicznych, naruszające zasadę wolnejkonkurencji. Postaram się wykazać, że zachowaniekorupcyjne jest nie tylko zachowaniemnieetycznym, ale powoduje także negatywne

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y479sów” posiadanych właśnie przez pracownikówsamorządowych. Ściśle związany z tą częściąpracy jest kolejny rozdział, dotyczący dylematówetycznych pracowników administracjipublicznej. Z łatwością można zauważyć różnewymiary, jakie mogą mieć konflikty interesów.Występowanie jednostki w sytuacjachwymagających podjęcia sprzecznych działańregulowane jest przez normy pozaprawne (np.etyczne) i prawne. W swojej pracy wykażę,że konflikt interesów jest wielowątkowymi złożonym zjawiskiem zarówno etycznym, jaki społecznym, dlatego też bardzo trudno jestpoddać go regulacji prawnej.W dalszej kolejności omówię różne definicjeoraz formy „korupcji”. Do najbardziej powszechnychform zalicza się korupcję urzędniczą,korupcję komercyjną – gospodarczą orazkorupcję polityczną. W skrócie przedstawiętakże społeczne i ekonomiczne konsekwencjezachowań korupcyjnych wraz ze sposobamiprzeciwdziałania korupcji. Nieodłącznie powiązanez tym zagadnieniem są mechanizmy rozstrzyganiakonfliktów interesów, w skład którychwchodzą instrumenty prawne pomagającew rozwiązywaniu konfliktu interesów, tj. instrumentyprewencyjne, instrumenty detekcyjnei śledcze oraz instrumenty penalizujące.Kolejną ważną kwestią zasługującą naomówienie jest problematyka odpowiedzialnościfunkcjonariuszy publicznych za działaniapodejmowane w sytuacjach konfliktówinteresów. Odpowiedzialność administracjii jej funkcjonariuszy możemy rozumieć na różnesposoby. Po pierwsze, problemy odpowiedzialnościpowstają na skutek niewłaściwegoi nieprecyzyjnego formułowania obowiązków.Po drugie, istotnym elementem powyższegozagadnienia jest problem odpowiedzialnościpracowniczej, którą można podzielić na kilkaobszarów w zależności od sposobów nawiązywaniastosunku pracy z pracownikami administracji.Dalsza kwestia to odpowiedzialnośćkarna i majątkowa za zachowania korupcyjne.Te rodzaje odpowiedzialności uregulowane sągłównie w kodeksie karnym, kodeksie pracyoraz kodeksie cywilnym.W ostatnim rozdziale niniejszej pracyprzedstawię prawne uregulowania dostępuobywateli do informacji o działaniach organówsamorządu terytorialnego, mające stanowićswojego rodzaju jeden ze sposobów zapobieganiakorupcji. Kwestia ta uregulowana jestw różnego rodzaju aktach prawnych, np. Kon-stytucji RP i ustawach zwykłych. Z prawa doinformacji wynikają również różnego rodzajuograniczenia, które zostały także przeze mnieomówione. Zasada jawności dokumentówi dostępu obywateli do informacji o działaniachorganów samorządu terytorialnego obejmujeprzede wszystkim jawność dokumentówdotyczących gospodarki finansowej organówprzedstawicielskich, jawność aktów prawa powszechnieobowiązującego, dostęp do innychdokumentów będących w posiadaniu urzęduoraz wstęp na posiedzenia i jawność podejmowaniauchwał.Wierzę, że krótkie omówienie aktualnieobowiązującego stanu prawnego oraz rodzajówdylematów etycznych funkcjonariuszy publicznych,przybliży czytelnikom konsekwencje,które mogą ich spotkać za popełnienieczynu korupcyjnego, a także będzie stanowićswojego rodzaju element profilaktyki antykorupcyjnej.ROZDZIAŁ IEtyka w ujęciugeneralnym1. Pojęcie etykiNajczęściej etyka definiowana jest jakonauka o moralności. To jednak nie wnosi namwiele, ponieważ niejednoznaczne pojęcie etyki,zostaje zdefiniowane przez drugie, takżedla wielu nieokreślone – jakim jest moralność.Takie właśnie zdefiniowanie etyki jest jednymz powodów jej niezrozumienia, jak równieżznaczącym powodem jej niedocenienia. Jeżeliuznamy, że etyka jest nauką czysto teoretyczną,to niektórzy mogą uważać, iż ich, zwykłych ludzi,ona nie obejmuje. W celu uniknięcia takichpomyłek, należy zauważyć, że „już starożytniGrecy zaliczali etykę do filozofii praktycznej,czyli nie tylko do sfery teoretycznego namysłu,ale także do sfery praktycznego działania” 1 .Gdyby zwrócić uwagę na ten czynnik, należałobyuznać etykę za działanie ukierunkowanena dobro.Atutem wcześniej zaprezentowanego słownikowegosformułowania jest fakt uznaniaetyki za swoistą umiejętność. Można zatemwyciągnąć wniosek, iż każdy jest w stanie sięjej nauczyć, jak jakiegokolwiek innego zajęciapraktycznego.5

480A. Foremny Husseinkorupcja MECHANIZMY jako KORUPCJOGENNE niepożądany efekt – cztery konfliktów grzechy interesów główne władz publicznych5Wciąż jednak nie wiemy, czym jest etyka.„Specjaliści twierdzą, że pojęcie to pochodziod greckiego słowa ethikos, które nawiązuje doethosu, oznaczającego zwyczaj, obyczaj. Możew pierwszym momencie dziwić, że etyka związanajest ze zwyczajem czy obyczajem, ale mato swoje wytłumaczenie. Otóż ludzie pierwotni– prawdopodobnie – w którymś momencierozwoju wspólnotowego uświadomili sobie,że aby grupa, w której żyją, mogła przetrwać,wszyscy jej członkowie muszą przestrzegaćpewnych zasad. Zrozumieli bowiem, że niektóredziałania podejmowane przez członkówgrupy przyczyniają się do jej stabilności, bezpieczeństwai dalszego rozwoju, podczas gdyinne zagrażają temu bezpieczeństwu oraz dalszemujej rozwojowi” 2 .Pojęcie moralności wywodzi się natomiastod łacińskiego słowa moralis, także oznaczającegoobyczaj, co zapewnia nas o praktycznymźródle pochodzenia etyki.Powinniśmy zadać sobie jednak pytanie,dlaczego posługujemy się aż dwoma słowami:etyka i moralność na wskazanie tego samego.„Otóż przyjęło się w filozofii używaćokreślenia etyka lub przymiotników etycznyi nieetyczny wtedy, gdy mamy na myśli bardziejkontekst teoretyczny lub gdy chodzi nam głównieo namysł nad dobrem i złem, podczas kiedypojęcia moralność i jej pochodnych używamyraczej dla określenia konkretnych zachowań.Moralność bardziej dotyczy tego, jakie czynysą słuszne, a jakie niesłuszne, niż charakteruosoby, która je spełnia. (...) Przez moralnośćrozumie się uznawane w jakiejś grupie lub społeczeństwiebądź przez poszczególne osobyoceny i normy, odwołujące się do kategorii dobrai zła, zachowań zasługujących na aprobatęi pochwałę oraz godnych potępienia. Ponadtopojęcia „etyka” używamy częściej wtedy gdychodzi nam o jednostkowy namysł, podczasgdy pojęcie „moralność” bywa używane w celuokreślenia zachowania jakiejś grupy ludzi (...)” 3 .Mimo tego, że z perspektywy nauki filozofiiterminy etyki i moralności są dokładnie rozróżniane,należy zauważyć, iż w języku potocznym,różnice te są często lekceważone, a przymiotniki„etyczny” i „moralny” są wzajemniezastępowane 4 .2. Etyka a moralnośćMoralność to najstarszy system normatywnyrządzący małymi społecznościami. Począt-kowo istniały normy moralne, a dopiero potempojawiły się przepisy prawne i normy obyczajowe.Moralność to system przekonań o tym,co dobre i złe, wywołujący akceptację lub nieprzychylnąocenę postępowania. „Moralnośćstanowi ogół norm, zasad, ocen, wzorów, ideałów– zmierzających do regulowania stosunkówpomiędzy ludźmi; to całokształt zachowańjednostki lub grupy społecznej ocenianywedług funkcjonującego systemu norm, zasadmoralnych. (...) Norma moralna jest niczyminnym jak formą wpływania na czyjeś zachowanie,przy założeniu, że chodzi o aprobatę dlazachowań ocenianych jako właściwe, dobreoraz dezaprobatę dla takich, które określamyjako niewłaściwe, złe. Każda norma ma za zadaniewymusić na nas określone zachowanie” 5 .Nie jesteśmy w stanie wykazywać prawdziwościnormy, ani jej fałszywości. Normy to zdaniaszczególne, które wyraża się przy użyciusłów, takich jak: musi, powinien, trzeba, należy.Przybierają one formę nakazów lub zakazów,wyrażanych z odmienną stanowczością.Dla przykładu podać można poniższe nakazylub zakazy danego zachowania:• y Nie kradnij.• y Nie powinieneś się spóźniać na lekcje.• y Bądź zawsze uprzejmy.• y Sędzia powinien być bezstronny.3. Podział etykiW obecnym założeniu problematyka etykidzieli się na trzy podstawowe działy: etykęopisową (inaczej naukę o moralności),etykę normatywną oraz metaetykę.Etyka opisowa, niekiedy zwana także etologią,analizuje moralność jako taką (ocenami,normami, wartościami uznawanymi za moralne),bada kształtowanie się poglądów moralnych,odgrywaną przez nie rolę w stosunkachmiędzyludzkich, przyczyny uznawania danychpoglądów moralnych, a nieuznawania innych,czynniki wpływające na zmianę określonychpoglądów. Ważnym dla etyki opisowej jest zrozumieniei charakterystyka funkcjonującychw danym otoczeniu przekonań moralnych,takimi jakimi faktycznie są. Dlatego w sferzeetyki opisowej podejmuje się przede wszystkimbadania socjologiczne, historyczne i psychologiczne6 .Socjologia moralności zajmuje się główniezróżnicowaniem przekonań moralnychw danym środowisku, społecznym uwarunko-

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y481Etyka i prawo są i powinny pozostawaćw ścisłych stosunkach. Ich wspólnym składnikiemsą historycznie uformowane ideały moralne,inaczej nazywane prawem naturalnym.Stanowią one aksjologiczny fundament prawaoraz normatywny „szczyt” etyki. „Regułyetyczne prawa wpływają na treść, stosowaniei przestrzeganie prawa, a ponadto znajdująwyraz w wielu przepisach prawa cywilnego,karnego czy handlowego, a także administracyjnego”12 . Stosunek etyki i prawa najlepiejwidoczny jest w działalności instytucji publicznych.Autorytet etyczny danej instytucjiw dużym stopniu uzależniony jest od stopniajakości prawa. Źle skonstruowane prawo,zbyt zawiłe i często ulegające zmianie regułyprawne zniechęcają urzędników do jego rewaniemmoralności, tzn. wpływem podziałupracy, dominującego systemu wartości, strukturyrodziny na moralność. Socjologia moralnościbada także związek moralności z innymidziedzinami życia społecznego, np. polityką,religią, prawem i gospodarką.Podstawowym zadaniem historii moralnościjest sprawdzanie zmienności poglądów,norm i ocen moralnych, dziejów, powszechnieuznawanych przekonań moralnych, historiipodzielanych i niepodzielanych etycznie przezspołeczeństwo sposobów postępowania 7 .Psychologia moralności to przede wszystkimpsychologiczne uwarunkowania sądówi przekonań moralnych, w tym kwestia motywówrządzących wypowiadanymi pochwałamii naganami moralnymi, tolerancją i rygoryzmemprawnym. Do tego zagadnienia zaliczyćtrzeba również psychospołeczne czynniki motywującedo postępowania moralnego i niemoralnegotakie jak: życzliwość, empatia, zawiść,autorytaryzm, etapy rozwoju moralnego człowieka,uczenia się norm moralnych, uczuciai stany psychiczne oceniane moralnie dodatnioi ujemnie, np.: miłość, współczucie, zazdrość,pogarda, wdzięczność.Etyka normatywna jest dziedziną filozoficzną,która interesuje się głównie formułowaniemi uzasadnianiem zasad postępowania,analizą ocen, norm i innych etycznych stanowisk.Jest zatem dziedziną normatywno-oceniającą.W granicach etyki normatywnej określanesą sądy, a także ich usystematyzowanegrupy odnoszące się do tego, jak powinno siępostępować, jakie czyny należy aprobować,a jakie nie. Nie chodzi o opis, ale o to, jak byćpowinno 8 .W zakresie etyki normatywnej formułowanesą zróżnicowane systemy etyczne (np.: etykaGandhiego, etyka katolicyzmu, etyka kantowska),poszukuje się dla nich potwierdzeń,ustanawiających je wartości. Etyka normatywnapróbuje także odszukać odpowiedzi na pytanie,jakie kryteria powinny być spełnione, byokreślone działanie można było uznać za spełniającewarunki etyczne. Bierze się pod uwagęrównież problem odpowiedzialności moralnej,wolnej woli, powinności moralnej i obowiązkumoralnego 9 .Trzecim działem etyki jest metaetyka, któraukształtowała się dość późno – dopiero w połowieXX w. Jej powstanie powinno się wiązaćz angielskim filozofem Georgem EdwardemMoorem i jego dziełem „Zasady etyki”. Meta-etyka to teoria teorii etyki. W praktyce zajmujesię badaniem języka etyki. Jej obiekt stanowisama etyka. Obszar działania metaetyki jestbardzo rozległy. Obejmuje on również takiekwestie jak odpowiedzialność moralna, wolnośćwoli i przedmiot oceny etycznej.Natomiast w węższym zakresie metaetykainteresuje się pewnymi wyodrębnionymizagadnieniami, spośród których dwa wysunęłysię na pierwszy plan. Jedno z nich odnosisię do znaczenia orzeczników etycznych (zły,dobry, podły, słuszny). Drugie dotyczy kwestii,czy sądom etycznym przypada wartośćlogiczna i czy można je uważać za prawdziwelub fałszywe. Metaetyka bada język etyki,a więc charakterystykę terminów etycznych, tj.dobro, zło, sprawiedliwość, godność, ich funkcjęw języku, metody formułowania terminówetycznych 10 . „Zasadnicze pytania metaetykinie dotyczą więc tego, co jest lub powinno być„dobre”, ale tego, czy istnieje „dobro”, czymjest, w jaki sposób jest poznawalne, a więc – cona jego temat da się w ogóle sensownie powiedzieć”11 .Z praktycznego punktu widzenia, najczęściejprzedmiotem badań logicznych metaetykisą trzy rodzaje wypowiedzi etycznych:––zdania opisowe, np. „każdy z nas woli pomagaćludziom będącym w potrzebie i ichwspierać”,––oceny, np. „lepiej przemilczeć niektóre sprawy,niż powiedzieć jedno słowo za dużo”,––normy, np. „jeżeli pragniesz być lubiany,musisz dotrzymywać danego słowa”.4. Etyka a prawo5

482A. Foremny Husseinkorupcja MECHANIZMY jako KORUPCJOGENNE niepożądany efekt – cztery konfliktów grzechy interesów główne władz publicznych5spektowania. Staje się to usprawiedliwieniemoraz zachętą do obchodzenia prawa, z czasemłamania go. Urzędnicy znajdują się w najtrudniejszejsytuacji, gdy prawo jest niezgodnez regułami etycznymi, uznawanymi w danymkręgu społecznym. Na ogół prawo jest zinstytucjonalizowaniemzasad społecznych, mającychmoc wiążącą na danym terenie, jednaknie zawsze jest etyczne to, co jest zapisanew prawie. Nie zawsze zakres prawa zbiega sięz obszarem etyki, o czym żaden z urzędnikównie powinien zapomnieć 13 .Trzeba zauważyć, że powyższa niezgodnośćma dwie płaszczyzny. Pierwsza, czystoobiektywna – nie każda kwestia etyczna przejawiasię w prawie i nie każdy aspekt prawnyma wymiar etyczny. Dla przykładu przepis, żepo autostradzie można jeździć z nie większąprędkością niż 140 km/h, nie ma jakiegokolwiekwymiaru etycznego.Druga płaszczyzna charakteryzowanejrelacji dotyczy hierarchii wartości wiążącejw obszarze prawa i etyki, tzn. sytuacji zgodnościlub niezgodności norm etycznych z normamiprawnymi. Uniwersalnym przykłademtakiej niezgodności mogą być reguły apartheiduw Republice Południowej Afryki. Obecnieurzędnik decydujący o eksmisji wielokrotniestaje przed trudnym dylematem moralnym 14 .Co więcej, nie jesteśmy w stanie objąć przepisamicałej płaszczyzny życia społecznego,w związku z tym prawo nigdy nie odnosi sięw pełni do obecnej sytuacji i tym samym niezawsze umożliwia rozwiązywanie szczegółowychprzypadków. Brak właściwego przepisuprawnego lub możliwość pewnej dowolnościw funkcjonowaniu administracji stwarzakonieczność posłużenia się właściwą normąmoralną przez urzędnika, bo jedynie jej przestrzeganieumożliwia społeczeństwu dalszedziałanie. Należy wspomnieć o tym, iż społeczeństwonie jest w stanie funkcjonować przezdłuższy okres bez oparcia na zasadach moralnych,dlatego też jedną z kwestii etyki urzędniczejjest udział w tworzeniu norm moralnych,odpowiednich do stale ulegającej zmianie sytuacjispołeczno-ekonomiczno-prawnej 15 .„Wszystkie działania urzędnicze możnasklasyfikować według spełniania kryterium legalnościi etyczności. Uzupełniając ten podziało uczynioną wcześniej uwagę, że nie zawszeobszar tego, co zgodne z prawem pokrywa sięz obszarem tego, co etyczne, otrzymamy czterygrupy działań urzędniczych:––działania legalne i etyczne,––działania nielegalne i nieetyczne,––działania legalne i nieetyczne,––działania etyczne i nielegalne.Pierwsza grupa – działania legalne i etycznenie będzie przedmiotem dalszych naszych rozważań,gdyż jest to ten rodzaj działań urzędniczych,do osiągnięcia których cała administracjapowinna dążyć, o czym też wszyscy marzymyjako członkowie społeczeństwa. Gdybywszystkie działania urzędników rządowychoraz samorządowych były takie właśnie, to anirządzący tym krajem, ani my nie mielibyśmygłębszych powodów do zajmowania się etycznąstroną działalności urzędniczej” 16 .Nie możemy tego powiedzieć o grupiedziałań nielegalnych i nieetycznych. Do tejgrupy zaliczamy każdą decyzję podejmowanąprzez przedstawicieli administracji publicznejw sposób sprzeczny z obowiązującymi normamiprawnymi oraz niespełniającą oczekiwańspołecznych z punktu widzenia etyki. Standardowymidziałaniami tej grupy są, bardzoniebezpieczne dla stabilności społeczeństwa,działania korupcyjne i inne przestępstwaurzędnicze 17 .Do kategorii działań legalnych i nieetycznychzalicza się te, którym z perspektywyzgodności z prawem nie można nic zarzucić,ponieważ na ten temat często prawo milczy.Działaniem takim jest np. nierzetelność lubniegospodarność, czasami również konfliktinteresów.Nierzetelność to swoista niedokładnośćw wykonywaniu swoich obowiązków, ich lekceważenie– np. zła organizacja pracy, przedłużanieterminu podjęcia decyzji, nieczytelnośćw dokumentacji. Specyficzną postacią nierzetelnościjest hiperformalizm. Jest to takieposługiwanie się przepisami prawa, które powodujeniemożność załatwienia danej rzeczy.Dzieje się tak z powodu mnożenia niepotrzebnychw konkretnej sprawie wymagań stawianychdanej osobie.Niegospodarność to nieodpowiednie gospodarowaniemajątkiem, np. za wysokie nagrodydla urzędników, używanie służbowych samochodówdla celów prywatnych, rozrzutność itp.Część tych przypadków jest prawnie opisanai zakazana, innych prawo bezpośrednio nie zabrania.Niektóre przepisy są tak niejasne, że trudnoprzyporządkować je do określonej sytuacji.Działania etyczne i nielegalne to te, którepod względem prawnym i proceduralnym nie

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y483Występowanie pojęcia „interes” w doktrynieprawa jest efektem używania tego terminuprzez ustawodawcę, jak i organy administracjipublicznej. Jednak w obecnym porządkuprawnym, orzecznictwie sądowym i doktrynieprawniczej brakuje jednolitego rozumienia„interesu”.Nauki prawne stanowią fragment nauk humanistycznych,wobec czego wykorzystująugruntowane w innych dziedzinach znaczeniai przystosowują do własnych potrzeb. Możnapowiedzieć, że termin „interes” w doktrynieprawniczej opiera się na pojmowaniu interesuw ujęciu psychologicznym lub psychologiczno-socjologicznym.Według R. Longchampsde Berier interes to „subiektywnie odczuwalnapotrzeba” 26 . Podobnie T. Rowiński uważa, iż„zdaje się nie ulegać wątpliwości, że słowo inpowinnyzostać podjęte, jednak doszło do nichprzez wzgląd na etyczny wymiar, np.: wydaniezaświadczenia nie zważając na brak podpisuosoby uprawnionej, przyznanie świadczeńz powodu trudnego położenia petenta, niejakowbrew bezduszności biurokratycznej 18 .ROZDZIAŁ IIIstota i pojęcie interesuw polskim systemieprawnym1. „Interes” w znaczeniujęzykowymPróbując zdefiniować pojecie i istotę konfliktuinteresów występujących w działaniachadministracji publicznej, należy zacząć od potocznego,jak i encyklopedycznego znaczeniasłowa „interes”.„Pojęcie „interes” (łac. interest, interesse) –„być w czymś, brać w czymś udział” 19 ; „sprawalub sprawy dotyczące, obchodzące kogoś” 20lub „jest rzeczą ważną, zależy na czymś, chodzio coś (...)” 21 oraz „(...) quod interest – to,co kogoś dotyczy, obchodzi, zajmuje, pociąga;także to, co komuś dolega (...); to co istniejejako przyczyna i czynnik uwagi, woli i działalności”22 , zaczerpnięte z języka łacińskiego,jest jednym z podstawowych terminów socjologii.W języku potocznym oznacza „zależnośćpomiędzy osobą a wynikiem jakiejś toczącejsię sprawy, polegającą na korzyści (także niewymiernej),jaką ta osoba może odnieść przyodpowiednim rozstrzyganiu (rezultacie, wyniku)sprawy. Posiadanie interesu może objawiaćsię w czynnym uczestniczeniu w sprawiei oddziaływaniu na nią bądź w samym oczekiwaniuna rozstrzygnięcie” 23 . „Interes” to także„przedmioty lub stan rzeczy, których osiągnięciejednostki lub grupy społeczne uważają zapożądane lub konieczne (...)” 24 .Wskazać można także na inne, bez większegoznaczenia dla naszych rozważań, potocznerozumienia pojęcia „interes”, np. „firma przemysłowa,usługowa, sklep”, „postępowanieukierunkowane na zysk, transakcja handlowa”.Wieloznaczność tego pojęcia oraz wielość jegozastosowań powodują, że jest ono definiowanew różnoraki sposób stosownie do potrzeb określonejdyscypliny.Encyklopedyczna definicja „interesu” określanajest jako „pojęcie występujące w różnychnaukach społecznych i różnie definiowane,związane z kategoriami «potrzeba» i «wartość».Ekonomia rozumie przez interes obiektywnestany rzeczy stanowiące przedmiot pożądańlub dążeń jednostek grup gospodarujących.W socjologii interes oznacza bądź pewneprzedmioty, stany rzeczy, bądź zespół postawi dążeń jednostek lub grup społecznych doosiągnięcia tych przedmiotów lub stanów rzeczy,ocenionych przez nie jako pożądane, cenne,a czasami konieczne i dla osiągnięcia którychmobilizują aktywność i środki, które są doich dyspozycji; w jednym i drugim przypadkuocena tego, co jest korzystne dla danej jednostkilub grupy społecznej, może być zgodnaz przeświadczeniem tej jednostki lub grupyalbo wynikać z kryterium zobiektywizowanego– maksimum udziału w określonych dobrach(wartościach) i zaspokojenia maksymalnejliczby ludzkich potrzeb, dających się zrealizowaćw określonych warunkach historycznych”25 . Pośród przywoływanych synonimówpojęcia „interes” w większości przypadkówpojawiają się słowa: «wartość», «potrzeba»,«korzyść».W nawiązaniu do niniejszej pracy koniecznejest skupienie się na jej wstępnym etapiena rozumieniu „interesu” przez pryzmat wymienionychpowyżej «wartości», «potrzeb»i «korzyści».2. Interes w języku prawnymi prawniczym5

484A. Foremny Husseinkorupcja MECHANIZMY jako KORUPCJOGENNE niepożądany efekt – cztery konfliktów grzechy interesów główne władz publicznych5A. Interes publiczny, interes społecznyM. Wyrzykowski w swych pracach uznałkonieczność zauważania powiązań międzyprawem a życiem społecznym. Uzasadnił swojąmyśl następująco: „Jeżeli bowiem zadaniemnauk społecznych jest opisywanie rzeczywistościspołecznej i tworzenie uogólnień teoretycznych,to nauki prawne, zwłaszcza w częścidotyczącej prawa publicznego, nie mogą nieuwzględniać dorobku innych nauk społecznych”34 . Twierdził również, że pojęcie interesupublicznego jest „zjawiskiem natury polityczneji jednocześnie kategorią normatywną” 35 .Większość uczonych z zakresu problematykiinteresu publicznego twierdzi, iż określenieto ulega zmianie w powiązaniu ze zmianą czasui czynników historycznych. Zmianie ulegarównież treść tego pojęcia w zależności odgałęzi prawa lub określonego działu prawa administracyjnego.E. Modliński uważa iż, „(...)ujęcie publicznego interesu w pewien jednolitysystem jest niemożliwe. Wymogi interesu publicznegoulegają bowiem zmianie w każdejnieomal instytucji prawnej” 36 . Interes publicznystanowi fundament działania administracji,uzasadnia realizację jej poczynań. Można zatemstwierdzić, że interes publiczny to interesogółu społeczeństwa i można go odnieść dodużej liczby konkretnych adresatów wspólnieuznawanych za jeden podmiot.W literaturze często zaznacza się, że interespubliczny, połączony z pojęciem „interesspołeczny”, nie powinien być utożsamianyz interesem administracji, ponieważ interespubliczny ma pomagać w realizacji interesuindywidualnego, a nie na odwrót 37 . „Interes publiczny”zalicza się do grupy pojęć nieostrych,jednak zaznaczając jego funkcjonalny charakteresma coś wspólnego z potrzebą, wartością,z dobrem i z korzyścią, oraz że słusznie byłoi jest do pojęć tych najczęściej sprowadzane” 27 .Jednak W. Broniewicz twierdzi, że „potrzebatym się różni od interesu, że ma charakterobiektywny, podczas gdy interes jest subiektywnymdoznaniem danego podmiotu” 28 . „(...)w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 31 maja1933 r., interes to istniejące lub przyszłe dobromaterialne lub osobiste albo idealne, związanez organizacją życia zbiorowego i prawidłowościąjego funkcjonowania” 29 . Mimo wielu występującychdefinicji „interesu” jest on jednymz najbardziej wieloznacznych, dokładnie nieokreślonychi rozumianych w różnoraki sposóbterminów. Należy on także do grupy pojęćnieostrych i klauzul generalnych.Obecnie obowiązującą definicję „interesu”wprowadzili H. Groszyk i A. Korybski twierdząc,że „przez interes (...) będziemy rozumieliujawnioną w określonej strukturze społeczneji uświadomioną potrzebę, wychodząc z założenia,że u podstaw określonych, świadomychzachowań jednostek bądź grup społecznychleżą zawsze jakieś uświadomione potrzebytych podmiotów” 30 .Pojęcie interesu występuje w różnych obszarachporządku prawnego i jest kategoriąprawną związaną z prawnym położeniem adresatanorm prawnych. To również kategoria faktycznai w tej formie kształtuje się jako miaratreści w procedurach prawodawczych.L. Leszczyński zaznacza, że pojęcie interesuobecne jest w każdej gałęzi prawa, jestzatem kategorią uniwersalną w porządku normatywnym.Przejawia się to w występowaniuinteresu w prawnych regulacjach krajowych,jak i prawnomiędzynarodowych. 31Słowa i zwroty z użyciem pojęcia interesoraz ich synonimy stosowane są w obowiązującychaktach normatywnych. Dane określeniawielokrotnie pojawiają się w ciągu aktówprawnych. Dla przykładu, w kodeksie postępowaniaadministracyjnego są aż trzydzieścitrzy sformułowania zawierające słowo „interes”.Jednak akty prawne obejmują swą treściąróżne kategorie „interesu”, przedmiotowei podmiotowe, jak np.: interes strony, słusznyinteres obywateli, interes prawny, interes publiczny,interes majątkowy, interes społeczny,sporne interesy itp 32 .Można uznać za celowe to, iż w prawieadministracyjnym zasadniczo brakuje ogólnejcharakterystyki interesu jako kategorii nor-matywnej. Jednak w Ustawie z dnia 27 marca2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniuprzestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn.zm.) nastąpiła próba definicji interesu. W art. 2pkt 4 powyższej ustawy prawodawca ustalił,że „należy przez to [interes publiczny – przyp.aut.] rozumieć uogólniony cel dążeń i działań,uwzględniających zobiektywizowane potrzebyogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności,związanych z gospodarowaniem przestrzennym”33 .3. Kategoryzacja podmiotowainteresów w prawieadministracyjnym

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y485ter, jesteśmy w stanie definiować go dość precyzyjnie,ponieważ określa on pole dozwolonejdziałalności administracji publicznej.Określenie interesu publicznego znaleźćmożna w 86 obowiązujących ustawach,w których jedynie wskazuje się na jego obecność,natomiast nigdy pojęcie to nie zostajezdefiniowane. Prawo na wyższym szczeblunigdy nie zdoła opisać tego, co jest w interesiepublicznym. Ustawodawca daje zatem szansęorganom administracji publicznej do uzupełnianiatreścią pojęć nieostrych, zastosowaniauznania administracyjnego i oceny interesów.Z powyższego wynika, iż kategorię „interesupublicznego” możemy przyjąć za odesłaniepozajurydyczne. Jej treści nie wyznacza przepisprawny, tylko podmiot decydujący w danejsprawie, upoważniony ustawowo do tego rodzajudziałania.Patrząc pod kątem orzecznictwa sądowego,to określenie „interesu publicznego” jestkategorią, do której sąd się odnosi, akcentującczęściej jego funkcję, aniżeli treść. Odwołującsię do „interesu publicznego” identyfikuje sięgo z „interesem zbiorowości”, „dobrem publicznym”.W orzecznictwie sądowym możnanatknąć się na skonkretyzowanie relacji pomiędzyinteresem publicznym a prywatnym 38 .W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawiez dnia 8 lutego 2005 r., sygn. III SA/Wa 1471/04możemy przeczytać: „Interes publiczny (...)powinien być oceniany z uwzględnieniem wartościwspólnych dla całego społeczeństwa, takichjak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufaniedo organów państwa (...). Niemożnośćjednoznacznego zdefiniowania tego pojęciapowoduje, że w każdym indywidualnym przypadkujego znaczenie może uwzględniać różneaspekty wskazanych wyżej wartości” 39 .B. Interes indywidualny, interes prywatnyW przeciwieństwie do „interesu publicznego”,„interes prywatny” jest zdecydowanie łatwiejzdefiniować. Interes indywidualny traktowaćmożna jako stosunek pomiędzy jakimśobiektywnym stanem rzeczy a oceną tego stanupod względem korzyści, jakie dzięki niemumoże mieć jednostka 40 . Nie zachodzą tu żadneniejasności, iż mowa o interesie jednostkowymw takim znaczeniu, że sprzyja on realizacji dobra,przyczynia się do powstawania korzyścilub dodaje wartości danej jednostce. Należyzwrócić uwagę na fakt, iż pod terminem „jednostka”w tym znaczeniu możemy rozumiećosobę fizyczną, rodzinę, jak również „każdypodmiot, który można zindywidualizowaćw prawnym tego słowa znaczeniu” 41 , tzn. osobęprawną, partię polityczną, organizacje społeczneczy jednostkę organizacyjną samorząduterytorialnego, które to nie posiadają osobowościprawnej.Mimo faktu, że podstawowym celem funkcjonowaniaadministracji jest dobro człowieka,to interes innych jednostek jako społecznościmoże mieć wpływ na rozmiar i sposób ochronykonkretnego interesu indywidualnego. W pewnychokolicznościach nie ma innej możliwości,niż wcześniejsza ochrona interesu zbiorowegow celu zagwarantowania interesów indywidualnych42 .Interes jednostki w poszczególnych aktachprawnych jest ujmowany w różny sposób, np.:„osoba zainteresowana”, „słuszny interes strony”,„ważny interes strony”.„Tymczasem, z punktu widzenia konfliktuinteresów, środek ciężkości należy skoncentrowaćna interesie indywidualnym, rozumianymjako prywatny interes jednostki uprawnioneji zobowiązanej jednocześnie do ochrony interesupublicznego, nie zaś na interesie indywidualnym,powszechnie rozumianym, jako „interesstrony”, przez pryzmat kategorii przedmiotu(interes prawny, interes faktyczny)” 43 .C. Relacje interesówIstnieją trzy możliwe typy relacji, któremożna dostrzec między interesem indywidualnyma interesem publicznym. Pierwszy topogląd J. Jendrośki, mówiący o niesprzecznościinteresów i potrzebie znalezienia słusznegointeresu w danej sprawie, poprzez proceduręadministracyjną, której celem jest ochrona zarównointeresu indywidualnego, jak i publicznego.Autorem drugiego poglądu jest W. Dawidowicz.Według jego koncepcji istotą postępowaniaadministracyjnego jest „indywidualnyinteres strony (dając jemu przewagę), mimo żestosowane w postępowaniu administracyjnymprzepisy prawa administracyjnego zawierająrozwiązania, które pozwalają organowi prowadzącemupostępowanie podejmować rozstrzygnięciepodyktowane (...) interesem publicznym”44 . Trzeci pogląd A. Jaroszyńskiegosprowadza się do ogólnej przewagi interesuspołecznego. Jest to jedna z ogólnych zasadprawa administracyjnego 45 .O przewadze interesu publicznego nad prywatnympisali nie tylko dogmatycy prawa, ale5

486A. Foremny Husseinkorupcja MECHANIZMY jako KORUPCJOGENNE niepożądany efekt – cztery konfliktów grzechy interesów główne władz publicznych5też polska judykatura XX wieku. Naczelny SądAdministracyjny w wyroku z dnia 11 czerwca1981 r. stwierdził, że „treść i zakres ochronysłusznego interesu indywidualnego w działaniachorganów administracji sięgają do granickolizji z interesem społecznym, będącymw państwie socjalistycznym wartością nadrzędną”46 .Obecnie przeważają stanowiska uznająceoba interesy za jednakowo chronione, gdziefunkcją administratora jest wyważenie i zbalansowanie.Trybunał Konstytucyjny wielokrotniewypowiadał się w sprawie stosunkuinteresu prywatnego do publicznego, np.:„Ograniczenia dotyczące pewnych praw chronionychkonstytucyjnie mogą być wprowadzanez uwagi na dobro wspólne. (...) Nie zawszejednak dobro wspólne przeważa nad interesemindywidualnym” 47 .W procesie działania administracji poprzezstosowanie klauzul generalnych interesu publicznegoi indywidualnego powstają pewneluzy decyzyjne mające postać aksjologiczną.Zakres tych luzów wynika z przepisów prawai charakteru procesu jego stosowania. Możliwajest zatem pewnego rodzaju swoboda w kwalifikacjiprawnej sytuacji faktycznej w konkretnejsprawie. W obecnych czasach organy administracjipublicznej powinny zawsze dokładniewyważyć obydwie grupy interesu, przyznającpierwszeństwo temu, który na to zasługuje.Wydawać się może, że aktualnie interespubliczny powinien być określeniem nadrzędnymw sytuacjach, gdy prawodawca implikujedo porządku prawnego metody polegające naprzeciwdziałaniu konfliktom interesów.Każdy z nas reprezentuje jakieś interesyprywatne, które obejmować mogą troskęo własne dobro, dobro najbliższych bądź osóbtrzecich (np. przełożonego, znajomych, współpracowników).Jeżeli troska o tego rodzajudobro prywatne jest przejawiana przez petentaadministracji, to jest to coś naturalnego,niewywołującego konfliktów interesów, którepojawiają się, gdy troskę tę wyraża osoba upoważnionai zobowiązana do dbałości o interespubliczny 48 .Mówiąc o relacjach, jakie istnieją lub mogąpowstać między interesami, należy zauważyć,że interes prywatny czy indywidualny możebyć określany jako jeden z interesów wskazywanychprzez pracowników administracji publicznej.Nawiązując do celu niniejszej pracyjest to druga kategoria w relacji do interesu pu-blicznego, który jest przedmiotem wyjątkowejtroski i ochrony.ROZDZIAŁ IIIDylematy etycznepracownikówadministracji publicznej1. Rodzaje dylematów etycznych„Dylemat etyczny to sytuacja, w którejurzędnik konfrontując co najmniej dwie role,zobowiązania, obowiązku, prawa czy wartościnie może się do nich jednocześnie zastosowaći musi dokonywać pomiędzy nimi wyboru” 49 .Każdy z nas ma jakieś podstawowe moralneobowiązki, które są wynikiem naszego osobistegosystemu wartości. Posiadamy równieżpewne konkretne obowiązki, które są rezultatemszczególnej pozycji, w jakiej obecnie sięznajdujemy z powodu wykonywanego zawodu(np. żołnierze, prezydent, minister, burmistrz,lekarz itd.). Niekiedy reguły etyki wymagająod urzędnika, według jego własnego odczucia,niewłaściwego zachowania.Według B. Kudryckiej, pracownik administracjimusi sprawować pięć ról, które mogąsię wzajemnie wykluczać. „Urzędnik jest więc:––pracownikiem urzędu administracji (a więcuwikłanym w zależności służbowe),––profesjonalistą (wykonawcą określonegozawodu),––działającym w imieniu państwa (jednostkisamorządu terytorialnego),––działającym w imieniu ogólnie rozumianegospołeczeństwa lub społeczności lokalnej,––osobą prywatną.Pomiędzy przedstawionymi rolami możewystąpić co najmniej 10 potencjalnych formprawdopodobnych konfliktów, które mogą kreowaćdylematy urzędnika” 50 .Możliwe formy konfliktów to:A. Profesjonalista przeciwko samorządowymorganom uchwałodawczym lub organomwładzy ustawodawczej. Jako zawodowiec,pracownik urzędu może być zdania, że politykarządu lub rady jest niewłaściwa.B. Profesjonalista przeciwko społeczności.Korzyścią dla społeczeństwa mogłoby byćutrzymywanie darmowej, finansowanejprzez państwo komunikacji miejskiej. Natomiastprofesjonalista dobrze wie, że takie

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y487A. Pojęcie i typologie konfliktuKonflikt może być definiowany w różnysposób. W najszerszym swoim znaczeniu obejmujepojęcie rywalizacji, konkurencji, sprzeczności,walki, protestu. W encyklopedycznymznaczeniu „konflikt to wszelkie zetknięcie sięsprzecznych dążeń” 54 . W wąskim znaczeniukonflikt to sprzeczność zachowań.W znaczeniu politycznym konflikt to „walkadwóch lub więcej podmiotów polityki,posiadających wzajemnie sprzeczne interesyi zmierzających do osiągnięcia pozytywniewartościowanych dóbr materialnych i niematerialnychpoprzez zdobycie, utrzymanie i sprawowaniewładzy – przy jednoczesnym ograniczeniumożliwości działania, zneutralizowaniulub zniszczeniu oponenta” 55 . W procesie badańnad pojęciem konfliktu należy uwzględnić jegopsychospołeczne i socjologiczne znaczenie.W znaczeniu psychospołecznym konflikt „odnosisię do napięć powstających w wynikuuświadomienia sobie przez podmioty konfliktuprzeciwstawności dążeń” 56 . Socjologicznadefinicja konfliktu zaznacza strukturalną niezgodność,znajdującą się w sytuacji konfliktowej,która polega na niezdolności do realizacjiwszelkich interesów jednocześnie.W teorii konfliktu zaznacza się obecnośćdwóch lub więcej podmiotów i wyróżnia sięich działania, które są wynikiem sprzecznychinteresów. Różni autorzy wskazują na odmienneznaczenia i podziały konfliktów, którez perspektywy dyskusji nad konfliktem interesóww administracji publicznej są częstoniezadowalające i zbyt skromne. Najważniejszymz punktu widzenia moich rozważań jestaspekt powstania konfliktu intrapersonalnedziałaniasą niekorzystne i nieopłacalne naprzykład dla gminy.C. Profesjonalista przeciwko osobie prywatnej.Pracownik administracji zajmujący siępomocą rodzinie, opieką społeczną musi,jako specjalista w danej dziedzinie, udzielaćporad petentom, bez względu na to, czypozostaje to w sprzeczności z jego osobistymiprzekonaniami.D. Profesjonalista przeciwko pracownikowiurzędu. Konflikt może pojawić się, gdyurzędnik, jako osoba należąca do związkówzawodowych bierze udział w akcji, któraz zawodowego punktu widzenia może byćniekorzystna dla urzędu.E. Działający w imieniu samorządowych organówuchwałodawczych lub organówwładzy ustawodawczej przeciwko społeczności.Rada może pozostawać w sporzez lokalną społecznością.F. Działający w imieniu samorządowych organówuchwałodawczych lub organów władzyustawodawczej przeciwko osobie prywatnej.Rząd lub parlament tworząc noweprawa może domagać się od urzędnikadziałań, które niekoniecznie muszą się pokrywaćz jego osobistymi przekonaniami.G. Działający w imieniu władzy ustawodawczejlub organów samorządowych przeciwkopracownikowi urzędu. Działania radymiejskiej mogą pozostawać w konflikciez poglądami pracownika urzędu.H. Działający w imieniu społeczności przeciwkopracownikowi urzędu. Obowiązkiurzędnika mogą kolidować z potrzebamispołeczności.I. Działający za społeczność przeciwko osobieprywatnej. Działania, zapotrzebowaniei zadania wspólnoty lokalnej mogą kolidowaćz osobistymi poglądami i wiarą urzędnika.J. Pracownik urzędu przeciw osobie prywatnej.Osobiste przekonania danej osobymogą pozostawać w konflikcie z jej obowiązkamijako pracownika.W obszarze działalności urzędniczej możnawyodrębnić dwa rodzaje dylematów:––dylemat lojalnościowy,––dylemat moralny 51 .Dylematem lojalnościowym możemy nazwaćsytuację kiedy pracownik urzędu musidokonać trudnego wyboru, czy ma być lojalnywobec obywateli, czy wobec państwa, np. czypod wpływem nacisku ze strony rządzącychma zmienić swoje praktyki na takie, co doktórych ma pewność, że nie będą one odpowiedniosłużyć obywatelom. Kolejny problempojawia się, gdy urzędnik ma wybrać, czy byćlojalnym wobec obywateli, czy wobec instytucjizatrudniającej go, czy powinien bronić interesuobywatela, czy urzędu? 52Dylemat moralny to patowe położenieurzędnika, który nie jest w stanie swym działaniemzaspokoić jednocześnie dwóch pozytywnychzasad moralnych lub wartości. Jestzmuszony wybrać tylko jedną z nich. Najczęściejprzyczyną powstania takiego dylematujest występująca niezgodność między etykąa prawem 53 .2. Konflikt i konflikt interesów5

488A. Foremny Husseinkorupcja MECHANIZMY jako KORUPCJOGENNE niepożądany efekt – cztery konfliktów grzechy interesów główne władz publicznych5go 57 . Odpowiednia w tym miejscu jest definicjaM. Deutscha, który twierdzi, że „konfliktistnieje wszędzie tam, gdzie pojawiają sięsprzeczne dążenia lub czynności. Sprzecznościte przejawiać się mogą bądź w postaci napięćwewnętrznych, bądź w postaci rywalizacjimiędzy osobami lub grupami o określone dobrai wartości” 58 . R. Dahrendorf ukazuje złożonątypologię konfliktów i podkreśla możliwośćwystąpienia konfliktu pomiędzy dwoma rolamireprezentowanymi przez jedną osobę 59 .B. Konflikt interesówOdmienne interesy, jak również kolizja tychinteresów występują w każdej dziedzinie życiaspołecznego i publicznego. To samo w sobienie jest niczym dziwnym. W codziennym życiuprywatnym, jak i zawodowym dokonuje sięróżnych wyborów umotywowanych celami,które chcemy osiągnąć. „Sytuacje konfliktowew administracji publicznej rodzą się wówczas,gdy celem realizacji zadań publicznych lubśrodkiem do realizacji zadania publicznegojest lub może być interes prywatny (osobisty,partyjny, osoby trzeciej, o charakterze finansowymlub pozafinansowym), funkcjonariuszapublicznego, a nie interes publiczny lub, gdytroska o realizację prywatnego interesu przeważalub potencjalnie może przeważyć nadtroską o realizację interesu publicznego” 60 .Kwestia stronniczości w funkcjonowaniuwładzy publicznej jest problemem istnienia konfliktuinteresów, który często identyfikowanyjest ze zjawiskiem korupcji. Jednak w rzeczywistościjest to zjawisko o dużo szerszym zasięgu.W obecnych czasach podstawowym źródłemkorupcyjnych zachowań jest właśniekonflikt interesów. A. Kojder zauważa, iż„Przywłaszczanie zasobów publicznych oraztakie ich wykorzystywanie w celu uzyskaniaprywatnej korzyści przybiera w dobie obecnejnajrozmaitsze formy. Przekupstwo, sprzedajność,protekcjonizm, nepotyzm, nadużywaniezajmowanego stanowiska do osobistych celów,nieuczciwe pośrednictwo oraz poświadczanienieprawdy to najczęstsze działania korupcyjne,których przyczyną sprawczą jest nierzadkokonflikt interesów” 61 .B. Kudrycka wskazuje, że w obecnymspołeczeństwie zmodernizowane miejsca pracyurzędników wprowadzają ich do zawiłejsieci stosunków systemowych i zależnościwewnętrznych, gdzie dużym problemem jestokreślenie odpowiedzialności. W takim świe-cie administratorzy ciągle stykają się z wykluczającymisię wzajemnie potrzebami zbiorowymi,aż ostatecznie przestają być na niewrażliwi 62 .Omawiając pojęcie konfliktu interesóww administracji publicznej, należy wskazaćdwie płaszczyzny jego występowania, tj.: sferęwewnętrzną, lojalnościową, angażującą jedenpodmiot, ale dwa interesy, i zewnętrzną, obejmującądwa (lub więcej) podmiotów i dwa (lubwiększą liczbę) interesów.Pierwsza z tych płaszczyzn dotyczy tematumojej pracy. W tej sferze występuje sprzecznystosunek pomiędzy interesem publicznyma prywatnym, który sam w sobie nie jest dopogodzenia. Zrealizowanie jednego interesuuniemożliwia zrealizowanie drugiego, podczasgdy interes publiczny jest traktowany jako intereso charakterze priorytetowym.Druga z płaszczyzn nie eliminuje możliwościprzypisania obu interesom jednakowejwagi. Rozstrzygnięcie konfliktu polega zatemna rozważeniu obu interesów i wybranie tego,który zdaniem urzędnika powinien posiadaćszczególną ochronę.Mimo wszystko należy zauważyć, iż konfliktinteresów w sferze wewnętrznej jest dylematemetycznym jedynie do określonego etapu,a to z uwagi na fakt, że narzędzia i metody niwelującego, zapobiegające jego powstawaniu,rozwiązujące go, należą do zasobu działań organówadministracji publicznej. W takiej sytuacjita płaszczyzna konfliktu ulega uzewnętrznieniu.Istotą niniejszych rozważań jest „takikonflikt interesów, który ma miejsce wówczas,gdy osoba pełniąca funkcję w administracjilub działająca w imieniu lub z upoważnieniaorganu administracji publicznej zobowiązanajest – w wyniku zewnętrznych okoliczności lubwłasnych działań – do podwójnej lojalności;zatem powinna realizować cele i podejmowaćdziałania, których jednoczesne osiągnięcie niejest możliwe w pewnej sytuacji” 63 . Inaczej toujmując, osoba występująca w imieniu administracjipublicznej ma do rozstrzygnięciakonflikt interesów, gdy postępując korzystniedla siebie lub innego podmiotu, któremu jestnp. podporządkowana, działa lub może działaćprzeciwko interesowi innego podmiotu, wobecktórego też powinna zachować lojalność. WedługB. Kudryckiej urzędnik przeżywa konfliktinteresów przeciwstawiając interes osobistyinteresowi publicznemu, w momencie kiedyinteresy te się wzajemnie wykluczają. Konflikt

