1. LOS RESIDUOS PELIGROSOS Y SU
REGULACIÓN EN EL DERECHO
INTERNACIONAL DEL MEDIO
AMBIENTE
Mauricio Paredes Contreras
I. INTRODUCCIÓN.
El presente documento pretende introducir el tema de las Residuos
Peligrosos en el marco legal internacional. En primer lugar trataremos
de hacer una definición de residuos, explicar sus categorías, describir
su prevención y tratamiento, para luego tocar el tema de su
SUMARIO
I. Introducción.
II. Residuos peligrosos.
III. Conclusión.
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movimiento internacional, explicando los principios que motivan su
regulación.
Es importante señalar que los principales convenios internacionales
sobre residuos enfoca principalmente la permisibilidad del
movimiento y comercio internacional de los residuos peligrosos.
1. Definición de Residuos
Los residuos se empiezan a regular a nivel internacional, a principios
de la década del setenta con la adopción de dos tratados que
prohibieron la disposición en el mar de ciertos tipos de sustancias.1
La Convención de Descarga de Desechos de Londres de 1972,
define a los residuos u otras materias, en forma general, para incluir
material y sustancias de cualquier tipo o descripción. 2 Otro enfoque,
adoptado por los Principios y Reglas del Cairo de 1987 para el
Manejo Sostenible Ambiental de los Residuos Peligrosos es definir a los
residuos según referencia a la legislación nacional. Este último
enfoque no ha sido ampliamente adoptado por los países.
El Convenio de Basilea de 1989, “Convenio sobre el Control de los
movimientos transfronterizos de los Desechos Peligrosos y su
eliminación”,3 define a los desechos4 por referencia a su uso, en lo
que se refiere a sustancias u objetos que son desechados o que van
a ser desechados, o que requieren ser desechados según las
1 SANDS, Philip. “Principles of International Environmental Law”, Manchester University
Press. 1995. Volume 1. pg. 493.
2 La Convención sobre Descarga de Desechos de Londres de 1972, empieza a regular
por primera vez, a nivel internacional la descarga de residuos al mar. Con anterioridad
a dicha Convención, no existía norma internacional que prohibiese la descarga de
ciertos tipos de residuos al mar. Cabe señalar, que inicialmente, ni la Convención de
Londres de 1972, ni la Convención de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar de
1982, prohibían la descarga de desechos al mar, ya que el objetivo de dichos tratados
era controlar solamente cierto tipo de descargas. La descarga de sustancias que
contenían residuos de alto grado de radioactividad o toxicidad, fueron prohibidas sólo
si podían ocasionar una seria exposición al medio ambiente.
3 El Convenio entró en rigor el 5/5/1992.
4 El Convenio hace referencia al término “desechos” en vez de “residuos”.
3. Los Residuos Peligrosos y su Regulación en el Derecho
Internacional del Medio Ambiente
RPDE - 151
disposiciones de las leyes nacionales.5 Bajo esta definición, una
sustancia que no va a ser desechada (ej. Reciclada) no podría ser
definida como residuo. El problema principal con esta definición es
que muchas sustancias podrían quedar excluidas de tal definición.
La Directiva del Consejo de Europa No. 75/442 define como residuo a
cualquier sustancia u objeto perteneciente a una de las categorías
que se recogen en su Anexo I y del cual su poseedor se desprenda o
del que tenga intención o la obligación de desprenderse.6
Según la propia Directiva, quedan excluidos de la norma los
siguientes residuos; a) los efluentes gaseosos emitidos en la atmósfera;
b) cuando ya estén cubiertos por otra legislación: (i) los residuos
radiactivos; (ii) los residuos resultantes de la prospección, de la
extracción, del tratamiento y del almacenamiento de recursos
minerales, así como de la explotación de canteras: (iii) los cadáveres
de animales y los residuos agrícolas siguientes: materias fecales y
5 Convenio de Basilea, Artículo 2, Numeral 1, Definiciones: Por desechos se entienden
las sustancias u objetos a cuya eliminación se procede, se propone proceder o se está
obligado a proceder en virtud de lo dispuesto en la legislación nacional.
6 El Anexo 1 de la Directiva contiene una lista de distintos desechos clasificados en
categorías:
(i) Residuos de producción o de consumo no especificados a continuación; (ii)
Productos que no respondan a las normas; (iii) Productos Caducados; (iv) Materias que
se hayan vertido por accidente, que se hayan perdido o que hayan sufrido cualquier
otro incidente con inclusión del material, del equipo, etc., contaminado a causa del
incidente en cuestión; (v) Materias contaminadas o ensuciadas a causa de
actividades voluntarias (por ejemplo, residuos de operaciones de limpieza, materiales
de embalaje, contenedores etc); (vi) Elementos inutilizables (por ejemplo, baterías
fuera de uso, catalizadores gastados etc.); (vii) Sustancias que hayan pasado a ser
inutilizables (por ejemplo, ácidos contaminados, disolventes contaminados, sales de
temple agotadas, etc); (viii) Residuos de procesos industriales (por ejemplo escorias,
pozos de destilación etc.); (ix) Residuos de procesos anticontaminación (por ejemplo
barro de lavado de gas, polvo de filtros de aire, filtros gastados, etc.); (x) Residuos de
mecanización/acabado (por ejemplo, virutas de torneado o fresado, etc); (xi)
Residuos de extracción y preparación de materias primas (por ejemplo, residuos de
explotación minera o petrolera, etc.); (xii) Materia contaminada (por ejemplo aceite
contaminado con PCB, etc); (xiii) Toda materia, sustancia o producto cuya utilización
esté prohibida por la ley; (xiv) Productos que no son de utilidad o que ya no tienen
utilidad para el poseedor (por ejemplo, artículos desechados por la agricultura, los
hogares, las oficinas, los almacenes, los talleres etc.); (xv) Materias, sustancias o
productos contaminados procedentes de actividades de regeneración de terrenos;
(xvi) Toda sustancia, materia o producto que no esté incluido en las categorías
anteriores.
