刘兆佳 I 香港中文大学社会学荣休讲座教授、全国港澳研究会顾问

近年来美国不断无端指责中国蓄意破坏和挑战国际秩序。恰恰相反，美国应该对其所建构和主导的「自由国际秩序」的坍塌负主要责任，美国实力的相对衰落使这个秩序难以维继，并窒碍其他国家发展，遭到越来越多的批评。重新建立一个公平、合理的新国际秩序成为国际社会的强烈呼声。

近年来，为了遏制和孤立中国，美国屡次指控中国不断漠视、滥用、扭曲、破坏或违反美国主导的「以规则为基础的自由国际秩序」的制度和规则。美国宣称中国行动的最终目的不单是要彻底摧毁这个国际秩序，更是要在其废墟上建构一个以中国为中心、体现「威权主义」和服务中国利益、以中国的主观喜好取代现有制度和规则的「非自由国际秩序」。美国总统拜登（Joe Biden）在其2022年发表的《国家安全战略》中表示，「中国是唯一一个既有意重塑国际秩序，也有越来越多的经济、外交、军事和技术力量来达到这个目标的竞争者」。美国国务卿安东尼·布林肯（Antony Blinken）2022年在华盛顿的亚洲协会发言时表示，尽管俄罗斯入侵乌克兰，但华盛 顿将继续瞄准中国，将其视为对（美国主导的）国际秩序的最严重威胁。布林肯说，中国是唯一有意愿和能力重塑国际秩序的国家，而且它这样做的方法必然会破坏全球稳定，「北京的愿景将使我们远离在过去75年让世界得以取得多方面进步的普世价值观」。 

美国建立并主导的国际秩序早已问题丛生

事实上，远在美国指控中国破坏国际秩序之前，美国的所谓「自由国际秩序」已经出现崩坏不断和无以为继的迹象。因此，把中国当作这个国际秩序坍塌的罪魁祸首并不公平和合理，也明显怀有遏制中国的意图。美国国家安全顾问杰克·沙利文（Jake Sullivan）在最近的一次讲话中罕有地承认国际经济秩序的基础过去几十年出现了裂痕。也即是说，那个「自由国际秩序」在中国「 蓄意」对其「破坏」之前已经问题丛生。

时至今天，这个美国主导的国际秩序不但在众多发展中国家中失去认受性，就连西方国家内部质疑的声音也此起彼落，而且越来越响亮。印度学者兼前外交官员希夫尚卡尔·梅农（Shivshankar Menon）明言，「没有人想要当前的世界秩序，而似乎只有越来越少的国家，包括那些建立了先前国际秩序的国家，仍致力于维护它。」南非学者蒂姆·穆里蒂（Tim Murithi）直指所谓「以规则为基础」的国际秩序是一种「压迫秩序」（Order of Suppression），从来都不符合非洲的利益。美国学者菲利普·泽利科夫（Philip Zelikow）更形容这个国际秩序为「空心秩序」（the Hollow Order），原因是在过去十年中，管理全球资本主义的机构已经沦为比实质更重要的作秀。他特别提到联合国、世界贸易组织和世界卫生组织等国际机构已经受到美国的干扰和抵制而难以正常运作。

那个「自由国际秩序」之所以走向式微，主要原因是这个秩序本身的内在缺陷不断暴露和恶化，以及美国自己又对它缺乏尊重并逐渐背离，所以绝对不是所谓「中国恶意破坏」所致。

这个二战后诞生的「自由国际秩序」从设计到运作都是由美国主导，其核心目的是维护和强化美国乃至西方的国家利益和全球霸权，特别是美元霸权，因此从一开始便不是一个公平、平等和包容的国际秩序。这个国际秩序的游戏规则依据美国的价值观和战略利益而设计，让美国和其领导的西方集团享有大量特权，从而把它们置于绝对有利的位置上，而对其他国家的发展和自主则形成了强大的制约。美国主导建立联合国、国际货币基金组织、世界银行、世界贸易组织（和其前身关税与贸易总协定），美元作为首要的国际货币，美国无与伦比的军事力量、资本主义、市场经济、自由贸易、多边主义等，都是那个「自由国际秩序」的支柱。刚去世的台湾学者朱云汉曾指出：「西方国家主导的自由贸易规则，往往蕴含了发达国家与落后国家间的不平等交换与支配宰制关系。」穆里蒂认为，这个秩序「保持了世界主要大国 [……] 维持其对全球南方（Global South）的主导地位的现状。」在那个秩序下，「大国不再像过去那样用蛮力夺取他们想要的东西，而是依靠优惠贸易协议和不正当的融资安排来耗尽非洲大陆的资源，并通常是通过勾结腐败的非洲精英而获得。」所以，「非洲没有人相信国际秩序是建立在规则之上的。」