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y489W rozumieniu art. 1 ust. 3 Ustawy o CentralnymBiurze Antykorupcyjnym korupcjąjest „obiecywanie, proponowanie, wręczanie,żądanie, przyjmowanie przez jakąkolwiek osobę,bezpośrednio lub pośrednio, jakiejkolwiek nienależnejkorzyści majątkowej, osobistej lub innej,dla niej samej lub jakiejkolwiek innej osoby, lubprzyjmowanie propozycji lub obietnicy takichkorzyści w zamian za działanie lub zaniechaniedziałania w wykonywaniu funkcji publicznej lubw toku działalności gospodarczej” 67 .Przytaczając art. 2 Cywilnoprawnej konwencjio korupcji należy zauważyć, że „korupcjato żądanie, proponowanie, wręczanielub przyjmowanie, bezpośrednio lub pośrednio,łapówki lub jakiejkolwiek innej nienależnejkorzyści lub jej obietnicy, które wypaczaprawidłowe wykonywanie jakiegokolwiekobowiązku lub zachowanie wymagane od osobyotrzymującej łapówkę, nienależną korzyśćlub jej obietnicę” 68 .W tym miejscu ważnym jest też wspomniećo Prawnokarnej konwencji o korupcji, która nakazujestronom konwencji uznania swoim prawemwewnętrznym za przestępstwo ciągu zachowańdotyczących przekupstwa „krajowychi zagranicznych funkcjonariuszy publicznych,funkcjonariuszy organizacji międzynarodowych,członków krajowych i zagranicznychzgromadzeń przedstawicielskich sprawującychwładzę ustawodawczą lub wykonawczą (…),sędziów i funkcjonariuszy sądów międzynarodowych,a także: handel wpływami, przekupstwow sektorze prywatnym, pranie pieniędzypochodzących z przestępstw korupcyjnychi przestępstwa księgowe” 69 .Obecnie wkomponowuje się definicje konfliktuinteresów i metody jego rozstrzyganiaw akty o charakterze generalnym, np. rekomendacje,konwencje, rezolucje, które zasadniczodotyczą korupcji. Dzieje się to na dwasposoby: bądź poprzez formułowanie definicjikonfliktu interesów jako powodów, motywóworaz skutków korupcji, bądź wejście w życieprzepisów ograniczających konflikt interesów– bez podawania definicji tego pojęcia.Uregulowania prawne w tym zakresiegłównie mają postać tzw. przepisów soft law– niewiążących, mających jedynie charakterswojego rodzaju wytycznych.Aktualnie kierowanie rozwojem konfliktówinteresów jest głównym czynnikiem sprawczymhamującym korupcję jako taką. Dostrzecmożna ciągły wzrost liczby tworzonych strateinteresówto również działalność we własnyminteresie, interesie osoby trzeciej lub bliskiejosoby, które pozostają w sprzeczności z interesempublicznym 64 .Z powyższego wynika, iż pojęcie konfliktunie jest jednoznaczne i proste, dlatego teżwarto dokonać choćby pobieżnej kategoryzacjikonfliktu pod kątem jego rodzajów i postaci.Z uwagi na powyższe można wyróżnić trzy rodzajekonfliktu interesów.Pierwsza z postaci konfliktu interesówto postać faktyczna. Mamy z nią do czynienia,gdy pracownik administracji publicznejrozstrzygając jakąś sprawę lub biorąc udziałw przygotowaniu jej rozstrzygnięcia ma interesdotyczący kierunku jej rozstrzygnięcia, tzn.znajduje się w sytuacji konfliktu interesów.Drugi rodzaj konfliktu – realny konfliktinteresów występuje, gdy pracownik urzędurozstrzygając sprawę lub biorąc udział w jejrozstrzygnięciu może mieć interes w ostatecznymkształcie jej załatwienia albo też możebyć odbierany przez inne osoby jako mającyinteres. W tej sytuacji konflikt interesów obejmujeewentualność działania w interesie prywatnym,osoby bliskiej lub osoby trzeciej przydomniemaniu pierwszeństwa interesu prywatnegoprzed publicznym.Ostatnia, trzecia z postaci konfliktu interesówto forma potencjalna, z którą mamy doczynienia, gdy istnieje chociażby teoretycznaszansa na to, iż w przyszłości troska o interesosobisty weźmie górę nad dbałością o interespubliczny. W konflikcie interesów o tym charakterzewyznacznikiem jest obawa o sposóbprzyszłego działania urzędnika 65 .We współczesnych czasach można zauważyćtendencję, że nie sam konflikt interesów,a „działanie w warunkach konfliktu interesów”niweluje przestępstwa i inne postaci korupcji,tj. łapownictwo, przekupstwo, kupowanie stanowisk.Jest to mniej zauważalne i trudniejszedo wychwycenia, a co za tym idzie korzystniejszez perspektywy osób znajdujących sięw sytuacji konfliktu interesów 66 .C. Konflikt interesów w świetleregulacji prawnychJak już wspominałam, istnieją związki międzykorupcją a działaniem w warunkach konfliktuinteresów, jednak w odróżnieniu od korupcji,konflikt interesów póki co nie doczekałsię w prawie polskim swojej definicji, podobniezresztą jak w innych krajach.5

490A. Foremny Husseinkorupcja MECHANIZMY jako KORUPCJOGENNE niepożądany efekt – cztery konfliktów grzechy interesów główne władz publicznych5gii antykorupcyjnych zarówno o zasięgu krajowym,jak i globalnym 70 .D. Sposoby zapobiegania konfliktominteresówDoświadczenie w funkcjonowaniu instytucjipublicznych wskazuje na mnogość narzędzi,które mają za zadanie ograniczać występowanieprzypadków konfliktu interesów. Głównąrolę zajmują regulacje prawne. Polskie przepisyprawne dotyczące tego zagadnienia nie sąprzejrzyste, spójne ani usystematyzowane. Zawieraje przykładowo art. 24 i 25 Kodeksu postępowaniaadministracyjnego, art. 17 ustawyz dnia 24 stycznia 2004 r. – Prawo zamówieńpublicznych. Problem konfliktu interesów jestw polskich przepisach prawnych uregulowanybardzo wyrywkowo. Nie jesteśmy w stanieznaleźć aktu prawnego regulującego tę kwestiękompleksowo 71 .W prawie amerykańskim można wyróżnićdwa typy przepisów dotyczących konfliktu interesów.Pierwszy z nich to przepisy wskazującesankcje karne za przyzwolenie na powstaniekonfliktu interesów, które wyliczają działaniazakazane urzędnikom, w innym przypadku podlegająoni odpowiedzialności karnej. Drugi typprzepisów to normy procedury administracyjnej,których naruszenie powoduje sankcje dyscyplinarne.W obu przypadkach rozstrzygnięciapowinny być wolne od wszelkich wpływów,oparte wyłącznie na podstawach merytorycznych,wolne od oddziaływań rodzinnych, przyjacielskich.Urzędnicy powinni unikać społecznych,finansowych lub politycznych nacisków,które mogłyby nadszarpnąć jego uczciwość,obiektywizm czy niezależność 72 .3. Dylematy lojalnościNa początku należy zaznaczyć, że administracjapubliczna wymaga lojalności. Urzędnikmusi popierać działania urzędu, jego strukturę,normy wewnętrzne i zasady funkcjonowania.Lojalność organizacyjna jest skutkiemwyższości „imperatywu organizacyjnego”,co powoduje, że każde działanie jednostkipowinno wzmacniać tę organizację. To natomiastprowadzi do utraty zdolności do podejmowanianiezależnych decyzji, samodzielnychosądów 73 .Nieodłącznym elementem dylematu lojalnościjest konflikt lojalności, który powstajewtedy, gdy wartości i cele organizacji nie zga-dzają się z wartościami etycznymi grup profesjonalnychczy partii politycznych.Pierwszym z konfliktu jest konflikt międzylojalnością organizacyjną a lojalnością profesjonalną.Najważniejszą różnicą między lojalnościąprofesjonalną a organizacyjną jest fakt,że profesjonaliści mogą posługiwać się uznaniemwewnątrz swojego zakresu kompetencji.Natomiast organizacja administracyjna chce,aby nie wychodzili poza zarządzenia wydaneprzez ich zwierzchników 74. W tym podzialedylematów lojalności głównym problemem sąprofesjonalne dobro i normy zawodowe. Profesjonaliścipowinni dążyć do celu, aby normyorganizacyjne i wartości profesjonalne zbiegałysię ze sobą i się uzupełniały, chociaż niezawsze się tak dzieje 75 .Drugi pojawiający się konflikt to lojalnośćpolityczna versus lojalność organizacyjna.Między lojalnością polityczną a organizacyjnąmogą także pojawiać się konflikty. Jednakuważa się, że pierwszeństwo w konflikcie malojalność wobec urzędu.Ostatni z konfliktów to konflikt między lojalnościąorganizacyjną a lojalnością wobecdobra publicznego. Wielu urzędnikom możesię wydawać, że lojalność organizacyjna jestsynonimem lojalności wobec dobra publicznego,ponieważ wykonywanie poleceń przełożonychzastępuje realizację innych obowiązkóww interesie publicznym. Urzędnicy akceptujączajmowane stanowisko podporządkowują się,aby służyć społeczeństwu, ponieważ lojalnośćorganizacyjna jest częścią etycznej administracji.Jednostka powinna rozważyć, które zezobowiązań powinno wywrzeć wpływ na jejetyczne decyzje 76 .W wielu przypadkach ochrona własnej karieryjest jednym z czynników, który wpływana priorytetowy charakter organizacyjnej lojalnościprzed lojalnością wobec społeczeństwa.Dlatego też bardzo często lojalność organizacyjnajest pojmowana skrajnie, co wywierawpływ na etyczne decyzje jednostek.ROZDZIAŁ IVKorupcja1. Pojęcie korupcjiWykonywanie funkcji publicznych związanejest z pewnymi ograniczeniami służącymi

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y491Korupcja jest obecnie tak rozpowszechniona,że dotyczy niemal każdej dziedziny naszegożycia, np. usług, dóbr materialnych, zachowań,stanowisk.Pierwszym gatunkiem korupcji jest korupcjaurzędnicza. Polega ona na działaniu urzędników,którzy przyjmują łapówki od swoichpetentów załatwiających sprawy urzędowe.Ten rodzaj korupcji obejmuje akty sprzedajności(przyjmowanie lub żądanie korzyści)oraz przekupstwa (oferowanie, obiecywaniekorzyści). Stroną w tej czynności jest osobapełniąca funkcje oficjalne nazywana np. funkzapobieganiuzjawiskom korupcyjnym. Mająone na celu przeciwdziałanie sytuacjom wykorzystywaniazajmowanego stanowiska do uzyskiwaniaprywatnych korzyści. W tym przypadkukorupcja traktowana jest jako wypadkowazbyt szerokich kompetencji, perspektywyosiągania nieuczciwego zysku, a także miernejjawności i sposobów kontroli działalnościw sferze publicznej 77 .Jak dotąd pojęcie korupcji nie zostało zdefiniowanew prawie polskim. Trudno znaleźć jakikolwiekobowiązujący przepis prawny, któryposługiwałby się tym określeniem wprost.Współcześnie korupcję kojarzy się przedewszystkim z łapownictwem, jednak musimypamiętać, że jej postać i charakter są bardziejzłożone i skomplikowane 78 .Korupcję można określić jako wielowątkowezjawisko, którego nie jesteśmy w stanieuniwersalnie zdefiniować. Jego rozumieniezależy zarówno od kontekstu badawczego, jaki instytucji posługujących się danym znaczeniem.Inaczej dostrzegają je psychologowie,etycy, socjologowie, prawnicy czy historycy.Według polskich słowników i encyklopediikorupcja pochodzi od łacińskiego słowacorruptio, co oznacza przekupstwo, zepsucie.Korupcja objawia się w demoralizacji urzędnikóworganów państwowych lub społecznych,którzy coraz częściej przyjmują łapówki. Zjawiskokorupcji wiąże się z otrzymywaniemosobistych lub też materialnych korzyściw zamian za postępowanie z korzyścią dlakogoś, naruszając najczęściej prawo lub regulamin79 . Korupcję możemy postrzegaćw płaszczyźnie etycznej, wyrażającej „zepsucie”władzy publicznej, a także w płaszczyźnieprawnej – „przekupstwa”, co z kolei wskazujena postępowanie niezgodne z prawem.Trzeba także wspomnieć o fakcie rozróżnianiakorupcji w wąskim znaczeniu, stosowanejna użytek materialnego prawa karnego, odkorupcji w znaczeniu społeczno-ekonomicznym.Podział ten został wprowadzony z uwagina wymaganie precyzyjnego, jednoznacznegojęzyka w prawie karnym. Natomiast dla celuzapobiegania zjawisku korupcji wystarczyużyć ogólnego, mniej precyzyjnego pojęcia 80 .Korupcja w ogólnym znaczeniu nie jest pojęciempochodzącym z języka prawnego. Jejskład stanowią także postaci korupcji, którenie zostały spenalizowane w kodeksie karnym,a ich popełnienie jedynie narusza zasady moralności,kultury, etyki 81 .„A. Kojder określa, że istota korupcji sprowadzasię do takiej wymiany dóbr, usług lubinnych świadczeń, która jest korzystna dlazaangażowanych w nią stron, naruszającychprzy tym jakąś normę prawną, dobro materialnelub symboliczne. Warunkiem koniecznym(…) do zaistnienia transakcji o charakterzekorupcyjnym jest jej utajnienie ze względu nanieformalność umowy. Strony angażujące sięw korupcyjną interakcję nawiązują międzysobą porozumienie według zasady „daję, abyśdał” (…). Partnerami układu korupcyjnegosą zawsze „dawca” i „biorca”, którymi kierujechęć osiągnięcia osobistych korzyści (…).Zysk z takiej transakcji jest równy uzyskanejkorzyści pomniejszonej o poniesione koszty” 82 .Zachowania korupcyjne mogą mieć postaćokazjonalną bądź ciągłą. W pierwszej sytuacjido uzyskania korzyści dochodzi dzięki jednejtylko transakcji, która zaspokaja kontrahentówna dłuższy czas. W drugim przypadku koniecznejest dokonanie większej liczby transakcji,aby osiągnąć oczekiwany efekt. Kształtuje siępodczas tych działań pewna zależność, zgodniez którą zwiększa się częstotliwość wzajemnegooddziaływania uczestników transakcji,im mocniejsze powiązania się między nimitworzą. Utrwalenie korupcyjnych zachowańw skali globalnej wynika z faktu uzyskiwaniawysokich korzyści przez kontrahentów przyniewielkim ryzyku i ponoszonych kosztach 83 .W polskich przepisach prawnych za definicjęlegalną korupcji uznaje się definicjęzawartą w Cywilnoprawnej konwencji o korupcjiz 4 listopada 1999 r. omówioną już wewcześniejszej części pracy. Podobną definicjępodaje także ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r.o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym 84 .2. Formy korupcji5

492A. Foremny Husseinkorupcja MECHANIZMY jako KORUPCJOGENNE niepożądany efekt – cztery konfliktów grzechy interesów główne władz publicznych5Przeciwdziałanie korupcji i jej zwalczanieto problem, który dotyka wielu aspektów życia.Przede wszystkim to problem ustawodawcjonariuszempublicznym, urzędnikiem. Tencharakter korupcji wynika z procedur administracyjnych,a w szczególności z kreowaniaograniczeń w uprawnieniach stron i tajnościfragmentów postępowania.Druga forma to korupcja komercyjna – gospodarcza.Opiera się ona na przekupstwieurzędników przez przedsiębiorców. Przedsiębiorcypostępują w ten sposób, aby zagwarantowaćsobie najkorzystniejsze warunki działania.Często występuje także trzeci rodzaj korupcji– korupcja polityczna. Objawia się onaw fałszowaniu wyników wyborów, przekupywaniuliczących się ludzi, podpisywaniukorzystnych kontraktów, finansowaniu partiipolitycznych, uprzywilejowanym traktowaniuinstytucji gospodarczych. Konsekwencjątakiego działania, stanowiącą zagrożenie dlawspółczesnych demokracji, jest kumulacjawładzy administracyjnej, politycznej i gospodarczejw rękach jednej osoby bądź grupy 85 .3. Ekonomiczne i społecznekonsekwencje zachowańkorupcyjnychBadania doświadczalne dowodzą „wpływpoziomu niepewności w otoczeniu biznesu nastopę inwestycji w danym kraju” 86 . Niepewnośćzwiązana jest z obecnością korupcji, którapowoduje, że średnia skala inwestycji krajowychbrutto w państwach o „wysokim poziomiekorupcji jest o 20% niższa niż w krajach,gdzie stwierdzono niski poziom korupcji” 87 .Patrząc na wyniki finansowe firm zauważono,iż w okresie trzech lat w państwach o niskimpoziomie korupcji statystyczny wzrost sprzedażyw ciągu roku wynosił 17%, a w krajach,gdzie stwierdzono wysoki poziom korupcjispadł o 10%.Wiele badań potwierdza także tezę, że wysokipoziom korupcji na danym obszarze przyczyniasię do wzrostu skali ubóstwa. Istnieniezjawiska korupcji kształtuje bezpośrednio niskietempo wzrostu ekonomicznego, co uniemożliwiazwiększenie zamożności ludności.Co więcej, wysoki wskaźnik korupcji stanowiwyraźną przeszkodę w dostępie do usług publicznych,do pomocy socjalnej osób znajdującychsię na skraju ubóstwa 88 .We współczesnej gospodarce korupcjamoże funkcjonować wewnątrz sektora prywatnego,publicznego, a także pomiędzy nimi.Zależności korupcyjne mogą istnieć międzyprzedstawicielami podmiotów występującymiw tych sektorach lub ich grupami. Pełniącswoje funkcje działają w interesie konkretnychpodmiotów, we własnym interesie lub łącząoba interesy 89 .Wewnątrz sektora publicznego występowaniekorupcji jest znaczne w tych sferach,gdzie podejmuje się decyzje gospodarcze i administracyjne.„Mnożenie koncesji, pozwoleń,licencji, a także instytucji uprawnionych dosprawowania różnego rodzaju nieuzasadnionychmerytorycznie kontroli nad gospodarką,stwarza doskonałe możliwości ściągania haraczuz przedsiębiorstw” 90 .Poza korupcją występującą na styku działańwładzy publicznej, zjawisko korupcji rozprzestrzeniłosię również w obszarze biznesowym,w relacjach pomiędzy przedsiębiorcami.W celu zdobycia korzystniejszej pozycji konkurencyjnej,nielojalni przedsiębiorcy nadużywająswojego stanowiska i podkupują klientówbądź kontrahentów, „kupują” także pracowników,by wykorzystać stosowaną w innychfirmach technologię. Istotny jest również faktciągłego wzrostu wiedzy technicznej przestępców,sposobów pokonywania środków nadzoru,a także wykradania pieniędzy. W praktycewidoczne jest, że nadużyć dokonuje się przedewszystkim w sferach: sprzeniewierzania majątkuprzedsiębiorstwa, nieuzasadnionych zakupów,manipulowania procesem przetargowym.Można doprowadzić do sytuacji, w przypadkubraku jakiegokolwiek nadzoru, w którejpostępujący zgodnie z przepisami prawa pracownik,wyprowadzi z przedsiębiorstwa dużąsumę pieniędzy 91 .Polscy jak i unijni eksperci uważają, że korupcjazagraża rozwojowi gospodarki i łamiepodstawowe zasady demokracji. Korupcja powodujemarnotrawstwo środków, nierównośćw rozprowadzaniu dóbr oraz utratę zaufaniawobec rządu i administracji publicznej. Działaniakorupcyjne można określić jako objawnieudolnego wykonywania polityki w danymkraju i słabości jego organizacji ekonomicznych.Pozwala to formułować państwom strategieantykorupcyjne w stosunku do reforminstytucjonalnych i strukturalnych 92 .4. Przeciwdziałanie korupcji

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y493cy, który tworzy określone przepisy, jak i osóbposługujących się tymi przepisami. Ponadto tokwestia rozwoju edukacyjnego społeczeństwa,etyki, przeciwstawienia się przyzwyczajeniom.Wzrost rozwoju cywilizacyjnego powinienograniczyć bądź nawet zlikwidować korupcję 93 .Zauważyć można kilka metod postępowaniaw celu przeciwdziałania korupcji.Podstawowy podział zawiera w sobie trzypodejścia.Pierwsze, zwane karno-administracyjnym,angażuje się w ulepszanie prawa i kierunkudziałania administracji publicznej, aby zlikwidowaćlub co najmniej ograniczyć niespójności,rozbieżności i luki w obowiązujących przepisachprawnych. Nacisk jest także kładzionyna odbudowanie systemu kontroli wewnętrznejoraz zewnętrznej. Powyższe działania powinnyprzyczynić się do wzrostu wykrywania działańkorupcyjnych, a tym samym do skutecznegokarania osób, którym udowodniono korupcję.Drugie podejście bazuje głównie na istotnościprzeprowadzania gruntownych reformekonomicznych, których zamiarem jest zlikwidowanieprzesłanek istnienia korupcji. Takiereformy powinny skutkować powstaniemsprawiedliwej i silnej władzy oraz sensownymrządzeniem instytucjami publicznymi. Skutekten można uzyskać poprzez reformę finansówpublicznych, administracji publicznej, wydatkówpaństwa, podatków. Model ten pokazuje,że walka z korupcją polega na zmianie środowiska,w którym ona ma miejsce, nie na redukowaniujej pojedynczych przypadków 94 .Podejście trzecie opiera się na tworzeniutzw. „narodowego systemu prawości traktowanegojako koncepcyjne i praktyczne narzędziedo budowy programów i projektów przeciwdziałającychkorupcji. System ten powinienzawierać zestaw celów oraz sposobów działańzapisanych w strategiach poszczególnych,kluczowych dla systemu instytucji lub sferaktywności (zwanych filarami systemu). Filarysystemu powinny (…) wzajemnie na siebieoddziaływać w zakresie dwóch oddzielnych,lecz wzajemnie się uzupełniających celów.Pierwszym z nich jest walka z korupcją jakoczęść walki ze złym rządzeniem i nieetycznymzachowaniem, drugim – podnoszenie poziomurządzenia poprzez wzrost uczciwości i prawościw życiu publicznym” 95 .Pomysł utworzenia narodowego systemuprawości wydaje się bardzo prosty – główneinstytucje państwowe funkcjonują w ra-mach wielokierunkowej strategii, która jestcałokształtem powiązanych ze sobą strategiiosobnych instytucji, które razem podtrzymująową „narodową prawość”, tak jak filary utrzymującestrop w budynku 96 . Jeżeli jeden z filarówopadnie z sił, to pozostałe będą zmuszonedźwigać większy ciężar.5. Inne rodzaje patologicznychzachowań służby publicznejPoza korupcją samą w sobie istnieje równieżwiele innych zjawisk i zachowań, którewywołują skutki analogiczne do tych, jakiepowoduje zjawisko korupcji. Podobne teżmogą być motywy tych działań oraz okoliczności.Jednym ze zjawisk jest klientelizm – zjawiskobardzo stare, znane już w czasach antycznych.Dostrzegalne jest niemal w każdejepoce historycznej. Uznam za celowe pominięciehistorii klientelizmu, ponieważ dlacelów niniejszej pracy istotne jest jedyniejego obecne znaczenie. Za klientelizm możnauznać nieformalną relację między dwoma osobami–patronem i klientem. Związek ten niejest równorzędny, ponieważ patron to opiekunklienta, a więc znajduje się on na wyższymszczeblu drabiny społecznej. Podstawą tej relacjijest obustronna wymiana korzyści orazfakt, iż związek ten jest bardzo trwały, możetrwać nawet kilka lat 97 . To odróżnia go m.in.od łapówkarstwa, które najczęściej jest jednorazowączynnością. Dla zobrazowania zjawiskaklientelizmu przytoczę przykład. Jerzy P.wygrywa wybory na prezydenta miasta. Przysługujemu wobec tego prawo do obsadzeniakilku stanowisk kierowniczych w przedsiębiorstwachmiejskich. Jerzy P. na powyższestanowiska mianuje nowych szefów, którzy sązarazem członkami partii, której przewodniczącymjest właśnie Jerzy P. Takie zachowaniepowoduje, że Jerzy P. ma zapewnioną kontrolęnad każdym z przedsiębiorstw, ponieważ działatam „jego człowiek”, a także dalej będziemiał poważanie w strukturach partii. Natomiastszefowie przedsiębiorstw skorzystaliw ten sposób, gdyż zyskali bardzo dobrą, prestiżowąpaństwową posadę.Drugim zjawiskiem jest kumoterstwo. Jestpodobne do klientelizmu. Oba zjawiska sięw pewien sposób uzupełniają. Kumoterstwo toniejako przekształcenie wcześniej istniejącegojuż koleżeństwa w związek mający przynieść5

494A. Foremny Husseinkorupcja MECHANIZMY jako KORUPCJOGENNE niepożądany efekt – cztery konfliktów grzechy interesów główne władz publicznych5obu stronom długotrwałe korzyści. Kumoterstwoto stosunek dwóch osób o podobnymstatusie społecznym, żadna z nich nie ma pozycjidominującej. Jest to relacja długotrwała.Strony tego związku osiągają obopólne korzyścibądź też pomagają sobie w realizacji wspólnychcelów.Kolejnym zjawiskiem jest nepotyzm, któryoznacza obsadzanie stanowisk i przydzielaniegodności członkom własnej rodziny. Obecnienepotyzm jest najczęściej spotykany w krajachTrzeciego Świata, gdzie lojalność wobecrodziny jest wpisana w tamtejszą kulturę. Nepotyzmłączy w sobie zarówno klientelizm, jaki kumoterstwo, często też łapówkarstwo 98 . Należyteraz wspomnieć, iż połączenie związkówkumoterskich i klientelistycznych skutkuje powstaniemsitw. Są to najbardziej niebezpiecznezdarzenia z życia społecznego. Przeciwdziałaniesitwom to bardzo trudny proces z powoduich rozbudowanej struktury 99 .Innym ważnym zachowaniem patologicznymjest buta urzędnicza, której źródłem jestprzede wszystkim władza urzędnika wobecpetenta. Powoduje to strach prostego człowieka,gdy ma załatwić jakąś sprawę urzędową.Kolejne źródło buty to niedouczenie, którenajczęściej urzędnicy próbują ukryć za swoimaroganckim zachowaniem i postępowaniem 100 .Trzecim źródłem jest brak jakiejkolwiek kulturyosobistej u urzędnika i jego przełożonego,który to toleruje 101 .Występująca w Polsce partyjność administracjiwykracza poza granice europejskiejnormalności. Zjawisko to obejmuje wszystkieorgany i urzędy administracji rządowej, jednoosobowei kolegialne organy samorządu terytorialnego.Powoduje to scentralizowanie układupartyjnego w administracji publicznej, a cowięcej samorząd terytorialny staje się powolisamorządem partyjno-terytorialnym 102 . Polskieprzepisy aktualnie obowiązujące nie zabraniająfunkcjonariuszom publicznym przynależećdo określonej partii, jedynie wprowadzajączasowe ograniczenie, które obejmuje okrespełnienia służby lub funkcji. Jedynie w teoriimożemy zatem mówić o neutralności politycznejwymaganej od funkcjonariuszy demokratycznegopaństwa.Kolejnym przykładem politycznej patologiijest zjawisko nomenklatury, polegające napowoływaniu na stanowiska w każdej sferzefunkcjonowania państwa osób wyznaczonychi popieranych przez organy partii rządzącej.Kryteria wyboru tych osób nigdy nie są publicznieznane, nie mają też nic wspólnegoz wymaganiami merytorycznymi 103 . We współczesnychpaństwach liberalnych praktykiw zakresie nomenklatury ujawnia i tym samymogranicza wolna prasa oraz pozostałe środkimasowego przekazu.ROZDZIAŁ VZwalczanie korupcji1. Strategie antykorupcyjneZjawisku korupcji, które jest coraz bardziejwszechobecne, należy zapobiegać lub jezwalczać. Obecnie pojawiają się różne mechanizmy,które ułatwiają dostęp do informacji.Nowo powstałe możliwości przekazu, dążenieza spektakularnymi wiadomościami orazwzrastający poziom wykształcenia obywatelipowodują, iż coraz większa liczba osób zaczynadostrzegać zjawiska korupcyjne.Wielkie strategie antykorupcyjne są przygotowywanena szczeblu państwowym.W urzędach tylko w minimalnym stopniuda się wypracować działania przeciwko występowaniuzjawiska korupcji 104 . W każdymprzypadku, gdzie pojawia się władza, rozporządzaniepieniędzmi, stanowiskami, wydawaniedecyzji czy pozwoleń, z których możnaodnieść korzyści, tam wytwarzają się sytuacjekorupcjogenne.Pierwszą strategią, z której mogą skorzystaćwładze miejskie, jest strategia komunikacyjna.Powinna ona iść dwuśladowo. Należy dokładniei w sposób wiarygodny zapewnić mieszkańców,że władze robią wszystko, aby zapobiegaćkorupcji. Władze powinny przedstawićkonkretne plany postępowania w tej kwestii.Mogą też informować nas o sankcjach wyciągniętychwobec skorumpowanych urzędników.Najczęściej bowiem bywa tak, że pojawiają sięw prasie doniesienia o zachowaniach korupcyjnychosób pełniących funkcje publiczne, aleo konsekwencjach jakie ponoszą sprawcy, niedowiadujemy się wcale albo z bardzo dużymopóźnieniem 105 .Utrwalenie takich strategii komunikacyjnychnie jest łatwe, ponieważ tego rodzajusprawy karne ciągną się latami. W sytuacji,gdy na ostateczne efekty trzeba długo czekać,należałoby stosować środki zapobiegawcze.

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y495Drugą część tej strategii stanowi komunikacjaprewencyjna. Klarowność i jawność to skutecznabroń przeciwko korupcji. Obywateli należyinformować formalistycznie, przywołującminimum informacji 106 . Powinno się to czynićw sposób przystępny dla zwyczajnego obywatela,nie posługując się wyłącznie przepisamiprawa i technicznym językiem administracji. Imbardziej zorientowany jest w swoich prawachi obowiązkach obywatel, tym mniejsza możliwośćwystąpienia u niego zachowań korupcyjnych.Strategia ta nie powinna obejmować wyłącznietylko komunikacji jako takiej, winna teżbyć nastawiona na potencjalnych petentów. Niemożemy dopuścić do takiego przekonania obywatela:„po co w ogóle ja mam próbować, skoroszansę na zwolnienia i ulgi mają tylko znajomiurzędników czy polityków”. Oczywiste jest, żezawsze jakaś grupa osób będzie tak uważała.Nie można jednak dopuścić do tego, aby było toprzekonanie większej liczby obywateli.Trzecim elementem omawianej strategiijest komunikacja wewnątrz urzędu. Koniecznajest spójność i wzajemne zazębianie się komunikacjiwewnętrznej z zewnętrzną. Nie możnapostępować tak, aby informacje funkcjonującewewnątrz urzędu wykluczały te zewnętrzne,podawane obywatelom, i na odwrót. Niespójnośćinformacji spowoduje podważenie wiarygodnościurzędników, a tym samym obudziw petentach niepewność co do metod i celówprzedstawianych informacji 107 .Drugą formą zapobiegania korupcji w ujęciustrategii antykorupcyjnych są bazy danych.Urzędy w każdym mieście lub gminiepowinny gromadzić i na bieżąco aktualizowaćdane pomagające w ocenie rozmiaru korupcjii ewentualnych zagrożeń. Pierwszą informacjępowinny stanowić dane krajowe w tym zakresie.Miałyby one przedstawiać ogólnokrajowypoziom zachowań korupcyjnych. To zadaniebędzie należycie wykonane tylko, gdy będziestanowiło obowiązek danej jednostki i wejdziew zakres obowiązków służbowych konkretnegopracownika. Konieczne w tym zakresie byłobyprzeprowadzenie szkolenia dla pracownikóworaz taki ich dobór, by posiadali odpowiedniewykształcenie.Baza danych powinna gromadzić miejscoweinformacje podejrzeń o korupcję i stwierdzeniakorupcji. Należałoby przy tym jednocześniestworzyć system odpowiedzialny zaprzepływ przydatnych danych z wyspecjalizowanychorganów lub sądów.Inny typ informacji stanowią głównie strategieantykorupcyjne innych organizacji, stosowanew pozostałych miastach czy gminach.Takie dane powinny być także sukcesywniegromadzone i aktualizowane. To właśnie rozwiązanieobniża koszty zdobywania danychoraz ryzyko stosowania drogich, nieskutecznychrozwiązań 108 .Trzecią już możliwością walki z korupcjąw ramach strategii antykorupcyjnych jest „inwentarzpól zagrożeń”. Urzędy powinny staledokonywać analizy pracy, podejmowanych decyzjii czynności, które mogłyby być narażonena zachowania korupcyjne 109 .Patrząc na koszty oraz zyski, to istotnymelementem jest kalkulacja ryzyka. Im mniejszeryzyko, tym lepsze zyski dla urzędnika lub petenta110 .W szczególnie narażonych na korupcjęwydziałach urzędów i działaniach urzędnikówpowinien być regularnie przeprowadzany audyt.Uważam, iż powinna go dokonywać grupaludzi składająca się z kierownika wydziału,prawnika oraz osoby „z zewnątrz”. Należałobyrównież wprowadzać w danych obszarachprocedury zmniejszające działania korupcyjne,a także dokonywać ocen pracowników 111 .Może to być przykładowo szczegółowe informowaniepetentów o warunkach i terminachuzyskania zezwolenia, decyzji itp., jak równieżdokładna analiza ich kosztów i liczby. Zmniejszenieliczby koniecznych pozwoleń np. w zakresieobrotu gruntami, zmniejszy w podobnejmierze płaszczyznę korupcyjną. W przypadkunaruszenia przez pracownika określonej normyprawnej lub niedotrzymania terminu trzebapamiętać o zastosowaniu stosownych sankcji.Równie ważna jest sfera edukacyjna, przewidującacykl szkoleń zarówno dla obywateli, jaki urzędników 112 .W praktyce w co poniektórych urzędachstosuje się ankiety, które wypełniają petenci.To umożliwia monitorowanie działania wydziałówi postępowania urzędników. Wprowadzasię również systemy umożliwiająceurzędnikom i obywatelom informowanieo czynnościach korupcyjnych. Trudno jestocenić skuteczność tej metody, jednak wydajesię być oczywiste, iż w przypadku imiennegoinformowania o działaniach korupcyjnych powinnosię zapewnić osobom, które wykazałysię odwagą, godne warunki pracy. Ważna jestteż ich ochrona przez ostracyzmem środowiskazawodowego i urzędowego 113 .5

496A. Foremny Husseinkorupcja MECHANIZMY jako KORUPCJOGENNE niepożądany efekt – cztery konfliktów grzechy interesów główne władz publicznych5Istotne jest, by wprowadzić w urzędachsamorządowych w Polsce stosowanie pojęciakonfliktu interesów. Trzeba zadbać o to, abyosoby, które przejawiają własnym postępowaniemchoć pozory konfliktu interesów, zostałypozbawione możliwości decyzyjnych w administracji.Niezbędne wydają się także szkoleniaz etyki administracyjnej, problematyki konfliktuinteresów oraz korupcji. Powinny one byćoparte na ściśle określonych casusach postępowań,a nie wyłącznie na literaturze naukoweji teoretycznych wykładach.Obecnie w Polsce funkcjonuje RządowyProgram Przeciwdziałania Korupcji na lata2011–2015. Przejawy korupcji zwalczane sąmiędzy innymi poprzez działania represyjne.W tym obszarze istnieją główne narzędzia niezbędnedo wykrywania oraz karania osób skorumpowanych.Nowelizacja Kodeksu karnegospowodowała wprowadzenie do niego nowychprzestępstw korupcyjnych (np. korupcję w sporcie,korupcję wyborczą czy też w biznesie).Wprowadzono także regułę niekarania osóbwręczających łapówkę, jednak tylko w przypadku,gdy zawiadomią o tym fakcie organyścigania. Obecnie państwo polskie zmaga sięz korupcją o nieco innym charakterze, dlategoteż inne być powinny zadania i cele wyznaczanew narodowej strategii antykorupcyjnej. Aktual-nie większy nacisk trzeba położyć na działaniaprewencyjne (ex ante). Niezbędne jest utworzenieciała rekomendującego i wdrażającego działaniamające zapobiegać korupcji 114 .Za metody prewencyjne uznaje się nie tylkokodeksy etyczne i edukację. Należy do nichgłównie wprowadzanie do pragmatyki służbowejmechanizmów zabezpieczających przedkorupcją, jak również utworzenie bezpiecznegosystemu informowania o niepoprawnościachzdarzających się w instytucjach publicznych115 .„W strategii antykorupcyjnej należałobywyznaczyć jedną centralną instytucję odpowiedzialnąza jej wprowadzanie (...). Następniew każdej instytucji publicznej trzeba wyznaczyćkomórkę, która będzie wdrażała przypadającena nią zadania strategii. Na realizacjętych zadań należy przeznaczyć adekwatneśrodki finansowe. Instytucja ta powinna przynajmniejraz w roku składać parlamentowiraport z realizacji strategii (...). Postulujemypowołanie niezależnej od rządu instytucji oceniającejproces wdrażania rządowej strategiiantykorupcyjnej. Ciało to złożone z kilku ekspertówmiałoby przygotowywać co roku ocenęrealizacji strategii z wyszczególnieniem podstawowychsukcesów, problemów i czynnikówryzyka wraz z propozycją dalszych działań.Rysunek 1. Przygotowanie i wdrożenie strategii antykorupcyjnej

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y497Rysunek 2. Monitoring i ewaluacja strategii antykorupcyjnej5Źródło: www.cba.gov.pl/ftp/mp3/PRZEGLAD_ANTYKORUPCYJNY.pdf, s. 90.Jeśli pojawi się taka potrzeba, powinno teżopracowywać wnioski w kwestii pociągnięciado odpowiedzialności za niewykonywaniebądź nieefektywne wykonywanie strategiiw organach państwowych” 116 .Poniższy rysunek nr 1 przedstawia etapyprzygotowania i wdrożenia danej strategiiantykorupcyjnej, omówionej przeze mnie powyżej.Z kolei rysunek nr 2 obrazuje sposobymonitoringu i nadzoru nad określoną strategiąantykorupcyjną.Chciałabym jeszcze raz zwrócić uwagęna nieodzowność wielopłaszczyznowego ujęciaproblemu korupcji i stworzenia wzajemniesię zazębiających działań, które mają nacelu zredukowanie tego zjawiska. Urzędywinny ustalać konkretne, wymierzalne celei na różnych płaszczyznach je realizować.Dopóki jednak powszechna będzie opinia,że obecnie korupcja jest zjawiskiem nieuchronnym,to obszar jej występowania nadalbędzie znaczny.ROZDZIAŁ VIMechanizmyrozstrzyganiakonfliktów1. Rozwiązania reagującena konflikty interesówSam w sobie konflikt interesów nie jest zjawiskiemcałkowicie negatywnym. Występującew społeczeństwie konflikty są dowodem najego funkcjonowanie i przekształcanie 117 . Należyzatem zniwelować sytuacje, w których organypaństwa kreują konflikty oraz stworzyć odpowiedniereguły i mechanizmy działań skutecznierozstrzygające konflikty interesów. Oczekiwaniakażdego społeczeństwa zmuszają państwo do reagowaniana sytuacje konfliktowe.Mówiąc o regulacji konfliktu należy zaznaczyć,iż może to nastąpić w dwojaki sposób.Bezpośrednio, gdy rozwiązanie konfliktu jest

498A. Foremny Husseinkorupcja MECHANIZMY jako KORUPCJOGENNE niepożądany efekt – cztery konfliktów grzechy interesów główne władz publicznych5narzucane przez państwo lub też pośrednio,gdy rodzaj decyzji rozstrzygającej konflikt jestpozostawiony do swobodnego uznania przezosoby tym zainteresowane 118 . Mimo wszystkoniektóre konflikty nie są przez prawo regulowane.O tym, który typ konfliktu będzie podlegałregulacji pośredniej, a który bezpośredniejdecyduje państwo.W większości przypadków zwalczanie zjawiskakonfliktu interesów wymaga od urzędnikówjak i polityków kierowania się bezstronnością.Wiąże się to również ze stworzeniempewnego zbioru zabezpieczeń przed konflikteminteresów (np. zabezpieczenia majątkowe,osobiste, polityczne) oraz z wprowadzeniemsankcji za działania pod wpływem konfliktuinteresów. Głównie tworzone regulacje dotyczą„radzenia sobie” z konfliktem interesów.Błędne podejście według mnie cechuje kodeksyetyczne, które podają, iż najlepszą formąrozstrzygania konfliktu jest jego unikanie 119 .Można z tego wysunąć wniosek, że są możliwetrzy kategorie reakcji na konflikt interesów 120 .Pierwsza z nich to ucieczka, np. poprzezujawnienie w składanym oświadczeniu majątkowymrodzinnych powiązań i w związkuz tym wyłączenie się od udziału w postępowaniu.Druga możliwość ucieczki to rozwiązaniepolegające na wyzbyciu się udziałów, akcji.Natomiast trzecia to rezygnacja z zajmowanegostanowiska 121 .Druga kategoria reakcji na konflikt to ujawnienie.Ma ono znaczenie głównie prewencyjne,ponieważ zapobiega oszustwu. Ujawnianiekonfliktów powoduje jednak powstawaniepewnych problemów w kwestii prywatności,poufności i ochrony.Zarządzanie konfliktem interesów to trzeciaz kategorii reakcji na konflikt. Zarządzanieopisuje się jako przemodelowanie interesóww sposób wystarczający do ich wyeliminowania.Zarządzanie to pewnego rodzaju mechanizmy,które powinno się stosować w celu rozstrzygnięciakonfliktu 122 .2. Aktualne kierunkii uregulowania w zakresiekonfliktów interesówW poprzedniej części pracy opisałam teoretycznąpostać konfliktu interesów. Należałobyzatem wskazać sytuacje, których ten konfliktmoże dotyczyć. Najczęściej omówione przezemnie wcześniej formy konfliktu mogą dotyczyć:––otrzymywania prezentów,––aktywności politycznej,––otrzymywania korzyści niematerialnych,––lobbingu,––naruszenia zasad wykonywania funkcji publicznej,––dodatkowego zatrudnienia,––związków rodzinnych, sąsiedzkich, religijnych,––powiązań z sektorem prywatnym,––gwarancji zatrudnienia dla bliskich,––zaproszeń na wakacje, kolacje itp.,––interesów finansowych.Patrząc na powyższą listę, powinniśmy sięzastanowić, czy bycie uczciwym jest w ogóleosiągalne. W niektórych krajach poza oczywistymiregulacjami dotyczącymi pożądanychzachowań urzędników występują równieżinne zakazy, nie zawsze mające związek z pełnieniemfunkcji publicznej przez daną osobę.Poszczególne kraje członkowskie UE oraz instytucjeeuropejskie wprowadzają według własnychpotrzeb i przekonań określoną politykę,uprawnienia organów, szkolenia urzędnikówczy komisje etyczne.Łatwo zauważyć złożoność problematykikonfliktów interesów. Nieskomplikowane jestjedynie zdefiniowanie zasad i podstawy rozstrzyganiakonfliktów. Zdecydowanie trudniejokreślić samo rozstrzyganie, sposoby i mechanizmyodróżniania konfliktów. Problemówmoże również nastręczać wykładnia językowa,bowiem „bycie zainteresowanym” to nie tosamo, co „posiadanie interesu” 123 .Większa ilość zasad i reguł odnoszącychsię do konfliktu interesów powoduje wzrostpoziomu zaufania społecznego, zwiększenieodpowiedzialności i uczciwości oraz jednocześniespadek zachowań korupcyjnych. Działaniaposzczególnych państw są coraz częściejukierunkowane na ustanawianie polityki etycznej.Wpływ na tego rodzaju poczynania mająprzede wszystkim regulacje z zakresu konfliktuinteresów. Główne powody wzrostu zainteresowaniatą dziedziną są następujące:––oczekiwania wobec rządu wzrastają, abyzagwarantowały brak wykorzystywaniaprzez funkcjonariuszy publicznych swoichkompetencji do podejmowania decyzjiw celu załatwiania prywatnych interesów;––konflikty interesów osłabiają zaufanie publiczne,gdyż społeczeństwo coraz częściejoczekuje odpowiedniego postępowaniafunkcjonariuszy publicznych;

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y499––nowe formy realizacji zadań między sektoremprywatnym a publicznym powodują ichścisłe relacje oraz współpracę;––nowo powstałe formy mobilności międzysektorem prywatnym a publicznym powodująwzrost konfliktów w tzw. okolicznościachzatrudnienia po zatrudnieniu;––zainteresowanie i wszechobecność mediów,skandale polityczne doprowadzają do kierowaniasię etyką w swoim postępowaniuprzez polityków itp. 124Obecnie coraz większą rolę w procesietworzenia nowych strategii i rozwiązań w zakresieprzeciwdziałania konfliktom interesówi nieetycznym zachowaniom odgrywa BankŚwiatowy i Międzynarodowy Fundusz Walutowy125 . Doradzają one państwom członkowskimUE w zakresie sporządzania, projektowaniai wdrażania przepisów i polityk odnoszącychsię do konfliktu interesów 126 . Pozostawię tękwestię mimo jej istotności bez dalszego rozwinięcia,ponieważ nie jest to tematem i celemniniejszej pracy.Podsumowując, aktualnie bardzo szybkostandardy etyczne ulegają zmianom, co utwierdzanas w przekonaniu, że to co kiedyś byłouważane za zgodne z prawem, dziś jest przestępstwemkorupcyjnym. Mimo powstania UEi jej wspólnych polityk, kraje członkowskieróżnią się od siebie intensywnością regulacjioraz jej poziomem i jakością.3. Instrumenty prawnepomagające w rozwiązywaniukonfliktu interesówA. Przegląd zabezpieczeńprzed konfliktami interesówNarzędzia prawne zabezpieczające przedkonfliktami interesów można podzielić na tepostrzegane od strony podmiotowej, dotyczącejakiejś grupy funkcjonariuszy publicznych, jaki przedmiotowej, wskazujące na różne rodzajetych zabezpieczeń.Pierwszą kwestią, która zasługuje na omówienie,jest różne pojmowanie pojęcia funkcjonariuszapublicznego. Jest to pojęcie dośćszerokie i obejmuje różne określenia funkcjonariuszapublicznego oraz urzędnika 127 . Dlaprzeciętnego człowieka nie ma większej różnicymiędzy ministrem, posłem czy prezydentemmiasta, bowiem wszyscy oni „rządzą”.Pojęcie funkcjonariusza publicznego dotyczyosób, które mogą się stać podmiotem łapownictwabiernego, a to na skutek pełnionychfunkcji lub profesji. Ustawodawca w art. 115§ 13 kk wyliczył osoby będące funkcjonariuszamipublicznymi. Są nimi:5Wykres 1. Intensywność uregulowania konfliktu nteresów w kategoriach szczegółowychŹródło: Ch. Demmke i in., Regulating Conflicts of Interest for Holders of Public Office in the EuropeanUnion, Maastricht 2007, s. 52.

