CC BY
96
Власть и экономика
В. М. ХОДАЧЕК
НАЦИОНАЛЬНОЕ СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ КАК УСЛОВИЕ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКИ
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА:
стратегическое планирование, устойчивое развитие, российская экономика, социальноэкономическое развитие
Статья посвящена проблемам стратегического планирования, которое автор считает важнейшим методом эффективного управления государственным и муниципальным секторами экономики. Рассматриваются функции, задачи и система документов национального планирования, а также условия, при которых планирование может иметь место.
Функции национального планирования в рыночной экономике
Годы экономических реформ показали, что практически полный отказ от принципа планомерности в государственном управлении был неправомерен и привел к снижению качества управления и к тому, что многие важные процессы вышли из под контроля общества. Пришло осознание необходимости восстановления национального и регионального планирования в его новом качестве, на новой социально-экономической основе. Примечательно, что планирование вновь было востребовано,
KEY WORDS:
strategic planning, sustainable development, Russian economy, social and economical development
The article concerns with the problems of strategic planning. The author considers that it is the most important method of administration of state and municipal sectors of the economy. The functions, the tasks and the system of national planning documents are considered as well as the conditions under which planning is possible.
прежде всего, в крупных городах, на территории регионов, и в меньшей степени — на федеральном уровне.
Нередко это обусловлено повышенной ответственностью региональных администраций за комплексное социально-экономическое развитие территории.
Планирование занимает особое место в системе государственного регулирования экономики. Через него могут решаться многие задачи экономической политики. Планирование — весьма эффективный, но одновременно очень сложный инструмент, требующий определенных условий для его успешного применения.
Национальное планирование представляет собой сложный итеративный процесс установления на определенную перспективу государственной администрацией (совместно с другими общественными институтами, субъектами хозяйствования) реально возможных и строго необходимых целей и задач совместной экономической деятельности, что предусматривает определение условий сбалансированного и эффективного развития страны, а также принятие системы мер по достижению поставленных целей и задач. При плановом подходе уже не только рынок предугадывает потребности общества.
По определенному кругу особо важных и специфических потребностей само государство заранее определяет необходимые ориентиры и принимает меры, чтобы эти потребности были удовлетворены, т. е. стимулирует процесс производства и потребления. Обществу, например, даются определенные гарантии, что продукт будет произведен, предприятиям — что продукт, при его надлежащем качестве и количестве, будет реализован. Круг таких потребностей не может быть широким, основная часть производства и потребления реализуется в условиях рыночной экономики.
Необходимость в общегосударственном планировании может возникать в следующих ситуациях:
— когда рынок дает сбои в удовлетворении тех или иных общественных потребностей, перестают выдерживаться важные социаль-
но-экономические пропорции, возникает резкий дисбаланс в спросе и предложении, ослабевает рыночное саморегулирование;
— когда усложняется организация экономики, становятся более глубокими связи между ее составляющими, сама она приобретает общенациональный и интернациональный характер, формируются общенациональный и мировой рынки;
— когда возникают крупные общенациональные, региональные социально-экономические проблемы и интересы, а общество ставит перед собой задачи по решению этих проблем и определяет национальные цели;
— когда существуют особые внутренние и внешние условия, затрудняющие функционирование традиционной рыночной экономики, снижающие ее эффективность, требующие значительных мер общегосударственного характера, особого внимания к национальной безопасности. Необходимость национального
планирования еще не означает его стопроцентной возможности возникновения. Планирование может осуществиться лишь при наличии определенных условий:
— имеется система государственного управления, способная принимать меры по реализации планов;
— организована современная научно-информационная база, позволяющая точно определить общественные потребности, вариан-
В. М. Ходачек. Национальное стратегическое планирование как условие устойчивого развития российской экономики
Власть и экономика
ты производства, распределения и потребления продукта;
— отработаны эффективные правовые механизмы взаимодействия государства и рыночного сектора, согласования интересов;
— в обществе достигнут определенный уровень общеэкономической и исполнительной культуры, согласия и дисциплины. Национальный план следует понимать как общественно признанный управленческий документ, предназначенный к выполнению, определяющий перспективные тенденции, цели и задачи развития экономики и социальной сферы, содержащий согласованную систему мер и действий со стороны государства, регионов, различных субъектов хозяйствования. Как управленческий документ он характеризуется целенаправленностью, комплексностью, адресностью, увязкой с существующей системой государственного, регионального управления и организации экономики.