「自由国际秩序」让美西方国家获利而窒碍他国发展

不争的事实是，这个「自由国际秩序」的长时间运作窒碍了不少国家的发展，部分国家甚至长时间陷入贫困的深渊，也导致了发达国家与发展中国家的发展差距和政治嫌隙不断扩大，引起了「 全球南方」的不满和抗拒。即使在西方国家内部，贫富悬殊、财富集中、中产阶层愈趋萎缩、劳工阶层困顿、去工业化、金融危机屡发和区域发展不平衡的情况亦比比皆是，这些情况为反全球化浪潮、保护主义、排外情绪和民粹主义的兴起提供了肥沃的土壤。中国之所以能够在参与那个「自由国际秩序」之同时又能够取得举世瞩目的发展成就，正是因为中国没有在美国的唆使和压力下全盘接受西方的发展模式，反而逐渐开拓出一条适合自身国情的和成功的「中国式现代化」道路，而且多次对那个「自由国际秩序」提出改革的要求和建议。对美国而言，中国的发展模式不但「离经叛道」，甚至对那个「自由国际秩序」和美国的全球霸权构成严重挑战，所以必须予以遏制和打击。

那个在西方和发展中国家越来越失去认受性的「自由国际秩序」在苏联解体、美国单极霸权崛起和新自由主义（Neo-liberalism）睥睨一切后出现「范式性」的转变（Paradigmatic Shift）。在新的「自由国际秩序」下，美国以各种手段包括政权变革（Regime Change）要求、引诱、推动或强制所有参与那个新「自由国际秩序」的国家都采纳美国或西方的政治和经济体制、发展模式以及价值观。实际上，这是对其他国家的主权和自主的蔑视。与此同时，美国在本国和在那个新「自由国际秩序」中最大化地推行市场原教旨主义、金融和贸易全球化、商品和人员自由流动、经济活动管制的撤销，以及政府的经济、社会和福利功能的压缩、公共开支削减、大幅减税，从而让美国的跨国企业特别是金融机构能够畅通无阻地在其他国家掠夺它们的财富。新自由主义的狂飙的确让美国的金融和贸易巨头获利甚丰，但同时也导致全球金融危机的频密爆发、发达国家和发展中国家的发展鸿沟不断扩大、各国的债务愈趋沉重、气候变化危机加剧和各国内部的贫富差距和社会矛盾恶化等棘手难题。

无可避免地，新自由主义主导的新国际秩序比之前的旧「自由国际秩序」更难以为发展中国家所接受。梅农讲述：「美国在第二次世界大战后领导了两种秩序：一种是凯恩斯秩序（the Keynesian Order），它对两极冷战世界中各国如何处理其内部事务不太感兴趣 [……] 。第二种是那个在冷战后的单极世界中出现的、漠视其他国家赖以维护其利益的主权和边界的新自由主义秩序。这两个秩序都宣称是『开放的、基于规则的和自由的』，以及是那些所谓自由市场、人权和法治的民主价值观的捍卫者。实际上，它们依赖美国的军事、政治和经济力量的主导和必要地位。」

赖恩·穆勒森（Rein Mullerson）认为，新自由主义主导下的新「自由国际秩序」其实并不那么自由。「相反，这是一种自由国家统治世界的秩序，它们试图扩大自由社会的范围（尤其在苏联解体之后），同时排斥甚至摧毁那些不能或不想变成 [西方式] 自由社会的国家。」

迈克尔·马扎尔（Michael J. Mazaar）指出，由于新自由主义作祟，美国作为单极世界中的霸主不愿意接受一个多样化的世界，这遂使得其所主导的新「自由国际秩序」更加失去国际认受性。他告诫说：「如果华盛顿希望维持一个有助于避免冲突、促进繁荣和促进自由价值观的国际体系，它就必须拥抱一种更加多样化的秩序——一种能够针对不同国家和地区以及针对不同问题用不同方式运作的秩序。」就连一贯讴歌「自由国际秩序」的美国学者约翰·伊肯伯里（John Ikenberry）也认为要维系这个新秩序，这个新秩序的「成员的资格不应该取决于它们的政权的性质，而应该仅取决于对它们国家主权地位的承认和它们履行成员责任的承诺和能力。」也就是说，奉行不同政治和经济制度的国家都应该成为新的国际秩序的成员，而「平等相待」、「互利共赢」和「反对霸权」则应该是建构这个新国际秩序的基本原则。可惜的是，美国根本不愿意尊重各国选择自己的制度、价值观和发展道路的权利，因此难以得到众多非西方成员对新「自由国际秩序」的认同和归心，而美国这种「唯我独尊」的心态同时也妨碍了一个由世界各国共同建构的公平和合理的新国际秩序的出现。