500A. Foremny Husseinkorupcja MECHANIZMY jako KORUPCJOGENNE niepożądany efekt – cztery konfliktów grzechy interesów główne władz publicznych5––„Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej;––poseł, senator, radny;––poseł do Parlamentu Europejskiego;––sędzia, ławnik, prokurator, funkcjonariuszfinansowego organu postępowaniaprzygotowawczego lub organu nadrzędnegonad finansowym organem postępowaniaprzygotowawczego, notariusz,komornik, kurator sądowy, syndyk, nadzorcasądowy i zarządca, osoba orzekającaw organach dyscyplinarnych działającychna podstawie ustawy;––osoba będąca pracownikiem administracjirządowej innego organu państwowegolub samorządu terytorialnego (...);––osoba będąca pracownikiem organu kontrolipaństwowej lub organu kontroli samorząduterytorialnego, chyba że pełniwyłącznie czynności usługowe, np. pracownicysekretariatu, gońcy, kierowcy,konserwatorzy urządzeń elektrycznych;––osoba zajmująca kierownicze stanowiskow innej instytucji państwowej (...);––osoba pełniąca czynną służbę wojskową” 128 .Według aktualnego orzecznictwa i doktrynypojęciem funkcjonariusza publicznego obejmujesię również leśniczego, który piastujekierownicze stanowisko w instytucji państwowej.W przypadku lekarza, by został on uznanyza funkcjonariusza publicznego, konieczne byłobypołączenie zawodu lekarza z pełnienieminnej funkcji., np. członka sądu lekarskiego,lekarza będącego kierownikiem publicznegozakładu opieki zdrowotnej 129 .Dla celów niniejszej pracy zawężę pojęciefunkcjonariusza publicznego jedynie do osóbpełniących funkcje w administracji publicznej.Pominę natomiast sędziów, prokuratorówi parlamentarzystów, którzy w ujęciu szerokimtakże zaliczają się do grona funkcjonariuszypublicznych.Poniższy wykres 1 przedstawia uregulowaniadotyczące konfliktu interesów w państwacheuropejskich, w zależności od konkretnych rodzajówkonfliktu interesów.Z badań porównawczych krajów UE wynika,że głównym przedmiotem uregulowania konfliktuinteresów jest bezstronność oraz zasadaniepołączalności stanowisk. Często spotykanymuregulowaniem jest również poufność informacjisłużbowych, przepisy związane z oświadczeniaminp. majątkowymi, lojalność służbowa.Równie często uregulowanym gatunkiem konfliktuinteresów jest także przyjmowanie prezen-tów i innych korzyści. Już zdecydowanie mniejpaństw reguluje prawnie kwestie związanez podróżami lub uczestnictwem w przyjęciach.Jednym z najrzadziej regulowanych aspektówjest kwestia zatrudnienia po zatrudnieniu. Polegaona na tym, że w sferze prywatnej kontroleoraz ograniczenia aktywności funkcjonariuszypublicznych mają miejsce zarówno w czasiepełnienia przez nich określonych funkcji, jakrównież po zaprzestaniu działalności publicznej.Niektóre kraje wprowadzają regulacje dotycząceistnienia tzw. okresu przejściowego, w którymfunkcjonariusze publiczni podlegają bardziej lubmniej rygorystycznym ograniczeniom 130 . Oznaczato np., że przez pewien czas nie mogą piastowaćokreślonych stanowisk, prowadzić danegorodzaju działalności itp.Mimo różnic między krajami członkowskimiUE, można zauważyć, iż wszystkie badanekraje stosują szerokie strategie zwalczaniai zapobiegania korupcji. Prawo stało się zasadniczymi podstawowym narzędziem regulacjizjawiska konfliktu interesów. Najczęściej jestono uzupełniane przez tzw. soft law, miękkieregulacje.Uogólniając, sposoby rozstrzygania konfliktówinteresów możemy podzielić na cztery kategorie:instrumenty prewencyjne, instrumentydetekcyjne i śledcze, instrumenty penalizująceoraz ustrój, społeczeństwo 131 . Każda z wymienionychkategorii zostanie dokładnie omówionaw dalszej części pracy.B. Instrumenty prewencyjneOpracowując mechanizmy rozstrzyganiakonfliktów w kategorii instrumentów prewencyjnychnależy zauważyć, iż główną rolęw ujawnianiu, unikaniu i zapobieganiu konfliktowiinteresów odgrywają nakładane na funkcjonariuszypublicznych ograniczenia orazobowiązki. Takimi ograniczeniami i obowiązkamisą m.in.:––deklaracje dochodów rodziny,––osobiste deklaracje dochodów,––ograniczenia dodatkowego zatrudnienia,––deklaracje prezentów,––deklaracje zasobów osobistych,––deklaracje prywatnego interesu w procesiedecyzyjnym,––ujawnianie deklaracji przychodów i zasobów,––ograniczenia w postzatrudnieniu,––regulacje w zakresie wyłączenia od działania,––regulacje dotyczące pozbywania się akcji,udziałów itp. 132

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y501Trafne uzasadnienie dla tworzenia w prawiepowyższych ograniczeń podał TrybunałKonstytucyjny w uchwale z dnia 13 kwietnia1994 r., twierdząc, że: „obywatele pełniącydziałalność publiczną muszą się liczyć z dalejidącymi ograniczeniami swych praw i wolności.Celem tych ograniczeń jest bowiem zapobieganieangażowaniu się osób publicznychw sytuacje i uwikłania, mogące nie tylko poddawaćw wątpliwość ich osobistą bezstronnośćczy uczciwość, ale także podważać autorytetkonstytucyjnych organów państwa” 133 .Jednym z rodzajów instrumentów prewencyjnychw zakresie konfliktu interesów jestpodejmowanie dodatkowego zatrudnienia,niepołączalność stanowisk. Politycy w administracjipublicznej oraz urzędnicy są takimograniczeniom poddani. Niepołączalność stanowiskstanowi w tym przypadku zabezpieczenieprzed konfliktem ról, który zarazemmógłby się okazać konfliktem interesów 134 .Byłby to swoisty konflikt interesów, ponieważw okolicznościach konfliktowych podwójniezostałby wystawiony interes publiczny, któryreprezentowałaby ta sama osoba funkcjonariuszapublicznego.Celem uregulowań prawnych z zakresułączenia określonych funkcji publicznych jestcałkowite rozłączenie funkcji stanowiąceji sądowniczej od wykonawczej. Innym celemjest również zwalczanie wykorzystywania zasobówmaterialnych, osobowych czy organizacyjnychurzędów administracji na zapotrzebowaniewewnątrzpartyjne. Powyższe ograniczeniaprzeważnie mają naturę polityczną,a najczęściej stosowane są, aby uniknąć konfliktuinteresów dotyczących urzędnikówzawodowych. Jest bowiem nieuniknione, żepolitycy zatrudnieni w administracji wykonujązadania polityczne 135 .W praktyce jednak, mimo rygorystycznieskonstruowanych przepisów oraz wielu obostrzeń,elity rządzące nie przejmują się możliwymikonsekwencjami i ingerują w obsadęstanowisk w służbie cywilnej.Niepołączalność stanowisk jest bliska dodatkowemuzatrudnieniu. W tej kwestii, w literaturzepoświęconej prawu pracy przyjmujesię dwie koncepcje. Pierwsza mówi o tym, żedodatkowe zatrudnienie to „zatrudnienie wyłączniena podstawie stosunku pracy” 136 . Druganatomiast – zatrudnienie to każda praca dodatkowa,nawet ta wykonywana na podstawieumów cywilnoprawnych 137 .Problem niepołączalności stanowisk poruszonyjest zarówno w Konstytucji RP w art. 103,w ustawach ustrojowych, w szczegółowych ustawachprawa administracyjnego, a także pragmatykachsłużbowych. We wszystkich krajach,poza Francją i Węgrami, występują ograniczeniaw zatrudnianiu w sektorze prywatnym osób wybieranychna stanowiska publiczne, ponieważotrzymują oni wynagrodzenie za sprawowanąfunkcję publiczną 138 . Nie są to ograniczenia bezwzględne,ponieważ dopuszczają pewne wyjątki.Tego rodzaju ograniczeniami mogą być równieżograniczenia w zakresie prowadzenia lub podejmowaniadziałalności gospodarczej przez osobyzatrudnione na stanowiskach publicznych.Warto w tym miejscu wspomnieć, że większośćkrajów UE poza ograniczeniami wymienionymipowyżej wprowadza zakazy odnoszącesię też do innych aktywności zewnętrznych(np. udział w organizacjach pozarządowych,partiach politycznych, związkach zawodowych,strajkach i innych). Kwestia ta niewątpliwiepodlega reglamentacji, ale w różnymstopniu i odmienny sposób 139 .Celem wprowadzania do systemów prawnychzakazów oraz ograniczeń łączenia funkcji,prowadzenia działalności gospodarczeji innych aktywności jest utworzenie dogodnychwarunków do nieulegania pokusom. Jakjuż wcześniej wspomniałam, to czy potencjalnykonflikt interesów zostanie rzeczywistym,jest zależne od tego, czy funkcjonariusz publicznyulegnie pokusie. Konieczne więc jestminimalizowanie okoliczności sprzyjającychurzędnikowi do ulegnięcia pokusie 140 . Wprowadzeniezakazów ustawowych jest zatem jednymz odpowiednich sposobów zapobieganiakonfliktom interesów. Tego rodzaju ograniczeniai zakazy mają tworzyć jak najkorzystniejszewarunki do obiektywnego i bezstronnegoadministrowania.Polskie rozwiązania prawne dotyczące zapobieganiakonfliktom interesów można uznaćza jedne z najbardziej restrykcyjnych i rozbudowanych.Jednakże, w polskich przepisachprawnych często natknąć się możemy na przepisy,w których brakuje jakiejkolwiek precyzjii jasności. Są one w dużej mierze lakonicznei nieprecyzyjne 141 , co powoduje znaczne trudnościinterpretacyjne. Zatem nie tylko ich rozproszenieutrudnia ich stosowanie.Drugim rodzajem instrumentów prewencyjnychsą instrumenty majątkowe. Odnosząsię one do urzędników pracujących na różnych5

502A. Foremny Husseinkorupcja MECHANIZMY jako KORUPCJOGENNE niepożądany efekt – cztery konfliktów grzechy interesów główne władz publicznych5szczeblach podziału terytorialnego, a takżedo polityków. Jest to najliczniejszy zbiór instrumentówprewencji przed konfliktem interesów.Normę stanowi monitorowanie stanu materialnegourzędników i polityków. Powszechniestosowane są oświadczenia o dochodach orazoświadczenia o majątku. Mniej popularnewydają się oświadczenia o majątku rodzinyi dochodach rodziny. W niektórych krajachstosowane są również „deklaracje interesóww kontraktach, którymi funkcjonariusz publicznyzarządza, w procesie podejmowaniarozstrzygnięć i głosowaniu, czy deklaracje interesówprzy sporządzaniu opinii i ekspertyz” 142 .Jeżeli chodzi o deklaracje prywatnych dochodów,to obowiązek ten w Polsce obejmujeznaczną liczbę stanowisk w samorządzie terytorialnym.Dotyczy on m.in. członków organówwykonawczych jednostek samorządu terytorialnego,radnych, kierowników jednostekorganizacyjnych, osób kierujących przedsiębiorstwamiz udziałem mienia komunalnego,osób uprawnionych do wydawania decyzji administracyjnych.Obowiązek ten rozciągniętyzostał także na pracowników samorządowychzatrudnionych na stanowisku urzędniczym,w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym,na żądanie osoby upoważnionej do dokonywaniaczynności w sprawach z zakresuprawa pracy 143 .Najbardziej restrykcyjne przepisy dotyczącedeklaracji prywatnych dochodów rodzinyfunkcjonariusza publicznego występująw polskim samorządzie terytorialnym. Obejmująone jedynie małżonków wybranychurzędników. W innych krajach, takich jak np.Hiszpania oświadczenia te są składane fakultatywnie,w zależności od woli współmałżonkadanego funkcjonariusza publicznego.Kolejnym majątkowym instrumentem prewencyjnymsą oświadczenia o zasobach posiadanychprzez urzędnika. Większość krajówprzewiduje ten obowiązek dla funkcjonariuszypublicznych szczebla krajowego, jak i samorządowego.W Polsce obowiązek ten obejmujerównież „kierowników jednostek organizacyjnych,osoby zarządzające przedsiębiorstwamiz udziałem mienia komunalnego, a także osobyupoważnione do wydawania decyzji administracyjnych”144 . Polskie ustawy samorządoweprzewidują też oświadczenia o posiadanychzasobach przez małżonka funkcjonariusza publicznego.Jeżeli chodzi o przyjmowanie prezentówi innych korzyści, to „polskie ustawy samorządowezakazują funkcjonariuszowi samorządowemuprzyjmowania jakichkolwiek świadczeńo charakterze majątkowym, nieodpłatnie lubodpłatnie w wysokości niższej od ich rzeczywistejwartości, od podmiotu od niego zależnego,jeżeli biorąc udział w wydaniu rozstrzygnięciaw sprawach indywidualnych dotyczących tegopodmiotu lub podmiotu od niego zależnego,funkcjonariusz ten miał bezpośredni wpływna treść rozstrzygnięcia” 145 . Konstrukcja tadotyczy zatem świadczeń przyjmowanych odosób, z którymi urzędnik miał już kontakt. Nieodnosi się ona do świadczeń od potencjalnychpetentów. Ustawodawca nie przewidział w tymwypadku dopuszczalnej wysokości świadczeń,a także sankcji za ich przyjmowanie. Powodujeto, że przepisy te w dużej mierze pozostają„martwe” 146 . W Polsce obowiązkowi złożeniadeklaracji o przyjmowanych prezentach podlegająwybieralni funkcjonariusze publiczni orazci, którzy objęli stanowisko w inny sposób (np.skarbnik, wojewoda) 147 .Inne zabezpieczenie przed konfliktem interesówstanowią oświadczenia o prywatnychinteresach w zakresie kontraktów. Obowiązekskładania powyższych oświadczeń ustaliłygłównie „stare” kraje członkowskie UE. Powinnośćta, w zależności od kraju, jest ograniczonaczasowo lub podmiotowo.W Polsce, art. 17 ust. 2 ustawy Prawo zamówieńpublicznych „nakłada na osoby wykonująceczynności w postępowaniu o udzieleniezamówienia obowiązek złożenia pisemnegooświadczenia o braku lub istnieniu okolicznościstanowiących podstawę wyłączenia, wskazanew ust. 1 tego artykułu. Gdy zaistniejekonflikt interesów lub gdy istnieje przypuszczenie,że funkcjonariusz publiczny działałbystronniczo lub interesownie, obowiązkowi zadeklarowaniapodlega prywatny interes zaangażowanyw postępowanie, by następnie uruchomićprocedurę wyłączenia” 148 .W Polsce oświadczenia o prywatnych interesachdotyczące przedsięwziętych decyzjilub głosowania oraz deklaracje prywatnegointeresu w opracowywaniu i udzielaniu opinii,nie mają charakteru formalnego. Są wyłącznieelementem towarzyszącym postępowaniu administracyjnemu.W prawie polskim uregulowanyzostał dodatkowo obowiązek wyłączeniaradnego z głosowania. Dotyczy to sytuacji,gdy głosowanie to odnosić się może do jego

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y503interesów prawnych. W każdej z ustaw samorządowychzakres zakazu jest inny. Najszerszyzawarty został w ustawie o samorządziepowiatowym, najwęższy natomiast w ustawieo samorządzie województwa. Podobnie, istniejąróżne poglądy dotyczące oceny ważnościpodjętej uchwały 149 . A. Wierzbica twierdzi, że„decydujące znaczenie dla bytu prawnego takpodjętej uchwały powinna mieć odpowiedź napytanie, czy udział radnego w głosowaniu miałdecydujący wpływ na wynik tego głosowania.Pozytywna odpowiedź na zadane pytanie winnaskutkować nieważnością podjętej uchwały”150 . Powyższe stanowisko potwierdza wyrokNSA z dnia 19 grudnia 2005 r., który stwierdza,że: „Kontrola zgodności z prawem uchwałjednostek samorządu terytorialnego obejmujew pierwszym rzędzie kontrolę poprawnościtrybu podjęcia zaskarżonej uchwały. Dopieroprzesądzenie o poprawności trybu (…) uzasadniaocenę zasadności wystąpienia przesłanekokreślonych w art. 24f ustawy o samorządziegminnym” 151 . C. Martysz zajmuje bardziej rygorystycznestanowisko. Uważa on, iż podjęcieuchwały z udziałem radnego, który podlegawyłączeniu, skutkować powinno unieważnieniemtakiej uchwały 152 .Istotnym instrumentem majątkowym, któryma zabezpieczać przed konfliktem interesówsą ograniczenia w zakresie posiadanych akcjii udziałów w przedsiębiorstwach. Polskieuregulowania tej kwestii obejmują „funkcjonariuszyadministracji państwowej, rządoweji samorządowej, o ile w stosunku do radnychzakaz obejmuje pakiet większy niż 10% udziałówlub akcji w spółkach prawa handlowegoz udziałem gminnych, powiatowych lub wojewódzkichosób prawnych lub przedsiębiorców,w których uczestniczą takie osoby, to przepisyustawy antykorupcyjnej zakazują funkcjonariuszompublicznym posiadania więcej niż10% udziałów lub akcji we wszelkich spółkachhandlowych” 153 . Powyższy zakaz obejmujeróżny zakres w stosunku do radnych i innychfunkcjonariuszy publicznych. Należy jednakzauważyć, iż ustawy samorządowe nie określająsytuacji, gdy radny w trakcie kadencjiuzyska mandat lub udziały. Nie konkretyzująteż odpowiedniego postępowania w takim wypadku.Ustawodawca wprowadza zakazy i ograniczeniao charakterze majątkowym, aby ukazaćnam zauważalne bariery uniemożliwiające wykorzystywaniewłasnej pozycji do czerpanianiezasadnych korzyści z majątku publicznego.Nakazy i zakazy ograniczające wolność gospodarcząmają za zadanie eliminować pokusyi okoliczności sprzyjające spełnianiu prywatnychpotrzeb kosztem mienia publicznego 154 .Tego typu relacje mają z jednej strony chronićuczciwość i postępowanie zgodne z podstawowymizasadami administracji publicznej,z drugiej strony mają dbać o majątek publicznyi chronić go przed jego nadużywaniem.Konsekwencją restrykcji majątkowych jesttraktowanie służby publicznej przez funkcjonariuszypublicznych jako jedynego źródłaich utrzymania. Zasadność tej tezy potwierdzapowoływana już wcześniej uchwała TKz 1994 r., zgodnie z którą „obywatele pełniącydziałalność publiczną muszą się liczyć z dalejidącymi ograniczeniami swych praw i wolności,niż pozostali obywatele (…). A ponieważw sposób świadomy i dobrowolny się im poddają,o ograniczeniu ich wolności, co do każdejz konstytucyjnych wolności obywatelskich,nie może być mowy” 155 .Kwestią związaną z oświadczeniami jestjawność wszystkich interesów i oświadczeń.W Polsce jawne są tylko niektóre oświadczenia,np. te składane w samorządzie terytorialnym156 . Natomiast w Hiszpanii, Wielkiej Brytanii,Portugalii, Bułgarii czy na Łotwie każdyrodzaj oświadczeń i deklaracji jest ujawniany.Polskie uzasadnienie dla ujawnianiaoświadczeń majątkowych stanowi konstytucyjnazasada prawa do pozyskiwania danycho działalności organów władzy publicznej orazosób pełniących funkcje publiczne. Zasada tawyrażona została w art. 61 ust. 1 KonstytucjiRP. Jednak, jak wynika z powyższego, regułajawności nie jest stosowana wobec wszystkichpodmiotów obowiązanych do deklarowaniamajątku, interesów itp. 157Jak w każdym przypadku, również odnośniedo jawności oświadczeń istnieje wieleargumentów za, jak i przeciw. Jednak wydajemi się, że instrumenty prewencyjne w postacirejestru oświadczeń byłyby skuteczne, jeślitylko treść tego, co musi zostać zdeklarowane,będzie zrozumiała i jasna dla wszystkich.Ponadto, konieczne jest istnienie skutecznychi niezależnych mechanizmów kontroli tychoświadczeń. Niezbędne też jest wprowadzeniekonkretnych sankcji za naruszenie ww. obowiązków.Zarówno wymóg składania, jak i ujawnianiaoświadczeń powinien być uznawany za5

504A. Foremny Husseinkorupcja MECHANIZMY jako KORUPCJOGENNE niepożądany efekt – cztery konfliktów grzechy interesów główne władz publicznych5jedną z najważniejszych przesłanek rzetelnegoadministrowania i jako gwarancja moralnegowypełniania służby publicznej. Może się wydawać,iż wymóg ten może popaść w konfliktz art. 47 Konstytucji RP, stanowiącym o prawiedo prywatności 158 . Mimo wszystko uważam, żepozbawienie części prywatności jest połączonez pozycją osoby publicznej oraz gwarancjąuczciwego wypełniania swoich obowiązków.Obok wymienionych wyżej ograniczeń,zakazów i obowiązków nałożonych na funkcjonariuszypublicznych, w krajach członkowskichUE można jeszcze zauważyć inne instrumentyprewencyjne. Są to między innymiregulacje dotyczące zatrudniania krewnych,pojawiające się w Ustawie z dnia 21 listopada2008 r. o pracownikach samorządowych 159oraz w Ustawie z dnia 21 listopada 2008 r.o służbie cywilnej 160 . Inne regulacje dotycządostępu do informacji publicznej oraz instytucjiwyłączenia od udziału w postępowaniu.C. Instrumenty detekcyjne i śledcze„Instrumenty detekcyjne i śledcze w zakresiekonfliktów interesów zazwyczaj obejmująustanowienie organu koordynującego i obserwującegożycie publiczne, mechanizmy ujawnianianieetycznego postępowania (np. ang.whistleblower hotline) i programy ochronyosób ujawniających nieetyczne postępowanieswoich współpracowników, ale także skutecznąwspółpracę prokuratorską, jak też wystarczającowyspecjalizowane sądownictwo,inspektorów, kontrolerów” 161 .Zaczynając od pojęcia whistleblower, należyzauważyć, iż nie ma jednej tylko jego definicji.Istnieją różnie podejścia definicyjne dotego pojęcia. Z angielskiego whistleblower todmuchający w gwizdek. Innymi słowy whistleblowingto ujawnienie przez członka organizacjinielegalnych, bezprawnych, niemoralnychpraktyk, mających miejsce w danej organizacji.Whistleblower to ten, który zdradza spisek,co powoduje, że staje się ofiarą represji 162 . Jestto coś w rodzaju specyficznego donosicielstwa.Polega na tym, że konkretni pracownicy informująodpowiedzialnych za sprawy etycznei dyscyplinarne o złamaniu kodeksu etycznego,nieuczciwości, nierzetelności określonychpracowników.Zjawisko to często wiąże się z mobbingiem,ponieważ pracownicy ujawniający zachowanianieetyczne, spotykają w swoim środowiskupracy wiele problemów, są poniżani i prześla-dowani przez współpracowników 163 . W celuochrony tych osób tworzy się specjalne instytucje.W każdym z krajów instytucja ochronytych osób wygląda inaczej. Należy zauważyć,iż na razie zaledwie pięć krajów europejskichzdecydowało się na wprowadzenie tego rodzajuinstrumentu detekcyjnego. Krajami tymi są:Wielka Brytania, Francja, Holandia, Belgiaoraz Węgry. Trudności w każdym z krajówstanowi ustanowienie prawdziwie niezależnejinstytucji, zewnętrznego organu kontrolującegokonflikt interesów. Organy całkowicie zewnętrznesą bardziej niezależne, jak równieżbardziej kompetentne w kwestii wydawaniaobiektywnych i bezstronnych rozstrzygnięć 164 .W krajach europejskich prowadzenie postępowańdochodzeniowo-śledczych podlegaprawu i postępowaniu karnemu. Podobnie,wszystkie kraje europejskie mają możliwośćpodejmowania dochodzeń administracyjnych,które prowadzą zazwyczaj organy powołanew celu zapobiegania i wykrywania korupcjii innych konfliktów interesów. Postępowania,mające na celu ujawnienie konfliktów interesów,we wszystkich krajach Europy są postępowaniamisądowymi oraz dyscyplinarnymi,gdy kwalifikują określone naruszenie jakopodlegające tej procedurze 165 .D. Instrumenty penalizująceWszystkie kraje UE przewidują w swoimsystemie prawnym przestępstwa, które są efektembłędnie zarządzanego konfliktu interesów.Dla przykładu przytoczę kilka sytuacji penalizowanychprzez ustawodawstwo polskie.Ustawy samorządowe, za podanie niezgodnychz prawdą informacji w oświadczeniachmajątkowych, odsyłają do kodeksu karnego,który uznaje to zachowanie za przestępstwoi przewiduje za nie karę pozbawienia wolnoścido lat trzech 166 . Także sankcje administracyjnedla zawodowych urzędników przewidujewiększość państw europejskich. W Polsce zaniezłożenie oświadczenia majątkowego w terminie,przewidziana jest w ustawach samorządowychsankcja polegająca na utracie diety lubwynagrodzenia do momentu złożenia oświadczenialub informacji 167 . Inną sankcją, już bardziejrestrykcyjną, jest dymisja lub zwolnieniez pełnienia funkcji, także grzywna, sankcjemoralne w postaci podania do publicznej wiadomościosoby dopuszczającej się naruszeńi rodzaju naruszeń, przepadek rzeczy itp.W dalszej części pracy dokładniej omówię

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y505kwestię odpowiedzialności funkcjonariuszypublicznych za działania podejmowane w sytuacjikonfliktu interesów.ROZDZIAŁ VIIOdpowiedzialnośćfunkcjonariuszypublicznych za działaniapodejmowane w konflikcieinteresów1. Odpowiedzialnośćadministracji i jejfunkcjonariuszyOdpowiedzialność za wykonywanie zadańpublicznych i sprawowanie władzy spoczywana osobach zajmujących określone stanowiskaw administracji publicznej, a nie jakby się mogłowydawać na anonimowych i abstrakcyjnych organachczy instytucjach administracyjnych 168 .Odpowiedzialność administracji możemyrozumieć na różne sposoby. Po pierwsze, jestto uciążliwość powstająca na skutek naruszenianormy prawnej przez jednego z funkcjonariuszypublicznych 169 . Po drugie, jest to system oceni mechanizmów prawnych stosowanych wobecurzędników, którzy poprzez swoje działanienaruszyli normy ekonomiczne, społeczne czykulturowe 170 . Chodzi tu głównie o możliwośćstosowania sankcji w przypadku odpowiedzialnościporządkowej, dyscyplinarnej, cywilneji karnej. Odpowiedzialność administracjiw trzecim znaczeniu to również poczucie obowiązkuuzasadnienia i wyjaśnienia podjętychdecyzji, a także reakcja na potrzeby społeczne.W literaturze wymienia się z reguły dwapodstawowe cele, jakie ma spełniać odpowiedzialnośćadministracyjna. Pierwszy to celrepresyjny –.wymierzenie kary za niezgodnedziałanie, drugi – cel racjonalizacyjny, polegającywykorzystaniu odpowiedzialności jakośrodka poprawy działania administracji 171 .Ważną częścią odpowiedzialności funkcjonariuszypublicznych za decyzje podejmowanew konflikcie interesów jest utożsamianieodpowiedzialności organów administracjiz odpowiedzialnością ludzi. Czasem ciężkojest oba rodzaje odpowiedzialności od siebieoddzielić, trudno jest znaleźć właściwe kryteriatego podziału. Dlatego też konieczne wydajesię wyodrębnienie zagadnień odnoszącychsię do podstaw odpowiedzialności, rodzajówodpowiedzialności, możliwych sankcji i trybuich stosowania 172 . Jednak ze względu na tematniniejszej pracy ograniczę swe rozważaniawyłącznie do problemów odpowiedzialnościwskazanych w tytule rozdziału.Podstawowym kryterium przedstawionymw mojej pracy będzie rodzaj odpowiedzialności,z którym łączą się podstawy odpowiedzialnościzależne od podmiotów, do którychmają zastosowanie oraz sankcje. Pozwoli tona przedstawienie odpowiedzialności funkcjonariuszypublicznych jako problemu o skomplikowanym,interdyscyplinarnym, szerokimcharakterze.2. Problemy powstającena skutek niewłaściwegoformułowania obowiązkówNiemalże we wszystkich krajach UE urzędnikma obowiązek sumiennego, sprawnego,rzetelnego i bezstronnego wykonywania powierzonychmu, na podstawie przepisów prawa,zadań. Do jego najważniejszych obowiązkówmożemy zaliczyć:––obowiązek bezstronnego postępowania,––obowiązek neutralności,––obowiązek dochowania tajemnicy służbowej,––obowiązek postępowania zgodnie z przepisamiprawa, zwłaszcza z konstytucją,––obowiązek wykonywania powierzonych zadańoraz poleceń służbowych,––obowiązek składania deklaracji i oświadczeń173 .Powyższe obowiązki wynikają zarównoz przepisów prawa powszechnie obowiązującego,jak i tzw. soft law, przyjętego przezkażde z państw UE. Ukazują one chęć zapobieganiakonfliktom interesów. Większośćszczególnych obowiązków urzędników stanowikonkretyzację obowiązków określonychw kodeksie pracy. Są one jednak bardziej rygorystyczne,mają szerszy zakres oraz stanowiąwiększe obciążenie dla pracowników administracji174 . Bardziej obostrzone są również cechy,które musi spełniać urzędnik zawodowynp.: dyspozycyjność, odpowiednie przygotowanie,odpowiedzialność służbowa, przestrzeganiezasad oraz kodeksu etyki.Nierozerwalnie związana z obowiązkamijest problematyka odpowiedzialności funkcjonariuszypublicznych za ich niewypełnienie.5

506A. Foremny Husseinkorupcja MECHANIZMY jako KORUPCJOGENNE niepożądany efekt – cztery konfliktów grzechy interesów główne władz publicznych5Zasadniczo urzędnicy nie ponoszą odpowiedzialnościkarnej czy cywilnej za nienależytewykonanie bądź niewykonanie obowiązków.Ponoszą oni głównie odpowiedzialność administracyjną,która jest zróżnicowana, ale ma zawszecharakter represyjny związany z zatrudnieniemna danym stanowisku 175 . Za momentpowstania tej odpowiedzialności można uznaćchwilę nawiązania stosunku administracyjnoprawnego,powołania funkcjonariusza publicznegona określone stanowisko.Patrząc na pojęcie odpowiedzialności zaM. Wincenciakiem, można ją podzielić na odpowiedzialnośćrozumianą jako responsibility– odpowiedzialność wtórna oraz accountability,która jest odpowiedzialnością podstawową.Odpowiedzialność w ujęciu responsibility 176rozumiana jest jako „pociągnięcie funkcjonariuszado odpowiedzialności za naruszenienorm prawnych, co w konsekwencji skutkowaćmoże wymierzeniem sankcji” 177 . Natomiastodpowiedzialność w ujęciu accountability, toodpowiedzialność funkcjonariusza publicznego,która „powstaje z chwilą powołania go naokreślone stanowisko” 178 .Szereg obowiązków pracowniczych łączysię z określającymi je licznymi zwrotami nieostrymi,tj. „niewykonanie”, „nienależyte wykonanie”,„przekroczenie uprawnień”. Jest tozasadniczą przyczyną komplikacji związanychz egzekwowaniem tej odpowiedzialności orazjej zaistnieniem 179 .3. Problem odpowiedzialnościpracowniczejOdpowiedzialność pracownicza w sferzepublicznej to bardzo skomplikowana, obszernaproblematyka 180 . Odpowiedzialność służbowąfunkcjonariuszy można zatem podzielić nakilka obszarów. Po pierwsze, odpowiedzialnośćsłużbowa nie jest znana kodeksowi pracy,pracownicy zostają poddani odpowiedzialnościna podstawie reguł pragmatyk. Po drugie,zakazy, nakazy i obowiązki mogą się odnosićdo wszystkich urzędników, a odpowiedzialnośćdyscyplinarna tyko do niektórych. Trzeciąkwestią jest zróżnicowanie rodzajów sankcjiw stosunku do różnych grup funkcjonariuszypublicznych za naruszenie tych samych zasad.Zróżnicowanie może wynikać także z różnychpodstaw zatrudnienia 181 .W swojej pracy skupię się wyłącznie nawybranych zagadnieniach z zakresu odpowie-dzialności, ponieważ szczegółowe ich opracowaniemoże stanowić przedmiot odrębnegowykładu.Osoby wykonujące służbę publiczną orazte, których zatrudnienie lub powołanie na stanowiskonormowane jest przez prawo publiczne,mają szczególny status, gdyż to właśniepaństwo powierza im wykonywanie zadań.W Europie, jak również i w Polsce nawiązaniestosunku pracy z pracownikami administracjimoże następować poprzez:––wybór,––nominację dyskrecjonalną,––konkurs,––rekrutację 182 .W polskim systemie prawnym najczęściejstosowane formy nawiązywania stosunkupracy z funkcjonariuszami publicznymi czypracownikami administracji to: mianowanie,powołanie, wybór oraz umowa o pracę zawartazgodnie z przepisami kodeksu pracy. Wszystkiez powyższych form wywołują dwojakie skutkiprawne. „W sferze administracyjnoprawnej następujepowierzenie funkcji publicznej, z drugiejstrony w sferze prawa pracy w drodze aktulub umowy nawiązuje się stosunek pracy o różnymstopniu stabilności i dyspozycyjności” 183 .Każdą jednak z grup funkcjonariuszy cechujepodporządkowanie się szczególnym obowiązkom,które mają być realizowane w interesiepublicznym.Podniosę jeszcze raz, iż w Polsce podstawęodpowiedzialności dla określonych grup funkcjonariuszypublicznych stanowią pragmatykisłużbowe oraz kodeks pracy. Odpowiedzialnośćsłużbowa (dyscyplinarna i porządkowa)jest charakterystyczna jedynie dla tych pierwszych.Wyjątkowe rozróżnienie podstaw zatrudnieniaodnosi się szczególnie do pracownikówsamorządowych. Ustalenie podstawynawiązania stosunku pracy w tym przypadkumoże przesądzać o rodzaju odpowiedzialności.W doktrynie prawa pracy uważa się, że osobyrekrutujące się z wyboru mogą swe funkcjepełnić honorowo (radny) lub jako pracownikpochodzący z wyboru (wójt) 184 . Inną podstawązatrudnienia na stanowiskach samorządowychmoże być umowa o pracę. Należy pamiętać,że na podstawie art. 54 ust. 1 Ustawy z dnia21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych,stosunek pracy osób zatrudnionych napodstawie mianowania na zasadach ogólnychprzekształca się z dniem 1 stycznia 2012 r.

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y507w stosunek pracy na podstawie umowy o pracęna czas nieokreślony. Niemożliwe jest świadczeniepracy na innej podstawie. Jeżeli chodzizaś o pracowników samorządowych przyjętychdo pracy na podstawie umowy o pracę, tonie mają do nich zastosowania przepisy o odpowiedzialnościdyscyplinarnej.Odmienna sytuacja ma miejsce w służbiecywilnej. Tam wszyscy członkowie korpususłużby cywilnej poddani są rygorom odpowiedzialnościdyscyplinarnej 185 . Reasumując,w Polsce odpowiedzialność dyscyplinarnąponoszą zatem mianowani pracownicy administracjipublicznej oraz członkowie korpususłużby cywilnej.Uregulowania prawne dotyczące odpowiedzialnościdyscyplinarnej stanowią głównączęść przepisów regulujących sytuację prawnąfunkcjonariuszy publicznych. Mają onena celu zwiększenie skuteczności działań administracjipublicznej dzięki penalizowaniuniewłaściwych zachowań (responsibility) orazwzmocnienie poczucia obowiązku wobec społeczeństwa(accountability) 186 .Jeśli natomiast chodzi o sposoby przyjętychw krajach europejskich rozwiązań, dotyczącychodpowiedzialności dyscyplinarnej, tomożemy wyróżnić:––nieformalne postępowanie dyscyplinarne,wszczynane przez przełożonego danegofunkcjonariusza,––sformalizowane postępowanie dyscyplinarne,wszczynane przez specjalne organy.Polskie pragmatyki służbowe nie konkretyzująsankcji za naruszenie określonych obowiązków.W obowiązujących pragmatykachprzesłanką wszczęcia postępowania dyscyplinarnegolub porządkowego jest naruszenieobowiązków pracownika, jednak znamiona naruszeńnie są nigdzie dokładnie sprecyzowane.Jedynym stosowanym kryterium jest nieostrepojęcie „przewinienia mniejszej wagi”. W tymprzypadku ustawodawca daje możliwość wykorzystaniaodpowiedzialności porządkowej,przybierającej postać upomnienia, od któregoprzysługuje sprzeciw lub odwołanie. Gdyjednak dojdzie do naruszenia podstawowychobowiązków, to w grę wchodzi odpowiedzialnośćdyscyplinarna 187 . Należy w tym miejscupamiętać, że w odniesieniu do pracownikówsamorządowych, zatrudnionych na podstawieumowy o pracę, odpowiedzialność tego rodzajunie będzie miała zastosowania. Zamiastniej stosuje się regulacje zawarte w kodeksiepracy 188 i w tym przypadku naruszenie obowiązkówmoże pociągać za sobą rozwiązaniestosunku pracy.Przesłanki zastosowania odpowiedzialnościporządkowej i dyscyplinarnej to bezprawność,polegająca na naruszeniu obowiązku pracowniczego,i wina. Kryterium rozstrzygającymo użyciu określonego rodzaju odpowiedzialnościjest stopień winy 189 . Dlatego też ciężkie naruszeniabędą skutkowały odpowiedzialnościądyscyplinarną.Rozróżnienie odpowiedzialności jest istotnez powodu stosowanych kar. I tak na przykładodpowiedzialność porządkowa prowadzido wymierzenia pisemnej kary upomnienia 190lub ustnego zwrócenia uwagi. Z kolei odpowiedzialnośćdyscyplinarna sprowadza siędo udzielenia pracownikowi nagany, naganyz ostrzeżeniem, pozbawienia możliwościawansu przez dwa lata, obniżenia stopnia służbowego,obniżenia wynagrodzenia zasadniczego,czy nawet wydalenia z pracy. Dla przykładumogę podać, iż jedna z surowszych sankcjiza nieprzestrzeganie zakazu podejmowania sięnowych zajęć odnosi się do samorządowychpracowników zatrudnionych na podstawieumowy o pracę, którzy stanowią najliczniejszągrupę zawodową urzędników. Za takie naruszeniegrozi im natychmiastowe rozwiązaniestosunku pracy. Łagodniejsza sankcja – odwołanie– dotyczy pracowników z powołania.Najmniej dolegliwe kary lub całkowity ichbrak obejmuje pracowników i funkcjonariuszypochodzących z wyboru. Takie uregulowaniawskazują na całkowitą niejednorodność i niejednolitośćrozwiązań przyjętych w polskimustawodawstwie 191 .Jeżeli chodzi o charakter odpowiedzialnościdyscyplinarnej, to nie jest to instytucjamająca na celu represjonowanie nierzetelnychpracowników. Ma ona dawać gwarancję pracownikowi,że problem jego ewentualnegoprzewinienia będzie załatwiony w sposób bezstronny,publiczny, zgodny z prawem. W praktycepostępowanie dyscyplinarne jest ostatecznymśrodkiem, ponieważ jest ono długotrwałe,absorbujące, a rezultat nigdy nie jest pewny.Podstawowym instrumentem jest za to odpowiedzialnośćporządkowa, przewidziana jużjedynie w ustawie o pracownikach urzędówpaństwowych 192 .Jak już wspominałam, odpowiedzialnośćdyscyplinarna powinna być instrumentem wyjątkowym,stosowanym, gdy inne formy repre-5

508A. Foremny Husseinkorupcja MECHANIZMY jako KORUPCJOGENNE niepożądany efekt – cztery konfliktów grzechy interesów główne władz publicznych5sjonowania zawiodą. Jednak stosowanie tegorodzaju penalizowania konfliktów interesówświadczy także o nieradzeniu sobie z konfliktem,bezsilności oraz niepoprawności działaniasystemu zarządzania konfliktem 193 .W polskim systemie prawnym nieprawidłowejest również to, że miejsce pracy pracownika,jego pozycja służbowa decydujeo ciężarze sankcji i jej zastosowaniu, podczasgdy decydować powinien charakter prawnyprzewinienia i jego szkodliwość społeczna 194 .Z powyższych powodów obecne systemy odpowiedzialnościdyscyplinarnej są krytykowane,nie tylko w literaturze polskiej, ale teżeuropejskiej.4. Odpowiedzialność karnai majątkowaA. Odpowiedzialność karnaza zachowania korupcyjnePolska ustawa karna określa kilka rodzajówczynów zabronionych dotyczących korupcji.Można wskazać cztery rodzaje karalnej korupcji:korupcję polityczną i wyborczą, korupcjęw sferze publicznej, korupcję sportową i korupcjęw obrocie gospodarczym. Do sytuacjikorupcyjnych w administracji publicznej zastosowaniebędą miały przepisy grupy drugiej.Znajdują się one w rozdziale przestępstwprzeciwko działalności instytucji państwowychoraz samorządu terytorialnego. Główniebędzie tu mowa o przestępstwie sprzedajności(łapownictwo bierne), przestępstwie przekupstwa(łapownictwo czynne) i przestępstwiepłatnej protekcji. W pewnym zakresie zastosowaniemoże znaleźć również korupcja gospodarcza195 .Przedmiotem ochrony przestępstw z kategoriikorupcji publicznej jest: poprawnośćdziałania instytucji publicznych, bezinteresownośćosób pełniących funkcję publiczną, zaufaniespołeczne do prawidłowo funkcjonującychinstytucji państwowych, samorządu terytorialnego,zawodowego i organizacji międzynarodowych196 .Z polskich przepisów jasno wynika, że odpowiedzialnośćza przestępstwo łapownictwabiernego nie jest zależna od naruszenia przepisówprawa przez urzędnika czy też dokonaniaokreślonej czynności. W tym wypadku jest tookoliczność wiodąca do obostrzenia kary.Jeżeli chodzi o sprawcę korupcji biernej,to nowelizacja kodeksu karnego doprowadzi-ła do zawarcia w nim definicji legalnej „osobypełniącej funkcję publiczną”. Osobą tą jest„funkcjonariusz publiczny, członek organusamorządowego, osoba zatrudniona w jednostceorganizacyjnej dysponującej środkamipublicznymi, chyba że wykonuje wyłącznieczynności usługowe, a także inna osoba, którejuprawnienia i obowiązki w zakresie działalnościpublicznej są określone lub uznane przezustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polskąumowę międzynarodową” 197 . Musimy przytym pamiętać o granicy znaczenia normatywnegopojęcia „funkcjonariusz publiczny”, którymjest: Prezydent RP, senator, poseł, radny,prokurator, ławnik, sędzia, komornik, notariusz,kurator sądowy itp. 198Ważne jest także to, że między „pełnieniemfunkcji publicznej a przyjęciem korzyścimajątkowej musi zaistnieć związek”. Jednakniekonieczne jest tu powiązanie korzyściz określonym działaniem czy zaniechaniem.Kwestią decydującą o karalności jest intencjawręczenia i przyjęcia korzyści 199 . Za karalneuznaje się też przyjęcie i wręczenie korzyści zanp. terminowe załatwienie sprawy. Natomiastprzyjęcie obietnicy korzyści to zgoda na złożonąpropozycję przysporzenia w przyszłości.Sposób i forma obietnicy mogą być dowolne.B. Odpowiedzialność majątkowaza zachowania korupcyjneNa majątkową odpowiedzialność urzędnikaskładają się fragmenty prawa pracy oraz prawacywilnego. Odpowiedzialność ta jest często wiązanaze szkodami spowodowanymi w trakcierealizacji funkcji administrowania. W polskimsystemie prawnym regułę stanowi pokrywaniewyrządzonej szkody przez Skarb Państwa, którymoże żądać zwrotu wydatków od pracownika,który bezpośrednio przyczynił się do szkody,w trybie tzw. regresu. Należy także wziąć poduwagę stopień winy pracownika. Taka procedurazawarta jest w kodeksie pracy 200 .W tej kwestii należy stwierdzić za B. Kudrycką,że w Polsce „nie ma właściwie znaczeniaodpowiedzialność zawodowa (profesjonalna)urzędników za naruszenie obowiązkówprofesjonalnych (...). Sankcje wewnątrzorganizacyjne,stosowane wobec określonychkategorii zawodowych (...), mają niewielkieznaczenie i dolegliwość praktyczną. (...) Większośćurzędników nie jest zorganizowanaw stowarzyszeniach zawodowych, które nietylko dbają o urzędniczą etykę zawodową,

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y509chronią swoich członków przed niesłusznymizarzutami, ale także stosują środki odpowiedzialnościzawodowej” 201 .ROZDZIAŁ VIIIPrawne uregulowaniadostępu obywateli doinformacji o działaniachorganów samorząduterytorialnego1. Prawo obywatela do informacjiw świetle Konstytucji RPPozyskiwanie informacji o działaniachpodejmowanych przez organy publiczne wiążesię niemal z każdym aspektem życia publicznego.Głównie dotyczy to uzyskiwaniainformacji: o kondycji finansowej firmy prowadzonejprzez danego przedsiębiorcę, o rozliczeniachprywatnych firm z władzami publicznymi,o pracach zleconych i kontraktachrealizowanych na rzecz administracji publicznej,o zasadach i formach finansowania partiipolitycznych, a także o stanie majątkowymfunkcjonariuszy publicznych 202 .M. Gentot zwrócił uwagę na nową interpretacjęprawa do informacji. Zauważa on, żeprawo to zawiera w sobie zarówno prawo doinformacji o działaniach organów publicznych,do rozumienia obowiązków administracyjnych,do krytyki oraz do wysłuchania 203 .W ustawodawstwie krajów zachodnioeuropejskichprawo do informacji istnieje od lat,gdzie jest ono nie tylko przedmiotem ustawyzasadniczej, ale też innych zwykłych aktówprawnych.W Polsce jeszcze przed uchwaleniem KonstytucjiRP z dnia 2 kwietnia 1997 r. prawoobywateli do uzyskiwania informacji o działalnościorganów administracji publicznej byłobardzo ograniczone. Orzecznictwo sądowewywodziło wtedy to uprawnienie z kodeksowejzasady pogłębiania zaufania obywateli doorganów państwowych oraz ograniczonej jawnościich działania. Nie było to jednak zasadne,gdyż umożliwiało obywatelowi zasięgnięcieinformacji o postępowaniu tylko wtedy, gdybył on jego stroną lub uczestnikiem 204 .Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r. dokonałapewnych zmian w polskim porządkuprawnym. Prawo do informacji o toczącym siępostępowaniu zostało w dużym stopniu rozszerzone.Aktualnie art. 61 ust. 1 polskiej ustawyzasadniczej stanowi, że: „obywatel ma prawodo uzyskiwania informacji o działalności organówwładzy publicznej oraz osób pełniącychfunkcje publiczne. Prawo to obejmuje równieżuzyskiwanie informacji o działalności organówsamorządu gospodarczego i zawodowego,a także innych osób i jednostek organizacyjnychw zakresie, w jakim wykonują one zadania władzypublicznej i gospodarują mieniem komunalnymlub majątkiem Skarbu Państwa” 205 .Omawiając powyższy artykuł, prawo do informacjiprzysługuje obywatelowi względemtrzech grup:––organów władzy sądowniczej, wykonawczeji ustawodawczej;––osób pełniących funkcje publiczne (mianowanych,powołanych lub wybranych);––organów administrujących, jeżeli realizujązadania publiczne, zarządzając mieniemkomunalnym lub mieniem należącym doSkarbu Państwa 206 .Przedmiotowy zakres prawa obywateli doinformacji, uregulowanego w Konstytucji RP,wyznacza gospodarowanie środkami publicznymi.Celem tego prawa jest zatem zapewnieniekontroli społeczeństwa nad zarządzaniemfunduszami publicznymi, zarówno przez organyadministracji, jak i upoważnione osoby fizyczne.Art. 61 ust. 2 polskiej Konstytucji dzieliprawo do zasięgania informacji na dwie formy:wstępu na posiedzenia organów kolegialnychoraz dostępu do dokumentów. Tryb dostępu dotego rodzaju informacji regulować mają ustawybądź regulaminy.Tak pojmowane prawo do informacji stanowićbędzie formę kontroli i nadzoru nad działaniamipodejmowanymi przez funkcjonariuszypublicznych, co w konsekwencji powinno spowodować,że staną się oni bardziej odpowiedzialni207 .2. Ograniczenia prawado informacjiW ustawodawstwie polskim ograniczeniekonstytucyjnego prawa do informacji może nastąpićwyłącznie w drodze ustaw. Konstytucjamimo to ściśle określa przesłanki ograniczeniai uznaje za nie: „ochronę praw i wolności innychosób i podmiotów gospodarczych, ochronęporządku publicznego, bezpieczeństwa5