План, в связи с этим, представляет собой взаимосвязанную систему заданий и мероприятий, целевых и ориентирующих показателей, стимулов и индикаторов, адресованных различным структурам, уровням управления и хозяйствующим субъектам. Задания, показатели и иные элементы плана могут иметь разную степень обязательности, которая определяется тем, каков характер той или иной задачи плана, и кому адресованы соответствующие задания и показатели. План, как правило, содержит также различную стратегиче-
скую, аналитическую и прогнозную информацию.
Прогноз, в отличие от плана, не имеет четкой целевой направленности, не предназначен к выполнению, не имеет адресности, может даваться в нескольких вариантах, менее жестко увязан с конкретной системой управления. То есть он не представляет собой непосредственного управленческого документа, по которому нужно действовать.
Функции прогнозирования — создать необходимый научно-информационный фон для принятия различных управленческих решений и сформировать базу для разработки уже непосредственно управленческих документов (планов, программ и др.). Поэтому прогнозирование представляет собой, в частности, одну из необходимых стадий, этапов планирования или программирования.
Функции и задачи национального планирования в современных условиях могут быть представлены в следующем виде.
План дает возможность целенаправленно и системно осуществлять управление экономикой, с учетом перспективы, применять различные частные методы и инструменты текущего регулирования (иначе оно будет хаотичным и малоэффективным).
Кроме того план позволяет улучшить деятельность органов управления («управленческий эффект»), предварительно скоординировать и согласовать будущие действия всех структур и уровней управления, а также хозяйствующих субъектов. В про-
цессе разработки и реализации плана повышается уровень взаимодействия управленческих структур, устраняется дублирование, достигается более экономное распределение ресурсов.
Текущее и среднесрочное планирование является основной социально-экономической базой нормального бюджетного процесса, позволяет более точно определить роль бюджета в экономическом и социальном развитии страны и региона, конкретные источники бюджетных доходов и направления бюджетных расходов по всем статьям бюджетных классификаций.
Планирование является важнейшим методом эффективного управления государственным и муниципальным секторами экономики, государственными пакетами акций.
Через планирование могут эффективно реализовываться многие важные задачи государственного регулирования экономики, экономической и социальной политики государства и регионов.
Система документов национального планирования
Национальное планирование реализуется через определенную систему перспективных экономических документов. Одни из них уже употребляются в управленческой практике, другие целесообразно в эту практику внедрить. Все вместе они дополняют друг друга, повышают обоснованность конечного управленческого продукта.
Прогнозы социально-экономического развития представляют собой систему прогнозов по всем отдельным составляющим социальноэкономического комплекса города. Временной диапазон — самый различный. Прогнозы составляются в нескольких вариантах, основываются на аналитических разработках. Особо выделяются ресурсные прогнозы. Система научных предсказаний хода и результатов развития заключается комплексным социально-экономическим прогнозом и возможными сценариями развития ситуации, которые служат научноинформационной основой разработки последующих документов.
Долгосрочная стратегическая концепция социально-экономического развития страны охватывает перспективный период в 15-20 лет, содержит социально-экономическую идеологию дальнейшего развития, направление движения, главные стратегические цели, искусство планирования институциональных изменений, социальных сдвигов, использования ресурсов. Документ разрабатывается в одном варианте, служит научным и политическим фундаментом всех дальнейших разработок.
Долгосрочный стратегический план развития страны разворачивает стратегическую концепцию развития на срок ближайших 10-15 лет, составляется в одном варианте на основе прогнозов. Содержит подробную систему целей и задач по отдельным направлениям стратегического развития, опорные показатели — инди-
В. М. Ходачек. Национальное стратегическое планирование как условие устойчивого развития российской экономики
Власть и экономика
каторы, перечень важнейших стратегических проектов и мероприятий.
Среднесрочный план социальноэкономического развития страны составляется на период: 4-5 лет, имеет комплексный характер, делает целенаправленными меры текущего управления и регулирования, является адресным документом, который доходит до низовых управленческих структур и хозяйствующих субъектов.