「自由国际秩序」遭到美西方国家内部批评
 

新自由主义的冒起，在美国和大部分西方国家也激化了严重内部矛盾，导致西方民众对「自由国际秩序」的反感不断上升。在此之前，旧「自由国际秩序」之所以在西方社会得到相当程度的接受，是因为在不断推动自由贸易和全球化的同时，西方国家的政府和资产阶级与西方群众特别是中产和工人阶级订立了一张保障他们基本利益和福祉的「社会契约」（Social Contract），以弥补他们在全球化和自由贸易下所蒙受的冲击和损害。可是，随著苏联和东欧共产主义的坍塌，西方国家的政府和资产阶级觉得不再有需要与其他阶级进行「阶级妥协」。以美国为例，加里格·斯特尔（Gary Gerstle）指出：「劳资之间的妥协是 [罗斯福总统]『新政』New Deal）秩序的基础。工人获得了累进税、社会保障、失业保险、工会组织权、国家对充分就业的承诺、政府对集体谈判的支持以及对贫富不平等的限制。[……] 在20世纪90年代，资本仍然需要美国政府的帮助来规范市场。共产主义一直是资本最难缠的对手，但在一个没有共产主义的世界里，它觉得与劳工妥协的必要性越来越少。」结果是，美国过去给中产和劳工阶级的保障和福利大幅减少，并漠视对他们在全球化下蒙受的冲击，从而激发了他们对新「自由国际秩序」的不满和反弹，催生了西方世界内部反全球化、保护主义、排外主义和民粹主义的滔天巨浪。

事实上，即便美国是「自由国际秩序」的制定者和首要获益者，但它经常为了自身的利益不尊重和违反自己建构的制度和规则。威廉·德罗兹迪亚克（William Drozdiak）指出，由于忽视、管理不善和美国给予支持的减少，那些美国建立起来的「自由民主秩序」的支柱，比如联合国、国际货币基金组织、世界银行、世界贸易组织等正在摇摇欲坠。美国对这些关键机构表现出的漠视削弱了它们的权力和影响力。很多时候，美国以单方面的方式行事，只是选择性地尊重它曾经誓言要维护的国际秩序规则。

近年来，由于美国民众和部分政治精英对「自由国际秩序」的认同和支持持续下滑，这类事情发生的频率不断上升，在美国前总统特朗普「美国优先」的大纛下更是变本加厉，他在任时开展对各国特别对中国的贸易战、对国际组织和规则的蔑视，这些是美国逐渐背离其建构「自由国际秩序」承诺的证据。现任总统拜登在相当程度上其实延续了特朗普的方针。2023年4月27日，沙利文在布鲁金斯学会的发言，充分表明了美国今后脱离新「自由国际秩序」的意图。他强烈谴责对新自由主义尤其是对自由市场的笃信给美国带来的祸害，包括金融业的过度膨胀、现代制造业的萎缩和中产阶层的没落。因此，美国必须推行现代工业和创新策略。在新的工业政策下，美国会物色和扶持一些对经济增长至关重要的、对国家安全有战略意义、而私营企业还没有准备好投资的产业，从而让美国的雄心壮志得到实现。

《金融时报》专栏作家爱德华·卢斯（Edward Luce）断言，过去支撑「新自由主义」的「华盛顿共识」已经不再。新的「华盛顿共识」是以维护美国利益为鹄的的「教义」。他认为：「新的共识在很大程度上局限于华盛顿本身，而不是在冷战结束后设定全球标准的狂妄自大的美国。」「它确实有经济工具，例如回流供应链、优先考虑弹性而不是效率，以及产业政策。但这些主要是达到维护国家安全目的的手段，而目的就是要遏制中国。」「今天的美国无法达成贸易协议，无法谈判全球数字规则，无法遵守世界贸易组织的裁决，无法支持布雷顿森林体系的改革。华盛顿对经济多边主义失去了信心。」美国不再愿意履行其对国际秩序的责任和承担，是国际秩序「空心化」的主因。正如泽利科所言：「由于国内反对，美国无法加入新的贸易协定。全球各国债务堆积如山，当前的国际经济体系无法协调如何减少债务或提供必要的救济。世界贸易组织的运作即将停止，一方面是因为它无法使其规则现代化，另一方面是因为美国拒绝确认仲裁者，故意使世界贸易组织的争端解决机制瘫痪。但当前世界秩序的空洞性在全球卫生领域最为明显。」

总而言之，美国应该对其所建构和主导的「自由国际秩序」的坍塌负上主要责任，而不应该责怪中国。相反，美国应该放弃其霸权主义并寻求与中国平等相待、和平共处和互利共赢之道，并与中国和其他国家一起合力结束当前国际失序（International Disorder）的局面，重新建立一个公平、合理、充分照顾各国特殊情况、让所有成员都能获益和能够促进世界和平和发展的新国际秩序。

本文发表于《紫荆论坛》2023年5-6月号