510A. Foremny Husseinkorupcja MECHANIZMY jako KORUPCJOGENNE niepożądany efekt – cztery konfliktów grzechy interesów główne władz publicznych5i ważnego interesu gospodarczego państwa” 208 .Mimo powyższego, prawo do informacji zawężonejest o dokumenty i wiadomości uznaneza objęte tajemnicą służbową lub państwową.Zasady i postępowanie utajniania informacjistanowiących tajemnicę służbową i państwowąreguluje ustawa z 5 sierpnia 2010 r. o ochronieinformacji niejawnych. Ustawa ta podajenową definicję przetwarzania oraz klasyfikacjęinformacji niejawnych. Reguluje także postępowaniei zasady ochrony informacji 209 . Aktualnieorgany administracji publicznej mogąnie zezwolić na dostęp do informacji tylkow przypadku, gdy w uzasadnieniu swej decyzjidokładnie wskażą rodzaj konstytucyjnie chronionegodobra, które ogranicza prawo do informacji210 . Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznegoi Służba Kontrwywiadu Wojskowegonadzorują funkcjonowanie systemu ochronyinformacji niejawnych w jednostkach organizacyjnychpozostających w ich właściwości.Każdorazowe ograniczenie prawa obywatelido informacji musi wywodzić się z wcześniejprzeze mnie omówionych, trzech konstytucyjnychprzesłanek.Praktyczne udogodnienie stanowią wykazywiadomości uznanych za objęte klauzulą „ściśletajne”, „tajne”, „poufne”, „zastrzeżone”.Dzięki temu wiadomo od razu, że tego rodzajuinformacji nie należy udzielać.Obecnie aż 58 ustaw i 10 aktów wykonawczychdo tych ustaw reguluje prawnie chronionątajemnicę 211 . „Jawność informacji ograniczawięc tajemnica zawodowa oraz inna tajemnicachroniona ustawą. Tajemnica zawodowa dotyczytajemnicy: przedsiębiorstwa, handlowej,bankowej, maklerskiej, brokerskiej, statystycznej,kontroli państwowej, wynalazczej, autorskiej,adwokackiej i radcowskiej, notarialneji komorników sądowych, lekarskiej, skarbowej,pomocy społecznej, postępowania celnego,dziennikarskiej, geologicznej czy wreszcietajemnicy spowiedzi. Inne prawnie chronionetajemnice obejmują: tajemnicę aktów stanucywilnego, korespondencji, postępowania karnego,świadka koronnego, czynności operacyjno-rozpoznawczych,tajemnicę głosowania,ochronę życia prywatnego i rodzinnego orazdóbr osobistych, sumienia i wyznania” 212 .Nie można zapomnieć o ustawie z dnia6 września 2001 r. o dostępie do informacjipublicznej. Definiuje ona informację publicznąpodając, że jest nią każda informacja o sprawachpublicznych. Odnosi się do wszystkichwiadomości z wyjątkiem tych, których ujawnieniejest wyłączone lub odmiennie uregulowane.Prawo dostępu do informacji publicznejprzysługuje każdemu. Wprowadzenie ograniczeniapodmiotowego w tym zakresie sprzyjałobypowstawaniu mechanizmów korupcyjnych.„Pojęcie zostało zdefiniowane jako uprawnieniedo: uzyskania informacji publicznej,w tym również przetworzonej przez podmiotjej udzielający w takim zakresie, w jakim jestto szczególnie istotne dla interesu publicznego;wglądu do dokumentów urzędowych, dostępudo posiedzeń kolegialnych organów władzypublicznej pochodzących z powszechnychwyborów” 213 . Podmiotami zobowiązanymi doudostępniania informacji publicznej są: organywładzy publicznej i samorządów zawodowychoraz gospodarczych, podmioty reprezentująceSkarb Państwa, państwowe osoby prawne,osoby prawne samorządu terytorialnego, osobyprawne, w których Skarb Państwa, j.s.t.mają dominującą pozycję zgodnie z przepisamio ochronie konkurencji i konsumentów,a także związki zawodowe i partie polityczne.Prawo dostępu do informacji publicznejnie ma bezwzględnego charakteru, podlegarównież licznym ograniczeniom, wynikającymprzede wszystkim z ustaw, główniez ustawy o ochronie informacji niejawnych orazo ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.W rozdziale 2 ustawy możemy znaleźćzakres udostępnianej informacji, tryby jej udostępnianiaoraz uregulowania kontroli sądowejnad decyzjami o odmowie udostępnieniainformacji publicznej 214 . Ustawa ta zawieraprzepisy, które mają bezpośrednio ograniczyćkorupcję w Polsce. Nierzadko się zdarza, żeurzędnicy zajmują się jedną tylko sprawą,a z innymi zwlekają. Obowiązek udostępnianiainformacji na temat zamierzeń władzywykonawczej i ustawodawczej, projektowaniaaktów normatywnych, statusu, majątku podmiotówbędących w kręgu zainteresowaniaustawy, kolejności przyjmowania i załatwianiaspraw, powinien spowodować znaczne utrudnieniepraktyk korupcyjnych.Podsumowując, w Polsce obowiązkiemorganów publicznych jest udzielanie informacjio swoich działaniach, jeśli tylko nie jest toobjęte którymś z rodzajów klauzuli tajności.Trudne zadanie stanowi ustalenie tego, co powinnobyć jawne, a co nie powinno być jawnew życiu publicznym. W wielu przypadkach

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y511granica jawności uzależniana jest od wynikówwyborów i podejmowanych rozstrzygnięć politycznych.Ogólnie ujmując, granicę jawnościinformacji determinuje kultura politycznaokreślonego kraju 215 .3. Dostęp do dokumentówDostęp do dokumentów nie jest tożsamyz bezpłatnym otrzymywaniem ich odpisów lubfotokopii. Oznacza on umożliwienie zapoznaniasię z treścią w nich zawartą. Ustawy prawamaterialnego regulujące szczegółowo dostępdo wybranych dokumentów często jednocześniezawierają ograniczenia z tym związane.Dostęp do dokumentów na ogół oznacza jawnośćdokumentów dotyczących gospodarkifinansowej organów, obowiązek publikacjiwydawanych aktów prawnych oraz dostęp dodokumentów, które nie mają charakteru aktówprawnych 216 .A. Jawność dokumentów dotyczącychgospodarki finansowej organówprzedstawicielskichAktem prawnym o charakterze powszechnieobowiązującym jest ustawa budżetowa,natomiast obowiązującym tylko na określonymterenie budżet gminy. Akty te to podstawowedokumenty związane z gromadzeniem,zarządzeniem i wydatkowaniem środków publicznych.W ustawie o finansach publicznychjako jedną z podstawowych zasad wymieniasię jawność i przejrzystość zarządzania finansamipublicznymi. Zasada ta w praktyce przybierapostać ogłaszania ustawy budżetoweji uchwał budżetowych jednostek samorząduterytorialnego, podawania do wiadomościkwot dotacji udzielanych z ww. budżetów, coroku sporządzanych sprawozdań finansowychoraz sprawozdań z działalności jednostek sektorapublicznego. Ustawa nałożyła na ministrafinansów obowiązek podawania informacjio państwowym długu publicznym, długu SkarbuPaństwa, zobowiązań z tytułu potrąceńi gwarancji, osobach, wobec których umorzonoznaczące zaległości podatkowe 217 .Podobnie ustawy samorządowe stanowiąo jawności swojej gospodarki finansowej.W powiecie i województwie zasadę tę realizujejawność debaty budżetowej, publikowaniesprawozdań z wykonania budżetu, publikowanieuchwał budżetowych, udostępnianiewykazu kwot dotacji celowych. Ustawa wojewódzkadodatkowo wskazuje na obowiązekpoddania badaniu przez niezależnego audytorasprawozdania z wykonania budżetu. Natomiastustawa o samorządzie powiatowym narzucaujawnienie sprawozdania zarządu powiatuo zobowiązaniach, które powiat zaciągnął,a także o emisji papierów wartościowych.Obowiązkiem wójta (burmistrza, prezydentamiasta) jest informowanie mieszkańców o założeniachprojektu budżetu, wykorzystywaniuśrodków budżetowych oraz kierunkach politykigospodarczej i społecznej 218 . Obowiązkowiopublikowania, tak jak inne akty prawa powszechnieobowiązującego, podlega zarównoustawa budżetowa, jak i samorządowe uchwałybudżetowe.B. Jawność aktów prawa powszechnieobowiązującegoObowiązek ogłaszania aktów prawnych zostałwprowadzony celem informowania adresatówprzepisów prawnych o treści norm orazugruntowania i sprawdzania ich treści z Konstytucją,a także wyznaczenia okresów ich obowiązywania219 . Tylko prawidłowo ogłoszonyakt normatywny gwarantuje fikcję powszechnejznajomości prawa 220 . Obowiązek publikowaniaaktów prawnych jest realizowany przezzobowiązane do tego organy państwowe i samorządowe.W ustawach samorządowych zawarty jestdość lakoniczny i budzący wątpliwości obowiązekpublikacji aktów prawa miejscowego.Akty obejmujące przepisy lokalne (powiatowei wojewódzkie) publikowane są w urzędowymorganie promulgacyjnym – wojewódzkimdzienniku urzędowym. Przepisy porządkowenp. służące ochronie życia, zdrowia czymienia ogłaszane są w środkach masowegoprzekazu, a także w drodze obwieszczenia lubw jakikolwiek inny zwyczajowo przyjęty sposób.Obowiązujące na terenie gminy prawolokalne ogłaszane jest przez rozplakatowaniew miejscach publicznych, w inny miejscowoprzyjęty sposób oraz przez ogłoszenie w prasielokalnej 221 .C. Dostęp do innych dokumentówJednym z obowiązków urzędników powinnobyć zagwarantowanie obywatelom dostępudo, nieobjętych klauzulą tajności, dokumentów.Tymczasem jedynie ustawa o pracownikachsamorządowych formułuje obowiązekpodawania do wiadomości obywateli i udo-5

512A. Foremny Husseinkorupcja MECHANIZMY jako KORUPCJOGENNE niepożądany efekt – cztery konfliktów grzechy interesów główne władz publicznych5stępniania dokumentów będących w posiadaniuurzędu w przypadku, gdy przepisy prawatego nie zabraniają 222 . Inne ustawy nie formułująexpressis verbis tego obowiązku. Obecnieustawy urzędnicze nie są nadal dostosowanedo Konstytucji i wciąż „brakuje ogólnego przełożeniaprawa obywateli do informacji na zasadyi tryb udostępniania im dokumentów” 223 .Można zauważyć, iż ciągle aktualną zasadąjest, że nie udostępnia się obywatelom dokumentów,chyba że obowiązek taki nakładają naorgany ustawy szczególne. Ustawodawca przewidziałobowiązek ujawniania dokumentóww określonych kategoriach spraw:––gdy chodzi o dokumenty związane ze sprawą,w której obywatel jest uczestnikiem lubstroną postępowania administracyjnego wgkpa. 224 ,––gdy chodzi o dokumenty opiewającew treści konieczne do korzystania przezobywateli z zagwarantowanych Konstytucjąwolności obywatelskich (wgląd do mpzporaz odpłatne otrzymywanie wyrysów i wypisówz planu 225 , wgląd do informacji z rejestrówsądowych 226 , otrzymywanie uwierzytelnionychwyciągów i odpisów 227 ),––gdy chodzi o dokumenty związane z ogłoszeniamio zamówieniach publicznych, cołączy się z trybem przetargowym zarządzaniafunduszami przez urzędy państwoweczy samorządowe 228 .4. Wstęp na posiedzenia i jawnośćpodejmowania uchwałZgodnie z ustawami samorządowymi posiedzeniaorganów stanowiących danych jednosteksamorządowych odbywają się na sesjach,które stanowią bazowy etap procedurytworzenia norm prawa lokalnego.Sesje są jawne, a ograniczenia w tym zakresiewynikać mogą wyłącznie z ustawy.Wyróżnia się dwa aspekty jawności obrad: „popierwsze publiczność może przysłuchiwać sięobradom rady, w związku z czym muszą byćdla niej zapewnione miejsca na sali obrad.Po drugie termin, przedmiot i miejsce sesji musząbyć podane do publicznej wiadomości” 229 .Jawność działania organów samorządowychukształtowana jest również w przepisachodnoszących się do podejmowania uchwał.Uchwały organów j.s.t. podejmowane sąw głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowiinaczej 230 . Należy przy tym zaznaczyć,iż zasada jawności głosowania wprowadzonazostała do ustawy o samorządzie gminnym noweląz dnia 11 kwietnia 2001 r.Obecnie mówić można zatem o wyraźnieukształtowanej zasadzie jawności głosowaniaorganów gminy, powiatu i województwa.Zauważyć można, że w RzeczypospolitejPolskiej istnieje i funkcjonuje także zasadajawności posiedzeń Sejmu i Senatu. Tryb zapewnieniatej jawności regulowany jest regulaminemkażdej z izb. Jednakże zasada poufnościobrad obowiązuje w odniesieniu do RadyMinistrów oraz innych organów kolegialnychw centralnej administracji państwowej 231 .Posiedzenia samorządowych organów kolegialnych,podobnie jak Sejmu i Senatu, sąjawne. Wstęp na nie jest łatwy i w rzeczywistościzależy wyłącznie od liczby miejsc przygotowanychdla publiczności. Należy jednakpamiętać, że ustawa powiatowa i wojewódzkanie reguluje swymi przepisami trybu wstępu naposiedzenia swych organów.Co natomiast jeśli chodzi o wstęp na posiedzeniakolegialnych organów wykonawczychsamorządu terytorialnego? Nie stosuje się tuzasady poufności obrad, jednak wartością nadrzędnąjest (jak w przypadku Rady Ministrów)sprawność działania tych organów. Dlatego teżw tym przypadku dużą rolę odgrywa informowaniemieszkańców o podejmowanych decyzjachpoprzez rzeczników prasowych oraz zapośrednictwem komunikatów 232 .ZakończenieWażną rolę w ocenie skuteczności i zasadnościdziałań ustawodawczych odgrywaogólna kultura prawna polskiego społeczeństwaoraz świadomość obywatelska. Ustawodawcamusi zdawać sobie sprawę, że normowanaprzez niego kwestia może wymknąć sięspod efektywnej i skutecznej regulacji, przedewszystkim tam, gdzie mamy do czynieniaz przyzwoleniem społecznym na występowanieosób pełniących funkcje publiczne w rozmaitych,ale wykluczających się wzajemnie,rolach społecznych. Występowanie konflikturól społecznych powoduje powstawanie konfliktuinteresów, który z kolei kreuje sytuacjekorupcjogenne.Mając na uwadze trudności w unormowaniuodpowiedzialności pracowników samorządowychza działania korupcyjne, etycznych

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y513dylematów i problemów funkcjonariuszypublicznych, zagadnień związanych z kształtowaniem,rozwijaniem i zwalczaniem konfliktuinteresów pracowników administracjipublicznej, należy posługiwać się prawem jakoczynnikiem i środkiem regulującym stosunkispołeczne. Trzeba zaznaczyć, że państwo niemoże wyłącznie pełnić roli biernego obserwatora,podczas gdy jego funkcjonariusze wchodząw sytuacje kreujące konflikt interesów orazpodejmują działania sprzeczne z prawem.W pracy wykazałam złożoność oraz wielopostaciowośćprocesu kształtującego sytuacjekonfliktów interesów pracowników samorządowych.Dynamiczny charakter tego procesuwynika z ciągłych przeobrażeń, którym poddawanesą współczesne społeczeństwa oraz oczekiwańzwróconych w stronę funkcjonariuszypublicznych. Reakcją na nieustanne zmiany sąstale modyfikowane instrumenty prawne rozstrzygającei zapobiegające konfliktowi interesów.Należy uznać, że państwo powinno kreowaćmechanizmy, które umożliwią zarównozwalczanie i przeciwdziałanie konfliktom interesów,jak również skuteczne zarządzanie nimiw sytuacji, gdy pozbycie się danego konfliktuprzewyższyłoby wielokrotnie koszty poniesionew wyniku zarządzania.Jestem zdania, że trzeba wprowadzać w życienowe inicjatywy, dostosowane do zmieniającychsię warunków społecznych, politycznychi ekonomicznych, służące zapobieganiukonfliktowi interesów. Wdrażanie tzw. „metodetycznych" staje się coraz bardziej popularne.Jednak należy pamiętać, że ciągle obserwujesię rozszerzające zainteresowanie stosowaniemetyki jako sposobu walki polityczneji ośmieszania przeciwników. Takie zachowaniemoże powodować powstawanie wątpliwościnatury moralnej.Z opisanym konfliktem interesów ściślewiąże się powstawanie sytuacji korupcyjnych.Za ich kreowanie w przeważającej mierze odpowiedzialnisą funkcjonariusze administracjipublicznej. Ich zachowanie, brak asertywności,konflikt odgrywanych ról oraz częstobłędne przekonanie o pierwszeństwie danegointeresu sprzyja powstawaniu i szerzeniu siękorupcji. W niniejszym opracowaniu wskazałamna różne pojęcia oraz formy korupcji.Zwróciłam także uwagę na negatywne konsekwencje,jakie niesie za sobą zjawisko korupcji.Jedną z nich jest odpowiedzialność karnai majątkowa funkcjonariuszy publicznych, którakształtuje niekorzystne sytuacje dla pracownikapoddanego określonej odpowiedzialnościoraz jego współpracowników. Omówioneprzeze mnie kwestie przedstawiają praktyczneinstrumenty, które wskazują sposoby poprawyetycznego administrowania sprawamipublicznymi w samorządzie terytorialnym.Podają czynniki determinujące podejmowanieokreślonych działań publicznych, standardyetycznego postępowania, możliwość rozwojuuczestnictwa społecznego oraz jawność dostępudo informacji w samorządzie terytorialnym.Zachowanie odpowiednich standardów,proporcji, kierowanie się przepisami prawai postępowanie zgodnie z przyjętymi regułamii zasadami stanowi podstawowy elementwłaściwie podjętej decyzji, wolnej od jakichkolwieknacisków, w tym ze strony osób trzecich.Współcześnie można nawet pokusić sięo twierdzenie, że etyczne administrowanie stanowiwyzwanie dla samorządu terytorialnegooraz pracowników samorządowych. □1M. Kulesza, M. Niziołek, Etyka służby publicznej,Warszawa 2010, s. 16.2Tamże, s.16.3Tamże, s. 16–17.4I. Bogucka, T. Pietrzykowski, Etyka w administracjipublicznej, Warszawa 2009, s. 37.5M. Kulesza, M. Niziołek, Etyka..., s. 17–18.6Tamże, s. 20-21.7Tamże, s. 21.8Tamże, s. 19–20.9Tamże, s. 20.10Tamże, s. 21–22.11I. Bogucka, T. Pietrzykowski, Etyka..., s.38.12M. Kulesza, M. Niziołek, Etyka.., s. 53.13Tamże, s. 53-54.14Tamże, s. 54.15Etyczne aspekty działalności samorządu terytorialnego,red. J. Filek, Kraków 2004, s. 38–39.16M. Kulesza, M. Niziołek, Etyka..., s. 54–55.17Tamże, s. 55.18Tamże, s. 55.19Wielka Encyklopedia PWN , red. J. Wojnowski,t. XII, Warszawa 2002, s. 186.20Mały słownik języka polskiego, red. E. Sobol,Warszawa 1995, s. 268.21J. Pieńkos, Słownik łacińsko-polski. Łacinaw nauce i kulturze, Warszawa 1996, s. 216.22J. Bartoszewicz, Podręczny słownik polityczny,Warszawa 1923, s. 272.23Źródło: www.wikipedia.org.pl24Nowy Leksykon PWN, red. A. Dyczkowski, Warszawa1998, s. 68425D. Kalisiewicz, Nowa Encyklopedia PowszechnaPWN, t. III, Warszawa 1996, s. 68.5

514A. Foremny Husseinkorupcja MECHANIZMY jako KORUPCJOGENNE niepożądany efekt – cztery konfliktów grzechy interesów główne władz publicznych526R. Longchamps de Berier, Wstęp do nauki prawacywilnego, Lublin 1922, s. 63.27T. Rowiński, Interes prawny w procesie cywilnymi postępowaniu nieprocesowym, Warszawa 1971,s. 11.28W. Broniewicz, Interes prawny przy powództwieo zasądzenie, ZNUŁ 1964, z. 37, s. 131.29Wyrok SN z dnia 31.05.1933r., 2 K 285/33,OSN(K) 1933, nr 8, poz. 157.30Pojęcie interesu w naukach prawnych, prawie stanowionymi orzecznictwie sądowym Polski i Ukrainy,red. A. Korybski i in., Lublin 2006, s. 20.31Por. L. Leszczyński, Kategoria interesu w stosowaniuprawa administracyjnego. Przykładart. 7 kpa w: Pojęcie interesu w naukach..., Lublin2006, s. 67.32P.J. Suwaj, Konflikt interesów w administracji publicznej,Warszawa 2009, s. 27.33Ustawa z dn. 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniuprzestrzennym, art. 2 pkt 4, Dz. U.Nr 80, poz. 717 z późn. zm.34M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznegow prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s. 10.35Tamże, s. 10.36E. Modliński, Pojęcie interesu publicznego w prawieadministracyjnym, Warszawa 1932, s. 65.37H. Izdebski. M. Kulesza, Administracja publiczna.Zagadnienia ogólne, Warszawa 2004, s. 96-97.38P.J. Suwaj, Konflikt interesów..., s. 29–30.39Wyrok WSA w Warszawie z dn. 8.02.2005 r.,III SA/Wa 1471/04.40W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe,Kraków 2000, s. 126.41A.S. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym,Warszawa 2008, s. 43.42J. Boć, Obywatel wobec ingerencji współczesnejadministracji, Wrocław 1985, s. 54 i n.43P.J. Suwaj, Konflikt interesów..., s. 32–33.44Tamże, s. 33.45M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu..., s. 128–129.46Wyrok NSA z dn. 11.06.1981r., SA 820/81, ONSA1981, nr 1, poz. 5747Wyrok TK z dn. 20.03.2006 r., K. 17/05, OTK-A2006, nr 3, poz. 30.48P.J. Suwaj, Konflikt interesów..., s. 34–35.49M. Kulesza, M. Niziołek, Etyka..., s. 187.50B. Kudrycka, Dylematy urzędników administracjipublicznej, Białystok 1995, s. 42.51M. Kulesza, M. Niziołek, Etyka..., s. 187–189.52Etyczne aspekty..., s. 41 i n.53M. Kulesza, M. Niziołek, Etyka..., s. 189.54Encyklopedia Powszechna PWN, t. II, Warszawa1984, s. 541.55Źródło: www.wikipedia.org.56P.J. Suwaj, Konflikt interesów..., s. 37.57Tamże, s .38.58B. Szmulik, M. Żmigrodzki, Wprowadzenie donauki o państwie i polityce, Lublin 2006, s. 399.59H. Białyszewski, Teoretyczne i metodologiczneproblemy sprzeczności i konfliktów społecznych,Warszawa 1980, s. 42–43.60P.J. Suwaj, Konflikt interesów..., s. 42.61A. Kojder, Godność i siła prawa, Warszawa 1995,s. 20.62B. Kudrycka, Dylematy..., s. 68.63P.J. Suwaj, Konflikt interesów..., s. 45–46.64B. Kudrycka, Dylematy..., s. 67.65Tamże, s. 54.66A. Stark, Conflict of Interest in American PublicLife, 2000, s. 36.67Ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o CentralnymBiurze Antykorupcyjnym, Dz. U. Nr 104, poz.708z późn. zm.68Cywilnoprawna konwencja o korupcji, Strasburg4 listopada 1999 r., Dz. U. z 2004 r. Nr 244,poz. 2443 z późn. zm.69Prawnokarna konwencja o korupcji, Strasburg27 stycznia 1999 r., Dz. U. z 2005 r., Nr 29,poz. 249 z późn. zm.70P.J. Suwaj, Konflikt interesów…, s. 63.71M. Kulsza, M. Niziołek, Etyka…, s. 199–201.72B. Kudrycka, Dylematy..., s. 151.73M. Kulsza, M. Niziołek, Etyka…, s. 206.74Tamże, s. 207–208.75B. Kudrycka, Dylematy..., s. 78–79.76Tamże, s. 82.77Z. Gilowska, D. Kijowski, M. Kulesza i in., Podstawyprawne funkcjonowania terytorialnej administracjipublicznej w RP, Samorząd Terytorialny2002, nr 1–2, s. 68.78B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Warszawa2009, s. 230.79Źródło: www.wikipedia.org.pl.80Źródło: www.cba.gov.pl.81Tamże.82A. Kojder, Godność..., s. 319.83Tamże, s. 320.84Patrz str. 20.85M. Kulesza, M. Niziołek, Etyka…, s. 222–223.86Tamże, s. 225.87Tamże, s. 225.88J. Płoskonka, Korupcja – zagrożenia i metody jejzwalczania. Empiryczne badania nad poziomemkorupcji, Służba Cywilna, wiosna-lato 2003, nr 6,s. 121.89Źródło: www.cba.gov.pl.90Tamże.91Tamże.92M. Kulesza, M. Niziołek, Etyka…, s. 225–226.93J. Szreniawski, Prawo do dobrej administracjiprawem podmiotowym obywatela w: Dobra administracja.Teoria i praktyka, red. J. Łukasiewicz,S. Wrzosek, Radom 2007, s. 256.94M. Kulesza, M. Niziołek, Etyka…, s. 227.95Tamże, s. 227.96J. Pope, Transparency International Source Book2000, www.transparency.orgsourcebook/index.html.97M. Kulesza, M. Niziołek, Etyka…, s. 235.98Tamże, s. 236–237.99P. Koryś, M. Tymiński, Jak w rodzinie: klientelizm,kumoterstwo, nepotyzm, Centrum EdukacjiObywatelskiej.100M. Kulesza, M. Niziołek, Etyka…, s. 238.101Administracja publiczna, red. J. Boć, Kolonia Limited2004, s. 292–293.

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y515102M. Kulesza, M. Niziołek, Etyka…, s. 238.103Administracja publiczna..., s. 296–297.104B. Kudrycka, M. Dębicki, Etyczne administrowanie.Wyzwanie dla samorządu terytorialnego,Warszawa 2000, s. 24–25.105Tamże, s. 25–26.106Tamże, s. 26.107Źródło: www.isp.org.pl.108B. Kudrycka, M. Dębicki, Etyczne..., s. 27–28.109Tamże, s. 28.110Źródło: www.batory.org.pl/doc/Jak_walczyc_zkor.pdf.111Źródło: antykorupcja.edu.pl.112Unormowania antykorupcyjne w administracjipublicznej, red. M. Stec, K. Bandarzewski, Warszawa2009, s. 31.113B. Kudrycka, M. Dębicki, Etyczne..., s. 28–33.114Źródło: www.cba.gov.pl.115Tamże.116Tamże.117P.J. Suwaj, Konflikt interesów…, s. 69.118A. Korybski, Alternatywne rozwiązywanie sporóww USA, Lublin 1993, s. 69.119P.J. Suwaj, Konflikt interesów…, s. 72.120M. Davis (w:) Conflict of Interest in the Professions,Oxford University Press 2001, s. 13.121P.J. Suwaj, Konflikt interesów…, s. 72–73.122Tamże, s. 74–75.123Tamże, s. 92–93.124Tamże, 93–94.125Bank Światowy, The World Bank, Anticorruptionin Transition, A Contribution to the Policy Debate,Washington D.C. 2000.126P.J. Suwaj, Konflikt interesów…, s. 95.127http://www.wsap.edu.pl/pub/eurofunkcjonariusz/Funkcjonariusz_publiczny_definicja.pdf.128Art. 115 §13 kk, Dz. U. 1997 r. Nr. 88, poz. 553z późn. zm.129Źródło: www.cba.gov.pl.130P.J. Suwaj, Konflikt interesów…, s. 93 i 113.131Tamże, s. 104–105.132Tamże, s. 106–107.133Uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dn. 13 kwietnia1994 r., W 2/94, OTK 1994 r., nr 1, poz. 21.134P.J. Suwaj, Konflikt interesów…, s. 108.135Tamże, s. 109.136H. Szewczyk, Zatrudnienie w służbie cywilnej,Bydgoszcz–Katowice 2006, s. 146.137E. Świst, Dodatkowe zatrudnienie pracowników,PiZS 1979, nr 1, s. 48138Por. M. Villoria-Mendieta, Conflict of InterestPolicies and Practices in Nine EU Membes States:a Comparative Review, nr 36, Paris 2006, s. 12.139P.J. Suwaj, Konflikt interesów..., s. 112.140B. Kudrycka, Dylematy..., s. 75.141P.J. Suwaj, Konflikt interesów…, s. 114–115.142Tamże, s. 117.143Art. 24h ust. 1 pkt 2 ustawy z dn. 8.03.1990 r.o samorządzie gminnym, Dz.U. 2001, Nr 142,poz. 1591 z późn. zm.144P.J. Suwaj, Konflikt interesów…, s. 119.145Tamże, s. 120.146A. Wierzbica, Ograniczenia antykorupcyjne w samorządzieterytorialnym ,Warszawa 2008, s. 140.147Art. 12 ustawy z dn. 21.08.1997 r. o ograniczeniuprowadzenia działalności gospodarczej przezosoby pełniące funkcje publiczne, Dz. U. 1997Nr 106, poz. 679 z późn. zm.148Ustawa z dn. 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówieńpublicznych, Dz. U. 2007 Nr 223, poz. 1655.149P.J. Suwaj, Konflikt interesów…, s.122.150A. Wierzbica, Ograniczenia antykorupcyjne...,s. 199.151Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz dn. 19 grudnia 2005 r., II OSK 341/05, LEXnr 190951.152C. Martysz, w: red. B. Dolnicki, Ustawa o samorządziepowiatowym. Komentarz, Warszawa 2007,s. 192.153Art. 24f ust. 5 u.s.g. w: P.J. Suwaj, Konflikt interesów…,s. 124.154P.J. Suwaj, Konflikt interesów…, s. 125.155Uchwała TK z dn. 13 kwietnia 1994 r., W 2/94,OTK 1994, nr 1, poz. 21.156Art. 24i ust. 1 u.s.g., art. 25d ust. 1 u.s.p., art. 27dust. 1 u.s.w.157Por. ustawa z dn. 6.09.2001 r. o dostępie do informacjipublicznej, Dz. U. 2001 Nr 112, poz. 1198z późn. zm.158P.J. Suwaj, Konflikt interesów…, s. 131.159Ustawa z dn. 21.11.2008 r. o pracownikach samorządowych,Dz. U. 2008 r N 223, poz. 1458z późn. zm.160Ustawa z dn. 21.11.2008 r. o służbie cywilnej, Dz.U. 2008 r. N 227, poz. 1505 z późn. zm.161P.J. Suwaj, Konflikt interesów…, s. 137–138.162http://pl.wikipedia.org/wiki/Whistleblower.163http://www.isp.org.pl/files/958743810923985001127987842.pdf.164P.J. Suwaj, Konflikt interesów…, s. 139.165Tamże, s .144-145.166Por. art. 24l u.s.g. i odpowiednio art. 233 §1 kk167np. art. 24k ust. 1 pkt 1 u.s.g.168J. Dobkowski, Charakter prawny kodeksów etycznychoraz kodeksów postępowania urzędnikówpublicznych i wybieralnych przedstawicieli do organówadministracyjnych w: Etos urzędnika, red.D. Bąk, Warszawa 2007, s. 164.169W. Sanetra, Odpowiedzialność pracownika administracjiw: Pracownicy administracji w PRL,Ossolineum 1984, s. 381.170Administracja publiczna, red. J. Boć, s. 345.171P.J. Suwaj, Konflikt interesów…, s. 160.172B. Cudowski, Dodatkowe zatrudnienie, Warszawa2007, s. 206.173P.J. Suwaj, Konflikt interesów…, s. 163.174Por. E. Ura, Prawo urzędnicze, Warszawa 2007,s. 197–198.175Por. Administracja publiczna, red. J. Boć..., s. 82.176M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnymi procedura ich wymierzania, Warszawa2008, s. 90–91.177P.J Suwaj, Konflikt interesów…, s. 164.178Tamże, s, 164.179Tamże, s. 167.180B. Cudowski, Dodatkowe zatrudnienie..., s. 233.181P.J Suwaj, Konflikt interesów…, s. 169.5

516A. Foremny Husseinkorupcja MECHANIZMY jako KORUPCJOGENNE niepożądany efekt – cztery konfliktów grzechy interesów główne władz publicznych5182Por. E. Knosala, Zarys nauki administracji, Kraków2006.183P.J Suwaj, Konflikt interesów…, s. 170.184Tamże, s. 171.185Art. 113 Ustawy z dn. 21.11.2008 r. o służbie cywilnej.186P.J Suwaj, Konflikt interesów…, s. 172.187Tamże, s. 173–174.188B. Cudowski, Dodatkowe zatrudnienie..., s. 228.189Tamże, s. 234.190Por. art. 114 ust. 1 pkt 1 Ustawy z dn. 21.11.2008 r.o służbie cywilnej.191P.J Suwaj, Konflikt interesów…, s. 178–179.192Tamże, s. 180.193H. Szewczyk, Zatrudnienie w służbie cywilnej,Bydgoszcz–Katowice 2006, s. 152.194Tamże, s. 153.195Unormowania antykorupcyjne w administracji publicznej,red. M. Stec, Warszawa 2009, s. 277–278.196Tamże, s. 279–280.197Art. 115 § 19 kodeksu karnego.198Art. 115 § 13 kodeksu karnego.199Unormowania antykorupcyjne..., red. M. Stec...s. 285–286.200P.J Suwaj, Konflikt interesów…, s. 184–185.201B. Kudrycka, Dylematy..., s. 137.202B. Kudrycka, M. Dębicki, Etyczne..., s. 108.203M. Gentot, Openness in public administrationw: International Review of Administrative Sciences,V.61, nr 1, 1995, s. 6.204Unormowania antykorupcyjne..., s. 62., por. teżB. Kudrycka, S. Iwanowski, Prawo obywateli doinformacji o działaniach organów administracjipublicznej, PiP1999, z. 8, s. 70.205Art. 61 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polz212B. Kudrycka, M. Dębicki, Etyczne..., s. 113.213T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępiedo informacji publicznej, Warszawa 2004,s. 56.214Tamże, s. 56–57.215Zob. też M. Hunt, Openness and civil service ethicw: International Review of Administrative Sciences,nr 1, 1995, s. 11–17.216B. Kudrycka, M. Dębicki, Etyczne..., s. 114.217Tamże, s. 114.218Unormowania antykorupcyjne..., s. 80–81.219B. Kudrycka, M. Dębicki, Etyczne..., s. 116.220J. Boć, Prawo administracyjne, Wrocław 2001,s. 100.221B. Kudrycka, M. Dębicki, Etyczne..., s. 116.222Art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dn. 21.11.2008 r.o pracownikach samorządowych.223B. Kudrycka, M. Dębicki, Etyczne..., s. 117.224Art. 73 i 74 kodeksu postępowania administracyjnego.225Art. 29 ustawy z dn. 7.07.1994 r. o zagospodarowaniuprzestrzennym, Dz. U. Nr 89, poz. 415z późn. zm.226Art. 8 ustawy z dn. 20.08.1997 r. o Krajowym RejestrzeSądowym, Dz. U. Nr 121, poz. 769 z późn.zm.227Art. 8 ustawy z dn. 27.06.1997 r. o partiach politycznych,Dz.U. Nr 98, poz. 604 z późn. zm.228Art. 4, 14a, 29 ust. 3 ustawy z dn. 4.07.1994 r.o zamówieniach publicznych, Dz. U. Nr 76,poz. 344 z późn. zm.229A. Szewc, T. Szewc, Uchwałodawcza działalnośćorganów samorządu terytorialnego, Warszawa 1999,s. 76.230Por. J.P. Tarno, M. Sieniuć i in., Samorząd terytorialnyw Polsce, Warszawa 2002, s. 133231Art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dn. 8.08.1996 r. o organizacjii trybie prac Rady Ministrów, Dz. U.Nr 106, poz. 492 z późn. zm.232B. Kudrycka, M. Dębicki, Etyczne..., s. 119.BibliografiaAdministracja publiczna, red. J. Boć, Kolonia Limited2004.Aleksandrowicz T.R., Komentarz do ustawy o dostępiedo informacji publicznej, Warszawa 2004.Banaszek B., Jabłoński M. w: Konstytucje Rzeczypospolitejoraz Komentarz do Konstytucji RPz 1997 r., red. J. Boć, Wrocław 1998.Bartoszewicz J., Podręczny słownik polityczny, Warszawa1923.Białyszewski H., Teoretyczne i metodologiczne problemysprzeczności i konfliktów społecznych,Warszawa 1980.Boć J., Obywatel wobec ingerencji współczesnej administracji,Wrocław 1985.Boć J., Prawo administracyjne, Wrocław 2001.Bogucka I., Pietrzykowski T., Etyka w administracjipublicznej, Warszawa 2009.Broniewicz W., Interes prawny przy powództwieo zasądzenie, ZNUŁ 1964, z. 37.Cudowski B., Dodatkowe zatrudnienie, Warszawa2007.Davis M. w: Conflict of Interest in the Professions,Oxford University Press 2001.Dobkowski J., Charakter prawny kodeksów etycznychoraz kodeksów postępowania urzędnikówpublicznych i wybieralnych przedstawicieli doorganów administracyjnych w: Etos urzędnika,red. D. Bąk, Warszawa 2007.Dolnicki B., Samorząd terytorialny, Warszawa 2009.Duda A.S., Interes prawny w polskim prawie administracyjnym,Warszawa 2008.Encyklopedia Powszechna PWN, t. II, Warszawa 1984.Etyczne aspekty działalności samorządu terytorialnego,red. J. Filek, Kraków 2004.Gentot M., Openness in public administration w: InternationalReview of Administrative Sciences,V.61, nr 1, 1995.Gilowska Z., Kijowski D., Kulesza M. i in., Podstawyprawne funkcjonowania terytorialnej administracjipublicznej w RP, Samorząd Terytorialny2002, nr 1-2.Górzyńska T., Prawo do informacji i zasada jawnościadministracyjnej, Kraków 1999.Izdebski H., Kulesza M., Administracja publiczna.Zagadnienia ogólne, Warszawa 2004.Jakimowicz W., Publiczne prawa podmiotowe, Kraków2000.

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y517Kalisiewicz D., Nowa Encyklopedia PowszechnaPWN, t. III, Warszawa 1996.Kojder A., Godność i siła prawa, Warszawa 1995.Korybski A., Alternatywne rozwiązywanie sporóww USA, Lublin 1993.Koryś P., Tymiński M., Jak w rodzinie: klientelizm,kumoterstwo, nepotyzm, Centrum Edukacji Obywatelskiej.Kudrycka B., Dylematy urzędników administracjipublicznej, Białystok 1995.Kudrycka B., Dębicki M., Etyczne administrowanie.Wyzwanie dla samorządu terytorialnego, Warszawa2000.Kulesza M., Niziołek M., Etyka służby publicznej,Warszawa 2010.Longchamps de Berier R., Wstęp do nauki prawa cywilnego,Lublin 1922.Mały słownik języka polskiego, red. E. Sobol, Warszawa1995.Martysz C., w: red. B. Dolnicki, Ustawa o samorządziepowiatowym. Komentarz, Warszawa 2007.Modliński E., Pojęcie interesu publicznego w prawieadministracyjnym, Warszawa 1932.Nowy Leksykon PWN, red. A. Dyczkowski, Warszawa1998.Pieńkos J., Słownik łacińsko-polski. Łacina w naucei kulturze, Warszawa 1996.Płoskonka J., Korupcja – zagrożenia i metody jejzwalczania. Empiryczne badania nad poziomemkorupcji, Służba Cywilna, wiosna – lato 2003, nr 6.Pojęcie interesu w naukach prawnych, prawie stanowionymi orzecznictwie sądowym Polski i Ukrainy,red. A. Korybski i in., Lublin 2006.Rowiński T., Interes prawny w procesie cywilnymi postępowaniu nieprocesowym, Warszawa 1971.Sanetra W., Odpowiedzialność pracownika administracjiw: Pracownicy administracji w PRL,Ossolineum 1984.Stark A., Conflict of Interest in American PublicLife, 2000.Suwaj P.J, Konflikt interesów w administracji publicznej,Warszawa 2009.Szewc A., Szewc T., Uchwałodawcza działalnośćorganów samorządu terytorialnego, Warszawa1999.Szewczyk H., Zatrudnienie w służbie cywilnej, Bydgoszcz–Katowice 2006.Szmulik B., Żmigrodzki M., Wprowadzenie do naukio państwie i polityce, Lublin 2006.Szreniawski J., Prawo do dobrej administracji prawempodmiotowym obywatela w: Dobra administracja.Teoria i praktyka, red. J. Łukasiewicz,S. Wrzosek, Radom 2007.Świst E., Dodatkowe zatrudnienie pracowników,PiZS 1979, nr 1.Taradejna R. i M., Tajemnica państwowa i inne tajemnicechroniące interesy państwa i obywateli.Zbiór przepisów w komentarzem, Warszawa1998.Tarno J.P., Sieniuć M. i in., Samorząd terytorialnyw Polsce, Warszawa 2002.Unormowania antykorupcyjne w administracji publicznej,red. M. Stec, K. Bandarzewski, Warszawa 2009.Ura E., Prawo urzędnicze, Warszawa 2007.Wielka Encyklopedia PWN , red. J. Wojnowski,t. XII, Warszawa 2002.Wierzbica A., Ograniczenia antykorupcyjne w samorządzieterytorialnym ,Warszawa 2008.Wincenciak M., Sankcje w prawie administracyjnymi procedura ich wymierzania, Warszawa 2008.Wyrzykowski M., Pojęcie interesu społecznegow prawie administracyjnym, Warszawa 1986.Akty normatywneCywilnoprawna konwencja o korupcji, Strasburg4 listopada 1999 r., Dz. U. z 2004 r. Nr 244,poz. 2443, z późn. zm.Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia1997 r., Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.Prawnokarna konwencja o korupcji, Strasburg27 stycznia 1999 r., Dz. U. z 2005 r., Nr 29,poz. 249, z późn. zm.Ustawa z dn. 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowaniaadministracyjnego, Dz. U. Nr 30,poz. 168, z późn. zm.Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym,Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591, z późn.zm.Ustawa z dnia 4 lipca 1994 r. o zamówieniach publicznych,Dz. U. Nr 76, poz. 344, z późn. zm.Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniuprzestrzennym, Dz. U. nr 89, poz. 415, z późn. zm.Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o organizacji i trybieprac Rady Ministrów, Dz. U. nr 106, poz. 492,z późn. zm.Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny,Dz. U. Nr 88, poz. 553, z późn. zm.Ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych,Dz. U. Nr 98, poz. 604, z późn. zm.Ustawa z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym RejestrzeSądowym, Dz. U. Nr 121, poz. 769, z późn.zm.Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniuprowadzenia działalności gospodarczej przezosoby pełniące funkcje publiczne, Dz. U. Nr 106,poz. 679, z późn. zm.Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym,Dz. U. Nr 91, poz. 578, z późn. zm.Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa,Dz. U. Nr 91, poz. 576, z późn. zm.Ustawa z dnia 21 sierpnia 2010 r. o ochronie informacjiniejawnych, Dz. U. Nr 182, poz. 1228,z późn, zm.Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacjipublicznej, Dz. U. Nr 112, poz. 1198, z późn. zm.Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniuprzestrzennym, Dz. U. Nr 80,poz. 717, z późn. zm.Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówieńpublicznych, Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655,z późn. zm.Ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym BiurzeAntykorupcyjnym, Dz. U. Nr 104, poz.708,z późn. zm.5

518A. Foremny Husseinkorupcja MECHANIZMY jako KORUPCJOGENNE niepożądany efekt – cztery konfliktów grzechy interesów główne władz publicznychUstawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych,Dz. U. Nr 223, poz. 1458, z późn.zm.Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej,Dz. U. Nr 227, poz. 1505, z późn. zm.Wyrok NSA z dn. 19.12.2005r., II OSK 341/05, LEXnr 190951.Wyrok TK z dn. 20.03.2006r., K. 17/05, OTK-A2006, nr 3, poz. 30.OrzecznictwoWyrok SN z dn. 31.05.1933r., 2 K 285/33, OSN(K)1933, nr 8, poz. 157.Wyrok NSA z dn. 11.06.1981r., SA 820/81, ONSA1981, nr 1, poz. 57.Uchwała TK z dn. 13.04.1994r., W 2/94, OTK 1994,nr 1, poz. 21.Wyrok WSA w Warszawie z dn. 8.02.2005r., III SA/Wa 1471/04.Źródła internetowewww.antykorupcja.edu.plwww.batory.org.pl/doc/Jak_walczyc_zkor.pdfwww.cba.gov.plwww.isp.org.plwww.transparency.orgsourcebook/ index.html.www.wikipedia.org.plwww.wsap.edu.pl/pub/eurofunkcjonariusz/Funkcjonariusz_publiczny_definicja.pdf5

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y519Transformacjaustrojowaa pola korupcjiBeata Potwardowskapraca magisterskanapisana pod kierunkiemprof. dr. hab. J. KwaśniewskiegoZakład PrawaUniwersytet Warszawski„W jaki sposób karać? Ośmieszać, zeszmacać? Ale i tu brak optymizmu. Nie ma koncepcji.Nie szanujemy siebie i drugich. Gruzin np. obraziłyby się na śmierć, gdyby za przysługę chcianomu zapłacić, po lub przed. Honorowi Japończycy, surowi Rosjanie. Może się mylę, ale takie wyniosłamo nich mniemanie z lektur, filmów, opowiadań. Na jakie wydarzenia historyczne zwalićmożna nasze przywary? Skąd ich geneza? To bardzo ciekawy problem”.Anonimowy respondent, OBOPiSP 19766„W Szczecinie w 1960 r. odkryto, że dyrektor zakładów mięsnych skorumpował szynką i konserwamicały lokalny establishment”.Madej 2003„Korupcja występuje zawsze i wszędzie i dlatego nie bardzo wiadomo od czego zacząć”.Sutch 1999For Ian and Mum&DadRozdział IPróba zdefiniowaniai badania zjawiskakorupcjiKorupcja i metody jej przeciwdziałaniastały się w ostatnich czasach jednym z najgłośniejszychtematów medialnych. Aferykorupcyjne na stałe zaistniały w ramówkachnaszych programów telewizyjnych, w odpowiedzipowstało w ostatnim czasie wiele instytucjipoświęcających swoją pracę wyłącznietropieniu skorumpowanych urzędników, lubszukających luk w prawie i przepisach, abynie dopuścić do eskalacji zjawiska. W ostatnimczasie duży nacisk kładzie się na rozwójspołeczeństwa obywatelskiego; organizacjetrzeciego sektora, takie jak Fundacja im. StefanaBatorego i Centrum im. Adama Smitha włączająsię w edukację społeczeństwa i prowadząwłasne, niezależne badania na ten temat.Również Unia Europejska, po trudnościachi specjalnych przedakcesyjnych obwarowaniachwobec m.in. Polski, przeznacza funduszena różnego rodzaju projekty przeciwdziałająceeskalacji zjawiska korupcji, oraz kształtowaniazdrowych obywatelskich postaw. Pomimo tonadal słyszymy o większych lub mniejszychaferach korupcyjnych, część z nas nierzadkobyła również aktorem sytuacji z rodzaju korupcyjnych,np. wręczając butelkę dobregoalkoholu lekarzowi, od którego zależy lepsze