Годовые планы социально-экономического развития детали зируют мероприятия, показатели, задания среднесрочного плана, приходящиеся на соответствующий год планового периода, служат социально-экономической базой бюджета на соответствующий год.
Национальные проекты поддерживают развитие важнейших сфер и комплексов национальной экономики, формулируют стратегию и ключевые мероприятия, координируют целевые программы по соответствующим сферам и комплексам, создаются на период 10-15 лет.
Долгосрочные целевые программы разрабатываются заинтересованными министерствами и ведомствами, региональными администрациями с учетом стратегического и среднесрочного плана. Ориентированы на решение актуальных задач, определение острых проблем и привлечение инвестиций.
Специальные экономические документы, разрабатываемые в период кризисных ситуаций и функциональные экономические деловые бумаги.
Такими документами являются:
— Антикризисные программы и планы деятельности.
— Программы действий администрации (годовые и среднесрочные) по выходу из кризиса, стабилизации ситуации и обеспечению дальнейшего развития города.
— Текущие оперативные планы-прогнозы, краткосрочные ситуационные сценарии.
— Среднесрочный финансовый план.
— План и программы международного сотрудничества.
Важными документами перспективного характера фигурируют схемы территориального планирования, генеральные планы городов и связанные с этим иные разработки градостроительного назначения.
Принципиальная структура национального плана
В стабильной социально-экономической ситуации основным инструментом экономического управления является среднесрочный план социально-экономического развития. Он имеет комплексный характер, позволяет увязать и делает целенаправленными меры текущего управления и регулирования. План
— это адресный документ, распространяющий свое действие до низовых управленческих структур и хозяйствующих субъектов. Строится он по сферно-проблемному и функциональному принципу, в меньшей мере — по отраслевому. План содержит:
— индикативные показатели — ориентиры, ограниченный круг директивных заданий;
— систему региональных заказов;
— перечни региональных мероприятий, проектов и программ, реализуемых в плановом периоде;
— систему контрольных балансов-ориентиров и ограниченный круг жестких балансов производства и распределения по стратегически важным ресурсам и продуктам (когда есть угроза резкого сокращения предложения этих товаров рынком);
— стратегическую прогнозную информацию, важную для хозяйствующих субъектов;
— систему принимаемых на предстоящий период стабильных экономических, финансовых, социальных, экологических и иных инструментов регулирующего воздействия региональных органов на хозяйствующие субъекты. Среднесрочный план региона
имеет ведомственный и региональный разрезы.
Возможная структура среднесрочного плана социально-экономического развития может быть представлена в следующем виде.
1. Сводный раздел плана. Содержит систему целей социально-экономического развития, включая целевые показатели, важнейшие социально-экономические нормативы. В раздел включаются макроэкономические показатели и пропорции развития. Указываются также важнейшие социально-эко-
номические и иные ограничители, принимаемые на перспективный период, которые нельзя преступать (по уровню безработицы, уровню жизни, региональной безопасности и др.). Формулируются основные позиции среднесрочной макроэкономической политики.
2. Место России в мировом хозяйстве. Характеризуется реализация основных функций страны в системе международного разделения труда. Приводятся ориентиры по международному обмену. Оценивается изменение уровня «открытости» экономики региона. Формулируются основные положения внешнеэкономической политики.
3. Численность и структура населения. Оцениваются перспективные изменения в половозрастной и социально-профессиональной структуре населения, численности отдельных контингентов населения, показатели естественного и механического движения. Формулируются меры демографической политики.
4. Важнейшие общественные потребности. Оцениваются перспективные уровни потребностей в основных стратегических продуктах (энергия, топливо, продовольствие, конструкционные материалы, техника, оборудование и т. д.). Они определяются для целей контроля над ситуацией, принятия регулирующих мер и для формирования государственного заказа.
В. М. Ходачек. Национальное стратегическое планирование как условие устойчивого развития российской экономики
Власть и экономика
5. Важнейшие общественные ресурсы. Определяются перспективный ресурсный потенциал страны, возможности использования производственных, научно-информационных, трудовых, земельных, водных ресурсов, ресурсов для строительства, транспортных связей, внешней торговли и др. Формулируются направления ресурсной политики.