520B. PotwardowskaA. HusseinTransformacja MECHANIZMY KORUPCJOGENNE ustrojowa a pola – cztery korupcji grzechy główne władz publicznych6traktowanie znajomego nam pacjenta, pomimo,iż lekarz ten pobiera za swoją pracę wynagrodzenie.Czy często zastanawiamy się,gdzie się kończy zwykła, ludzka wdzięczność,a gdzie zaczyna proceder korupcji? Zastanawiającsię nad tym faktem, rozmawiającz osobami, które pamiętają bardziej zamierzchłeczasy, doszłam do wniosku, iż my, Polacy,skłonności korupcyjne mamy trochę we krwi.Obcując z osobami będącymi moimi rówieśnikami,a pochodzącymi z zagranicy, oraz słyszącich zdecydowany sprzeciw na zachowaniaz zakresu „wdzięczności” wobec lekarzy, nauczycieli,czy urzędników zaczęłam się zastanawiać,co różni ode mnie moich rówieśnikówz Europy Zachodniej. Analizując jednocześnieprzyczyny korupcji, takie jak luki w prawie,czy brak konkretnych dóbr zauważyłam, żeodróżnia nas przeszłość. A konkretnie – innysystem polityczny, który przecież tak niedawnoupadł, zastąpiony przez następny, którybardziej zbliżył nas do krajów m.in. EuropyZachodniej.Ten przeszły „inny system polityczny” powoduje,iż Polska, podobnie jak kilka innychkrajów Europy Środkowo-Wschodniej nazywanajest mianem kraju „postkomunistycznego”.Pojęcie to oznacza w najprostszym ujęciupaństwa leżące w konkretnym regionie geograficznym,który przynależał onegdaj do byłegoZwiązku Radzieckiego. Państwa te mają podobnąhistorię na przestrzeni lat 1945 –1989/91i pod pewnymi względami nadal coś je łączy.Przede wszystkim noszą piętno rządzeniaprzez wąskie elity polityczne partii komunistycznych,gdzie wszelkie sprawy załatwianebyły „prawem telefonu”, czyli przekazywanejinformacji np. o preferowanych wyrokach sądóww rozstrzygnięciach konkretnych spraw 1 .Istnieje wiele przykładów na panowanie podobnychzasad w środowiskach politycznychczasów komunizmu. Zasady te, a właściwie ichbrak, oddziaływały na społeczeństwo i powodowałydużo większe konsekwencje społeczne,niż wówczas przypuszczano. Utrwaloneschematy myślowe na „załatwianie spraw” powodowały,iż wiele osób uważało takie nieformalneułatwienia za zupełnie legalne i dopuszczalne.Dlatego wysuwam tezę, iż w związkuz panowaniem komunistycznego systemupolitycznego, a następnie wstrząsami związanymiz jego obaleniem oraz nastaniem dobygospodarki rynkowej i otwarciem ekonomii naświat, mamy do czynienia z różnymi rodzajamii polami korupcji oraz innymi cechami charakterystycznymi,co będę się starała w niniejszejpracy udowodnić.Chcąc zgłębić jakikolwiek temat społeczny,wpierw należy go dogłębnie zdefiniować.Ponieważ tytuł mojej pracy określa niejakojej temat, z pozoru zawężając go do zjawiskakorupcji, jestem dłużna sprostowanie: niniejszapraca będzie poświęcona zjawisku, któreszeroko nazywam KORUPCJĄ, co nie zawszepokrywa się z definicjami tych, którzy badalito zjawisko przede mną. Moje pojęcie korupcjijest dużo szersze, zanim jednak przystąpiędo swoich dywagacji i wniosków na ten temat,przedstawię, w jaki sposób korupcja i zjawiskajej pokrewne definiowanie są w literaturzeprzedmiotu, oraz w jaki sposób zjawisko to siębada.1.1. Próba zdefiniowania zjawiskakorupcji i jej podziałW poszukiwaniu definicji korupcji w pierwszejkolejności zwróciłam się do popularnejencyklopedii, która wyjaśnia pojęcie następująco:„Korupcja – przyjmowanie przez pracownikainstytucji państwowej lub społecznejkorzyści majątkowej lub osobistej w zamianza wykonanie czynności urzędowej lub naruszenieprawa: przekupstwo, łapownictwo” 2 .Już przy pierwszej próbie zdefiniowania zjawiskanapotykamy, w mojej opinii, problem– encyklopedia bowiem utożsamia korupcjęz przekupstwem i łapownictwem, ale niestetyogranicza zjawisko do występowania w instytucjachpaństwowych i społecznych. A istniejeprzecież wiele obszarów, które są związanez własnością prywatną (szczególnie po transformacjiustrojowej, która niejako jest drugimbohaterem tej pracy) i niosą podobny skutek jakkorupcja występująca w instytucjach publicznych.Także upieram się na szersze pojęcie korupcjizarówno przed rzeczoną transformacją(drobne łapownictwo podczas braku podażyprzed nastaniem gospodarki wolnorynkowej),jak i po jej nastąpieniu (afery futbolowe, przetargiw spółkach prawa handlowego, funduszeUnii Europejskiej). Poszukując możliwienajszerszego wyjaśnienia zjawiska korupcji,przyjrzyjmy się zatem dostępnym definicjom,proponowanym przez różne organizacje i instytucjezwiązane z problemem korupcji.Transparency International definiuje korupcjęjako „nadużycie stanowiska publicznego

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y521w celu osiągnięcia korzyści osobistych” 3 , ograniczającją zatem podmiotowo do sfer instytucjipublicznych, oczywiście ze strony osóbprzyjmujących, gdyż sfera osób oferującychnie ogranicza się rzecz jasna do instytucji publicznych.Z kolei Bank Światowy definiuje korupcję,jako „nadużycie urzędu publicznego dlauzyskania prywatnych korzyści”. Obejmujełapownictwo (przekupstwo), zakup zamówień– kontraktów i innych korzyści rządowych,koncesji czy decyzji sądowych, uchylanie sięprzed obowiązkiem celnym, podatkowym lubwynikającym z innych przepisów, kradzież,świadome, niezgodne z prawem dysponowanieśrodkami budżetowymi i majątkiem– będącym dobrem publicznym, faworyzm,protekcję, nepotyzm, kumoterstwo, kupczeniewpływami, finansowanie wyborów lub partiipolitycznych w zamian za uzyskiwane wpływy4 . Ta definicja jest imponująca i stosunkowowyczerpująca – w pojęciu korupcji zawartesą wszystkie „pomniejsze” rodzaje zachowańi działań przekupnych. Ale nawet ta definicja,jakże szeroka, ogranicza zjawisko korupcji doorganów państwowych. Dlatego ja zgadzamsię z definicją rozszerzającą przedmiotowozakres korupcji, jednak nie ograniczając się doinstytucji publicznych:„Korupcja jest nadużyciem uprawnieńzwiązanych ze sprawowaną funkcją w celuuzyskania od osób trzecich niedozwolonychprywatnych korzyści, które mogą przyjąć zarównoformę materialną, jak i niematerialną”.Ta definicja, stworzona przez Macieja Tymińskiego5 zdecydowanie odpowiada zarówno zakresowiprzedmiotowemu obejmując wszystkiedefinicje ujęte w definicji Banku Światowego,jak i nie ogranicza zjawiska wyłączniedo sektora publicznego. Według autorów dokorupcji należą: kradzież majątku publicznego,klientelizm, faworyzowanie, nepotyzmi kumoterstwo, natomiast: kradzież majątkupublicznego, przestępstwa księgowe, praniebrudnych pieniędzy i defraudacja to korupcjatylko czasem, a w większości przypadków tozwykła kradzież.Ciekawe dociekania do definicji korupcjireprezentuje Ryszard Dyoniziak w „Pracachz zakresu socjologii” 6 . Autor przez łapówkirozumie pojedyncze przekupstwa w celu uzyskaniakorzyści materialnej lub niematerialnej.Natomiast korupcja oznacza dla autoraprzekupstwa w większej skali, przeważnie nastyku władzy i biznesu przy wykorzystaniu luklub niejasności przepisów prawnych obowiązującychw danym kraju. Autor przywołującpolskie publikacje zauważa, iż „świadomość,że korupcja jest potraktowana w powiązaniuz brakiem jawnej aprobaty praktyk korupcyjnych,prowadzi do wytworzenia dwóch wersjispołeczeństwa: społeczeństwa w wersji jawnej,oficjalnej, z zaakceptowanym prawemi zasadami moralnymi, oraz społeczeństwa,w którym o załatwieniu sprawy decydują inne,ciemne kryteria” 7 . Autor dla zobrazowaniapowagi problemu przytacza także definicje anglosaskie,według których korupcję traktuje sięprzede wszystkim jako „moralną perwersję”i przejaw braku honoru (Webster’s New WorldCollege Dictionarry, Simon & Schuster Macmilla,New York 1988).Przy definiowaniu korupcji (a już ustaliliśmy,że w niniejszej pracy będziemy używaćjak najszerszej definicji pojęcia) należy poświęcićnieco uwagi pojęciu lobbingu. Wedługdefinicji Phillipa Kotlera lobbing to „przekonywanieczłonków ciał ustawodawczychi urzędników państwowych do pewnych rozwiązań”,będących rzecz jasna po stronie stronyprzekupującej. Jak to dalej wyjaśnia MaciejTymiński, lobbing jest po prostu rzecznictweminteresów, przy czym jego formy mają pozostaćlegalne. Instytucja lobbingu została nawetzalegalizowana stosowną Ustawą o działalnościlobbingowej w procesie stanowienia prawa(Dz.U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1414). Zgodniez ustawą „działalnością lobbingową jest każdedziałanie prowadzone metodami prawnie dozwolonymizmierzające do wywarcia wpływuna organy władzy publicznej w procesie stanowieniaprawa”. Osobiście uznaję instytucjęlobbingu za szalenie ważną i istotną w procesiestanowienia prawa (w szczególności prawa lokalnego,jak i dotyczącego grup wąskiej specyfiki),dlatego w niniejszej pracy mogę przyjąć,iż korupcja zaczyna się tam, gdzie kończy sięlobbing.Aby dopełnić szerokiego obrazu korupcji,warto zaznaczyć zasięg korupcji, jako zjawiskazajmującego wiele obszarów życia społecznego,politycznego i instytucjonalnego. Dlategorównorzędnie z definiowaniem zjawiska, zajmiemysię jego typologią.Korupcja: typologieKorupcja ma wiele obliczy i rodzajów, cozostało scharakteryzowane przy próbie defini-6

522B. PotwardowskaA. HusseinTransformacja MECHANIZMY KORUPCJOGENNE ustrojowa a pola – cztery korupcji grzechy główne władz publicznych6cji zjawiska. Był to zatem podział przedmiotowy,odnoszący się do charakteru zjawiska. Zajmijmysię zatem pozostałą typologią korupcji,czyli zdefiniowaniem zakresu, w jakim możewystępować oraz podmiotu, który w procederzetym uczestniczy 8 . Ze względu na uwarunkowaniaspołeczne i rozmiar procederu,a zatem zakres występowania danego zjawiska,możemy podzielić korupcję na: incydentalną,zinstytucjonalizowaną i systemową.Korupcja incydentalna występuje w społeczeństwach,gdzie wszelkie zdefiniowanewcześniej pochodne korupcji nie są powszechnymzjawiskiem. Najogólniej rzecz ujmując,nawet w najbardziej uczciwych społecznościachzawsze znajdzie się ten, kto będziechciał przekupić oraz ten, na którego zachętata zadziała.W przypadku, gdy korupcja staje się elementemfunkcjonowania instytucji czy organupaństwowego, mamy do czynienia korupcjązinstytucjonalizowaną. Ten typ korupcji niejest trudny do zidentyfikowania, jeśli obejmujetylko jedną instytucję. Wtedy to, za pomocądostępnych narzędzi, można zapobiec procederowii zmienić funkcjonowanie i organizacjęinstytucji tak, aby zapobiec powstaniu zachętponownie.Problem jest dużo bardziej skomplikowanyw przypadku, gdy skorumpowanych jest wieleinstytucji, i to instytucji różnego rodzaju. Jeślidziałania korupcyjne dotykają wielu instytucjipaństwowych oraz jeśli te relacje są powiązane,np. pomiędzy lokalnym prawodawstwem,organami kontroli i ścigania, mamy do czynieniaz korupcją systemową. W takiej sytuacjiosoby będące na wpływowych stanowiskachw różnego rodzaju środowiskach ułatwiają podejmowaniepewnych decyzji i wpływają realniena ich kształt. Z kolei inne grupy interesóww zamian za przychylne decyzje „przymykająoczy” na pewne procedery. Przy tego rodzajukorupcji głównej roli nie grają konieczniepieniądze, a wszelkiego rodzaju inne dobra,jak stanowiska i kontrakty, co tworzy po jakimśczasie niebezpieczną sieć zależności,niezwykle trudną do rozbicia, która obejmujewszystkie powyżej zdefiniowane rodzaje korupcji.Jest to najbardziej niebezpieczny rodzajzjawiska, za którym stoi najczęściej społeczneprzyzwolenie na działania korupcyjne, którez kolei determinują relacje wewnątrz instytucjipoprzez przynajmniej powszechną akceptację.Objęcie „duchem” korupcji wielu organów po-woduje, iż poza „szarym” społeczeństwem nieistnieją grupy interesów, którym korupcja byprzeszkadzała, dlatego nie ma woli do walki zezjawiskiem.Powyżej scharakteryzowaliśmy zjawiskokorupcji ze względu na zakres występowania.Korupcję można także scharakteryzować zewzględu na grupy interesów, do jakich skierowanemogą być działania – i tak mamy korupcjępospolitą, gdzie proceder jest skierowanyw stronę urzędników państwowych niższegoszczebla, nauczycieli czy policjantów. Drugimrodzajem korupcji przy tym kryterium jestkorupcja polityczna, w której biorą udziałurzędnicy państwowi wyższego szczebla, osobypełniące funkcje publiczne, w szczególnościosoby mianowane na stanowiska. Autorzytej klasyfikacji dodają jeszcze trzeci rodzaj korupcjiw tym kryterium – korupcję biurokratyczną,w której biorą udział urzędnicy średniegoszczebla (niemianowani). Sami autorzyzwracają uwagę, iż trudno jest każde działaniekorupcyjne zakwalifikować do danego zbioruodróżniając, gdzie kończy się jeden rodzaj korupcjia zaczyna drugi, co powoduje problemyprzy zakwalifikowaniu działań korupcyjnychdo odpowiedniej kategorii. Autorzy zwracająuwagę, iż typologie te są niezależne, jednakich charakterystyka często łączy kategorie –np. korupcja systemowa oznacza, że w danymspołeczeństwie występuje duża korupcja biurokratycznai polityczna, co z kolei oznacza,iż korupcja jest czasowo i mentalnie zakorzenionaw społeczeństwie i niejako warunkujefunkcjonowanie systemu. Autor zauważa, żemieliśmy z tym do czynienia w epoce tzw. realnegosocjalizmu w Polsce, kiedy to o podzialezasobów produkcji, środków inwestycyjnychi materiałów pomiędzy poszczególne przedsiębiorstwaprzy jednoczesnych niedoborachdecydowano centralnie. Wtedy to istnienieszarej strefy i funkcjonowanie nieoficjalnychpowiązań oraz zależności „umożliwiało funkcjonowaniegospodarki – niedobory były niwelowanekolejnymi wymianami dziejącymi sięobok planu”.Aby obronić swoje postrzeganie korupcjijako zjawiska dotykającego wyłącznie sferypublicznej, przytoczę dodatkową klasyfikacjęzawartą w tekście Macieja Tymińskiego: korupcjapubliczna dotyka instytucje publiczne,jak i zawody zaufania publicznego (lekarze,nauczyciele, prawnicy), korupcja prywatnazaś występuje w sektorze prywatnym, choć

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y523w dobie gospodarki rynkowej te dwie sferyczęsto się przenikają, łącząc dwie strefy wpływów– jedna z nich posiada narzędzia finansowenie posiadając decyzyjności, druga zaśjest wpływowa przy stosunkowo niewielkichdochodach.Ciekawą klasyfikację przytacza takżew swojej publikacji Krzysztof Jasiecki, którypodpiera się artykułem Krzysztofa Kicińskiego9 : jest tam bowiem mowa o korupcji legalnieji nielegalnej – ta druga i najbardziejpopularna to według autora artykułu np. płatnaprotekcja, korupcja legalna zaś to wykorzystaniezajmowanego stanowiska – zwłaszczaw organach stanowiących prawo, do jegokształtowania według własnych potrzeb. Tenrodzaj korupcji może występować zarówno naszczeblu centralnej władzy, jak i władzy lokalnej,w zarządach miasta i innego typu organachstanowiących. K. Kiciński w artykule „Korupcjaa struktura społeczna” 10 definiuje korupcjęlegalną jako „zachowania zgodne z prawemi obowiązującymi normami politycznymi, aczkolwiekpostrzeganą przez społeczeństwo jakozachowanie korupcyjne i stawiane na równiz korupcją uznawaną za przestępstwo przezprawo”. W przypadku PRL za korupcję legalnąuznano by zasadę, aby osób z tzw. „erki”nie karać za wykroczenia drogowe, natomiastw dzisiejszych czasach typowym przykłademkorupcji legalnej mogą być zbyt wysokie dietyczłonków Rady Miasta – co prawda zgodnez obowiązującymi przepisami, ale kłócące sięze społeczną akceptacją.Ważną z punktu widzenia dalszego podziałuklasyfikacją działań korupcyjnych jest kategoryzacjana korupcję krótkookresową (takąjak łapownictwo) oraz długookresową (nepotyzm,patronaż, kumoterstwo, klientelizm). Zewzględu na rozszerzającą definicję korupcji,która została przyjęta w niniejszej pracy, zdefiniujęte pojęcia niezależnie, traktując pojęciekorupcji rozszerzająco.Definicje ujęte powyżej mają oczywiściezastosowanie uniwersalne, jednak w przypadkuopisywania zjawiska w PRL należy uściślićróżnicę pomiędzy korupcją (i wszelkich jejomówionych niżej rodzajach), a pospolitą kradzieżą.Bowiem wynoszenie materiałów z zakładupracy (co zdarzało się wówczas nagminnie)i w ten sposób zawłaszczanie państwowegomienia jest w tym przypadku zwykłą kradzieżąi nie można postawić w tym przypadkuznaku równości z wykorzystaniem funkcjipublicznej. Przyjmijmy zatem w niniejszejpracy, iż każde nadużycie zajmowanego stanowiska,pozycji lub znajomości nosi znamionakorupcji, a ponieważ, jak to określił KrzysztofMadej 11 , zarząd nad własnością państwową(dominującą w stosunku do własności prywatnej)należał do nomenklatury, a nomenklaturasięgała kierownika sklepu, to mamy do czynieniaz ogromnym spectrum nadużyć.ŁapownictwoŁapownictwo jest najczęstszym sposobemuczestniczenia w zjawisku korupcji. Niemalkażdy może podać przykłady łapownictwazarówno w życiu publicznym, jak i w swoimwłasnym otoczeniu. Za pierwszy zanotowanyprzypadek łapownictwa można przywołaćpostać Demostenesa, który za uczestnictwow procederze został zmuszony zapłacić 50 talentówgrzywny.Zjawisko łapownictwa definiowane jestjako specyficzna wymiana pieniędzy bądźdóbr za przysługę, zwykle niewielkiego kalibru.I tak najczęściej kojarzone są przykładyłapówek wręczonych za ustrzeżenie się odmandatu, w służbie zdrowia za „przeskoczenie”kolejki do operacji chirurgicznej etc.Możemy zatem powiedzieć, iż łapownictwocharakteryzuje się niewielką trwałością, a stronyprocederu nie są ze sobą ściśle związane,spotykają się zwykle raz podczas tego jednegoincydentu. Przy definiowaniu stron procederułapownictwa przywołuje się zwykle pojęcia łapownictwaczynnego oraz sprzedajności, jakołapownictwa biernego. Cechą charakterystycznąłapownictwa jest również częsty rzeczowycharakter przedmiotu, którym ktoś jest przekupywany.Takie łapówki często nazywanesą „prezentami” i usprawiedliwiane są jakonieszkodliwe. Tego typu „prezenty” właśniebyły szczególnie popularne w PRL, stanowiąctowar wówczas deficytowy i zastępujący niejakoobieg gotówki, co przybliżę szerzej w kolejnychrozdziałach.Przykładem działań łapówkarskich możebyć wręczenie pieniędzy policjantowi, któryz powodu przekroczenia przez nas prędkościchciał wystawić mandat, lub wręczenie kopertyz odpowiednią sumą pieniędzy w rejestracjiprzychodni rejonowej w zamian za znalezienie„lepszego terminu” na wizytę u lekarza.Dalej Maciej Tymiński, analizując specyfikęzjawiska łapówkarstwa, wysnuwa wniosek,iż „łapownictwo jest sposobem omijania norm6

524B. PotwardowskaA. HusseinTransformacja MECHANIZMY KORUPCJOGENNE ustrojowa a pola – cztery korupcji grzechy główne władz publicznych6związanych ze sobą (wręczanie łapówek przezkolejnych petentów). Istnieją jednak zjawiskao innej charakterystyce, która łączy aktorówprocederu na dłużej.Jak to opisuje Maciej Tymiński, relacjepatrona i klienta oraz zjawisko kumoterstwacharakteryzują się trwałością związków orazczęstymi powiązaniami znajomych, przyjaciółi rodziny. Relacja patron – klient już z założeniai nazwy charakteryzuje związek interesówosób znajdujących się na różnych szczeblachdrabiny społecznej czy zawodowej. Jako przykładtakiego związku autor podaje układ wzajemnejwymiany korzyści, gdzie za poparciepolityczne dla patrona klient otrzymuje stanowisko.Jak widać na przykładzie takie związkisą długofalowe, mogę trwać wiele lat i rodzićwiększe konsekwencje z ich biegiem, prowadzącdo powstawania sitw, ale o tym za chwilę.Wracając do naszego związku patron –klient – z uwagi na różnicę z perspektywąopisywanej sytuacji, możemy mówić o dwóchpojęciach tego samego zjawiska – patronatui klienelizmie, w zależności od aktora, któryw danej sytuacji występuje. Autor dla wyjaśnieniasensu patronatu przywołuje klasykaMaxa Webera: „przywódcy partyjni rozdająnagrodę za wierną służbę wszelkiego rodzajuurzędy: w partiach, gazetach, towarzystwach,ubezpieczalniach, gminach i państwach. Wewszystkich walkach partyjnych chodzi nie tylkoo cele rzeczowe, lecz przede wszystkim o patronatnad urzędami”. Jak to słusznie ujął MaciejTymiński, „Klientelizm jest spojrzeniem na tęsamą relację z dołu”.Kolejnym działaniem korupcyjnym o charakterystycedługiego związku, jest kumoterstwo.Zjawisko to różni się od patronażui klientelizmu tym, iż w związek łączący aktorówprocederu jest równy, nie występuje turodzaj podległości służbowej czy społecznej.Uczestnicy wymieniają jakieś korzyścii wspierają się wzajemnie dla osiągania wspólnychcelów.Zjawiskiem łączącym cechy klientelizmui kumoterstwa jest nepotyzm – zjawisko polegającena faworyzowaniu przy obsadzaniustanowisk, przyznawaniu przywilejów czyrozstrzyganiu przetargów własnych krewnychlub powinowatych.Najgroźniejszą postacią opisywanej tu korupcjidługofalowej jest połączenie tego typurelacji w obrębie społeczności. Zjawisko takienosi nazwę sitwy – gdzie trzy sfery życia – poustanowionychpo to, by społeczeństwo dobrzefunkcjonowało”. Przyznam, że to nieco ryzykownestwierdzenie, jednak autor przedstawiastanowisko, iż proceder wręczania i przyjmowaniałapówki nie dotyczy tylko dwóch stronprocesu, ale również instytucji, w imieniu którejdziała „przekupywany”. Otóż łapownictwouderza bezpośrednio w społeczeństwo, „którejest pracodawcą polityków, urzędników czy policjantów”12 . Autor wskazuje na fakt, iż gdybykonsekwencje za przyjmowanie łapówek byłybywyższe niż potencjalne korzyści, wówczasnie dochodziłoby do tego typu zachowań. Zgoda,jednak znaczenie ma tu również wykrywalnośćtego typu przestępstw i konsekwencjaw wymierzaniu kar, która w społeczeństwacho wyższej niż incydentalna korupcji, nie jestdostatecznie skuteczna.Autor rozdziału podaje również przykładwręczania łapówki nie dla osiągnięcia wymiernychkorzyści, a dla wyrównania szans. Tegotypu działania są najczęściej prowokowanei wykonywane przy zjawisku korupcji prywatnej,dla przykładu podczas rozpisywania przetarguna podwykonawstwo. Wówczas wręczasię odpowiednią sumę pieniędzy w zamian za„równe traktowanie” wszystkich składającychoferty przetargowe. Jak to określa autor – „łapówkimożna zatem podzielić na takie, któremają poprawić szanse płacącego względeminnych lub – tylko je wyrównać”.Autor wyjaśnia również związek powyższejtypologii z kalibrem wręczanej łapówki– bowiem podział na korupcję pospolitą, biurokratycznąi polityczną ma odzwierciedleniew wysokości kwot lub wartości przedmiotów,bowiem „łapówki stosunkowo niewielkie trafiajądo niższych urzędników czy policjantówdrogówki (a więc są związane z korupcją pospolitą).Bardziej pokaźne >>prezenty

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y525lityczna, gospodarcza i społeczna związane sąsiecią zależności osobistych. Zjawisko to jestbardzo trudne do zwalczenia, gdyż możemymieć wówczas do czynienia z jedną grupą interesóww obrębie organów ścigania, polityki(np. lokalnej), sądownictwa i mediów. Z regułytego typu grupy starają się opanować możliwiejak najwięcej elementów sprawowania władzy,co nosi znamiona korupcji systemowej, opisanejwyżej.Przyczyny korupcjiAnalizując zjawisko korupcji i przybliżającjego typologię, należy rozważyć rodzajeprzyczyn, jakie powodują zjawisko korupcji.Janusz Marjański w swoim artykule 13 kategoryzujete przyczyny w czterech blokachprzytaczając za J. Lutyńskim i A. Kubiakiemz książki „Łapownictwo”. Przyczyny te odnosząsię do charakteru systemu, w jakim danespołeczeństwo funkcjonuje (społecznego, politycznegoi gospodarczego), jak również dospołeczeństwa jako takiego:Przyczyny uniwersalne – odnosi się to dofaktu, iż korupcja nie jest zjawiskiem jedyniepolskim – występuje we wszystkich społeczeństwach,bez względu na charakter czynnikówwymienionych powyżej.Przyczyny historyczne – tu autor wskazujejuż na charakter polskiego zjawiska; odnosi siędo dziedzictwa historycznego z czasu zaborów,okupacji hitlerowskiej.Przyczyny systemowe – tu autor wskazujena zjawiska charakterystyczne typowo dla czasówsocjalizmu „ze względu na niewydolnośćgospodarczą prowadzącą do niedoboru dóbri usług oraz załamanie się hierarchii wartościi norm moralnych”.Przyczyny jednostkowe – tu z kolei autorwskazuje na zbiór cech indywidualnych, osobowościowychkonkretnych jednostek, któreuczestniczą w procederze korupcyjnym/łapowniczym.1.2. Badania zjawiska korupcjiKorupcja, będąc zjawiskiem na pograniczusfery gospodarki i życia społecznego, jest niezwykletrudna do zdefiniowania, o czym przekonaliśmysię podczas lektury początku tegorozdziału. Dlatego też sprawia wiele kłopotówpomiar jej skali – problemy natury definicyjnejpowodują przyjmowanie kolejnych wyjaśnieńpojęć w kolejnych badaniach. Dlatego wielkośćskali zjawiska, a tym bardziej osąd społecznyna ten temat, sprawia wiele problemówprzy formułowaniu metod badawczych, lubopracowywaniu wyników badań.Niemniej jednak istnieje wiele standaryzowanychform badania zjawiska korupcjina wielu płaszczyznach i pod kątem różnychteorii oraz na różnorodne zapotrzebowanie.W niniejszym podrozdziale podejmuję się próbyscharakteryzowania sposobów badania zjawiskakorupcji – tych współczesnych, poprzeznarzędzia takie jak komisje śledcze badającedogłębnie faktycznie występujące procederyoraz tych tradycyjnych, badających tylko opinięna ten temat, do których należy sondaż 14 .Dane urzędoweGromadzone przez administrację publicznądane urzędowe są przydatnym źródłem informacji,jednak w przypadku zjawisk będącychpo szarej stronie życia społecznego i gospodarczegonie występują często. Jedynymi danymidotyczącymi tego zjawiska a gromadzonymiwprost są odnotowane zgłoszenia prób przekupstwa.Tak jak w przypadku przestępstwzwiązanych z przemocą, takie dane są stosunkoworzetelne i wyczerpujące (zdecydowanawiększość ofiar przestępstw zgłasza sięna policję i dochodzi swoich spraw w sądzie,głównie z urzędu), tak dane odnośnie zdarzeńkorupcyjnych odnotowywane są niezwyklerzadko. Obu stronom procederu zależy bowiemna utrzymaniu wydarzenia w tajemnicy(nawet gdy któraś ze stron jest koniec końcówniezadowolona), a brak jest w tej sytuacji pokrzywdzonegowprost. Dlatego większośćzgłoszeń procederu tego rodzaju ma charakterdonosicielski i stąd ich stosunkowo niewielkailość. Dlatego też dane urzędowe nie są rzetelnymmiernikiem skali zjawiska, podobnie jakodczucia społeczne. I tu dochodzimy do problemu,jakim są badania społeczne, którychtematem jest korupcja i łapownictwo. Przykładpodany przez Piotra Korysia doskonale obrazujefakt mylnego obrazu zjawiska korupcjipodczas bazowania na tych miernikach.Przykład dotyczy miejscowości, gdziestwierdziwszy dużą ilość zdarzeń korupcyjnychprzy małej ilości wykrytych zdarzeń korupcyjnych,skuteczność policji jest niewielka,a wyniki sondaży świadczą o dosyć dużympoczuciu istnienia procederu. W miejscowościrozpoczęto akcję antykorupcyjną, połączonąz dużą akcją informacyjną, edukacyjną i pre-6

526B. PotwardowskaA. HusseinTransformacja MECHANIZMY KORUPCJOGENNE ustrojowa a pola – cztery korupcji grzechy główne władz publicznych6Badanie korupcjiNajpopularniejszym sposobem badaniazjawiska korupcji jest sondaż opinii publicznej.Jest to badanie prowadzone przy pomocyankiet na reprezentatywnej grupie osób wylosowanejtak, aby jej podstawowe parametry– takie jak liczebność (liczona w procentach)płeć, wiek, wykształcenie, odpowiadały parametromcałej populacji 16 .Niestety w ten sposób badacze mogą zebraćjedynie subiektywny osąd społeczeństwa natemat zjawiska korupcji, bez uzyskania rzetelnychdanych o jej rzeczywistym wymiarzei zasięgu. Przykład zestawienia rzeczywistychdziałań przeciwko korupcji z osądem społeczeństwana temat zjawiska doskonale zobrazował,jak zdanie opinii publicznej dalekiemoże być od rzeczywistego stanu rzeczy. Nasposób postrzegania przez społeczeństwo zjawiskakorupcji ma wpływ wiele czynnikówi zależności – między innymi stopień świadomościspołeczeństwa, polityka rządu, aktywnośćmediów, działalność organów ścigania,aktywność organizacji trzeciego sektora. Powencyjną.Z powodu dużych nakładów na akcję,jej sukces wydawał się oczywisty, jednakstatystyki mówiły co innego: z powodu nieudolnościpolicji zgłoszeń była podobna ilość,wykrywalność zwiększyła się niedużo ponadnormę, a wyniki badań opinii publicznej wskazywałyna fakt, iż korupcja jest niezwykle powszechna,przy również dużym udziale osób,które nie posiadały w tej kwestii zdania.W następnych latach, ze względu na kontynuowaniedziałań informacyjno-edukacyjnych,liczba zgłoszeń korupcji znaczniewzrosła – dane można odczytywać dwojako:albo działania korupcyjne pomimo prowadzonejakcji systematycznie upowszechniałysię, albo rosnąca świadomość społeczna,w wyniku działań informacyjno-edukacyjnychprzyniosła pozytywny skutek i członkowiespołeczności, odzyskawszy zaufanie do organówścigania, zaczęli czynnie uczestniczyćw wykrywaniu przestępstw korupcyjnych.Wyniki badań opinii publicznej wskazywałyna większą powszechność procederu korupcjiniż dotychczas, co również można odczytywaćdwojako, jednak istotny spadek respondentówniezdecydowanych wskazuje wyraźnie na skutecznośćkampanii informacyjno-edukacyjnej– społeczność jest zewsząd bombardowanainformacjami na temat korupcji, zatem przekonanieo jej istnieniu jest większe, przy brakuniezdecydowanych na konkretną opinię osób.Kilka lat systematycznej akcji antykorupcyjnejpowoduje, iż rzeczywista liczba zdarzeńjest mniejsza, przy wysokim odsetku wykrywalnościi skuteczności organów ścigania.Wyniki badań opinii publicznej normują się dotych sprzed rozpoczęcia akcji, gdzie ilość osóbuważających, iż korupcja jest powszechna, jestrówna dodanej ilości osób uważających, iż występujerzadko, lub odpowiadających „trudnopowiedzieć”.Przedstawienie wyników badań na tematkorupcji zawierających dane na temat zgłoszeń,wykrywalności, opinii społeczeństwa naten temat przy jednoczesnym ukazaniu kontekstusprawy ukazuje, iż w niewielkim stopniuinformacje tego typu oddają rzeczywistą skalęzjawiska i jego zmiany 15 .Prace komisji śledczychW latach 90. niezwykle popularne stało siębadanie dużych afer korupcyjnych za pomocąkomisji śledczych polskiego parlamentu.Ten instrument, powstały na mocy Ustawyo Sejmowej Komisji Śledczej (Dz. U. z 2010 r.Nr 182, poz. 1228) dał możliwość dogłębnegobadania afer korupcyjnych na dużą skalę,gdyż komisje dysponują narzędziami podobnymijak sąd – przesłuchaniami, zeznaniamiświadków, raportami końcowymi. Instrumentten nie pozwala jednak na poznanie skali zjawiskakorupcji w stosunku do całego krajuw zakresie wszystkich aspektów – łapownictwa,klientelizmu czy nepotyzmu – uwidaczniajedynie największe afery, powstałe często nastyku polityki, gospodarki i świata przestępczego,w Polsce po roku 1989.Śledztwa dziennikarskieW dzisiejszych demokratycznych realiachmedia pełnią rolę kontrolną w stosunku do sferypublicznej, zmuszając ją niejako do działaniana rzecz prewencji korupcyjnej oraz wyciąganiakonsekwencji z zaistniałych przestępstw.Jednak z uwagi na charakter „trzeciej władzy”,najbardziej rozpowszechnione działaniao charakterze korupcyjnym to te, które są najbardziejatrakcyjne dla szerszej publiczności,z udziałem znanych twarzy. Dlatego nie możnatraktować wyników śledztw dziennikarskich zarzetelne źródło danych, niemniej jednak częstobyły one przyczynkiem do powołania komisjiśledczych oraz rozpoczęcia procesu sądowego.

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y527lityka rządu szerząca informacje na temat instytucjiprewencyjnych i ich skutecznego działaniamoże spowodować odczucie, iż poziomkorupcji spadł. Aktualnie wszystkie te czynnikiwydają się kształtować opinię społeczeństwaw sposób może nie doskonale, ale umiarkowanierzetelnie. Wyobraźmy sobie natomiast poziomświadomości i rzetelnej wiedzy na tematzjawiska w Polsce powojennej i przez okresfunkcjonowania Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej– gdy media donosiły o sprawach wyłączniewybranych i w ukształtowanym odpowiedniokontekście, gdy stopień dezinformacjibył znaczący, oraz gdy w końcu w czasachgospodarki socjalistycznej ograniczona ilośćdóbr i ograniczony dostęp do nich powodowałpokusę i możliwości do nadużywania przywilejówi występowania zjawisk korupcyjnychpod każdą postacią – łapownictwa, nepotyzmu,kumoterstwa itp. Oczywiście realia gospodarkirynkowej dają nowe możliwości do nadużywaniaprzywilejów, a świadomość społeczeństwajest kształtowana przez nierzadko subiektywnemedia, jednak przy czytaniu sondaży należybrać pod uwagę stopień tej społecznej świadomości.Z uwagi na fakt, iż przedmiotem badaniasondażowego przeprowadzonego na „próbiespołeczeństwa” jest percepcja zjawiska korupcji,a nie samo zjawisko, dlatego należy uszczegółowić,jakiego rodzaju czynniki mogą tę percepcjęzakłócić i nakierować na tor niezbieżnyz rzeczywistością. Może to być zatem programpolityczny władzy rządzącej, stopień i sposóbinformowania społeczeństwa o zjawisku(również w formie działań prewencyjnych),działalność organów ścigania, aktywność organizacjitrzeciego sektora. Zatem kierunekinformowania przez rząd społeczeństwa możesprawić, iż opinia publiczna będzie przekonanao skutecznym rozprawianiu się rządzącychz korupcyjnymi przewinieniami poprzedniegoskładu rządu, lub też nieumiejętnie prowadzonakampania informacyjna może spowodowaćpoczucie wszechogarniającego procederu. Takjak zauważyliśmy na przykładzie miasta, gdzieprowadzono kampanię antykorupcyjną, i jaknieadekwatnie interpretowano stan rzeczywistytego typu przewinień, w ten sposób kształtowanezdanie społeczeństwa należy czytaćprzy opracowywaniu sondaży. Odpowiednikontekst spraw ma bowiem niebagatelne zdarzenie,gdy zapominamy, iż sondaż dotyczącykorupcji, przeprowadzony wśród społeczeństwa,jest wyłącznie odbiciem percepcji zjawiskai informacji o nim.Podobny problem występuje przy badaniuIndeksu Transparency Internetional, gdzie badaniezjawiska korupcji ogranicza się wyłączniedo jego społecznej percepcji, co może powodować,iż w krajach o podobnej faktycznejskali zjawiska korupcji, wartość IPK jest różna,pomimo że w ostatnim czasie zrezygnowanoz opinii sondaży społecznych na rzecz opiniieksperckich (metoda delficka opisana zostałaponiżej). Ranking szereguje państwa wedlepunktacji IPK (CPI), gdzie 10 punktów oznaczakraj wolny od korupcji, a 0 – kraj całkowicieskorumpowany 17 . TI broni swoich metod,które ich zdaniem wykazują daleką rzetelność,będąc przeprowadzane na szeroką skalę przybraku zniekształcenia przez kulturowe czynniki.Jest w tym dużo racji, bowiem na kształtwskaźnika ma wpływ opinia lokalnych przedsiębiorcóworaz inwestorów inwestującychw badanym kraju 18 .Pomimo iż IPK jest badane rokroczniei to na międzynarodową skalę, sami badacze TIpodkreślają, iż nie można wskaźniku porównywaćrok do roku, nawet w tych samych krajach– wynika to z faktu, iż przy każdym rokrocznymbadaniu zmieniana jest próba badawcza,modyfikowane są narzędzia i sama metodologia,należy być zatem szczególnie uważnympodczas korzystania ze wskaźnika Indeksu.W ciekawy sposób do badań nad korupcjąpodchodzi Paolo Mauro. Nie poprzestaje onwyłącznie na badaniu indeksów bądź przeprowadzaniuanaliz – korzysta on bowiem z jużprzeprowadzonych badań zestawiając je zesobą. Przykładem takiego badania może byćzestawienie pokazujące zależność pomiędzypoziomem percepcji zjawiska korupcji i jejzmian w poszczególnych krajach a wzrostemgospodarczym i wartością inwestycji. Jednaki te badania nie dają ostatecznie akceptowalnychwyników, gdyż badacz nie wziął poduwagę błędu IPK 19 .Ponieważ respondenci nie są zwykle świadomiczynników, które wpływają bezpośredniona ich opinię, tak ważny jest odpowiedni dobórnarzędzia badawczego i jego struktury oraz samejgrupy docelowej. Piotr Koryś przedstawiapytanie z Raportu CBOS, które mogłoby przysporzyćwielu kłopotów badaczowi:Jak Pan(i) sądzi, czy korupcja w Polsce jestproblemem dużym czy małym?a) bardzo dużym,6

528B. PotwardowskaA. HusseinTransformacja MECHANIZMY KORUPCJOGENNE ustrojowa a pola – cztery korupcji grzechy główne władz publicznych6b) raczej dużym,c) raczej małym,d) bardzo małym,e) trudno powiedzieć.Pytanie to jest sformułowane w sposób,w który trudno jest uzyskać dokładną i zgodnąz opinią respondenta odpowiedź – pojęciekorupcji nie zostało wyjaśnione, więc niewiadomo, jakiego rodzaju korupcji dotyczy,dodatkowo pytanie nie posiada odniesienia,w stosunku do czego zjawisko jest duże czymałe, co może spowodować udzielanie nierzetelnychwypowiedzi.Drugi przykład dotyczy pytania korupcjiw sferze politycznej:Czy w Polsce przekupując parlamentarzystówlub innych polityków można spowodowaćuchwalenie ustawy, zmianę prawa, czy też nie?a) zdecydowanie tak,b) raczej tak,c) raczej nie,d) zdecydowanie nie 20 .Sondaż zawierający pytania jak to powyżej,może nie przynieść spodziewanych, rzetelnychdanych na temat zawarty w pytaniu,z uwagi na brak wiedzy na ten temat, niebędącejw posiadaniu respondentów. Dlategoodpowiedzi na pytania będą raczej ujawniałysympatie i antypatie polityczne respondentówlub odbicie doniesień medialnych, niż obrazrzeczywistego stanu rzeczy. Dlatego autor stoina stanowisku, którego jestem zwolenniczką,że aby zdobyć materiał o wysokiej wartościpoznawczej do pomiaru skali korupcji, należykierować się ku zadawaniu pytań o rzeczywistespotkania respondentów z procederamikorupcyjnymi. Taki sposób budowania sondażystosuje się w programie Przeciw KorupcjiFundacji im. Stefana Batorego – „Barometrkorupcji”.Metodą, która pozwala na zbadanie pełnegozasięgu i charakteru korupcji, w rozróżnieniuna jej poszczególne rodzaje, jest metodadelficka, która polega ma przeprowadzeniuwywiadów z ekspertami. Ta metoda badań jakościowychjest zwykle stosowana do badaniaróżnych motywacji, jakie towarzyszą zjawiskukorupcji politycznej, choć oczywiście i ona jestobarczona ryzykiem błędu. Należy jednak pamiętać,iż tego typu metody (ani sondażowa,ani jakościowa w tym zakresie) nie pozwoląna zbadania rzeczywistej skali korupcji. Dojej określenia niezbędne są skomplikowaneekonomiczne metody, lub dane statystycznena temat urzędników państwowych, co jakustaliliśmy wcześniej, jest raczej niedostępnez powodu nie gromadzenia tego typu danych.Trudną do przeprowadzenia na dużą skalę,ale dającą rzetelne wyniki metodą, jest zestawienierzeczywistych wydatków urzędnikówpaństwowych z ich zarobkami, co jest w szczególnychprzypadkach stosowane przez policję,urzędy skarbowe i inne instytucje.Rozdział IIKorupcja w PRL2.1. Próba opisania zjawiskakorupcji w PRLWysuwając tezę, iż kształt korupcji jestzależny od systemu politycznego, w którymzjawisko to powstaje i się rozwija, należyprzybliżyć genezę powstania i funkcjonowaniatego systemu, a przy okazji klimatu społecznego,jaki systemowi temu towarzyszył. Tymbardziej, jeśli klimat społeczny ma diametralnywpływ na badane zjawisko. Powiedzieć, iżwiększość dzisiejszych urzędników państwowych,(czyli osób szczególnie narażonych nazdarzenia korupcjogenne) rozpoczynała swojąkarierę zawodową w PRL i to ma przełożeniena dzisiejszy rozmiar zjawiska, to moim zdaniemza mało. Moim zdaniem problem uważaniaprzez znaczną część społeczeństwa zjawiskałapownictwa za część życia społecznegoi kosztu chęci uzyskania pewnych dóbr, maswoją genezę historyczną, która rozpoczęła sięna dobre tuż po okupacji hitlerowskiej. Możnaco prawda powiedzieć, iż wiele krajów o dużymwskaźniku łapownictwa i korupcji jakotakiej nie ma historii komunistycznej, jednakmoim zdaniem pewne zachowania są typowopostkomunistyczne, co będę się starała w niniejszymrozdziale udowodnić.Tuż po II wojnie światowej, na początkulat 50., społeczeństwo polskie wykazywałoogrom zmęczenia po latach wyniszczającejwojny. Pomimo iż socjalizm wydawał się systememobcym dla większości społeczeństwaa jego prognozy nie były optymistyczne, zostałprzyjęty w większości jako znośny, a porównywalniezdecydowanie lepszy, niż okupacja hitlerowska.W końcu posiadanie jakiejkolwiekpracy, umożliwiającej stałą egzystencję i utrzymanierodziny, dawało minimum niezbędne dożycia, które było nieosiągalne w ciągu kilku

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y529ubiegłych lat. Po trudach wojennych utarłosię nawet powiedzenie „przeżyliśmy okupację,przeżyjemy demokrację” 21 , które co prawdaobrazowało niepokoje związane z nowym systemem,ale jednocześnie nadawało nutę optymizmuprzy spoglądaniu w przyszłość, nawetprzy hałaśliwemu nawoływaniu propagandy,która przynosiła znaczący efekt.Wtedy to na nowo zrastające się społeczeństwodotknął problem, który zaczął niszczyćjego podstawy. Otóż wskutek szalejącej propagandyrozpoczął się proces rozłamu sposobumyślenia na „publiczny” i „prywatny”, dzielącnie tylko sfery życia związane z finansami czyinfrastrukturą, ale także i zupełnie osobistedziedziny życia – najbardziej jaskrawym tegoprzykładem z lat pięćdziesiątych jest przynależnośćok. 1,2 mln osób do partii komunistycznejw społeczeństwie, które składało sięw 95% z katolików. Znaczna część tych osóbbyła silnie związanych z religią przez kontynuowanietradycji rodzinnych.Kolejnym przyczynkiem do takiego „rozdwojeniasposobu myślenia” było nowe wychowaniemłodzieży, m.in. w szkołach, którezderzało się na co dzień z wychowaniem przedwojennymoraz pamięcią o hekatombie lat wojennych.Te dwa zgoła inne sposoby myśleniapowodowały pewien dualizm, i to już na poziomieludzi pochodzących zaledwie z dwóch pokoleń.Do tego prawdy przekazywane młodymludziom w domu a w szkołach, na uniwersytetachi innych instytucjach różniły się znacząco,co wpływało znacząco na zjawisko dualizmu.Dodatkowo rozbijaniu ducha społecznego towarzyszyłoogólne przekonanie, iż po trudachwojny demokracja ludowa w tym kształcie jestjedynym systemem, na jaki zasłużył naród polski.Z powodu migracji i przenoszenia ludnościtylko 1/3 część Polaków mieszkała tam, gdzieprzed wojną. Reszta narodu wędrowała pokraju i zatrzymywała się w wybranych miejscach,lub dostawała miejsce do rozpoczęcianowego życia od nowa w innym miejscu niżw tym, w którym dorastała. Z powodu takiejatomizacji oraz rosnącego poczucia frustracji,rosło również spożycie niezwykle dostępnegow owych czasach alkoholu, który był niekiedyjedyną rozrywką, sposobem na spędzenie wolnegoczasu lub ucieczką od przykrej, niechcianejrzeczywistości, co wpływało znacząco napogorszenie się stanu podstawowej komórkispołecznej – rodziny, a w makro skali i całegospołeczeństwa.Wszystkie te systemowe zawirowania, któremiały bezpośrednie przełożenie na strukturęspołeczną, niezwykle osłabiły jej więzi. Zagrożonebyły podstawowe spoiwa społeczne, a coza tym idzie zagrożone zostało społeczeństwoobywatelskie, które w niektórych strukturachzaczęło być systematycznie osłabiane, w innychzaś w ogóle nie miało szansy się rozwinąćpo trudach wojny.W takich warunkach, gdzie malała solidarnośćgrupowa, zaczęła wzrastać podejrzliwość,a przestępczość wzrastała, gdyż organyścigania (MO, UB) były zajęte tropieniemwrogów politycznych, rozpoczęło egzystencjęwiele polskich instytucji państwowych.Z powodu rosnącego znaczenia koneksjiosobistych i ograniczonej ilości dóbr bardzoszybko powstał podział obyczajowy na „cwaniaków”i „frajerów”, niczym z nomenklaturykryminalnej – czyli osoby, które potrafiły skutecznienagiąć zasady, łamać je lub szukać lukw istniejących prawach i osoby, które w tej rzeczywistościnie potrafiły się odnaleźć, pracującciężko, nie otrzymawszy z tego tytułu wymiernychkorzyści.W takich realiach społeczno-gospodarczychkształtowała się elita urzędnicza. Skupmysię teraz na tej grupie społecznej, gdyż tonajczęściej ona była narażona na wszelkiegorodzaju okazje i pokusy do naginania przepisówi zasad życia społecznego, mając z jednejstrony do czynienia z majątkiem państwowym(czyli jedynym, jaki w owych czasach formalniefunkcjonował), jak i ze zwykłymi ludźmi,którzy mieli swoje realne potrzeby.Pracownicy administracji publicznej musielisię borykać pomiędzy często nieżyciowymidyrektywami władz, a zwykłymi ludzkimibolączkami obywateli, jak brak talonów, przydziałówtowarów etc. Przez około trzydzieścilat po zakończeniu wojny urzędnicy zarabialitakże mniej, niż ówcześni robotnicy, co powodowałoz jednej strony selekcję negatywnądo zawodu, z drugiej zaś dużą pokusę nazarobienie dodatkowych pieniędzy. KrzysztofMadej w swoim artykule 22 zauważa, że patologiezwiązane z zapewnianiem sobie „bytu”nasilały się w okresach kryzysów politycznychPRL. Stanowiący prawo reagowali na teproblemy polityczne, charakteryzując swojeustalenia wedle restrykcji prowadzonych rządów.To m.in. dlatego nie można uznać prawaza jedyne kryterium w ocenie co było a co niekorupcją w PRL. Prawo nie otrzymało w wielu6

530B. PotwardowskaA. HusseinTransformacja MECHANIZMY KORUPCJOGENNE ustrojowa a pola – cztery korupcji grzechy główne władz publicznych6przypadkach legitymizacji społecznej, dlategoza korupcję należy czasem przyjąć to, co byłonią tylko w społecznym odczuciu.Pierwsze oficjalne doniesienia na temat aferkorupcyjnych datowane są na lata postalinowskiejodwilży. Badacze problemu, próbujączgłębić go, wcześniej napotykają na problemyw odnalezieniu materiałów – KrzysztofMadej 23 przekonuje, iż w badaniu zjawiskaprzeszkadza brak oficjalnych raportów, możnakorzystać wyłącznie z wewnętrznych notatekministerstw i powołanych dla konkretnychpodmiotów komisji.W czasie odwilży korupcja zaistniaław procesie legalnym. Pierwszą nieudaną próbąpobudzenia do życia organu mogącegorozprawić się ze zjawiskiem, było stworzeniew 1957 r. Zespołów do walki z nadużyciamii korupcją. Praca zespołów musiała jednakbyć wyjątkowo niefunkcjonalna, gdyż jużw następnym roku organ przestał istnieć. Jednakjuż w 1958 r. KC PZPR powołało komisjędo zbadania zarzutów przeciwko byłym członkomPrezydium Warszawskiej WRN. W notatcesporządzonej przez komisję znaleźć możnainformację, jakoby część działaczy rad narodowychwzięła sobie do serca wydarzenia na VIIIPlenum i postanowiła zabezpieczyć swój bytpoprzez wykorzystanie zajmowanej pozycji.Kolejnym zabezpieczeniem przed zachowaniamikorupcyjnymi miała być ustawaz 21 stycznia 1958 r. o wzmożeniu ochronymienia przed szkodami wynikającymi z przestępstwa,która nakładała bardzo wysokie karyza zabór publicznego mienia, od np. pięciu latwzwyż przy kradzieży o wartości od 50 000 zł.Jednak stosowanie tego prawa powodowałotaki wzrost aresztowań za przestępstwa gospodarcze,iż doszło do przepełnienia więzień, cozdefiniowano nawet podczas narady szefów resortówodpowiedzialnych za zwalczanie przestępczościzorganizowanej w roku 1960.Krzysztof Madej zauważa także, iż po roku1956, na fali odwilży, nastąpiły większe aspiracjespołeczeństwa do udziału w sektorze prywatnymi spółdzielczym, co spowodowałowiększe zagrożenie nadużyć na styku państwo– obywatel, zwłaszcza w obszarze budownictwa.Według raportu NIK z roku 1960, w ciąguroku ilość spraw o przestępstwa gospodarczewzrosła z 144 125 do 193 618. Oczywiściepodatne na nadużycia były ówczesne „zamówieniapubliczne” – z jednej strony o wyborzewykonawcy decydował jeden urzędnik, z dru-giej inwestor w postaci skarbu państwa powodowałbrak odpowiedzialności kogokolwiek,a w konsekwencji pewną bezkarność.Koniec lat 50. to okres największych nadużyćw obszarze spożywczym. Wtedy to występowałyproblemy z zaopatrzeniem w mięso,co powodowało powstawanie „mięsnego podziemia”,którego działanie z kolei było wyolbrzymianedla usprawiedliwienia niepowodzeńrządzących. Cechą charakterystyczną afer mięsnychbyło niefortunne (a raczej nieprawidłowe)powiązanie strukturalne decydentów produktówżywnościowych z elitami politycznymi. I takw roku 1964 światło dzienne ujrzało najwięcejkorupcyjnych nadużyć w gospodarce mięsnej,spośród których najgłośniejsza odbyła sięw Warszawie – aresztowano w niej ponad 400osób, a straty szacowano na 27 mln zł. Śledztwowykazało powiązanie decydentów gospodarkimięsnej z elitami politycznymi Warszawyi władz centralnych. Kara na oskarżonych zapadłaprawdopodobnie na naradzie zorganizowanejw 1964 r., gdzie oprócz największych władzadministracyjnych znalazł się między innymiprezes Sądu Najwyższego. Zapadła tam decyzjao rozpatrywaniu sprawy w trybie doraźnym 24 ,co pozwalało wyjątkowo na zastosowanie karyśmierci, którą następnie skutecznie wykonano.Wydarzenia nie powstrzymywały jednak pracownikówmających dostęp do dóbr deficytowych– głośne były również afery: piekarniczai skórzana. Samo państwo również zachęcałoniekiedy wprost do zachowań korupcyjnych– np. w roku 1960 spośród 1700 mieszkańw nowym budownictwie tylko 600 wydano najbardziejpotrzebującym – reszta została rozdanaw ramach specjalnych nadań, dla pracownikówaparatu partyjnego, choć to zjawisko jest raczejprzykładem korupcji legalnej.Konsekwencje zjawisk korupcyjnych z lat60. i 70. były zgoła różne. Afery korupcyjnelat 60. nie zostały ujawnione przez ekipęlat 70. – ta nie pozwoliła na upublicznienieosób zamieszanych w działania korupcyjnez udziałem notabli państwowych. A ponieważrozgrywka polityczna, jaka nastąpiła w latach80., spowodowała skumulowanie odkrywaniaafer korupcyjnych po ekipie lat 70., a zatemi 60. Bowiem po ustaniu ascetycznego sposobuzarządzania za czasów Gomułki, to, co byłobyw większości potępione w latach 70., dekadępóźniej weszło w skład korupcji legalnej.Według Krzysztofa Madeja 25 w latach 70.bezpośrednio związanych z kierownictwem

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y531Edwarda Gierka, występowały trzy podstawowerodzaje działań o charakterze korupcyjnym.Pierwsze z nich stanowiło zwyczajoweprzyjmowanie łapówek za bezpośrednie lubpośrednie korzyści płynące z zajmowanegostanowiska. Konsekwencją dostępu do państwowychdóbr było również zawłaszczaniemienia publicznego – sprawa ministra Glazuraspowodowała śledztwo NIK które wykazało,iż niemal cała ekipa rządząca lat 70. budowałaprywatne domy z pieniędzy publicznych. Drugirodzaj spraw obejmował korzystanie z kontaktówzagranicznych – otwarcie na światpowodowało pokusę zarówno podpisywaniawszelkich kontraktów (np. afera niekorzystnejkoprodukcji serialu „Sherlock Holmes”),jak i szmuglowanie towarów z zagranicy orazprzyjmowanie zagranicznych prezentów w zamianza inne korzyści.Trzecim rodzajem działań korupcyjnychbyła niegospodarność – ale nie w przypadkuzabierania mienia państwowego, co przedstawionowcześniej, lecz nadużywanie zajmowanychstanowisk dla własnych celów – np.z powodu obowiązującej premii dla prezesówprzedsiębiorstw państwowych za przyspieszanieinwestycji powodowało rzecz jasna oddawanienp. budynków w stanie niekompletnym,jako gotowych. Także podstawową różnicą pomiędzydziałaniami tego typu w latach 60. i 70.była taka, iż dekadę wcześniej „polepszano”statystyki ze strachu przed władzą, a dekadępóźniej chciano „wyolbrzymić” swoje zasługii normy dla uzyskania premii. Korupcja lat 60.była stosunkowo siermiężna – ceną za przychylnośćczłonka elity władzy politycznej byłodostarczenie lepszej wędliny lub „pomoc” przyotrzymaniu lodówki. W latach 70. zaś, w wynikuwiększego otwarcia Polski na świat, otrzymaniagotówki z kredytów, działania korupcyjnemiały dużo większy zasięg, a pieniądzemobiegowym stały się zagraniczne dobra, jaki duże pieniądze za międzynarodowe kontrakty.Również aparat władzy był przygotowanyodmiennie tych dwóch dekadach – w latach60. liczba pracowników MO do przestępczościgospodarczej wzrosła z 2678 do 9761, przeprowadzanorównież rozmowy ostrzegawcze„z osobami zamierzającymi popełnić przestępstwo,karanymi i zdemoralizowanymi”.W latach 70. zaś nie chciano słyszeć o aferachkorupcyjnych kompromitujących władzę, cenzurawycinała większość wzmianek z prasy naten temat.Gierkowskie zamykanie oczu na zjawiskokorupcji nie pozostało bez echa. Nadzieje rozbudzonena początku lat 70. zderzyły się z cenzurąwładz na temat różnego dostępu do dóbroraz ograniczenia narzędzi dialogu społecznego– likwidacji struktur związkowych. Tozjawisko przy jednocześnie dużym rozmiarzekorupcji legalnej powodowało rozziew dwóchwarstw społecznych, czego odbiciem, wedługodważnego zdania autora 26 , były postulaty11 i 12 Międzyzakładowego Komitetu Strajkowego.Poziom frustracji na ten temat byłznacznie wyższy w latach 70. Poznając jużnajbardziej wyraźne pola korupcji okresu PRL,przyjrzyjmy się problemowi ze strony opiniispołecznej tamtego okresu.2.2. Stosunek Polaków do zjawiskakorupcji w PRLTak jak ustalono w pierwszym rozdziale,sondaż np. na temat korupcji jest wyłączniezebraniem danych o odczuciu społeczeństwana temat zjawiska, rzadko odzwierciedlającfaktyczny stan rzeczy. W poprzednim rozdzialeustaliliśmy również, że wpływ na kształt tejopinii społecznej ma między innymi sposóbi zakres informowania ogółu społeczeństwa natemat zjawiska. Pomimo to zbadać należy, jakajest opinia Polaków na temat zjawiska korupcjiw czasach komunizmu, oraz porównać tenstosunek do opinii w latach późniejszych, poczasie transformacji ustrojowej.Pierwszym sondażem z okresu komunizmuna temat postrzegania zjawiska korupcji, do jakiegoudało mi się dotrzeć bezpośrednio, jestbadanie Ośrodka Badania Opinii Publiczneji Studiów Programowych z roku 1976. Komunikatz badań nr 17/99 27 , z czerwca 1976 r.zawiera skrócony raport badania przeprowadzonegow kwietniu. Tytuł sondażu „Zjawiskołapownictwa – jego zasięg i ocena w opiniipublicznej” zachęca do zgłębienia opinii Polakówdo zjawiska tym bardziej, iż komunikatnosi klauzulę „do użytku wewnętrznego”.Jak już wcześniej wspomniano, badanieprzeprowadzono w kwietniu 1975 r. na reprezentatywnejpróbie Polaków powyżej 15 rokużycia, co było kontynuacją podobnego badaniaprzeprowadzonego w roku 1964, do któregoniestety nie udało mi się dotrzeć. W badaniuskupiono się na dwóch aspektach korupcji,a właściwie przywoływanego często zjawiskałapownictwa – pytania dotyczyły bowiem za-6

532B. PotwardowskaA. HusseinTransformacja MECHANIZMY KORUPCJOGENNE ustrojowa a pola – cztery korupcji grzechy główne władz publicznych6równo drobnych prezentów wręczanych za załatwieniedrobnych spraw oraz karalnego przekupstwaw postaci drogich prezentów za załatwienieważnych dla interesantów spraw. Danezostały porównane z wynikami z roku 1964, codaje nam pewien obraz rzeczywistości w tychdwóch okresach czasu.Opinie respondentów odnośnie rozpowszechnieniazjawiska wręczania drobnychprezentów dla decydentów wykazują wedługwyników stosunkowo dużą stabilność.W roku 1976 72% osób uważało to zjawiskoza częste lub dość częste, podczas gdy w roku1964 było to 71% ogółu badanych. Podobnatendencja występuje w przypadku osób, któreten proceder uważają za częsty lub rzadki –odpowiednio 22% w 1976 r. i 19% w 1964 r.W przypadku pytań o „karalne zjawiskołapownictwa/przekupstwa”, czyli wedługdefinicji z sondażu „wręczania pieniędzy lubdrogich prezentów w zamian za korzystne załatwieniesprawy”, badacze wysuwają zdecydowanątezę o mniejszej percepcji procederuprzez respondentów, opierając się na danycho opiniach obiegowych o rozpowszechnianiuzjawiska: odpowiedzi „łapownictwo jestzjawiskiem bardzo powszechnym” (13%)oraz „zdarza się dość często” (29%) wybrałołącznie 42% respondentów, zaś stwierdzenia„zdarza się niezbyt często” (25%) i „zdarzasię bardzo rzadko” (17%) wybrało łącznierównież 42%, przy 16% braku opinii. Pytanieto porównano z następnym, dotyczącymosobistego „wręczenia przez respondentówkiedykolwiek drogiego prezentu lub pieniędzyza załatwienie ważnych dla nich spraw życiowych”,do czego w sondażu przyznało się19% badanych. Jednocześnie 31% stwierdziło,iż dawano im do zrozumienia, że w zamianza pomyślne załatwienie sprawy oczekuje sięczegoś wartościowego.W ankiecie przedstawiono również „12spraw, przy których potencjalnie często stosowanebyło przekupstwo”. Spośród nich znalazłosię pięć, co do których respondenci wypowiedzielisię, że przekupstwo stosowane jestczęsto lub bardzo często:• y Przyjęcie do lepszego szpitala, operacjaprzez wybranego lekarza – 52%.• y Otrzymanie mieszkania – 51%.• y Zakup takich artykułów domowych, jakmeble, pralki automatyczne itp. – 51%.• y Przydział materiałów budowlanych – 47%.• y Szybki zakup samochodu – 38%.Odpowiedzi wskazują na pierwszym miejscuna bardzo współczesny nam problem związanyz dostępnością do oczekiwanej opiekiw służbie zdrowia, ale tym problem zajmiemysię w rozdziale trzecim. Pozostałe czteryodpowiedzi wskazują jednak na jakże dalekienam problemy, w postaci niedostępności dóbr.Widać wyraźnie, jakie problemy dotykały Polakóww tamtych czasach, dotyczące zakupupodstawowych urządzeń domowych, mieszkańi samochodów, czyli dóbr powszechnie dostępnychwspółcześnie.Teza ta znajduje potwierdzenie w odpowiedzirespondentów na kolejne pytanie z sondażu.Otóż „najczęstszą przyczyną przekupstwaprzy załatwianiu spraw” jest „brak dostatecznejilość dóbr”, które powinny być w ichopinii dostępnych, co wybrało 64% badanych.Innymi wybieranymi powodami były: „brakmożliwości załatwienia spraw drogą formalną”(44%) oraz np. „omijanie nieżyciowychprzepisów i zarządzeń” (20%). Jednocześniew czołówce odpowiedzi znalazły się również„nieumiejętność z korzystania z przysługującymludziom praw” (33%), przekonanie, iż„jest to droga najłatwiejsza” (30%), „przykładinnych ludzi” (29%) i „obawa przed niesprawiedliwymidecyzjami urzędników” (22%).Następnie badacze zapytali w sondażuo stosunek respondentów do zjawiska łapownictwa(tworząc kafeterię rzecz jasna niecopiętnującą zjawisko). I tak stwierdzono, iż zjawiskojest raczej potępiane przez społeczeństwo,gdyż 47% respondentów stwierdziło,iż zjawisko to „zawsze zasługuje na potępienie”,24% że „często zasługuje na potępienie”.W przypadku 21% wybrano odpowiedź „tylkoczasami zasługuje na potępienie”, a tylko 5%osób zgadza się ze stwierdzeniem, iż łapownictwonie zasługuje na potępienie wcale.Na końcu sondażu zapytano o „środki ograniczającezjawisko korupcji”. Do najczęściejproponowanych (przy możliwości wielokrotnegowyboru) należało „surowsze karanieosób biorących łapówki”, co wybrało 70% respondentów,przy wyborze przez 44% respondentówodpowiedzi oznaczającej surowszekary dla osób je dających. Następne istotniewybierane to „uświadomienie ludzi o szkodliwościłapownictwa” (również 44%), lepszydobór urzędników (39%), „podniesienie pensjiurzędnikom” (26%). Przy uzyskanych wynikach,zaledwie 1% badanych otwiera, iż istniejącewówczas środki są wystarczające.

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y533Nieco wcześniej, w połowie 1971 r. tygodnik„Szpilki” zyskał nowego redaktora naczelnego– Krzysztofa Teodora Teoplitza. Wtedyto Jerzy Diatłowicki i Krzysztof Jasiewicznamówili Michała Komara do stworzenia przyczasopiśmie Instytutu Badań Opinii Publicznej.Wspólnie namówili naczelnego Teoplitza,który godząc się na zrealizowanie pomysłuzezwolił na wezwanie przez tygodnik czytelników,jako przedstawicieli „opinii publicznej”.Do pisma załączono kupon zgłoszeniowy zawierającymiejsce na udzielenie podstawowychdanych społeczno-demograficznychwraz z kwestionariuszem ankiety dotyczącejfunkcjonowania opinii publicznej w Polsce.Redakcja tygodnika otrzymała 4092 wypełnionezgłoszenia i wzorem Instytutu Gallupastworzyła bank respondentów, otrzymując1000-osobowe próby. Redakcja zauważyła, żeze względu na charakter tygodnika „Szpilki”,niedoreprezentowane są osoby z wykształceniempodstawowym i mieszkańcy wsi.Oprócz pierwszego, eksperymentalnego badaniadotyczącego funkcjonowania w Polsceopinii publicznej, kolejne badania ankietowedotyczyły „polskiego porno”, oraz „piosenkii piosenkarze”. Czwartym tematem było zaśzjawisko łapownictwa – kwestionariusz zawierałlistę okoliczności występowania korupcjioraz dóbr pozyskiwanych jej wyniku. Po przeprowadzeniubadania i opracowaniu raportu,został on odrzucony przez cenzurę, odchodzącw zapomnienie. Dopiero przypadkowenatknięcie się na pożółkły raport redaktorów„Focusa Historia” spowodowało wydobycietych ciekawych informacji na światło dziennei zaowocowało przedrukiem owego raportu nałamach czasopisma w numerze 4/2010 28 .Ostatnim, bardzo interesującym działaniem,podjętym przez Instytut, był telefonicznysondaż świąteczny, dotyczący wymarzonychprzez Polaków prezentów bożonarodzeniowych.Jako ciekawostkę podam, że na pierwszymmiejscu, tuż przed „gwarancją świętegospokoju” oraz „tysiącem złotych w gotówce”,znalazła się wizyta Edwarda Gierka we własnymmieszkaniu, co życzyłoby sobie 30%respondentów. Badanie to zakończyło działanieInstytutu, który przyczynił się znacząco dopogłębienia wiedzy na temat zjawiska korupcjii jego postrzegania przez tamtejsze społeczeństwo.Luźna forma badania i źródło, jakim byłaprasa spowodowało, że respondenci oprócz zakreślaniaodpowiedzi w kafeterii i udzielaniaprostych, otwartych odpowiedzi dopisywalikomentarze i uwagi na marginesach ankiet,co stanowiło ciekawą i spontaniczną reakcjędającą większą ilość informacji. Ponieważ raportbył zamknięty w szafie przez kilkadziesiątostatnich lat, stanowi niezwykłe źródło informacjina temat badanego w niniejszej pracyzjawiska i wpływu sytuacji społeczno-politycznejna zasięg korupcji, postanowiłam zrelacjonowaćbadanie i jego wyniki w całości.Redaktorzy rozpoczynają raport o łapownictwieod szczerego wyznania dotyczącegospodziewanych reakcji na jego publikację, mówiącycho zafałszowaniu prawdziwego obrazurzeczywistości. Autorzy zwracają jednak uwagę,iż „(…) polska rzeczywistość łapówkarskanie została dotąd zbadana przez żaden z działającychw naszym kraju instytutów badaniaopinii publicznej. Nikt zatem nie wie, jaki jestniekłamany, autentyczny obraz. Jedynie 750pozostałych respondentów zabrałogłos na ten temat”.Pierwsze pytanie brzmiało:„Przy załatwianiu jakich spraw można, zdaniemPaństwa, uzyskać pozytywny wynik zapomocą łapówki?”W kafeterii wymieniono szereg zróżnicowanychstwierdzeń z wielokrotnością ich wyboru.Autorzy raportu wymieniają najczęściejpadające odpowiedzi: 58% ankietowanych sądzi,że dzięki „wziątce” można czasem dostaćsię na wyższą uczelnię i była to odpowiedź najczęściejzaznaczana. Następne w kolejności to:łapówka nigdy nie pomorze (sic!) w zdobyciuwysokich stanowisk w organizacjach społeczno-politycznych(50%), oraz łapówka pomagazawsze (44%). Dodatkowo 30% respondentówzgadza się ze stwierdzeniem „złotówka nie jestnarzędziem umożliwiającym uniknięcie odpowiedzialnościkarnej”. Badacze wysuwająna tej podstawie wniosek , iż jest to zjawiskopocieszające – bowiem oznacza to, że ludziew niewielkim stopniu wierzą w nieprzekupnychsędziów i prokuratorów i „promieniującyładem i sprawiedliwością majestat państwa”.Autorzy, analizując język respondentówstwierdzają, że ludzie mający niższe dochodyi niższe wykształcenie częściej mówiąo wszechmocy pieniądza, podczas gdy wykształcenii bardziej majętni używają słowa„czasami” wobec tej kwestii, co wskazuje naróżnicę w postrzeganiu znaczenia pieniądza.Dla przykładu: 50% ankietowanych z wykształceniempodstawowym jest zdania, że6

534B. PotwardowskaA. HusseinTransformacja MECHANIZMY KORUPCJOGENNE ustrojowa a pola – cztery korupcji grzechy główne władz publicznych6pieniądze zawsze umożliwiają wstęp na studia,podczas gdy zaledwie 13,9% absolwentów studiówzgadza się z tym stwierdzeniem. Podobneróżnice w wynikach można zaobserwowaćprzy pytaniu dotyczącym działania łapówkiprzy staraniach o dobrą posadę – odpowiedźpozytywną wybrało 46% osób z wykształceniempodstawowym, przy zaledwie 15,1%osób z wykształceniem wyższym. Dodatkowobadacze zauważają występowanie zależnościpomiędzy miejscem zamieszkania, a przekonaniuo mocy łapówki.„Bardziej wykształconemu trzeba łapówkędać w sposób delikatny (może się obrazić).Moc zarządzeń sprzyja łapownictwu. Proponujęutworzyć Centralne Biuro ds. Łapownictwa,którego zadaniem byłoby analizowanie nowowydanych przepisów pod kątem, czy nie kryjąsię w nich możliwości sprzyjające rozwojowiplagi nadużyć, łapownictwa itp. (…) Jedenz naszych korespondentów informuje nas, żewg orzecznictwa Sądu Najwyższego: kwiaty,fotografia i akt miłosny (!) nie są łapówką”.Prawniczka po 50.Naturalnie następnym pytaniem badaczybyło:„Jakie są przyczyny łapówkarstwa?”Badacze wysuwają przy tym pytaniu tezę,iż powszechnie uważa się, że łapownictwo maswoje pochodzenie w naszej historii – trudachrozbiorów, następnie dzikim kapitalizmie,a następnie trudach wojennych i zwłaszczaokupacyjnych, gdzie czyjaś przychylność byłasprawą życia lub śmierci. Odpowiedź taka znalazłasię więc w kafeterii odpowiedzi, jednakzaledwie 18,8% respondentów opowiedziałasię za „uginaniem się pod brzemieniem złejspuścizny historycznej” jako przyczyną polskichzachowań łapówkarskich. Jednocześnieaż 77% osób jako przyczynę zjawiska wskazałozłą organizację życia publicznego, w tymnieżyciowych przepisów, brak kontroli i nieelastycznośćsystemu.Porównując to badanie z sondażem z roku1976, można zauważyć, iż wśród odpowiedzinie znalazła się przyczyna niedostatecznej ilościdóbr, która była najczęściej wybierana przysondażu OBOPiSP. Z powodu braku treściankiety nie wiemy jednak, czy odpowiedź taw ogóle znalazła się w kafeterii.Badacze zwracają uwagę na jedną z możliwychprzyczyn występowania zjawiska – otóżna pytanie: „Czy istnieje zwyczaj wręczaniaprezentów w miejscach pracy i nauki” twier-dząco odpowiedziało aż 80% ankietowanych– dlatego autorzy wskazują ten fakt za jednąz głównych przyczyn występowania zjawiskapomimo, iż odpowiedź taka nie była zamieszczonaw kafeterii pytania nr 2. Ciekawe wynikidało również pytanie o powody tego zwyczaju– za najczęściej wskazywaną przyczynę było„stworzenie przyjemnej przyjacielskiej atmosfery”(44%), następnie niewinna odpowiedź„przychylne usposobienie do osób obdarowywanych”(41,1%). Dopiero na trzecim miejscuznalazła się odpowiedź, iż jest to „bezpiecznaforma łapówki”, którą zaznaczyło 11,3% respondentów.Autorzy badania postanowili następnie dowiedziećsię, jaka jest opinia Polaków na temat„kosztów” uzyskania pewnych dóbr i przysług.Dlatego w pytaniu nr 3 wymieniono kafeterięzałożonych z góry odpowiedzi. Oto, jak kształtowałosię pytanie i wartości uzyskanych odpowiedzi:„W pewnych kręgach rozpowszechnionesą opinie, że niektóre dobra można uzyskać załapówkę. Za ile pana(i) zdaniem, można osiągnąćnastępujące walory?”Najrzadziej wybierana odpowiedź (16,5%)dotyczyła szans uzyskania za gotówkę fałszywychdyplomów szkoły średniej i wyższejuczelni. Co ciekawe, na kupienie maturyi dyplomu uczelni wyższej wskazują w większościci, którzy ich nie posiadają, wyceniającte dobra na 5–10 tys. zł (24,5%) lub10 tys. zł (30,9%). Podobna zależność występujew przypadku „ceny” „posady kelneraw dobrym lokalu” – na najwyższą wartośćkosztów tej posady wskazują w większościosoby z wyższym wykształceniem. I choćjest to sondaż dotyczący wyłącznie percepcjizjawiska łapownictwa, to przez wybór respondentównajwyżej wycenianej posady potwierdzasię spostrzeżenie na temat braku dóbr jakoprzyczyny szerzącego się w PRL zjawiska korupcji.Otóż najwyżej wycenianym „dobrem”w PRL była posada kierownika komisu, czylisklepu z używanymi towarami „luksusowymi”.Raport zawiera następnie informacje natemat stosunku respondentów do zjawiska łapownictwa.Tu badacze stawiają twarde stwierdzenie,iż aż 89% respondentów żąda zaostrzeniakar dla łapówkobiorców i łapówkodawców,wychodząc z założenia, iż winne procederowisą jego obie strony. Zestawiając jednak te wynikiz dopowiedzianymi uzyskanymi kilka latpóźniej, w roku 1976 przez sondaż OBOPiSP

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y535zauważyć można na różnicę odpowiedzi. Otóżtam, przypomnijmy, tylko 47% ankietowanychuważało, iż łapownictwo należy zawsze potępiać,a 24% uważało, iż łapownictwo zasługujena potępienie raczej często. Przy 89% respondentówupierających się na zaostrzenie kar dlałapowników w badaniu „Szpilek”, i to jeszczedla obu stron procederu – wyniki zdają się byćzgoła różne. Co ciekawe, 2,4% respondentówza łapówkę nie uważa nawet pieniędzy.Następnie zapytano respondentów o wskazaniena to, „co łapówką jest, a co nie jest”.Niestety w tej kwestii nie ma wśród respondentówjednomyślności – za łapówkę respondencinie uważali odpowiednio: kwiatów (w żadnejokoliczności 58,7%), czekoladek (37,9%)i koniaku (10,1%). Co ciekawe, 2,4% respondentówza łapówkę nie uważa nawet pieniędzy.Przy określaniu co łapówką jest, a co niejest znaczną różnicę dla respondentów stanowiłmoment wręczenia prezentu. W większościprzypadków łapówkę wręcza się „przed” zdarzeniem,natomiast aż dla 17,1% pieniądze, alewręczone „po”, są jedynie dowodem wdzięcznościlub uznania i łapówki nie stanowią. Dotego drobne dobra, takie jak koniak, swetereki pieniądze są częściej uważane za łapówkęprzez osoby z wyższym wykształceniem, natomiastrespondenci o niższym wykształceniuuzależniają „koszt” łapówki od tego, czy jeston wręczany „przed”, czy „po”.Kolejne pytania dotyczyło zaangażowaniasamych respondentów w proceder:„Czy zdarzyło się panu(i) lub komuś z rodzinywręczać kiedyś przedmioty lub pieniądzew kontekście załatwiania spraw i interesów?”Przy pozytywnej odpowiedzi na to pytanie,respondenci najczęściej spotykali się z wręczaniemprzedmiotów lub prezentów przy okazjiubiegania się o zakup atrakcyjnego towaru(58%). Na kolejnych miejscach znajdują się:przyjęcie dziecka do żłobka lub przedszkola(21%), przyjęcie na wyższą uczelnię (17,1%)oraz przyjęcie do szpitala (aż 30%). Ta statystykaz kolei potwierdza wcześniej omawianąz badania OBOPiSP odnośnie największychprzyczyn łapownictwa, na co wskazano wówczasniedostateczną ilość prostych dóbr. Jednakwynik badania z 1976 r. nie potwierdza siędo końca z prezentowanym tutaj – załatwieniemiejsca w szpitalu plasuje się w badaniu „Szpilek”dopiero na 4 miejscu z wynikiem 30,7%.Oto uwaga jednej z respondentek odnośnie załatwieniasprawy w szpitalu:„Na dwie godziny przed otrzymaniem ankiety„Szpilek” pierwszy raz spotkał mnie „zaszczyt”dania łapówki – wręczyłam lekarzowikoniak (300 zł) za przyjęcie siostry do szpitala.Od roku siostra jest chora, pięciu lekarzy już jąkilkakrotnie badało w ośrodku zdrowia i niktnie zdecydował o leczeniu, a ja nie domyśliłamsię w czym rzecz. Dopiero znajomi mi dopomoglidrogą: mój znajomy – znajomy lekarza.Przed wręczeniem tego upominku trzęsłam sięjak osika, było mi wstyd. Po wyjściu z gabinetuszłam z podniesioną głową. Jestem pewna,że postąpiłam słusznie, bo co znaczą te trzysetki w porównaniu ze zdrowiem człowieka?”Osób, które nie wręczyły absolutnie żadnegoprezentu, było w sondażu aż 20%, jednakzwracając uwagę na fakt, iż w poprzednimpytaniu stosunkowo duża ilość osób za łapówkęnie uważała kwiatów, koniaku, słodyczyi innych drobnych rzeczy, autorzy wysuwająwniosek, iż łącznie około 70% wszystkich badanychdeklaruje, iż znajdowało się w sytuacji,w której wręczyli łapówkę.Następne pytanie:„Jakie przedmioty i dobra znajdują sięnajczęściej w obrocie łapowniczym i kryptołapowniczymi w jakich występują sytuacjach?”dostarcza bardzo przydatną wiedzę na temat,w jakiej sprawie wręczyć jaki prezent, lub konkretnąsumę pieniędzy. Badacze zarejestrowaliwiele odpowiedzi w zależności od popularności,jednak ja przedstawię tylko pierwsze miejscaw rankingu przedmiotów. Otóż: czekoladkii kwiaty są najpopularniejszym wynagrodzeniemw zamian za „skuteczne” zakupy (odpowiednio71% i 32,3%), koniak jest niezwyklepopularny przy pomocy w znalezieniu kwaterunku(25,4%), sweterki lub „inne przedmiotytego rodzaju” są ponoć niechętnie przyjmowane,co nie przeszkadza im być popularnym– aż 42,2% takich prezentów jest wręczanaw żłobkach i przedszkolach.Oprócz popularnych dóbr, w grę wchodząoczywiście pieniądze. Jako że „udane” zakupybyły w tamtych czasach największym priorytetem,suma 500 zł gwarantowała taką okoliczność(50%). Suma w przedziale 500–2000 zł tokwoty za znalezienie miejsca w szpitalu(31,9%). Ciekawe jest przeznaczenie kwoty powyżej10 000 zł – statystyka badani pokazuje, iżwykształcenie kosztuje więcej, niż załatwieniemieszkania, a nawet niż wolność.„Wiele lat byłam narażona na oferty łapówkowe– od kwiatów do pieniędzy włącz-6

536B. PotwardowskaA. HusseinTransformacja MECHANIZMY KORUPCJOGENNE ustrojowa a pola – cztery korupcji grzechy główne władz publicznych6nie. Ostrzej karałabym tych, co usiłują zawszedawać, uważając, że to >>normalny>listu>plecychody

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y537Dotarcie do sondaży na temat korupcjiw PRL jest niezwykle trudne, co zaznaczyłamna początku rozdziału. Oba przedstawione badaniadotyczą co prawda zjawiska korupcji,jednak raczej w wymiarze pospolitego łapownictwa,omijając szerokim łukiem elementywładzy. Dlatego bardzo ciekawy w tym kontekściejest sondaż przeprowadzony przez PJOPRiT OBOP zrealizowany w 1993 r. 30 , przedstawiającyopinie na temat korupcji i zahaczającyo rozliczenia okresu PRL. Dlatego pomimo,iż nie został zrealizowany w interesującymnas okresie, to nie dzieli go zbyt duży czas odnastania nowych, demokratycznych realiówi dlatego też postanowiłam sobie włączyć niektórejego części do rozważań na temat korupcjiw PRL we fragmentach odnoszących siębezpośrednio do okresu, oraz niewłączonychdo analizy wtórnej w następnym rozdziale.Jednym z pierwszych pytań w sondażubyło, w którym z wymienionych państw korupcjajest większa, a w którym mniejsza niżw Polsce. Wśród wymienionych krajów znalazłysię kraje zarówno z byłego bloku wschodniego,jak i państwa Europy Zachodniej, USAi Japonia. Najczęściej wskazywanymi krajami,gdzie zjawisko korupcji jest większe niż w Polscebyły: Rosja (63%), Ukraina i Włochy (po47%), Białoruś i Litwa (po 35%). Jako kraj,w którym korupcja jest mniejszym zjawiskiemniż w Polsce, wskazano Francję (53%), Japonię(61%) i Niemcy (62%). Jedną z odpowiedzibyło również stwierdzenie, iż korupcja w wymienionychkrajach jest na zbliżonym poziomie,co w Polsce – to stwierdzenie najczęściejdopasowywano do Słowacji (36%) i do Węgier(39%). Na podstawie wszystkich uzyskanychodpowiedzi można wysnuć tezę, iż wedługrespondentów zjawisko korupcji ma większyrozmiar w krajach bloku wschodniego,a mniejszy w państwach o kulturze zachodniej.Wśród zagadnień, które bezpośrednioodnosiły się do okresu PRL, było pytanie:„w jakich latach, Pana(i) zdaniem, elity władzynajczęściej korzystały z różnych nieuzasadnionychprzywilejów?”. Respondenci mogliwybrać maksymalnie dwie odpowiedzi z sześciu.Ankietowanie zdecydowaną większościąwybrali „okres rządu Gierka” (49%), następnaw kolejności była odpowiedź „w ostatnichlatach” (32%). Następnie wybrane okresy to:rządy Jaruzelskiego (19%), Gomułki (8%)i Bieruta (7%). 18% respondentów wyraziłobrak zdania na ten temat.Następnie zapytano respondentów czy sąosobiście za, czy przeciw usunięciu z wpływowychstanowisk działaczy byłej PZPR. Odpowiedziprzedstawia poniższy wykres.Jak wskazuje powyższy rozkład danych,za usunięciem wpływowych działaczy byłejPZPR była wówczas dokładnie połowa respondentów,raczej i zdecydowanie przeciw byłoodpowiednio 25% i 9%. 16% respondentównie posiadało w tej sprawie zdania.Następnie, również w nawiązaniu do byłegosystemu politycznego, zapytano respondentówo to, czy są osobiście za, czy przeciwujawnieniu agentów Służby Bezpieczeństwa6Wykres 1. Osobisty stosunek respondentów do usunięcia z wpływowych stanowisk działaczybyłej PZPR

538B. PotwardowskaA. HusseinTransformacja MECHANIZMY KORUPCJOGENNE ustrojowa a pola – cztery korupcji grzechy główne władz publicznychWykres 2. Osobisty stosunek respondentów do ujawnienia agentów SB i odsunięcia ich odwpływania na sprawy kraju6i odsunięciu ich od wpływania na sprawy kraju.Przyjrzyjmy się wynikom.W przypadku tego zagadnienia wyraźniewidać przewagę chęci społeczeństwa do usunięciaagentów SB z życia politycznego, zaczym opowiedziało się łącznie 73% ankietowanych:zdecydowanie za opowiedziało się43%, raczej za – 30% respondentów. Raczejprzeciw i zdecydowanie przeciw opowiedziałosię odpowiednio 9% i 4%. Podobnie jakw przypadku poprzedniego pytania odnośnierozliczania przeszłości, 14% ankietowanychwykazało brak zdania.Gdy badamy stosunek Polaków do szerokopojętego zjawiska korupcji w PRL, niezwykleciekawym materiałem stają się wyniki porównawczepochodzące z różnych krajów. Materiałutakiego, niezwykle istotnego z punktuwidzenia poznawczego, dostarcza opraco-wanie prof. dr hab. Jerzego Kwaśniewskiegodotyczące stosunku społeczeństwa wobecdewiacji 31 . Badacze (J. Kwaśniewski, A. Kojder)podjęli bowiem trud zainicjowania badańw kilku krajach równocześnie, a następnie porównaniaich wyników. Badanie zostało rozpoczętew 1973 r. pod auspicjami InternationalCentre Of Comparative Criminology. Najpierwprzeprowadzono badania pilotażowe w Polsce,Kanadzie i Brazylii, by finalnie opracowaćostateczną wersję kwestionariusza w Pradzew roku 1975.Badaniem zostali objęci mieszkańcy wielkichaglomeracji miejskich. Dążono do ich reprezentatywnościi dokonania badań w wielumiejscach równocześnie, jednak na rok 1983,z powodów różnych problemów organizacyjnych,badania przeprowadzono w Polsce(1976; 487 osób), Wenezueli (1976; 800 osób),Tabela1. Odsetek respondentów deklarujących silne potępienie wobec zachowań wedługkrajówRodzajzachowaniaPolska(Warszawa)Odsetek respondentów deklarujących SILNE POTĘPIENIEwobec zachowaniaWłochy (łącznie:Rzym, Turyn,Messyna, Calgiari)RumuniaJugosławia(Belgrad)Wenezuela(Maracaibo)Kanada(Ottawa)Kradzież własnościprywantej92% 69% 86% 98% 33% 85%Kradzież własnościpaństwowej61% 56% 70% 95% 17% 57%Łapownictwo 40% 57% 68% 96% 12% 68%

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y539Rumunii (1975; 250 osób), Brazylii (1975; 599osób), Kanadzie, (1974; 100 osób) Jugosławii(1975; 100 osób) i we Włoszech (1976; 1190osób). W większości badań starano się włączyćdo próby dwie skrajne grupy: nauczycielii przestępców – recydywistów, jednak na potrzebyniniejszej analizy przedstawiam wynikidla grupy „przeciętnych” obywateli danychkrajów.W kwestionariuszu badania zawarto opis31 zachowań dewiacyjnych, wśród którychznajdowały się opisy charakteryzujące kradzieżwłasności prywatnej („Paweł A., jadącautobusem wyciągnął z kieszeni jednemuz pasażerów portfel z pieniędzmi, po czym pospieszniewysiadł”), kradzież własności społecznej(„Feliks K. samowolnie zabrał z fabryki,w której pracuje, kilka wartościowych narzędzi”)i łapownictwo („Jan Z., chcąc załatwićważną dla siebie sprawę wręczył urzędnikowi3000 zł/ekwiwalent/w kopercie”). W metodologiibadania przyjęto zasadę, iż w kwestionariuszunie wystąpią fachowe nazwy zachowań,a ich opis, aby zbadać czysto emocjonalny stosunekrespondentów do zachowań dewiacyjnych.W pierwszej kolejności badanie weryfikowałoocenę emocjonalną respondentówdo danego zjawiska, dlatego w stosunku dokażdego z nich respondent miał się wypowiedziećwedług następującej kafeterii: bardzopotępiam, raczej potępiam, ani nie potępiam,ani nie pochwalam, raczej pochwalam, bardzopochwalam.Badacze wysuwają tezę, iż kradzież mieniaprywatnego, kradzież mienia publicznego i łapownictwonależą do zachowań potępianychze średnią częstością. Kradzież własności prywatnejbyła wówczas potępiana szczególniew Polsce (92% silnie potępiających) i Jugosławii(98% silnie potępiających). W tymżekraju uzyskano ogólnie wysokie wyniki silnegopotępienia wszystkich z trzech wymienionychzachowań. Warty uwagi jest fakt, iż wewszystkich wymienionych krajach kradzieżmienia prywatnego spotkała się z silniejszympotępieniem, niż kradzież mienia publicznego.Szczególną różnicę widać w przypadku polskim(31punktów procentowych). Zjawiskołapownictwa było potępiane najrzadziej w Wenezueli(Maracaibo – 12%) i Polsce (Warszawa– 40%), podczas gdy najsilniej potępiane byłow Jugosławii (Belgrad – 95%).Na podstawie międzynarodowych badańporównawczych autorzy (J. Kwaśniewski,A. Kojder) charakteryzują różnicę pomiędzyodpowiedziami w poszczególnych krajach zewzględu na ogromne różnice kulturowe. Jednąz nich, choć określoną przez badaczy jakoniewielką, jest różnica w systemach politycznychpanujących w poszczególnych krajach.Autorzy wysuwają tezę, iż respondenci polscy,rumuńscy i jugosłowiańscy wykazują silniejszepotępienie (repulsywność) wobec wymienionychopisów zachowań, niż badani pochodzącyz ówczesnych krajów kapitalistycznych.Badacze oczekiwali, iż „wpływ systemu politycznegoujawni się w przypadku stosunkubadanych do naruszania własności społecznej,której obrona wiąże się ściśle z pryncypiamiustrojowymi państw socjalistycznych” 32 . Faktycznieobywatele wszystkich państw socjalistycznychwykazali większe potępienie dlanaruszenia własności społecznej, ale jednakwe wszystkich krajach potępiane bardziejbyło naruszenie własności prywatnej. Badaczezwracają również uwagę na fakt, iż zjawiskołapownictwa (tak jak pijaństwa), będące przedmiotemdyskusji na temat moralnych przemianspołeczeństwa polskiego, nie jest wyłącznierodzimym zjawiskiem – zjawiska te wewszystkich badanych krajach nie spotykały sięz silnym potępieniem.rozdział IIIKorupcja współcześnie3.1. Próba opisania zjawiskakorupcji współcześnieKażdy system polityczny posiada swoje cechycharakterystyczne. Podczas transformacjiustrojowej niektóre z cech poprzedniego systemuoddziaływają wprost na kształt systemunadchodzącego – czy to z perspektywy dziedzinyinstytucji systemu, mentalności osóbobsługujących go, czy też pewnej kultury politycznej.System komunistyczny również makilka takich cech, które podczas transformacji,oraz po jej dokonaniu wywierają wpływ nanowy, liberalny system. Wśród tych cech znajdujesię: wyłączność partii (komunistycznej)w podejmowaniu decyzji politycznych, państwowąwłasność środków (a w praktyce zakładówi surowców) produkcji przy ograniczonejdo minimum własności prywatnej, wykorzystywaniezajmowanej pozycji zawodowej6

540B. PotwardowskaA. HusseinTransformacja MECHANIZMY KORUPCJOGENNE ustrojowa a pola – cztery korupcji grzechy główne władz publicznych6do osiągania konkretnych korzyści, bądźw celu „ułatwienia” w załatwianiu spraw 33 .Cechą wspólną krajów postkomunistycznychjest to, iż część (najczęściej wpływowa)ich obywateli stara się personalnie zachowaćdecyzyjność i monopol na władzę należną niegdyśpaństwu komunistycznemu. To oznacza,że nadchodzący w kraju postkomunistycznymokres prywatyzacji oznacza falę nadużyć i załatwianiawłasnych interesów tylko z nadejściemwolnego rynku, a tym samym narzędzido decyzyjności tym razem prywatnej, w obszarzeniegdyś państwowym.Oto polityczne realia przemian z socjalistycznegosystemu na system gospodarki wolnorynkowej.Ponieważ zdecydowana większośćosób zajmujących stanowiska publicznei urzędnicze żegnało się wówczas ze swoimżyciem zawodowym, a nowe realia zezwalałyna akumulację kapitału prywatnego, zaczęłodochodzić do ogromnego w skali zjawiskanadużyć. Dlatego już w początkowej fazietransformacji ówczesne elity polityczne stosowałygłównie dwa uzasadnienia i argumentacjena występujące zjawisko, które nie do końcapokrywały się ze społeczną akceptacją.Pierwsze z nich Krzysztof Jasiecki w swoimartykule 34 nazywa jako „zwulgaryzowanyliberalizm”, który zdecydowanie zmierzałw stronę kumulacji własności prywatnej i reformrynkowych. Ten sposób argumentacjicharakteryzował się usprawiedliwianiem pewnychzaszłości dążeniem do skumulowaniarodzimego kapitału i wytworzeniem się nowej,jakże ważnej klasy średniej, która mogła powstaćwyłącznie poprzez rozwój i pewnegorodzaju kumulację kapitału prywatnego. Jednąz głównych argumentacji w tym nurcie byłozezwalanie na swobodne zakładanie nowychfirm w sektorze prywatnym, również poprzezzawłaszczanie majątku państwowego, jakopierwszą i jedyną szansę do akumulacji tegokapitału dla dalszych inwestycji, przy jednoczesnymbraku instytucji rynkowych, które kapitałten mogłyby w inny sposób zapewnić. I takpowstał szereg „spółek nomenklaturowych”i „spółek dyrektorskich” w oparciu o procesyprywatyzacyjne. Argumentacja ta usprawiedliwiałarównież istnienie „szarej strefy” obejmującejróżne aspekty życia gospodarczego, takiejak nadużywanie zezwoleń celnych i podatkowych,uchylanie się od płacenia podatkóww ogóle, zaniżenie importowanych towarów.Właśnie istnienie „szarej strefy” było częstonazywane przez politycznych zwolenników tejargumentacji, jako „naoliwienie” systemu nowegow swoich podstawach, który trzeszczałprzy każdym nieprzewidzianym ruchu z powoduluk w przepisach lub ich braku w ogóle,był zatem w ich oczach funkcjonalny. Wtedyto przywędrowało do nas powiedzenie „pierwszymilion trzeba ukraść”, co odzwierciedlałow wielu przypadkach rzeczywistość i stało sięniemal zasadą pierwszych polskich przedsiębiorców.Zwolennicy argumentacji „zwulgaryzowanegoliberalizmu” nie narodzili się jednakw Polsce. Być może skrajnym będzie przywołanieza Krzysztofem Jasieckim postaci prof.Richarda Pipesa, który pełniąc dosyć znaczącestanowiska w administracji prezydenta Reaganapokusił się o kilka kontrowersyjnych wypowiedzi,głównie na temat Rosji tamtych czasówtwierdząc, iż każdy sposób odejścia od systemusocjalistycznego jest dobry, nie wyłączająckorupcji czy dzikiej prywatyzacji na zasadachtypowo przestępczych: „Wszystko, co sprzyjarozłożeniu państwa i przechodzeniu majątkuz rąk państwa do rąk prywatnych, nawet przestępczych,jest progresywne” 35 . Za podobnąargumentacją wypowiadają się równie kontrowersyjnie,choć z lepszym uzasadnieniem(lub bez wyrwanego kontekstu) ludzie nauki.Ch. Giardano z Uniwersytetu we Fryburgu wypowiadasię dosadnie: „Nie wierzę, że do akumulacjikapitału może dojść na drodze – jakto nazywają Amerykanie – »moral economy«.Moral economy jest luksusem, na który możesobie pozwolić kraj, który już dokonał akumulacjikapitału i stać go na uczciwość Holandiajest przykładem najbardziej spektakularnym.Najbogatszy kraj w XVI w. zgromadził kapitałprzez krwawą kolonizację. Dzisiejsze »mafijne«formy jego akumulacji w krajach, takichjak Rosja czy Polska są wiec w porównaniuz metodami holenderskimi zupełnie niewinne”36 .Drugim sposobem argumentacji na wystąpieniezjawiska korupcji w Polsce w pierwszychlatach transformacji, było jej rozpatrywaniejako „produktu ubocznego” dopostępujących zmian polityczno-gospodarczych.Ten sposób uzasadnienia, dużo bardziejumiarkowany w swoich podstawach, tłumaczyłwystępowanie korupcji w różnej skaliwe wszystkich typach gospodarek, a w szczególnejpostaci podczas przemian właśnie gospodarczo-politycznych.W takim przypadku