6. Реализация экономических реформ. Определяется комплекс задач по всем проблемам экономической реформы, включая вопросы реструктуризации предприятий, реформы в сельском хозяйстве, на транспорте, в образовании, здравоохранении, пенсионном обеспечении, жилищно-коммунальной сфере, в области рыночной инфраструктуры и др.
7. Социальный раздел. Включает весь комплекс основных вопросов, связанных с уровнем жизни населения. В том числе изменение доходов и расходов населения, жилищные условия, уровень и качество питания, сферу здоровья, образования и культуры, социального обеспечения, социальной помощи и др. Фиксируются соответствующие показатели, характеризующие качество жизни. Формулируются направления социальной политики.
8. Базовые отрасли национальной экономики. Определяются задачи и направления экономической политики по отношению к основ-
ным отраслям и комплексам, пополняющим бюджет и обеспечивающим занятость населения. В их числе — промышленность, транспортно-внешнеторговый, военно-промышленный и космический комплекс, туризм и др. Приводятся показатели — ориентиры развития соответствующих отраслей и комплексов.
9. Агропромышленный комплекс. Рассматривается вся совокупность вопросов, связанных с производством, транспортировкой, переработкой, хранением, реализацией и потреблением продовольствия, вопросы поставок сырья, обмена с регионами, импорта и др. Учитываются возможные организационно-правовые формы хозяйства, включая «семейную экономику», ресурсы садоводств, личных подсобных хозяйств. Формулируются направления государственной политики по обеспечению продовольственной безопасности, развитию АПК, улучшению продовольственного обеспечения и функционированию потребительского рынка.
10. Общегосударственная инфраструктура и системы жизнеобеспечения. Рассматриваются вопросы функционирования энергетики, транспортной системы, водоснабжения и канализации, инженерии и других систем жизнеобеспечения. Учитываются все организационно-правовые формы предприятий инфраструктуры. Создаются направления политики
в сфере инфраструктуры и жизнеобеспечения.
11. Развитие регионов и территориальная организация хозяйства. Содержатся ориентиры и мероприятия по совершенствованию территориальных пропорций и решению региональных проблем. Формулируется региональная политика.
12. Государственный сектор экономики. В разделе определяются изменения направлений развития отраслей и предприятий государственного сектора в соответствии с принятой системой управления.
13. Государственный заказ. Включаются сводные данные о государственных потребностях. Устанавливаются способы обеспечения эффективного формирования, размещения и исполнения заказов.
14. Занятость населения. Раздел включает совокупность действий по обеспечению рациональной занятости, организации рабочих мест, переподготовке. Особо выделяется вопрос содействия занятости молодежи. Вырабатывается общая направленность политики в сфере занятости.
15. Экология. Формируется образ действий и меры по оздоровлению и поддержанию на нормальном уровне экологической ситуации.
16. Государственное регулирование экономики. Формулируют направления налоговой, ценовой, амортизационной политики, стратегических направлений в сфере землепользования, аренды. Рассматриваются вопросы гарантий,
поддержки, стимулирования, режима, инвестиций. Определяются основные контрольные показатели, нормативы, стимулы, регулирующие деятельность хозяйствующих субъектов.
17. Инвестиции. Определяются пути развития инвестиционной политики, основные показатели, характеризующие инвестиционный процесс. Приводится укрупненная адресная программа строительства.
18. Важнейшие программы и проекты. Приводится сводный взаимоувязанный перечень целевых программ и проектов, намечаемых к реализации в перспективном периоде.
19. Совершенствование системы государственного и муниципального управления. Вырабатываются средства повышения эффективности федерального, регионального и муниципального управления.
20. Народнохозяйственные балансы. Приводится взаимоувязанная система важнейших балансов.
21. Финансы и бюджеты. Рассматривается финансовая основа выполнения среднесрочного плана. Определяются основные показатели сводного финансового баланса и среднесрочного бюджета. Формулируется финансовая политика, включая бюджетную и налоговую политику на финансовых рынках, банковскую политику и др. Указанная последовательность
разделов не случайна. Она характеризует порядок и технологическую цепочку разработки плана.
В. М. Ходачек. Национальное стратегическое планирование как условие устойчивого развития российской экономики