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y541wszelkie nadużycia, również te o charakterzekorupcyjnym, traktować należy jako kosztykształtowania się i dopasowywania nowych instytucjii regulacji prawnych. Dlatego, w innysposób jak pierwsza koncepcja, zwolennicytego podejścia upatrują zmian i naprawy sytuacjiw nieustająco postępujących reformachinstytucji publicznych i prywatnych (np. bankowych)nowego systemu.Pomimo różnych sposobów argumentacji,zwolenników obu sposobów widzenia korupcjiw pierwszych latach transformacji łączyłoprzekonanie o nie największym priorytecieproblemu korupcji, dlatego często wypowiadanosię publicznie, iż skala problemu jestnagminnie wyolbrzymiana. Łączyli się oniw przekonaniu, iż nagłe reakcje i duże programyantykorupcyjne we wczesnej fazie transformacjimogą spowolnić proces tworzeniasię tak ważnej dla nowopowstałej gospodarkiklasy średniej. Na początku więc pojawiły sięgłosy o chęci zatrzymania bądź opóźnieniaprocesów prywatyzacyjnych w taki właśniesposób przez środowiska na ten czas opozycyjnewobec nurtu wiodącego, a duże programyantykorupcyjne zniechęciłyby i związałybyręce „pionierów kapitalizmu”. I tak wracamydo dylematu walki z korupcją w pierwszych latachtransformacji wyrażonego dosadnie przezprof. Richarda Pipesa i Ch. Giardano.Pomimo powszechności tych dwóch nieoficjalnychprzekonań na temat przyczyn i skutkówwystępowania korupcji, społeczeństwonie odbierało tych zjawisk, w gruncie rzeczynegatywnych, tak optymistycznie. Pewne dążeniedo normalności i niechęć do przedłużaniapraktyk rodem z PRL poskutkowały przyjęciemprzez Sejm w 1992 r.uchwały w sprawieprzeciwdziałania patologicznym zjawiskomniegospodarności, nadużyć i korupcji. Ustęp 1pełnił funkcję preambuły i zawierał zapis:„Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, mając nauwadze straty ponoszone przez budżet państwazarówno na skutek licznych nieprawidłowościw życiu gospodarczym, mających charakteraferowy, jak też przypadków korupcji pracownikówadministracji państwowej i samorządowej,wyraża przekonanie o koniecznościpodjęcia przez rząd zdecydowanych działańw celu zwalczania tych zjawisk. Działalnośćgospodarcza prowadzona metodami omijanialub wręcz naruszania obowiązujących przepisówprawnych oraz unikania opodatkowania,przy słabości systemu kontroli finansoweji działań prokuratorskich, wpływa na wzrostspołecznych nastrojów zniechęcenia i niewiaryw sens dokonywanych reform systemu gospodarczego.Równocześnie znaczne obniżeniepoziomu życia większości społeczeństwa rodzizdecydowany sprzeciw wobec nieuczciwychmetod pomnażania zysków i wykorzystywanianieformalnych powiązań z przedstawicielamiorganów władzy” 37 .Uchwała, niezwykle słuszna w założeniach,wzywała premiera do dokonania analizy skaliproblemu i przedstawienia rozwiązań. Niestetyjej losy zostały przesądzone przez przedterminowewybory w 1993 r., jednak ślad po dostrzeżeniupoważnego problemu pozostał.Te pierwsze koncepcje odnośnie zjawiskakorupcji w pierwszym okresie transformacji,z powodu swojego optymizmu, szybko zostaływ społecznym odczuciu zastąpione przez inne.Zaskoczenie, jakie wywołała wśród środowiskpostsolidarnościowych koalicja SLD-PSL orazprezydentura Aleksandra Kwaśniewskiegospowodowały refleksję i dokładniejsze przyjrzeniesię rządom po 1989 r., które bądź cobądź spowodowały kryzys państwa, ograniczającreformy wyłącznie do sfery gospodarki.Przy okazji tego bliższego przyglądaniasię problemowi wyszły na jaw fakty związanez niepoprawnym planowaniem kształtowanianowych instytucji demokratycznych, oddziaływaniadużych grup interesów powiązanychz dawnymi sferami władzy etc.Na tym tle zaczęto dostrzegać wiele problemówzwiązanych z korupcją w poprzednimsystemie politycznym. Źródło wszelkich patologiiutożsamiano z dziedzictwem poprzedniegoustroju. Dlatego następną koncepcjąwyjaśniającą przyczyny korupcji w okresietransformacyjnym, a która pojawiła się jakonastępna w kolejności, była „ścieżka zależności”.Zgodnie z tą teorią decyzje polityczne podejmowanew pewnym okresie historycznymmają przełożenie na późniejszą rzeczywistośćpolityczną i społeczną, w tym na spectrummożliwych wyborów, i to nawet w dalekiejprzyszłości. Dlatego zaczęto zastanawiać sięnad konsekwencjami przejawów korupcji, którewystępujące na dużą skalę mogłyby w przyszłościzagrozić pewnym procesom w kształtowaniusię np. społeczeństwa obywatelskiego.Najbardziej niebezpiecznym sposobemtakiego działania jest zdefiniowana w pierwszymrozdziale korupcja legalna, czyli nadużyciapodczas stanowienia prawa prowadzące6

542B. PotwardowskaA. HusseinTransformacja MECHANIZMY KORUPCJOGENNE ustrojowa a pola – cztery korupcji grzechy główne władz publicznych6do ustanowienia takiego rodzaju przepisów,które przyniesie korzyści lub ułatwienia dlagrup interesów będących u władzy. Taki sposóbstanowienia prawa, dający grupom będącymu najwyższych szczebli władzy szczególnewłaściwości do wykorzystywania stanowiskjest szczególnie częsty przy zmianach systemu– podczas tworzenia się nowych instytucjipaństwowych i prawa jako takiego w ogóle.W ten sposób celowo powstają pewnego rodzajuluki: „Kto ma informację, ten ma władzę. Jeślisię wie, w jakim kierunku zmierza prawo, możnaużyć takich właśnie instrumentów jak lukiw prawne czy »gumowe« zapisy w ustawach, któreda się bardzo szeroko interpretować” 38 .Kolejną koncepcją, której występowaniepodejrzewano podczas lat transformacji, był„kapitalizm polityczny” – jako sieć działańtakże na poziomie makroekonomicznym, którewspomagają lub umożliwiają osobom będącymu władzy kreowanie elity „wygranych”czyli tych „najlepiej poinformowanych”, dlaktórych prawo jest nieco łaskawsze a instytucjepubliczne nie tak wymagające. Jednaknależy sobie zdawać sprawę, iż taki układ formułujerównież definicję „przegranego”, czyligrupy osób będących bez kompletnie żadnychwpływów, które mogą się poczuć oszukanenie posiadając równych szans na starcie podczaspanowania gospodarki rynkowej. Takieujęcie korupcji, która tworzy się od samejgóry i powoduje sieć łapówkarską połączonąz nepotyzmem i protekcją, nie jest już efektemubocznym transformacji ustrojowej, leczimmanentną cechą elit, nowo powstałego systemui sposobu kumulowania kapitału władzypolitycznej. W takiej sytuacji „stare i nowe nomenklaturywikłają państwo w swoje interesyi przerzucają niektóre koszty ich rozwiązań napaństwo” 39 . Jednak w Polsce w czasie zmiantransformacyjnych miała szanse wykształcićsię również trzecia siła, który zapewnia (bądźstwarza warunki) system demokracji – inicjatywyobywatelskie. Jest to w pierwszej kolejnościzasługa swobody, jaką przynosi systemdemokracji, z drugiej strony kreowana jest poprzezindywidualną działalność ekonomiczną,która wykroczyła poza gospodarkę np. w momencienapotkania problemów przy realizowaniuwłasnych celów ekonomicznych w sposóbw pełni uczciwy i racjonalny.Te optymistyczne akcenty zadziałaćmogą jednak tylko w ograniczonym zakresiew stosunku do zmian makroekonomicznychi politycznych dziejących się przez pierwszedziesięciolecie po zmianie 1989 r. Kontynuacjareform strukturalnych i dalszy, rotacyjnydostęp do władzy na najwyższych szczeblachspowodował traktowanie kariery politycznejjako ścieżki awansu materialnego. I tak miałobyć przez kolejną dekadę.Poznawszy teoretyczne ujęcie przyczyn istnieniazjawiska korupcji w trakcie transformacjiustrojowej Polsce, przyjrzyjmy się faktomi wydarzeniom jakie miały miejsce w tym okresie,które znacząco wpłynęły na pola zjawiskakorupcji po roku 1989. Transformacja w ujęciuczysto polityczno-gospodarczym spowodowała,iż na znaczeniu straciły dotychczasoweczynniki stymulujące działania i porozumieniakorupcyjne, takie jak przede wszystkim brakgospodarki rynkowej, niedobór podstawowychproduktów i usług, nieefektywne narzędziakontroli i górowanie wyznaczników ideologicznych40 . Rodzący się system demokratycznystworzył jednak wiele okazji i narzędzido nowego rodzaju nadużyć, głównie na poluprzekształcania własności, nadawania swobódobywatelskich, tworzeniu nowego prawa i instytucjido jego stosowania.Aż do roku 1991 nie było w Polsce regulacjiprawnych dotyczących rzetelności obrotu gospodarczego,manipulowania kredytami i innymirodzajami kapitału oraz fałszerstw. Zwłaszczasektor bankowy, który w ciągu kilku miesięcymógł rozpocząć swobodne działanie, byłw dużym stopniu pozbawiony kontroli i regulacjipod względem nadużyć. Kolejnym obszarem,który nie został odpowiednio zaplanowany,była kontrola zmian finansowo-administracyjnych.Najbardziej jaskrawym tego przykłademjest brak przepisów w pierwszych latachrestrukturyzacji, które mogłyby gwarantowaćchoć podstawowy zakres bezpieczeństwa przydokonywaniu tego typu operacji. Kolejnymdużym problemem były powiązania i wszelkiegorodzaju koneksje, które przynosiły wielekorzyści z powodu niewykrywalności ich rzeczywistychdziałań – prowadzenie niepełnychewidencji, brak obowiązku sprawozdawczościurzędów, zawieranie umów bez pisemnegopotwierdzenia, czy zasiadanie wysokiej rangiurzędników w spółkach prywatnych, to tylkoniektóre z przykładów na występowanie korupcjiinstytucjonalnej czy systemowej okresutransformacji ustrojowej. Oczywiście podobneprzykłady możemy odnaleźć i w zupełnie dzisiejszejrzeczywistości, jednak stanowią one

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y543swego rodzaju nielegalną patologię. W czasietransformacji bowiem nie było przepisów zabraniającychpewne te procedery, więc możnapowiedzieć, iż z powodu szybkich zmiani braku woli do doskonalenia systemu miałyone wówczas charakter legalny. Przyjrzyjmysię zatem niektórym typowo demokratycznymobszarom, które nastały po roku 1989 wraz zezmianą systemu, które z różnych przyczyn –typowo transformacyjnych, lub systemowychw ogóle, szczególnie zagrożone są działaniamio charakterze korupcyjnym.PrywatyzacjaNarzędzie prywatyzacji w swoim założeniupowinno polegać na przekazaniu w prywatneręce majątku państwowego m.in. przedsiębiorstw,dla jego odpolitycznienia i pozwoleniadziałania na zasadach gospodarki rynkowej.Pomimo to, i nie tylko w Polsce, konsekwencjaw perspektywie krótkookresowej jest wprostproporcjonalnie odwrotna do zamierzonychrezultatów. Wynika to z faktu, że podział państwowegomajątku jest często ostatnią szansąna uzyskanie korzyści tego wymiaru, z jednejstrony finansowych, z drugiej politycznych.I tak politycy ofiarują swoim poplecznikomdostęp do przedmiotów prywatyzacji, oferującpaństwowy majątek przy warunkachemisyjnych korzystnych dla przyszłych akcjonariuszy,w zamian za przyszłe polityczne„dowody wdzięczności”, takie jak poparciew następnych wyborach. Same przedsiębiorstwarównież wywierają pewne naciski naróżnego rodzaju ulgi ze strony państwa, abyułatwić sobie „start” w gospodarce rynkowej,po której właśnie te podmioty gospodarcze zaczęłydryfować 41 .Korupcja w samorządzieJednym z głównych założeń decentralizacjiwładzy po roku 1989 było stworzenie władzylokalnej i oddanie sprawowania tej władzyinstytucjom stojącym bliżej obywateli, w ichwłasnym środowisku. Z tego powodu zmienionomapę administracyjną państwa, tworzącostatecznie, po kilku modyfikacjach, województwa,powiaty i gminy. W tym procesie,w ramach komunalizacji mienia państwowego,licząc od roku 1990 samorządy otrzymały majątkiw postaci m.in. nieruchomości. Dobra te,w postaci fizycznej jak nieruchomości, prawado zagospodarowania przestrzennego oraz pozwoleniana jego użytkowanie, były i są polemnajwiększych nadużyć, posiadając największąwartość spośród wszystkich praw nadanychsamorządom. Dlatego należy poświęcić dużąuwagę dla pola korupcji, jaka występuje w samorządziei dotyczy przetargów na zbywaniegruntów.Najbardziej jaskrawym przykładem na nadużyciaprzy zbywaniu gruntów jest zawyżonacena za grunty znajdujące się w centrach dużychmiast w kraju. W latach 90. grunty te zyskałyogromne ceny, niejednokrotnie przewyższającceny w Europie Zachodniej. Dzieje siętak dlatego, iż osoby wpływające bezpośredniona zagospodarowanie mienia wykorzystywałyluki w prawie oraz naginały przepisy, aby rozpisywaćprzetargi dla „ulubionych” inwestorówprywatnych, oczywiście z finalną, finansowąkorzyścią dla siebie. Skoro jesteśmy jużprzy temacie przetargu, warto przybliżyć tenproces, który oparty jest o ustawę o gospodarcenieruchomościami, jednak często rządzi się lokalnymi,niepisanymi prawami. Przetarg możebyć ustny i pisemny, jednak istnieje niepisananiechęć do przetargu ustnego, który możebyć czysto spekulacyjny przy okazji zbywaniagruntów wartych miliony złotych.O wyborze w przetargu pisemnym decydujeprzede wszystkim cena i projekt nieruchomości,która ma powstać na danym gruncie.Konkursowy charakter procesu rozstrzyganiabierze pod uwagę również kryteria takie jakwiarygodność inwestora. To jednak nie przeszkadzastworzeniu takiego opisu zamówienia,aby wymagania pasowały tylko do jednegokandydata. Również narzędzie w postaci zapytańofertowych do zbudowania przedmiotuzamówienia (który stwarza się po to, aby kryteriaodpowiadały jak najwierniej realiom) zachęcado zapoznania się z możliwościami poszczególnychinwestorów. Podobne skutki matworzenie operatów szacunkowych dokonywanychprzez rzeczoznawców, którzy niekiedycelowo zaniżają wartość majątku bądź gruntu,aby ułatwić kupno wcześniej już „wybranym”inwestorom. Ustawa o gospodarce nieruchomościaminie zabezpiecza przed zmową organizatorówprzetargów i rzeczoznawcy, dlategoczęsto dochodzi do zaniżania wartości gruntu,gdzie korzystają wszyscy poza uczciwymiobywatelami 42 . Proces ten jest szczególnie niebezpieczny,gdyż nadużycia mogą zajść równiełatwo na każdym jego etapie. I tak dochodzido dezinformacji potencjalnie zainteresowanejspołeczności lokalnej poprzez niezamieszcza-6

544B. PotwardowskaA. HusseinTransformacja MECHANIZMY KORUPCJOGENNE ustrojowa a pola – cztery korupcji grzechy główne władz publicznych6Pomoc publicznaPo nastaniu ery gospodarki rynkowejw Polsce, wytworzyła się nowa silna grupajako aktor na arenie makroekonomii – prywatniprzedsiębiorcy. Z reguły przedsiębiorczośćuznano za cechę służącą samowystarczalnościpodmiotów gospodarczych, jednakpaństwo bardzo szybko stworzyło kilka ulgi zachęt dla tej samodzielnej grupy. Kolejnymzatem przykładem na pojawienie się nowegopola korupcji po nastaniu gospodarki rynkowej,jest pomoc publiczna, jaką państwo możeudzielić prywatnemu przedsiębiorcy – czy tow postaci dotacji, czy ulgi podatkowej. Praworegulujące pomoc publiczną i możliwości aplikowaniapo nią powinno w sposób szczególnybyć przygotowane z należytą starannością,stanowiąc podstawę do uczciwej konkurencji.Jednak projekt ustawy z 2000 r. ograniczyłpodmiotowo możliwość ubiegania się o takąpomoc wyłącznie do przedsiębiorców wedługdefinicji Prawa o działalności gospodarczej zostawiającpoza nawiasem wszystkie podmiotyniezarobkowe, które mogą być powołane przezosobę która taką pomoc otrzymała, a założyłaodrębne fundacje, stowarzyszenia i inne podmiotynie działające dla zysku. W ten sposóbwielu aktorów życia gospodarczego obeszłoprzepisy ustawy i wzbogaciło się kilkukrotnie.Ponieważ pomoc zgodnie z zapisami ustaw nieobejmowała szczególnych państwowych osóbprawnych, takich jak ARP, ARR, które to z koleinie udzielają pomocy publicznej a pomocinnego rodzaju, co tworzy potężny obszar korupcjogenny.Zasady udzielania pomocy przedsiębiorcomzostały określone odgórnie przez Unię Euronieogłoszeń o wywieszeniu wykazu nieruchomości,nieodnajdowanie poprzednich właścicieli,skracanie terminów rozstrzygnięciaprzetargu. Problemem jest także powoływaniekomisji przetargowych, takim jak wybór na„obiektywnych” obserwatorów radnych. Samopis przedmiotu zamówienia pełen może byćrównież nieścisłości występujących wedługklucza, który zna wyłącznie jeden inwestor,który będzie w stanie jako jedyny spełnić wymaganiaprzetargu.W ten sposób oprócz pięty achillesowejsamorządów (nieruchomości) omówiliśmyrównież współczesne narzędzie wydawaniapublicznych pieniędzy, jakim jest przetargpubliczny. Wszystkie instytucje publiczne bowiemmuszą dokonywać zakupów bądź zakupywaćusługi przy pomocy narzędzia, jakimjest przetarg publiczny. Problemy wymienionepowyżej nie dotyczą zatem wyłącznie nieruchomościbędących własnością samorządu,a wszystkich zakupów i zleceń wykonywanychprzez instytucje publiczne.Oczywiście obsługa komunalnych nieruchomościnie jest jedynym obszarem korupcjogennymw samorządzie. Jest to jednak najbardziejwyraźny przykład, w jaki sposób przydostępie do dóbr publicznych i przy obowiązkuich rozdysponowania można dostosowaćnarzędzia demokracji do samowzbogaceniasię. Najbardziej w społecznościach lokalnychwidoczny jest fakt, iż korupcja powoduje ograniczenierównego dostępu do rynku. W gospodarczejkonkurencji wygrywają ci, którzyposiadają odpowiednie zaplecze finansowe,towarzyskie lub polityczne. W systemie gospodarkirynkowej pewien stopień bezrobociajest rzeczą naturalną, a jednym z najlepszychsposobów jego przeciwdziałania jest rozwójdrobnej, lokalnej przedsiębiorczości. Na tojednak obywatele zupełnie uczciwi decydująsię w warunkach uczciwej konkurencji i przyjednakowych szansach na starcie. Tymczasemkorupcja w samorządzie zniechęca drobnychpretendentów na przedsiębiorców 43 .Demokracja daje możliwość względnegorozliczenia dotychczas rządzących elit politycznychpodczas wyborów po upływie kadencji.Ma to jednak większe znaczenie wśródpolityków szczebla centralnego. Na szczeblulokalnym bowiem, w samorządzie, działamechanizm przybliżony do opisanego przezEdwarda Banfielda w książce na temat moralispołeczeństwa zacofanego 44 . W lokalnym spo-łeczeństwie bowiem ograniczenie budżetowepowoduje, że wymiana polityków podczaswyborów ze skorumpowanych na uczciwychpowoduje często rozczarowanie mieszkańców.W nowej rzeczywistości nie wiadomo jak załatwiasię sprawy w przeciwieństwie do poprzedniegoukładu, a układ poza polityczny jest taksilny, że i tak wiąże ręce uczciwych politykówi urzędników. Można zatem rzec, iż organizacyjniei ekonomicznie układ skorumpowanyjest w krótszym okresie bardziej opłacalnyw lokalnej społeczności, niż prawe rządy nowejelity politycznej. To zjawisko powodujeniestety zniechęcenie wyborców do zmianlokalnej władzy, potęgując i wzmacniając powstałyjuż układ.

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y545pejską i narzucają niejako pomoc konkretnymprzedsiębiorcom na podstawie konkretnychprzepisów i w ramach szczegółowo rozpisanegoprogramu pomocowego. W ten sposóbdziałają obecnie fundusze strukturalne UniiEuropejskiej, dlatego została również określonapomoc de minimis dla przedsiębiorców.Korupcja legalnaDziałania korupcyjne czynione za wymiernekorzyści na rzecz grup interesów na poziomiestanowienia prawa to najbardziej spektakularneafery ostatniego dwudziestolecia.Każda afera, taka jak „węglowa”, „gruntowa”czy „prasowa” ma swoje podłoże w próbie stanowieniaprawa korzystnego dla grup interesówstojących na pograniczu sfery publiczneji prywatnej. Pomimo, iż afery te są niezwyklejaskrawe w doniesieniach medialnych i to zwyklewłaśnie przez tę „trzecią władzę” zostaływykryte, a ich niektórzy uczestnicy tracą życiew mniej lub bardziej niewyjaśnionych okolicznościach,pozwoliłam sobie powstrzymać sięod opisywania nawet szkiców poszczególnychafer z pierwszych stron gazet. Każdej z nichmożna by poświęcić niejedno opracowanie,a niniejsza praca ma udowodnić pewne prawdyna poziomie generalnym.Powyżej przedstawiłam różne przykładowepola korupcji, które pojawiły się po transformacjiustrojowej roku 1989. Musimy jednakpamiętać, iż korupcja jest problemem każdegospołeczeństwa, różnią ją tylko pola oddziaływaniai skala zjawiska. Już w Grecji w IV w.p.n.e., demokratyczny system rządów w swoimrozkwicie borykał się z plagą łapownictwa.Pierwszym udokumentowanym w tamtychczasach przypadkiem korupcji była działalnośćLizjasza, konsultanta procesowego, któremuzarzucano przyjmowanie łapówek 45 . Pomimoiż tamtejszy system władzy był niezwyklerestrykcyjny, pozwalano na takie procedery,gdyż oskarżenie o łapówkarstwo zawsze stanowiłopretekst do ukarania i pozbycia się niewygodnegourzędnika państwowego.Co prawda państwa władzy absolutnejmiały i mają dużo więcej swobody i narzędziw karaniu za przestępstwa o podłożu korupcyjnym,ale zjawiska i procesy obserwowanew Europie Zachodniej (nawet w stosunku do nowoczesnychinstytucji UE) czy USA, ale takżei w Azji i państwach afrykańskich ukazują, iżw każdym systemie problem korupcji jest niezwykleistotny i po porostu nie da się go wyeliminować.Szkoda tylko, iż wszystkie te zjawiska:nieskuteczna do końca administracja,niesprawne, wolno działające sądy i ogólneprzekonanie społeczeństwa, że „wszyscy biorą”powodują utratę wiary w państwo jego obywatelii z powodu długoletniej frustracji budzą potrzebęwładzy autorytarnej, silnej ręki.Czym jest zatem korupcja współcześnie?Pomimo zapisów w prawie polskim jest to przestępstwonadal niezwykle trudne do wykrycia.Trudność ta polega w głównej mierze na problemachz wykryciem sprawcy, gdyż procescharakteryzuje się zwykle brakiem wszelkichśladów, a samo przestępstwo ma charakter latentny,czyli bez ofiar. Wykluczając przypadkiobjęte tzw. klauzulą bezkarności (zapisanew Kodeksie Karnym z 1 lipca 2003 r.), dwiestrony procederu – korumpujący i korumpowani– podlegają odpowiedzialności karnej,wszystkie korzyści zostają odbierane, należysię oczywiście liczyć również z utratą stanowiska,a decyzja administracyjna wydana w wynikupopełnionego przekupstwa traci ważność.Kodeks Karny z 2003 r. wyraźnie wskazuje naprzestępstwa, które mają charakter sensu strictekorupcyjny. Są to:• y sprzedajność urzędnicza (art. 228 § 1–6 kk);• y przekupstwo (art. 229 § 1–5 kk);• y płatna protekcja (art. 230 § 1–2 kk);• y czynna płatna protekcja, handel wpływami(art. 230a § 1–2 kk);• y przekroczenie uprawnień, niedopełnienieobowiązków (art. 231 § 1–3 kk);• y korupcja wyborcza (art. 250a § 1–3 kk);• y nadużycie zaufania (art. 296 § 2 kk);• y korupcja gospodarcza, korupcja menedżerów(art. 296a § 1–4 kk);• y korupcja w profesjonalnych zawodachsportowych (296b § 1–3 kk) 46 .Znawszy zatem obszary korupcji pojawiającesię po roku 1989 oraz zapoznawszy sięz legalną definicją zjawiska korupcji, przejdźmydo opinii, jaką społeczeństwo wyrobiłosobie, a temat korupcji i jak się ono zmieniałona przestrzeni kilkunastu lat.3.2. Stosunek Polaków do zjawiskakorupcji współcześnieW poprzednim rozdziale zbadaliśmy stosunekPolaków do zjawiska korupcji w samymsercu epoki PRL. Były to czasy, w którychbadania opinii publicznej nie cieszyły się dużąpopularnością a częstotliwość ich przeprowa-6

546B. PotwardowskaA. HusseinTransformacja MECHANIZMY KORUPCJOGENNE ustrojowa a pola – cztery korupcji grzechy główne władz publicznych6Sondaż na przełomieZanim jednak przejdę do zaprezentowaniawspólnych wyników sondaży przeprowadzonychwspółcześnie, przedstawię drugą część badaniaPJO PRiT OBOP z roku 1993 47 . Ta częśćsondażu zawierała pytania odnośnie korupcjiw samym okresie transformacji, jak i podsumowaniarządów demokratycznych aż po rok 1993,czyli czasy rządu Hanny Suchockiej.Jedno z pierwszych pytań wraz z kafeteriąodpowiedzi brzmiało: „Czy uważa Pan(i),że obecnie zachodzące w Polsce przemiany:sprzyjają rozwojowi korupcji; ograniczają korupcję;nie mają na nią wpływu, brak opinii”.Ponad połowa ankietowanych – 56% - uważaławówczas, iż przemiany te sprzyjają rozwojowizjawiska korupcji. Drugą odpowiedzią podwzględem wyboru było „nie mają na nią wpływu”.Dopiero na trzecim miejscu znalazła sięodpowiedź świadcząca o ograniczaniu korupcjiprzez zachodzące w tym czasie przemiany.Następne pytanie o ówczesne przemianydotyczyło zależności pomiędzy zjawiskiemkorupcji a występowaniem kryzysu gospodarczego.Jak kształtowały się wyniki przedstawiawykres nr 4.Powyższe wyniki pokazują jednoznacznie,iż większość respondentów wskazuje na istnieniezależności pomiędzy zjawiskiem korupcjia występowaniem kryzysu gospodarczego, zaczym opowiadało się 71% ankietowanych.17% uważało, iż jest to mała przyczyna kryzysu,a 5% ankietowanych nie widzi pomiędzytymi zmiennymi zależności. 7% respondentówwykazało brak opinii na ten temat.Następnie badacze postanowili rozliczyćz dotychczasowych rządów powołanych dotego czasu przewodniczących Rady Ministrów.Zapytano bowiem respondentów, za któregoz rządów panowała największa korupcja. Ankietowanimogli wybrać dwie odpowiedzi, dlategowyniki nie sumują się do 100%.Wyniki uzyskane na zadane pytanie przyniosłydosyć jednoznaczną odpowiedź – ponad60% ankietowanych uważała w roku 1993, iż zawszystkich dotychczasowych rządów demokradzaniabyła znacznie niższa niż współcześnie.Po roku 1989 wiele się w tej kwestii zmieniło– z powodu dużych zmian polityczno-gospodarczychśrodowiska związane z badaniamispołecznymi miały okazję do poznania konsekwencjinowego, dużego zjawiska, klasa politycznanabrała chęci do poznania opinii społecznej,która od tej pory miała się stać elektoratemwyborczym, z kolei też wprowadzeniezasad wolnego rynku i swobód obywatelskichpozwoliło na powstanie zarówno komercyjnychośrodków badań opinii publicznej, jaki organizacji i stowarzyszeń zainteresowanychzjawiskiem korupcji i jego badaniem.W niniejszym rozdziale przeprowadzamwtórną analizę porównawczą badań sondażowychz lat 1991 do 2010 realizowanych przezOśrodek Badań Opinii Publicznej (OBOP) orazCentrum Badań Opinii Społecznej (CBOS).Dobór podmiotów realizujących badania jestnieprzypadkowy – znaczące okazało się systematyczneprzeprowadzanie badań na tematzjawiska korupcji oraz wybór sondażu, jakonarzędzia badawczego. Przedstawię wynikibadań zrealizowanych w latach: 1993 (OBOP),1997 (CBOS), 1999 (OBOP i CBOS), 2001(CBOS), 2004 (CBOS), które mają podobnąkonstrukcję – najpierw przedstawiono w nichrys polityczno-społeczno-gospodarczy, którybył niejako tłem do odpowiedzi respondentów,a następnie zweryfikowano wyniki badań, któreodniesiono do badań z lat poprzednich.Jednocześnie przedstawię wyniki dwóchsondaży porównawczych – jeden został zrealizowanyw roku 2002 (TNS OBOP) podczasakcesji Polski do Unii Europejskiej i nosipodsumowujący podtytuł „Od zmiany ustrojudo Unii Europejskiej”, a następnie badaniez roku 2010 (CBOS), które również zawierapodsumowanie z lat 1991–2010. Pomimo nakładającychsię wyników niektórych badańjednostkowych z podsumowującymi postanowiłamskonfrontować porównania własnez porównaniami badaczy, gdyż w raportachz badań jednostkowych (z poszczególnych lat)znajduje się wiele komentarzy badaczy, którenaświetlają tło konkretnych wydarzeń. A ponieważbadania opinii społecznej mają to dosiebie, że zależą od wielu czynników, uznałamto za pewnego rodzaju wartość poznawczą.W badaniach społecznych na temat korupcjiod roku 1999 najczęściej poruszanymizagadnieniami są: rozmiar i zasięg zjawiskakorupcji, zawody i dziedziny życia najbardziejdotknięte problemem korupcji oraz korupcjawśród urzędników państwowych i wśród klasypolitycznej. Taka konstrukcja sondaży występowałarównież w raportach badań, któresą materiałem w przedstawionej tu analizieporównawczej, dlatego też przedstawieniei zestawienie wyników wystąpi w takiej formie.

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y547Wykres 4. Zależność pomiędzy zjawiskiem korupcji a występowaniem kryzysugospodarczego6tycznych korupcja była mniej więcej jednakowa.Drugą z kolei odpowiedzią, a tym samymrządem, za czasów którego dokonano najwięcejprzewinień korupcyjnych, okazał się być wedługankietowanych rząd Krzysztofa Bieleckiego,ze wskazaniem 13% respondentów. Następniew kolejności wskazania znalazł się rządTadeusza Mazowieckiego (10%), na ostatnimmiejscu znalazła się zmiana Hanny Suchockiej.Brak zdania wyraziło 14% respondentów, podobniejak o pytanie podobne, z tego samegosondażu, dotyczące ilości afer korupcyjnych zaprzewodniczących partii w PRL.Następnie zapytano respondentów, któryrząd z czasów demokratycznych w największymstopniu przyczynił się do ograniczeniakorupcji. Tu również wyniki nie sumują się do100%, gdyż respondenci mogli wybrać maksymalniedwie odpowiedzi. Uzyskane wynikipasują do tych otrzymanych na poprzedniepytanie – respondenci najczęściej zaznaczaliodpowiedź „żaden z nich nie wyróżniał siępod tym względem”, osiągając wynik 55%.Następnie ankietowani wskazali na rząd HannySuchockiej (24%), Tadeusza Mazowieckiego(5%) i na końcu Krzysztofa Bieleckiego(2%). Brak zdania wyraziło w tej kwestii 12%respondentów.Na koniec zaprezentuję jeszcze wyniki uzyskanena pytanie „Czy sądzi Pan(i), że gdybyWykres 5. Rządy, w których występowała korupcja wg skali zjawiska

548B. PotwardowskaA. HusseinTransformacja MECHANIZMY KORUPCJOGENNE ustrojowa a pola – cztery korupcji grzechy główne władz publicznych6Dziedziny życia objęte korupcjąStałym elementem sondaży jest pytanieo dziedziny życia i sfery, w których korupcjawystępuje najczęściej. Poniższa tabela nr 3przedstawia uzyskane wyniki uzyskane w latach2001–2010 przez CBOS.Z powyższego porównania widać wyraźnie,iż dwiema sferami życia, które przez ostatniedziesięć lat są najbardziej dotknięte korupcjąsą wg respondentów polityka na szczeblucentralnym oraz służba zdrowia. Przy możliwościwielokrotnego wyboru odpowiedzi (dotrzech) przynajmniej 37% aż do 64% ankietowanychzaznaczyła którąś z tych odpowiedzi.Dla porównania, w roku 1993 w badaniu PJOPRiT OBOP 49 na pytanie „Jak często Pana(i)zdaniem występuje w Polsce zjawisko korupudałosię zlikwidować lub bardzo ograniczyćkorupcję w Polsce, to podniósłby się poziomżycia przeciętnych obywateli?” Na to pytanieaż 81% respondentów wskazało na zmianę:35% „zdecydowanie tak” oraz 46% „raczejtak”. 10% ankietowanych „raczej nie” widzitakiej zależności, a 2% zdecydowanie jej zaprzecza.Rozmiar problemu korupcjiW roku 2010 CBOS przeprowadził badaniept. „Aktualne problemy i wydarzenia” (239)w dniach 8-19 kwietnia, na liczącej 1056 osóbreprezentatywnej próbie losowej dorosłychmieszkańców Polski. Sondaż był przeprowadzanyw szczególnych warunkach – wówczasto nastąpiła katastrofa prezydenckiego samolotupod Smoleńskiem, zatem Polacy przeżywaliponadtygodniową żałobę narodową. Pytaniadotyczyły różnych zagadnień, jednym z nichbyło zjawisko korupcji i lobbingu, czego rezultatemjest raport CBOS „Opinia publicznao korupcji w lobbingu w Polsce” 48 . Badaniejest niezwykle komplementarne, ponieważz wynikami sondażu z roku 2010 porównanotakże dane uzyskane w latach 1991–2009,w zależności od poruszanych zagadnień.Pierwsze pytanie tej części sondażu miałona celu wskazanie, czy według respondentówkorupcja w Polsce jest problemem dużym, czymałym. Wyniki zostały zestawione w tabelinr 2 ze wskazaniem na różne terminu badań,które były przeprowadzane przez CBOS rokrocznie.Wyniki wskazują na fakt, iż od roku 1991liczba ankietowanych, postrzegających jakoduży problem społeczny, wzrosła. W roku2004 korupcję za duży problem społecznyuważało aż 95% ankietowanych, w tym aż75% uznało, że jest to problem bardzo duży.Od tego czasu odsetek podzielających tę opinięrespondentów spada. Na uwagę zasługujeteż fakt, iż w roku 1991 12% ankietowanychwskazało na odpowiedź „trudno powiedzieć”,a zbliżony poziom osób niezdecydowanych niepojawił się do końca badań w 2010 r.Tabela 2. Odsetki respondentów wskazujących na rozmiar problemu korupcjiwg terminów badańJak Pani(i) sądzi, czykorupcja w Polsce jestproblemem dużymczy małym?VII1991II1992Wskazania respondentów według terminów badańVII2000VIII2001II2003%V2004XII2005II2006IV2009Bardzo dużym 33 49 46 68 68 75 72 67 40 44Raczej dużym 38 37 40 25 23 20 22 26 40 43Dużym 71 86 86 93 91 95 93 93 89 87Raczej małym 15 8 6 2 2 1 2 2 5 9Bardzo małym 2 1 0 1 0 0 0 0 1 0Małym 17 9 6 3 2 1 2 2 6 8Trudno powiedzieć 12 5 8 5 6 4 4 5 5 5IV2010

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y549Tabela 3. Dziedziny, w których zdaniem respondentów korupcja występuje najczęściejwg terminów badańCo jakiś czas mówi sięo korupcji w różnychdziedzinach naszegożycia społecznego.W którychz wymienionych dziedzin,Pana(i) zdaniem, korupcjawstępuje najczęściej?Wśród polityków,działaczy partyjnych,radnych, posłów,senatorówX2001VI2002Wskazania respondentów według terminów badańVI2003VI2004V2005%VII2006XII2007IV2009IV201054 52 60 64 61 35 44 55 60W służbie zdrowia 47 42 43 37 50 53 58 54 58W urzędach hgminnychpowiatowych,wojewódzkich29 25 29 30 21 28 25 28 60W sądach i prokuraturze 37 33 33 42 37 32 30 29 29W urzędach centralnychi ministerstwach38 29 37 39 34 22 32 27 26W policji 31 23 25 21 34 31 28 16 15W firmach państwowych 13 12 11 11 11 9 15 14 136W firmach prywatnych 13 9 11 9 12 8 9 10 8W bankach 6 3 5 4 4 3 2 4 3W szkolnictwie i nauce 7 8 4 5 4 8 3 3 3Gdzie indziej 1 0 1 1 1 2 0 4 1Trudno powiedzieć 1 12 8 7 6 15 10 8 7cji wśród osób wykonujących następujące zawody”aż 62% osób odpowiedziało, iż wśródlekarzy, zaś „urzędnicy ministerialni” znaleźlisię dopiero na trzecim miejscu, wskazani przez51% ankietowanych.Zastanawiający jest również fakt skoku odsetkarespondentów wybierających w kafeteriiodpowiedzi „w urzędach gminnych, powiatowych,wojewódzkich” – w latach 2001–2009utrzymywało się od 22 do 38% wskazań, jednakw roku 2010 tę odpowiedź wskazało aż60% ankietowanych.Ciekawy element na ten temat zawiera badanieCBOS z roku 1997 50 : tam w odpowiedziachna bardzo zbliżone pytanie „Gdzie,według Pana(i), w jakich dziedzinach, sferachnaszego życia korupcja występuje najczęściej?”służba zdrowia znajduje się dopierona trzecim miejscu uzyskując 23% odpowiedzi,plasując się za: administracją i urzędami(47%), najwyższymi władzami państwowymi(Sejm, rząd, ministerstwa – 27%) i wymiaremsprawiedliwości (sądy i prokuratura – 25%)przy możliwości wyboru maksymalnie trzechodpowiedzi. Jednocześnie, w tym samym badaniu,zapytano respondentów o ich uczestnictwow dawaniu łapówek. Następnie osoby, któreprzyznały się do wręczania łapówek mogłyodpowiedzieć na pytanie: „Co udało się Panu(i)w ten sposób załatwić? Jakiego rodzajubyła to sprawa, w załatwieniu której pomogłoPanu(i) wręczenie komuś prezentu, pieniędzyitp.?” aż 45% ankietowanych wskazało na„leczenie – przyjęcie do szpitala, operacja,poród, zabieg, opieka lekarska i pielęgniarska,przyspieszenie badań, załatwienie zwolnienia,urlopu zdrowotnego, sanatorium, przyznaniegrupy inwalidzkiej, recepty”. Należy dodać,iż respondenci mieli możliwość wyboru jednejodpowiedzi, a następną w częstotliwości wyborubyły „sprawy urzędowe”, na które wskazało14% ankietowanych (jedyną podobnie

550B. PotwardowskaA. HusseinTransformacja MECHANIZMY KORUPCJOGENNE ustrojowa a pola – cztery korupcji grzechy główne władz publicznych6często wybieraną odpowiedzią była „odmowaodpowiedzi – sprawa osobista, prywatna, tajemnicasłużbowa, wolałbym o tym nie mówić,bo mógłbym mieć kłopoty, nie chcę rozmawiaćo tym” – 18%).Badanie CBOS z roku 1999 51 ukazuje wynikina temat występowania korupcji w różnychsferach życia z lat 1994, 1997 i 1999. Na pytanie„Gdzie, według Pana(i), w jakich dziedzinach,sferach naszego życia łapówkarstwoi korupcja występują najczęściej?” w latach1994 i 1997 respondenci najczęściej wskazywalina odpowiedź „Administracja i urzędy”(odpowiednio 44 i 47% ankietowanych). Wtedyto służba zdrowia pojawiła się dopiero natrzecim czwartym miejscu (odpowiednio: 36%w 1994 r., 23% w 1997 r.). Z kolei w roku 1999na służbę zdrowia wskazało aż 67% respondentów.Badanie OBOP z roku 1999 52 potwierdzawyniki CBOS. Tam na pytanie „Jak często,Pana(i) zdaniem, występuje w Polsce zjawiskokorupcji wśród osób wykonujących następującezawody”, 43% ankietowych wskazało, żew przypadku zawodu lekarza zdarza się to bardzoczęsto, a 35%, że raczej często (łącznie78%).Korupcja wśród urzędnikówi politykówPolityka jest sferą życia publicznego skazanąna konotację z korupcją. Takie też skojarzeniaposiadają zwykle respondenci biorącyudział w sondażach na temat zjawiskakorupcji. Działacze partyjni, radni, posłowiei senatorowie najlepiej byli oceniani w 2006 r.,prawie w rok po wygranej Prawa i Sprawiedliwości– partii, która za jeden z podstawowychpunktów swojego programu ogłosiła walkęz korupcją. Tabela 2 wyraźnie wskazuje na spadekwskazania przez ankietowanych tej sferyżycia – zaledwie 35% wskazało sferę politycznąjako dotkniętą zjawiskiem korupcji. Jednakrozpad koalicji, spowodowany między innymiaferą gruntową, oraz wydarzenia takie jak aferahazardowa, według badaczy 53 spowodowałaponowny wzrost liczby respondentów, którzyutożsamiają klasę polityczną z działaniami korupcyjnymi.I tak w roku 2010 politykę jakosferę życia, w której korupcja występuje najczęściej,wytypowało już 60% ankietowanych.Kolejne pytanie, pojawiające się częstow badaniach CBOS, dotyczyło miejsca wykorzystywaniawysokich funkcji publicznych dlanieuzasadnionych korzyści 54 . Badacze zdefiniowali„szczebel lokalny” jako sferę gminnąi powiatową, „szczebel centralny” zaś jakosejm i rząd. Jak rozkładają się odpowiedzi nazadane pytanie pokazuje wykres nr 6.Wykres wyraźnie wskazuje na najczęściejwybieraną odpowiedź – otóż ponad połowarespondentów na przestrzeni piętnastu lat jestzdania, iż korupcja występuje równie często naszczeblu lokalnym, jak i centralnym. Najbardziejpodobne wyniki uzyskano w latach 1995i 2010, gdzie około jedna czwarta respondentówwskazała na szczebel centralny jako miejscenajwiększych nadużyć. Opinie wróciły zatemdo stanu sprzed piętnastu lat.Wykres 6. Przypadki wykorzystania wysokich funkcji publicznych dla czerpanianieuzasadnionych korzyści

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y551Tabela 4. Częstotliwość zjawiska nepotyzmu wg terminów badańJak Pan(i) sądzi, czy wśródwysokich urzędnikówpaństowych i politykówczęste czy rzadkie są takiezjawiska, jak obsadzaniekrewnych, kolegów,znajomych na stanowiskachw urzędach, spółkach,bankach itp.?Bardzo częsteRaczej częsteRaczej rzadkieWskazanie respondentów według terminów badań1997 1999 2000II2003%XII20032004 2009 201069 84 87 91 87 92 82 84Bardzo rzadkie13 4 5 2 4 2 7 7Trudno powiedzieć 18 11 7 7 9 6 11 9Badacze CBOS zadawali również corocznepytanie na temat zjawiska nepotyzmu w klasiepolitycznej. Zapytano bowiem, czy wśródwysokich urzędników państwowych i politykówczęste czy rzadkie są takie zjawiska, jakobsadzanie krewnych, kolegów, znajomych nastanowiskach w urzędach, spółkach, bankachi tym podobnych instytucjach. Dodać należy,iż do roku 2000 pytano wyłącznie o wysokichurzędników państwowych (następnie dodającpolityków). Wyniki przedstawia poniższa tabelanr 4.Powyższe wyniki wskazują na fakt, iż zdecydowanawiększość społeczeństwa obserwujezjawisko jako częste lub bardzo częste.W ostatnich latach zaledwie 7% ankietowanychuważa, iż skala tego zjawiska jest niewielka.Od roku 1997 zwiększyła się liczba osób (i toaż o 15 punktów procentowych) uważająca, iżskala zjawiska jest duża. Najbardziej negatywnąocenę w tym zakresie społeczeństwo wystawiłoelitom politycznym w roku 2004, gdzie nabardzo częste lub raczej częste występowaniezjawiska wskazało aż 92% respondentów.Obszarem zjawiska korupcji, które pojawiłosię po nastaniu wolnego rynku, był nepotyzmi kumoterstwo podczas „pomocy” znajomymi rodzinie w otrzymywaniu kontraktów dla ichdziałalności gospodarczej. Niemal trzy czwartebadanych z lat 1997–2010 wskazuje na występowanietakiego zjawiska (tabela nr 5).Na największą skalę zjawiska badani wskazaliw roku 2004 – aż 87% respondentów uznałowspomaganie przez elity polityczne krewnychi znajomych w prowadzeniu działalnościgospodarczej.6Tabela 5. Częstotliwość nepotyzmu i kumoterstwa przy prowadzeniu działalnościgospodarczej wg terminów badańJak Pan(i) sądzi,czy wśród wysokichurzędników państowychi polityków częsteczy rzadkie są takiezjawiska, jak załatwieniekontraktów, zamówieńrządowych dla rodziny,kolegów, znajomychprowadzących firmyprywatne?Bardzo częsteRaczej częsteRaczej rzadkieWskazanie respondentów według terminów badań1997 1999 2000II2003%XII20032004 2009 201078 73 78 81 81 87 75 73Bardzo rzadkie9 10 10 6 6 4 11 13Trudno powiedzieć 13 7 12 13 13 9 14 14

552B. PotwardowskaA. HusseinTransformacja MECHANIZMY KORUPCJOGENNE ustrojowa a pola – cztery korupcji grzechy główne władz publicznych6Rozmiar zjawiska korupcjiNiemal każdy sondaż opinii publicznej natemat korupcji, niezależnie od czasów, w którychzostał przeprowadzony, rozpoczyna siępytaniem o rozmiar zjawiska, częstość jegowystępowania lub jego powszechność. Dlategostosunkowo łatwo jest porównać odpowiedzi nate pytania, co przedstawiono w tabeli nr 6.Powyższe wyniki pochodzą z sondaży,które zostały przedstawione w rozdziale 2i 3. Wszystkie stwierdzenia dotyczą rozmiaruzjawiska korupcji lub jej odmian. Jeśli potraktujemywyniki zbiorczo wyraźnie widać, iżw sondażach z lat 1964, 1976, 1988, 1992,2004 i 2010 od 71% do 95% ankietowanychwskazuje na częste/powszechne lub bardzoduże/duże zjawisko korupcji. Co ciekawejednak, w tym samym sondażu w 1976 r. rozróżnionozjawisko korupcji na wersję „lżejszą”i „cięższą”. Zapytano bowiem ankietowanycho „wręczanie drobnych prezentów dla decydentów”,a następnie o „karalne zjawiskołapownictwa/przekupstwa – wręczanie pieniędzylub drogich prezentów w zamian zakorzystne załatwienie sprawy”. Przedstawionewyniki zdecydowanie wskazują na fakt, iż respondenciuważają zjawisko drobnego łapówkarstwaza zdecydowanie częstsze (72%), niżzjawisko karalnego łapownictwa/przekupstwa(42%). Zastanawiająca jest jednak nomenklarozdziałIVWyniki analizyporównawczej, konkluzje4.1. Podsumowanie – analizaporównawczaZjawisko korupcji, zwłaszcza jego zasięgi rozmiar, jest niezwykle trudne do rzetelnegozbadania. Brakuje bowiem odpowiednichnarzędzi, które gwarantowałyby objęciewszystkich przejawów nielegalnych zachowań,a trudno przyjąć jednoznaczne wskaźniki pomiaru.Jak dowiedzieliśmy się wcześniej, nawet indeksTransparency International nie jest idealnymnarzędziem do mierzenia rozmiaru korupcji.Dlatego najczęściej organizacje zajmującesię zjawiskiem bardziej skupiają się na opiniispołeczeństwa na temat odczuwalnego rozmiaruzjawiska korupcji i jej różnych rodzajów.Jak dowiedzieliśmy się z rozdziału pierwszego,stopień odczuwania jest zależny od wieluczynników, między innymi od stopnia doinformowaniai świadomości społeczeństwana temat procederu. Istnieje również pewienproblem definicyjny, gdyż nie wszyscy i niew identyczny sposób definiują zjawisko korupcji– jedni są nastawieni bardziej liberalnie,inni nazywają korupcją wszelkie dowodywdzięczności wobec osób, które wyświadczająnam zawodową przysługę.W rozdziale drugim przedstawiłam główniewyniki badań sondażowych z lat 70. Niejest łatwo dotrzeć do innych sondaży tegookresu, co widać po sposobie dotarcia do raportu„Szpilkowego”. Pomimo znikomej ilościwyników badań można z nich zaczerpnąćogrom informacji, głównie dzięki spontanicznymwypowiedziom i komentarzom niektórychrespondentów. Z kolei ogrom informacjii mnogość sondaży wykonanych po roku 89.daje ogromną i niezwykle precyzyjną skalęporównań, co działo się rok po roku z opiniąspołeczną oraz jakie wydarzenia politycznei ogólne wpływały na opinię społeczeństwa natemat korupcji. Dostęp do informacji i udziałtrzeciej siły w postaci mediów powodująw państwie demokratycznym, iż informacjarozchodzi się błyskawicznie kładąc odbicie nawynikach każdego sondażu. Zatem z powodudysproporcji pomiędzy materiałem źródłowymdo wtórnej analizy porównawczej trudne jestporównanie badań z tych dwóch okresów. Podstawowaróżnica pomiędzy badaniami nie leżyjednak w samych odpowiedziach respondentów– do zbadania ich stosunku wobec korupcjiużyto bowiem tego samego narzędzia – sondażu,zbioru pytań z kafeterią odpowiedzi dowyboru, lub zbioru pytań otwartych. Pojawiasię niestety poważny metodologiczny problem– po zestawieniu sondaży okazało się, iż tylkow niewielkim stopniu pokrywa się rodzaj zadawanychpytań. Ten fakt zaciekawił mnie natyle, iż postanowiłam przedmiotem konkluzjiuczynić nie tylko stanowisko respondentówwobec korupcji, ale sam metodologiczny problembudowy narzędzia badawczego socjologówokresu PRL i współczesnych. Głównaróżnica polega bowiem na tematyce pytańdotyczących jednego zjawiska. A sondaż jestnarzędziem stworzonym przez badaczy, będącjak najlepiej dostosowanym do samych respondentów,dlatego uważam, iż sam w sobiestanowi swoiste odbicie współczesnej sobierzeczywistości.

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y553Tabela 6. Wielkość i częstotliwość zjawiska łapownictwa/korupcji wg terminów badańRokbadaniaStwierdzenieWynik łącznyprzy jednokrotnejmożliwościodpowiedzi1964 Wręczanie drobnych prezentów dla decydentów zdarza się często/dośćczęsto71%1976 Wręczanie drobnych prezentów dla decydentów zdarza się często/dośćczęsto72%1976 Karalne zjawisko łapownictwa/przekupstwa – wręczania pieniędzylub drogich prezentów w zamian za korzystne załatwienie sprawy jest 42%zjawiskiem powszechnym/zdarza się często1988 Zjawisko łapówkarstwa występuje często/powszechnie 91%1992 Korupcja jest w Polsce problemem bardzo dużym/dużym 86%2004 Korupcja jest w Polsce problemem bardzo dużym/dużym 95%2010 Korupcja jest w Polsce problemem bardzo dużym/dużym 87%tura badania z 1976 r. – rozróżnia ona drobneprezenty dla decydentów od karalnego zjawiskałapownictwa w postaci pieniędzy lub drogichprezentów. Jest to rozróżnienie niespotykanewe współczesnych sondażach. Zatemróżnicy pomiędzy polami korupcji onegdaji współcześnie nie stanowi procent odpowiedziankietowanych, a budowa kafeterii w sondażu.Napotykamy zatem problem definicyjny – cojest uważane za korupcję, a co nie. Jeśli bowiemw dawnych sondażach istnieje rozróżnieniena drobne podarunki i te karalne, to czywtedy definiowano korupcję w stopniu wąskimi jedynie kryminalnym, a bagatelizowano te„drobne prezenty”? Czy też może współczesnespołeczeństwo stoi na stanowisku, iż wręczenienawet drobnego prezentu ma charakterłapówkarski? Pomimo tych wątpliwości, którenie pozwalają na precyzyjne porównanie odpowiedzistwierdzić można, iż zdecydowanawiększość społeczeństwa uważa zjawisko korupcjiza częste.Porównując stosunek społeczeństwa dorozmiaru i zasięgu zjawiska korupcji, głównymwnioskiem, jaki nasuwa się po analiziedosyć stabilnych i łatwych do porównania sondażyz lat 1997–2010, głównie ze względówmetodologicznych, jest fakt, iż nagły skok złejopinii na temat korupcji w opinii respondentównastąpił w roku 2004. W tymże roku pojawiasię bardziej krytyczna opinia na temat sądów,prokuratury, sfery polityki centralnej. Prawdopodobniepowodem takiego stanu rzeczy byłfakt, iż mieliśmy wówczas do czynienia z zaakceptowaniemraportu Zbigniewa Ziobry pozakończeniu komisji śledczej w sprawie „AferyRywina”, w którą zamieszane były osobyz pierwszych szeregów dawnych i ówczesnychelit politycznych i ludzi mediów. Jak to opisałamw Rozdziale 1, upublicznienie informacjina temat afer korupcyjnych, wpływając na świadomośćspołeczeństwa, powoduje jego błyskawicznąrefleksję w sondażach opinii społecznej.Przy próbie rozpoznania rozmiaru zjawiskakorupcji, doskonałym uzupełnieniemsą badania na temat wzrostu lub zmniejszeniasię zjawiska na przestrzeni ostatnich lat.Prof. dr hab. Jerzy Kwaśniewski prezentującwyniki badań z 1995 r. 55 na temat postrzeganiamarginalizacji oraz strategii i środkówkontroli społecznej, doskonale ukazuje stosunekrespondentów do ewentualnej zmianyzjawiska korupcji. Badania zostały przeprowadzonew ramach Projektu badawczego KBNnr 1 P109026 06 „Kontrola społeczna procesówmarginalizacji”.Badacz na wstępie zwraca uwagę, iż marginalizacjamoże wystąpić zarówno w przypadkuograniczenia dostępu do pewnych dóbrlub możliwości życiowych, jak i w przypadkudostępu nieograniczonego – to znaczy większego,niż posiada przeciętny obywatel. Ten„dostęp do dóbr” i „możliwości życiowe” rozumiesię, jako faktyczne dobra, uczestnictwow kulturze, sprawach publicznych, polityce itp.Respondenci wypowiadali się w stosunku 23zachowań i zjawisk, wśród których znalazłysię: „przyjęcie przez urzędnika prezentu za za-6

554B. PotwardowskaA. HusseinTransformacja MECHANIZMY KORUPCJOGENNE ustrojowa a pola – cztery korupcji grzechy główne władz publicznychTabela 7. Wzrost/spadek częstotliwości występowania zjawiskZjawiskaCzęściej Rzadziej Bez zmianTrudnopowiedzieć,brak danychPrzyjęcie przez urzędnika prezentu zazałatwienie sprawy27,7% 22,5% 27,5% 22,4%Prowadzenie działalności gospodarczejbez zezwolenia43,8% 16,8% 15,0% 24,4%Kradzieże 91,6% 1,4% 5,3% 1,6%Uchylanie się od płacenia podatków 54,9% 7,9% 17,5% 19,7%Zatrudnianie pracownika „na czarno” 71,0% 7,2% 10,0% 11,9%Popieranie się ludzi na stanowiskach wcelu czerpania korzyści materialnych47,4% 6,7% 26,3% 19,5%6łatwienie sprawy”, „prowadzenie działalnościgospodarczej bez zezwolenia”, „kradzieże”,„uchylanie się od płacenia podatków”, „zatrudnianiepracownika >>na czarno

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y555z roku 1976 57 , między innymi w stosunku dopodobnych zjawisk. Tam, na bardzo podobniepostawione pytanie o formy reakcji (co dajełatwość metodologiczną w kwestii porównaniadanych) na rozmaite dewiacje społeczne,uzyskano następujące wyniki: w przypadku„wykorzystywania stanowiska dla osobistychkorzyści”, 19,7% respondentów wybrało odpowiedź„zwrócić uwagę”, a 7,4% – „nie reagować”.Najczęściej wybieraną odpowiedziąbyło „trudno powiedzieć” i „inne”, co wrazz brakiem danych dało sumarycznie 21,6%wskazań ankietowanych. W przypadku zachowaniaoznaczającego łapownictwo, aż 70%wskazań oznaczało brak danych, lub wskazanieprzez ankietowanych odpowiedzi „trudnopowiedzieć” i „inne”. 18,3% ankietowanychwybrało brak jakiejkolwiek reakcji w tej sytuacji.Badacz zwraca uwagę na fakt, iż w wynikuanalizy wyników badania dotyczącegoróżnego rodzaju zachowań skrajnych (dewiacyjnych),można by wyodrębnić kategorię zachowań,których respondenci nie potępiali, aninie pochwalali. I tak wśród zachowań: „przerwanieciąży”, „pomaganie ukrywającemu sięprzestępcy” i „samobójstwo”, odnajdujemytakże „kumoterstwo”, „łapownictwo” i „załatwianiespraw prywatnych i służbowych zapomocą alkoholu” 58 .Porównując wyniki badań J. Kwaśniewskiegoz lat 1976 i 1997 można wysunąć wniosek,iż kondycja społeczeństwa interpretowanapoprzez potępianie czynów i zachowań skrajnych,w ostatnich latach uległa polepszeniu.Z ujawniania reakcji indyferentnej na działaniakorupcyjne w latach 70., społeczeństwo polskieprzez trzydzieści lat przeszło długą drogę,aktualnie stwierdzając zasadność kar pieniężnychza przewinienie tego typu. Jednocześniewyniki całościowe przeprowadzonych badańwskazują na fakt, iż społeczeństwo polskiew kilka lat po formalnej transformacji ustrojowejprzejawiało duże zaufanie w stosunku doinstytucji życia publicznego, przy jednoczesnejniechęci do rezygnacji z państwowychnarzędzi kontroli, jakimi są dowody osobiste,meldunki, więzienia, obowiązek szkolny. Badaczsłusznie zauważa, iż wiąże się to z pewnąpostawą ówczesnego społeczeństwa wskazującąna głębokie oczekiwanie rozwiązanianawet, wydawałoby się, prywatnych spraw takich,jak alkoholizm. 81,9% respondentów wyrażapogląd, iż „obowiązkiem rządu powinnobyć zapewnienie pracy każdemu, kto chce pracować”,67,6% zaś uważa, iż „obowiązkiemrządu powinno być zmniejszenie różnic pomiędzybogatszymi a biednymi”, co jest wyraźnymzwróceniem się w stronę państwa opiekuńczegow połowie lat 90.Sfery życia dotknięte korupcjąKolejne pytanie, które pojawia się w niemalwszystkich sondażach opinii społecznejpochodzących z różnych okresów, dotyczy sferżycia lub rodzajów instytucji, które szczególniedotknięte są zjawiskiem korupcji. Sfery teprzedstawiono w poniższej tabeli nr 8, wrazz latami, w których były przedstawione, orazwynikami. Większość z nich nie sumowała siędo 100% ze względu na możliwość wielokrotnegowyboru.Powyższe wyniki również pochodzą z sondażyprzybliżonych w rozdziale 2 i 3. Pytaniao sfery dotknięte korupcją różniły się niecow swojej konstrukcji, jednak ich sens jest natyle podobny, iż nie uznałam za błąd analizyporównawczej uśrednienia pytania, które aktualnieprzedstawione jest w nagłówku tabeli.W wyniku porównania danych wyraźnie widać,iż na pierwszych miejscach w rankingusfer dotkniętych zjawiskiem korupcji znajdujesię służba zdrowia lub instytucje państwowe –zarówno szczebla lokalnego, jak i centralnego.W ostatnich latach służba zdrowia pojawiałasię na pierwszych miejscach, współcześniejednak plasuje się zwykle na drugim miejscu,za instytucjami państwowymi. Z tabeli 2 wynikatakże, że w ostatnich latach polepsza sięzdanie na temat policji w kontekście zdarzeńkorupcyjnych. Przed rokiem 1989 ta odpowiedźnie pojawiała się w kafeterii.Należy zauważyć, iż w przypadku badania„szpilkowego” z roku 1971 dostanie się nauczelnie wyższe są jedyną tak punktowaną odpowiedziąwskazującą na konkretną sferę życia.Jak podkreśliłam w rozdziale 2.2, kolejnąodpowiedzią uzyskującą 50% odpowiedzi było„łapówka nigdy nie pomoże w zdobyciu wysokichstanowisk w organizacjach społeczno-politycznych”oraz „łapówka nie jest narzędziemumożliwiającym uniknięcie odpowiedzialnościkarnej”. Przy takiej kafeterii odpowiedzi, gdywiększość sondaży zawiera po prostu zamkniętąlistę sfer życia przy tego typu pytaniach, niezwykletrudno jest dokonać jakichkolwiek porównań.Niemniej jednak odpowiedź na tematuczelni wyższych, niezwykle merytoryczna,6

556B. PotwardowskaA. HusseinTransformacja MECHANIZMY KORUPCJOGENNE ustrojowa a pola – cztery korupcji grzechy główne władz publicznychTabela 8. Sfery życia i instytucje dotknięte zjawiskiem łapówkarstwa wg terminów badań6RokbadaniaSfery życia, instytucje, które szczególnie są dotknięte znamieniemłapówkarstwa/przekupstwa/korupcjiWynikprzy jednokrotnej/wielokrotnejmożliwościodpowiedziPrzyjęcie do lepszego szpitala, operacja przez wybranego lekarza 51%Otrzymanie mieszkania 51%1976 Zakup takich artykułów domowych jak meble, pralki automatyczne itp. 51%Przydział materiałów budowlanych 47%Szybki zakup samochodu 38%1971 Dostani9e się na wyższą uczelnię 58%Przychodnie zdrowia i szpitale 75%Spółdzielnie mieszkaniowe 60%1988 Sklepy i domy handlowe 57,10%Urzędy administracji państowej 54,50%Zakłady usłuygowe 43,30%Sfera polityków – działaczy partyjnych, radnych, posłów, senatorów 54%2001 Służby zdrowia 47%Urzędy centralne i ministerstwa 38%Sfera polityków – działaczy partyjnych, radnych, posłów, senatorów 60%2010 Służba zdrowia 58%Urzędy gminne, powiatowe, wojewódzkie 60%Moralne podejście do korupcjiPrzy porównywaniu wyników odnośnierozmiaru zjawiska korupcji pojawił się problemw jednoznacznym zdefiniowaniu, co korupcjąjest, a co nie jest w różnych okresach.Jest to trudne tym bardziej, iż we współczesnychsondażach nie padają pytania o zdefiniowanieprzez respondentów zjawiska korupcji– wychodzi się niejako z założenia, iż wiedzapoglądowa jest wystarczająca do pełnego zrozumieniapomiędzy badaczem i respondendołożyłapewien wycinek materiału do analizyporównawczej.Zwróciwszy wcześniej uwagę na metodologiczneróżnice w sondażach, przyjrzyjmysię kafeterii odpowiedzi w różnych badaniach.W sondażach z lat 1976 i 1971 oprócz sfer życiatakich jak służba zdrowia czy urzędy, pojawiasię również zakup różnych towarów: odnajmniejszych po mieszkania. Był to wówczas„towar deficytowy”, a jak rozważaliśmy wcześniej,zagrożony był szczególnie zjawiskiemkorupcji. Towar taki stanowił zarówno niejaki„obieg gotówkowy”, jak i był przedmiotemprzekupstwa. Współcześnie nie ma żadnegoproblemu z dostępem do dóbr (być może tylkonasz, prywatny – finansowy), dlatego też niestanowi on bezpośredniego przedmiotu przekupstwa,a przynajmniej nie na taką skalę. Ciekawyjest fakt „kupowania” korzystnych stanowiskpracy, takich jak kierownik sklepu. Procederma mniejszy charakter nepotyzmu – niewiąże się bowiem z typową siecią powiązań,a raczej handlem stanowiskiem jak każdyminnym towarem. Poza często powtarzającymsię obszarem służby zdrowia, fakt ten stanowio zupełnie innych polach korupcji w czasie socjalizmui dziś, w gospodarce rynkowej.Kolejną różnicą typowo metodologicznąjest ubogość sondaży sprzed roku 1989w aspekty polityczne, przy jednoczesnej obfitościtego tematu w badaniach współczesnych.W badaniach z 1971 r. i 1976 r. aspekt skorumpowaniapolityków się nie pojawił, choć przebijaon w odpowiedziach respondentów. Dopierobadanie z 1993 r. stanowi swego rodzajurozliczenie z polityczną przeszłością, pojawiłysię pytania o najbardziej skorumpowane rządy.Współczesne sondaże o tematyce korupcyjnejsą zdecydowanie zdominowane przez tematpolityki – zawierają szczegółowe pytaniao konkretne działania polityków, urzędnikówi biznesmenów.

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y557tem. Ponieważ sondaże lat 70. i 80. rządziłysię podobnymi prawami, niezwykle przydatnejest tutaj badanie „Szpilkowe”, co do któregoco prawda nie możemy rościć metodologicznychpretensji, ale zdecydowanie powiedziećmożna, iż jest on znaczenie luźniejszej formyi daje nam sporą dawkę wiedzy, powiedzmy,dodatkowej. Dowodem na fakt istnienia niecoinnych pól korupcji w okresie PRL mogąbyć swobodne pytania na temat „ceny”, zajaką mogą być zdobyte konkretne dobra. I takw sondażu ankietowani ustosunkowali się doróżnych przysług dopasowując do nich cenę.W badaniu próbowano również zdefiniować,co dokładnie łapówką jest, a co nie – przypomnijmy,iż znacząca część respondentów zaprzekupstwo nie uważa wręczenia kwiatów(58,7%), czekoladek (37,9%) i koniaku (10%).Część za łapówkę nie uznała nawet pieniędzy(2,4%). Co prawda współcześnie respondencinie są zwykle pytani co uważają za przedmiotłapownictwa, a sondaże są zdominowane o pytaniaodnośnie skorumpowania polityki i wielkichafer, ale tak jak zauważyłam wcześniej– traktując samą budowę sondażu opinii publicznejjako pewien probierz realiów wysunąćmożemy wniosek, iż rzeczywistość korupcyjnaPRL dotykała większość społeczeństwa z nicoinnej strony.4.2. KonkluzjeZdecydowanie istnieje zależność międzypostsocjalistyczną transformacją ustrojowąa korupcją. Nie można jednak określić tychzmian jednoznacznie – stwierdzając, iż pookresie transformacji zwiększyła swój zakres,lub zdecydowanie zmalała. W toku tej pracystarałam się odnaleźć wyraźne wskazanie,czy korupcja zmniejszyła, czy zwiększyła sięw toku transformacji ustrojowej, zmieniającpola i obszary. W trzech poprzednich rozdziałachdokonałam próby zdefiniowania zjawiskakorupcji, podając jej przeszłe i najnowocześniejszedefinicje. Przedstawiłam sposobybadania zjawiska korupcji, sprawdzając je nabadaniach sondażowych z lat 1971–2010, naprzełomie dwóch bardzo skomplikowanychepok politycznych, które nastąpiły tuż po formalnymodzyskaniu niepodległości. Przybliżyłamteż niezwykle istotny rys historycznyoraz społeczno-gospodarczy, przybliżając, jakwyglądała korupcja lat 60. i 70., oraz jakiebyły polityczne konsekwencje niezadowoleniaspołeczeństwa z powstającego rozwarstwienia.Przedstawiłam także następujące wydarzeniahistoryczne oraz teorie dotyczące zjawiskakorupcji w szczególnym okresie transformacjiustrojowej. Porównałam również wyniki badańsondażowych oraz metodologiczne podstawyankietowego narzędzia badań. Wszystkiete czynności miały służyć odpowiedzi napytanie, czy transformacja ustrojowa, w sensiepolitycznym i społecznym, wpłynęła na polakorupcji w Polsce.Stoję na stanowisku, iż gdy mówimyo wpływie transformacji ustrojowej na korupcję,nie możemy zamknąć problemu w dwóchrozdziałach, w dwóch etapach – komunistycznymi postkomunistycznym. Najważniejszymwnioskiem płynącym z mojej pracy jest bowiemfakt istnienia fazy środkowej – transformacyjnej– gdzie następuje proces stanowienianowego prawa, kształtowania się nowych instytucji,oraz powstawania nowych szans i narzędzidla społeczeństwa, co umożliwia wprowadzeniewolnego rynku. Ta środkowa fazadotyczy gorącego okresu samych przemian,gdzie niektórzy aktorzy życia społecznego,politycznego i gospodarczego korzystali, jaktylko mogli. Mamy zatem do czynienia z trzemafazami korupcji w trzech różnych okresach:• y komunizmu;• y transformacji ustrojowej;• y gospodarki rynkowej.Każda z tych faz ma swoje wiodące obszarykorupcji i cechy charakterystyczne, ponieważz jednej strony różne są potrzeby społeczeństwai klas politycznych, z drugiej strony zaśróżne są możliwości wykorzystywania okazjido nielegalnego wzbogacenia się. Okazje sąrównież zgoła różne. Spróbujmy zatem podsumowaćprzywołane trzy fazy i wyjaśnić, jakijest wpływ transformacji ustrojowej na występowaniepól korupcji przed, w trakcie, jak i pojej nastąpieniu.Korupcja każdych czasów, rządów i systemówjest nieodmiennie związana z tymiwłaśnie realiami. Z całą pewnością możnapowiedzieć, iż korupcja epoki PolskiejRzeczpospolitej Ludowej spowodowanai prowokowana była tamtejszymi realiamispołeczno-gospodarczymi, który powodowałwykorzystywanie stanowisk przy jednoczesnejniewielkiej odpowiedzialności osobistej.Z drugiej zaś strony korupcja stawała się niekiedyoliwą systemu, niezbędnym mechanizmemfunkcjonowania – za drobnym prezen-6

558B. PotwardowskaA. HusseinTransformacja MECHANIZMY KORUPCJOGENNE ustrojowa a pola – cztery korupcji grzechy główne władz publicznych6na proces stanowienia nowego prawa w nowoukształtowanym systemie. Krzysztof Jasieckizwraca uwagę na fakt, iż elitom niekonieczniei nie w każdej sytuacji zależy na ograniczeniukorupcji. W czasie chaosu transformacyjnegomoże się ona bowiem stać źródłem wymiernychkorzyści płynących z zajmowanych stanowiski posiadanego wpływu, np. w kręgupodmiotów z udziałem skarbu państwa.Krzysztof Jasiecki w artykule na tematkorupcji na wysokich szczeblach władzy potransformacji ustrojowej broni tezy, iż korupcja,zwłaszcza na wysokich szczeblach władzy,stanowi jedną z cech konstytutywnychtransformacji w kierunku gospodarki rynkoweji liberalnej demokracji w Polsce 61 . Zestawiającróżne teorie, autor dochodzi do wniosku, iż korupcjanie jest jedynie produktem ubocznymprocesów transformacyjnych zachodzącychtuż po rozkładzie państwowego socjalizmu.Korupcja jest bowiem konsekwencją i naturalnymnastępstwem podziału dóbr, podziałukapitału państwowego, tworzenia się nowychgrup interesów i sfer władzy, w tym politycznej.Flagowym przykładem takich niemalnaturalnych następstw jest program prywatyzacyjnyi nadużycia, jakich się dopuszczonopodczas jego trwania w latach 90. Programz założenia mający na celu „odpolitycznienie”przedsiębiorstw często przynosił odwrotnyskutek, przypominając niekiedy dzielenie łupówpo majątku narodowym.Autor stwierdza, iż działania korupcyjnew postkomunistycznej Polsce okresu transformacjiustrojowej są odziedziczeniem strukturi praktyk społecznych poprzedniego ustrojui tworzenia nowych instytucji w szybkim, leczkoniecznym, tempie. Pragnę dodać do tegowniosku opinię, iż ten „spadek” spotkał sięz nowymi możliwościami, jakie dała nam gospodarkarynkowa i „odpaństwawianie” narodowegomajątku, co w okresie samej transformacjidało najwięcej pokus i możliwości dlaosób zarówno żegnających się z przydziałemwładzy, jak i tych dopiero witających się. Dlategoautor utrzymuje, iż korupcja w okresiepostkomunistycznym ma charakter systemowy,jeśli chodzi o najwyższy szczebel władzyw kraju, który jest najbardziej istotny z punktuwidzenia zmian ustroju państwowego.Czy możemy zatem wyróżnić cechy charakterystycznekorupcji okresu gospodarkirynkowej? W dobie przejrzystości poczynańwładz, wolności mediów i rozwoju detemmożna było dostać się do lekarza, skorumpowanesklepy były lepiej zaopatrzone, przedsiębiorstwamogły wykonywać plan, co ochraniałoje przed zamknięciem. Wyjątkowość tegozjawiska polega jednak na tym, iż po ustaniuokoliczności sprzyjających, pewne mechanizmyPRL przetrwały i dobrze się mają w IIIRzeczpospolitej 59 . Największą różnicę widaćw sferze „małej szarej strefy”, czyli drobnej,nielegalnej wymiany dóbr zastępującej w jakiśsposób wolny rynek z całą pewnością możemyobserwować zmniejszenie się zjawiska zewzględu na fakt większej dostępności dóbr,choć pokusa szybszego załatwienia spraw i pamięćo tym, w jaki sposób funkcjonowało towcześniej powoduje nadal popularność takichdziałań, jak wręczenie niewygodnych prezentówlekarzom i nauczycielom. Z drugiej stronywprowadzenie wolnego rynku i zamiany własnościpaństwowej na prywatną spowodowałowiększą częstotliwość afer na większą skalę,gdzie w grę wchodzą duże pieniądze.Sytuacja transformacji krajów EuropyŚrodkowo-Wschodniej pod względem występowaniakorupcji była szczególnie złożona.Korupcja transformacyjna wszelakiego rodzaju(od drobnego łapownictwa, po nepotyzmi duże afery na skalę kraju) była spowodowanaw dużej mierze przez zmianę systemu politycznego.Przejrzystość podejmowanych decyzjibyła stosunkowo mała i nieudowadnianana forum publicznym, a niechęć do systemupolitycznego, w większości znienawidzonegolub uciążliwego dla społeczeństwa uniemożliwiałykształtowanie się zdrowych postaw społeczeństwaobywatelskiego. Krzysztof Jasieckiw swoim artykule stawia słuszną moim zdaniemtezę, iż w czasie zmian ustrojowych podatnośćspołeczeństwa na proceder korupcjijest szczególnie wysoka, gdyż wpływ upadającegoreżimu łagodnieje, instytucje kontrolii władzy zaś albo upadają, albo zaczynają siędopiero tworzyć, podobnie jak instytucje i narzędziaregulujące działanie gospodarki rynkowej.W takiej sytuacji proceder korupcji możezostać ograniczony dopiero po ukonstytuowaniusię nowych zasad, narzędzi i instytucji rządzeniai kontroli, oraz struktury państwowej,w którym społeczeństwo obywatelskie zaczniefunkcjonować właściwie 60 .Jednym z największych zagrożeń procederamikorupcji podczas procesu transformacjiustrojowej są interesy klasy politycznej, którasprawuje władzę i ma najbardziej realny wpływ

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y559mokratycznych instytucji społecznych, przyjednoczesnym działaniu rządowych agencjikontrolnych, takich jak Centralne Biuro Antykorupcyjneczy Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego,które mają stać na straży czystychrąk urzędników i biznesmenów, zdarzają sięoczywiście spektakularne afery korupcyjne,które pomimo kompromitacji osób z pierwszychszeregów elity politycznej nie dyskredytująich w trwaniu kariery politycznej. Żadensystem polityczny nie spowoduje całkowitejlikwidacji działań korupcyjnych. Gospodarkarynkowa otwiera po prostu nowe pola dowzbogacenia się w sposób nielegalny, wykorzystująctym razem własność prywatną.Pytaniem, jaki nasuwa się gdy rozważamyewentualny wpływ, jaki wywołuje zjawiskotransformacji ustrojowej na korupcję, jest to,czy korupcja w takiej postaci jest wyróżnikiemtypowo polskim. Gdy weźmie się jednakpod uwagę międzynarodowe badania porównawczeBanku Światowego lub TransparencyInternational zauważyć można, iż jest to problemwystępujący we wszystkich państwachpostkomunistycznych, jednak to Polska dostałaszczególne zalecenia Unii Europejskiejw zakresie działań antykorupcyjnych i poprawydziałania służb ścigania, co wskazuje nietylko na problem odziedziczenia spadku popoprzednim ustroju politycznym, ale także nagrupie problemów o charakterze strukturalnym,które powstały na etapie tworzenia sięnowych struktur i narzędzi państwowych, takichjak nowoczesne aparaty władzy, kontrolii ścigania. Wśród nich wymienić możemy dużypoczątkowy udział władzy w gospodarce, niejasnesystemowe „reguły gry” – niedoskonałyproces legislacji, słabość społeczeństwa obywatelskiegoutrzymana po przednim systemie.Do tego duża liczba reform, które musiały siędokonać niemal w każdej sferze państwa, orazniewielki prestiż posady urzędniczej, wzmaganyniekonkurencyjnym wynagrodzeniem.Polska jako kraj przechodzący wewnętrznezmiany polityczne, działała również jakoaktor areny międzynarodowej, gdzie wpływna kształt działania gospodarczego kraju mająm.in. międzynarodowe instytucje finansowe.Koniec „zimnej wojny” i wprowadzenie i rozszerzenieliberalizacji handlu spowodowałokonieczność dopasowania nowopowstałychzasad gry do ustalonych wcześniej zasad. Toz kolei prowadzi do zmniejszenia instytucjonalnejroli państwa i osłabia mechanizmy kontrolii zarządzania, co z kolei nie pozostaje bezwpływu na rozwój zjawiska korupcji, oraz jejwchodzenie na nowe obszary. Wstępowaniedo międzynarodowych zrzeszeń i organizacjimoże z pozoru prowadzić do przejmowaniadobrych praktyk i funkcjonowania krajuw nowoczesnych systemach prewencji i kontroliantykorupcyjnej, jednak każda zmiana,w tym ta prowadząca do integracji, powodujepewne patologie. Najbardziej jaskrawymtego przykładem może być dymisja sekretarzageneralnego NATO i upadek Komisji Europejskiejza rządów Jacques’a Santera 62 , na coodpowiedzią są międzynarodowe programyantykorupcyjne wprowadzane np. przez BankŚwiatowy czy OECD.Dużym zagrożeniem dla rozwoju współczesnejgospodarki w krajach postkomunistycznychjest fakt pozostania korupcji systemowej,gdy niewystarczające narzędzia i regulacjeprawne nie zatrzymają procederu, krajnawiązuje gorsze relacje gospodarcze, gdyżudział zaufania społecznego i inwestycyjnegospada w stosunku do możliwych konsekwencji.Inwestycje w krajach skorumpowanychsą bowiem trudne i wymagają dodatkowych„kosztów”. Wyrazem tego były specjalne obostrzeniawobec Polski podczas akcesji do UniiEuropejskiej, zwłaszcza w obszarze kontroliżywności, kontroli granic oraz zapobieganiaprocederowi korupcji. Podczas próby spełnianiatych wymagań wielu polskich obywateli(oraz wielu opozycyjnych wówczas ugrupowańpolitycznych) wyrażało opinię o traktowaniuPolski, jako „członka drugiej kategorii”,który wymaga zewnętrznego sterowania poprzezwspólnotowe zasady.Polska wykonała ogrom pracy w kierunkuzniwelowania procederu korupcji, dołożonowiele starań do zmniejszenia zjawiskakorupcji systemowej, jakże niebezpiecznej,niepozwalającej na kształtowanie się społeczeństwaobywatelskiego i zaufania doorganów państwowych. Zagrożeniem płynącymz niezahamowania korupcji systemowejw obecnych realiach gospodarki rynkowej jestbowiem brak inwestycji zewnętrznych i problemyz zarządzaniem makroekonomicznym,jeśli patrzymy na problem z punktu widzeniawspólnotowego. Jako państwo posiadamy narzędziaw postaci komisji śledczych (o ile imufamy), możemy również korzystać z dobrychpraktyk i danych udostępnianych przez organizacjemiędzynarodowe (Bank Światowy,6

560B. PotwardowskaA. HusseinTransformacja MECHANIZMY KORUPCJOGENNE ustrojowa a pola – cztery korupcji grzechy główne władz publicznych6OECD, UE), jako społeczeństwo możemykorzystać z instytucji trzeciego sektora (FundacjaBatorego, Instytut im. Adama Smitha).Powstały duże agencje rządowe mające chronićobywateli i skarb państwa przed nadużyciamii grabieżą państwowego majątku, wieleorganizacji pozarządowych oraz samorządówlokalnych korzysta z dofinansowań na małespołeczne projekty służące rozwojowi społeczeństwaobywatelskiego. Dlatego w kwestiizwalczania i prewencji korupcji wydarzyłosię moim zdaniem wiele, nasze społeczeństwoprzeszło przez dwie najniebezpieczniejszefazy zjawiska korupcji – tę wyniszczającą społeczeństwoobywatelskie w okresie realnegosocjalizmu, oraz tę niepozwalającą się rozwijaćnowemu systemowi politycznemu. Dlategoteraz od nas, obywateli, zależy najwięcej.Wystarczy skorzystać z dostępnych nam narzędzi.□1R. Karklins, Wszystkiemu winien system. Korupcjaw krajach postkomunistycznych, Sic!, Warszawa2009, s. 31.2Wielka encyklopedia PWN, red. J. Wojnowski,t. 16, Warszawa 2003.3Transparency International, Indeks percepcji korupcji2005, Informacja prasowa, 2005.4Bank Światowy – Raport Korupcja w Polsce, październik1999.5Oblicza korupcji. Zjawisko, skutki, metody przeciwdziałania,Centrum Edukacji Obywtelskiej,Warszawa 2006.6R. Dyoniziak, Prace z zakresu socjologii Zeszytynaukowe nr 763 Uniwersytetu Ekonomicznegow Krakowie, Katedra Socjologii, WydawnictwoUniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie, Kraków2008.7Słownik pojęć socjologicznych M. Pacholski,A. Słaboń, Wydawnictwo AE w Krakowie, Kraków2001.8Na podstawie: Oblicza Korupcji. Zjawisko, skutkii metody przeciwdziałania, red. Maciej Tymiński,Piotr Koryś, Centrum Edukacji ObywatelskiejCIVITAS, Warszawa 2006.9K. Jasiecki, Korupcja na wysokich szczeblachwładzy jako wyróżnik transformacji ustrojowejw Polsce, IFiS PAN, s. 3 za: Gazeta Wyborcza11 lutego, 2001, s. 20.10Za: PRL. Trwanie i zmiana pod red. D. Stolii M. Zaremby, Warszawa 2003, rozdz. Siermiężnai dolarowa – korupcja w PRL w latach 1956–1980,K. Madej, s. 250.11„PRL. Trwanie i zmiana” pod red. D. Stolii M. Zaremby, Warszawa 2003, rozdz. „Siermiężnai dolarowa – korupcja w PRL w latach 1956––1980”, K. Madej, s. 250.12„Oblicza Korupcji. Zjawisko, skutki i metodyprzeciwdziałania”, red. Maciej Tymiński, PiotrKoryś, Centrum Edukacji Obywatelskiej CIVI-TAS, Warszawa 2006.13J. Mariański, Korupcja jako problem społecznyw Polsce” z „Korupcja – problem społeczno--moralny, red. Ks. A. Marcol, wyd. Św. Krzyżaw Opolu 1992.14Na podstawie: „Oblicza Korupcji. Zjawisko, skutkii metody przeciwdziałania”, red. Maciej Tymiński,Piotr Koryś, Centrum Edukacji ObywatelskiejCIVITAS, Warszawa 2006.15Oblicza Korupcji. Zjawisko, skutki i metody przeciwdziałania,red. Maciej Tymiński, Piotr Koryś,Centrum Edukacji Obywatelskiej CIVITAS, Warszawa2006, s. 34.16Oblicza Korupcji. Zjawisko, skutki i metody przeciwdziałania,red. Maciej Tymiński, Piotr Koryś,Centrum Edukacji Obywatelskiej CIVITAS, Warszawa2006, s. 36.17Polska w roku 2003 zajmowała 65 pozycję z wynikiem3,6. Według wskaźnika zatem Polska znajdujesię w gorszej sytuacji, niż Litwa, Białoruś czy Peru.18Transparency International, Indeks percepcji korupcji2005, Informacja prasowa, 2005.19Red. M. Tymiński, P. Koryś, Oblicza korupcji. Zjawisko,skutki, metody przeciwdziałania”, CEO,Warszawa 2006 za: P. Mauro, „Corruption andGrowth” w „Quarterly of economics, vol. 110,nr 3/1995.20Postrzeganie korupcji w Polsce. Komunikat z badańG. Makowski (oprac.), Raport CBOS, Warszawa2004.21Rys historyczny za: W. Roszkowski Historia Polski1914–1998, Wydawnictwo Naukowe PAN,Warszawa 1999, s. 213.22Za: Artykuł K. Madeja, Z dziejów korupcji w PRL.23PRL. Trwanie i zmiana pod red. D. Stoli i M. Zaremby,Warszawa 2003, rozdz. Siermiężna i dolarowa– korupcja w PRL w latach 1956–1980,K. Madej, s. 250.24Art. 2 Dekretu z dnia 16 listopada 945 o postępowaniudoraźnym, Dz. U. z 1949 r., Nr 33, poz. 244.25PRL. Trwanie i zmiana pod red. D. Stoli i M. Zaremby,Warszawa 2003, rozdz. Siermiężna i dolarowa– korupcja w PRL w latach 1956–1980,K. Madej, s. 260.26PRL. Trwanie i zmiana pod red. D. Stoli i M. Zaremby,Warszawa 2003, rozdz. Siermiężna i dolarowa– korupcja w PRL w latach 1956–1980,K. Madej, s. 279.27Komunikat z badań nr 17/99 Zjawisko łapownictwa– jego zasięg i ocena w opinii publicznej,Komitet do spraw radia i telewizji ‘Polskie radioi telewizja’ Ośrodek Badania Opinii Publiczneji Studiów Programowych, czerwiec 1976.28Artykuł wprowadzający: Raport o łapownictwie,red. Jerzy Diatłowicki, s. 44, raport: Nieodzownysymbol serdeczności, red. Jerzy Diatłowicki,Krzysztof Jasiewicz, Michał Komar, s. 45–47,Focus Historia, nr 4/2010.29Raport: Łapówki – zwyczaj czy konieczność Zestawmateriałów prasowych, CBOS, 1988, nr 7, s. 1–2

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y561w: Korupcja – problem społeczno-moralny pod red.Ks. A. Marcol, wyd. Św. Krzyża, Opole 1992.30Raport: Opinie na temat korupcji PaństwowaJednostka Organizacyjna Polskie Radio i TelewizjaOBOP kwiecień 1993. Sondaż wykonanyw dniach 2–4 kwietnia 2003 roku i przeprowadzonyna próbie 1311 dorosłych mieszkańców kraju.31J. Kwaśniewski Społeczeństwo wobec dewiacji,Wydawnictwa Uniwersytetu Warszawskiego,Warszawa 1983, s. 121.32J. Kwaśniewski, Społeczeństwo wobec dewiacji,Wydawnictwa Uniwersytetu Warszawskiego,Warszawa 1983, s. 136.33R. Karklins, Wszystkiemu winien system. Korupcjaw krajach postkomunistycznych, Sic! Warszawa2009, s. 134.34K. Jasiecki „Korupcja na wysokich szczeblachwładzy jako wyróżnik transformacji ustrojowejw Polsce” IFiS PAN, s. 8.35„Politicus” – Biuletyn Instytutu Studiów PolitycznychPAN, lipiec – grudzień 1994, s. 44.36„Rzeczpospolita”, 24 luty 199437(Dz. U. nr 7 poz. 46) http://dokumenty.rcl.gov.pl/M1992007000001.pdf.38K. Jasiecki, Korupcja na wysokich szczeblachwładzy jako wyróżnik transformacji ustrojowejw Polsce, IFiS PAN, cyt. Za Popławska 1997, s. 108.39K. Jasiecki, Korupcja na wysokich szczeblachwładzy jako wyróżnik transformacji ustrojowejw Polsce, IFiS PAN, cyt. za: Morawski 1998, s. 151.40Klimaty Korupcji pod red. A. Kojder, A. Sadowski,Centrum im. A. Smitha & Wydawnictwo NaukoweSemper, Warszawa 2002, s. 48.41K. Jasiecki, Korupcja na wysokich szczeblachwładzy jako wyróżnik transformacji ustrojowejw Polsce, IFiS PAN, s. 24.42Klimaty korupcji pod red. A. Kojder, A. Sadowski,Centrum im. A. Smitha & Wydawnictwo Semper,Warszawa 2002, s. 29.43Klimaty korupcji pod red. A. Kojder, A. Sadowski,Centrum im. A. Smitha & Wydawnictwo Semper,Warszawa 2002, s. 33.44Bezkarność klasy politycznej? Konflikt interesu,korupcja, łamanie prawa i odpowiedzialność politycznaw III Rzeczypospoltej P. Koryś, WNE UWza E. Banfield „Moral basis of backward society”,New York 1958.45Zeszyty naukowe nr 763 Uniwersytetu Ekonomicznegow Krakowie, Ryszard Dyoniziak,Katedra Socjologii Prace z zakresu socjologii,Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznegow Krakowie, Kraków 2008.46Za: „Mapa korupcji. Stan korupcji w Polsce napodstawie danych statystycznych przekazanychprzez służby i organy państwowe za lata 2004––2009” Centralne Biuro Antykorupcyjne, Warszawa2010 (http://www.antykorupcja.gov.pl/ftp/mp3/Mapa_korupcji.pdf).47Raport: Opinie na temat korupcji Państwowa JednostkaOrganizacyjna „Polskie Radio i Telewizja”OBOP kwiecień 1993.48Raport: Opinia publiczna o korupcji i lobbinguw Polsce BS/63/2010, CBOS, Warszawa, maj 2010.49Raport: „Opinie na temat korupcji” PaństwowaJednostka Organizacyjna „Polskie Radio i Telewizja”OBOP kwiecień 1993.50Raport: „O społecznym postrzeganiu korupcji”BS/72/72/97, CBOS maj 1997.51Raport: Korupcja w życiu publicznym. Komunikatz badań BS/166/99 CBOS, Warszawa, listopad1999.52Raport: Polacy o korupcji OBOP, Warszawa, grudzień1999.53Raport: Opinia publiczna o korupcji i lobbinguw Polsce BS/63/2010 CBOS, Warszawa, maj 2010.54Ibidem.55Kontrola społeczna procesów marginalizacji podred. Jerzego Kwaśniewskiego, Instytut ProfilaktykiSpołecznej i Resocjalizacji Uniwersytetu Warszawskiego,Warszawa: „Interart”, 1997.56„Kontrola społeczna procesów marginalizacji”pod red. Jerzego Kwaśniewskiego, Instytut ProfilaktykiSpołecznej i Resocjalizacji UniwersytetuWarszawskiego, Warszawa: „Interart”, 1997.57„Społeczeństwo wobec dewiacji” J. Kwaśniewski,Wydawnictwa Uniwersytetu Warszawskiego,Warszawa 1983, s. 69.58Ibidem, s. 60, 65.59PRL. Trwanie i zmiana pod red. D. Stoli i M. Zaremby,Warszawa 2003, rozdz. Siermiężna i dolarowa– korupcja w PRL w latach 1956–1980,K. Madej, s. 280.60K. Jasiecki, Korupcja na wysokich szczeblachwładzy jako wyróżnik transformacji ustrojowejw Polsce, IFiS PAN, s. 25.61Ibidem, s. 26.62Źródło: http://news.bbc.co.uk/2/hi/europe/250052.stm.Bibliografia(1976). Zjawisko łapownictwa – jego zasięg i ocenaw opinii publicznej, komunikat z badań 17/99.Warszawa: Komitet ds. radia i telewizji „Polskieradio i telewizja”, OBOPiSP.(1993). Opinie na temat korupcji. Warszawa: PaństwowaJednostka Organizacyjna „Polskie radioi telewizja” OBOP.Politicus. (1994). Warszawa: Biuletyn Instytutu StudiówPolitycznych PAN.(1997). O społecznym postrzeganiu korupcji,BS/72/97. Warszawa: CBOS.(1999). Korupcja w życiu publicznym. Komunikatz badań, BS/166/99. Warszawa: CBOS.(1999). Polacy o korupcji. Warszawa: OBOP.(2010). Mapa korupcji. Stan korupcji w Polsce na podstawiedanych statystycznych przekazanych przezsłużby i organy państwowe za lata 2004–2009. Warszawa:Centralne Biuro Antykorupcyjne.(2010). Opinia publiczna o korupcji i lobbinguw Polsce, BS/63/2010. Warszawa: CBOS.Bank Światowy. (październik 1999). Korupcjaw Polsce.Diatłowicki, J., Jasiewicz, K. i Komar, M. (2010,kwiecień 1). Nieodzowny symbol serdeczności.Focus Historia.6

562A. HusseinMECHANIZMY KORUPCJOGENNE – cztery grzechy główne władz publicznychDyoniziak, R. (2008). Prace z zakresu socjologii,Zeszyty naukowe nr 736. Kraków: WydawnictwoUniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie.http://newsk.bbc.cp.uk/2/hi/europe/250052/stm.(brak daty).Jasiecki, K. (2011, Luty 11). Korupcja na wysokichszczeblach władzy jako wyróżnik trasnformacjiustrojowej w Polsce. Gazeta Wyborcza.Karklins, R. (2009). Wszystkiemu winien system.Korupcja w krajach postkomunistycznych. Warszawa:Sic!Kojder, A. i Sadowski, A. (2002). Klimaty Korupcji.Warszawa: Centrum im. Adama Smitha & WydawnictwoNaukowe Semper.Kwaśniewski, J. (1983). Społeczeństwo wobec dewiacji.Warszawa: Wydawnictwa UniwersytetuWarszawskiego.Kwaśniewski, J. (1997). Kontrola Społeczna Procesówmarginalizacji. Warszawa: OPSiR UW, “Interart”.Madej, K. (brak daty). Z dziejów korupcji w PRL.Makowski, G. (2004). Postrzeganie korupcji w Polsce.Komunikat z badań. Warszawa: CBOS.Mauro, P. (2006). Corruption and Growth. Quarterlyof economics.Pacholski, M. i Słaboń, A. (2001). Słownik pojęćsocjologicznych. Kraków: Wydawnictwo AEw Krakowie.red. J. Wojnowski. (2003). Wielka Encyklopedia.Warszawa: PWN.red. Marcol, Ks. A. (1992). Korupcja – problem społeczno- moralny. Opole: Wyd. Św. Krzyża.red. Stola D. i Zaremba M. (2003). PRL. Trwaniei zmiana. Warszawa: WSPIZ KOŹMIŃSKI.Roszkowski, W. (1999). Historia Polski 1914-1998.Warszawa: Wydawnictwo Naukowe PAN.Transparency International. (2005). Indeks PercepcjiKorupcji 2005.Tymiński, M. i Koryś, P. (2006). Oblicza Korupcji.Zjawisko, skutki i metody przeciwdziałania. Warszawa:Centrum Edukacji Obywatelskiej CIVI-TAS.6

3 - Centralne Biuro Antykorupcyjne

Create successful ePaper yourself

Delete template?

Save as template?