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otras sustancias naturales y no peligrosas utilizadas en el marco de la
explotación agrícola; (iv.) las aguas residuales, con excepción de los
residuos en estado líquido y (v) los explosivos desclasificados.
En 1990, la Corte de Justicia de Europa, en los Casos C-206/88 y C-
207/88 (Casos Vessoso y Zanetti), amplió la definición de residuos
según la Directiva 75/442 con la interpretación del Artículo 1(a),
aduciendo que: “no se excluyen sustancias ni objetos con
capacidad de reutilización económica que el titular descarte o
tenga intención o requiera descartar, y que recaiga en una de las
categorías establecidas en el Anexo 1 de la Directiva modificada”. 7
A nivel nacional, nuestra legislación regula los residuos mediante Ley
27314, Ley General de Residuos Sólidos. En dicha ley se hace alusión
a los residuos como “Residuos Sólidos”, definiéndolos como aquellas
sustancias, productos o subproductos en estado sólido o semisólido,
de los que su generador dispone o está obligado a disponer, en
virtud de lo establecido en la normatividad nacional, o de los riesgos
que causen a la salud y al ambiente (…)
La definición que establece la Ley General de Residuos, es amplia, sin
importar la característica o sustancias que contenga el propio
residuo, sólo en la medida en que la referida sustancia haya sido
dispuesta, o el generador (quien emite el residuo), esté obligado a
disponer, según lo regulado por la legislación.
7 (a) “The concept of waste, within the meaning of Article 1 of Directive 75/442/EEC
and Article 1 of Directive 78/319/EEC (Toxic and Dangerous Waste), is not to be
understood as excluding substances and objects which are capable of economic re-
utilization. The concept does not presume that the holder of disposing of a substance or
object intends to exclude all economic reutilization of the substance or object by
others”
(b) “National legislation which defines waste as excluding substances and objects
which are capable of economic reutilization is not compatible with Council Directives
75/442 and 78/319.”
5. Los Residuos Peligrosos y su Regulación en el Derecho
Internacional del Medio Ambiente
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2. Tipos de Residuos
Los residuos son el resultado de las diversas actividades humanas,
que van desde los procesos agrícolas hasta los industriales,
generando sustancias de diversas formas: sólidos, líquidos y gaseosos.
Podemos categorizar a los residuos de acuerdo con el origen, así
como por su calidad como elemento peligroso.
De acuerdo con su origen, podemos calificar a los residuos como
municipales y no municipales. Los residuos municipales generalmente
incluyen los residuos generados en los hogares, tiendas, oficinas y
unidades comerciales. Los residuos no municipales están más ligados
a los residuos expedidos en la minería, industria y agricultura.
Los residuos industriales incluyen desperdicios generales de fábrica,
material de empaque, residuos orgánicos, ácidos, álcalis y fangos
con metal ferroso. Los residuos mineros son un producto derivado del
proceso de extracción e incluyen la capa superficial, roca y tierra,
que pueden ser contaminados por metales y carbón. Los residuos
agrícolas comprenden lechadas de animales, efluentes de ensilaje,
depuración de estanques, seguido del uso de pesticidas y empaque
en plástico al vacío.8 Muchos residuos minerales e industriales son
peligrosos y requieren un tratamiento especial para su disposición.
De acuerdo a su calidad como elemento peligroso, los residuos
pueden ser calificados como no peligrosos, peligrosos y ultra
peligrosos. 9
3. Tratamiento de Residuos
Hay diferentes formas de tratamiento de residuos. Esto dependerá
del tipo de residuos, la ubicación geográfica donde se encuentra la
entidad que produce o emana los residuos, y finalmente, los recursos
8 Los residuos no municipales también incluyen fangos cloacales, producidos por el
tratamiento de residuos industriales y domésticos, frecuentemente contaminados con
metales pesados, químicos orgánicos, grasas y aceites.
9 Los residuos ultra peligrosos están relacionados con los residuos radioactivos o
extremo tóxicos. Muchas veces estos tipos de residuos están sujetos a convenciones
internacionales especiales.
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financieros o tecnológicos que se cuente con el fin de tratarlos.
Tenemos dos categorías de tratamiento de residuos, la primera es la
dispersión al medio ambiente, que puede ser (i) a la atmósfera o al
agua, y (ii) los vertidos al mar o tierra. La segunda categoría,
comprende el tratamiento de residuos y cambios en el proceso de
producción.
La Ley Internacional del medio ambiente, está diseñada hacia la
limitación o prohibición de ciertos métodos de disposición de tipos
particulares de residuos, a pesar que no haya un solo documento
que regule global o integralmente la disposición de residuos.10
3.1. Dispersión al medio ambiente
La disposición de residuos al medio ambiente proviene generalmente
de los residuos gaseosos de las industrias. También los residuos sólidos
pueden ser dispuestos en la atmósfera utilizando métodos de
incineración. El tema de la disposición de residuos al medio
ambiente, especialmente en forma de residuos gaseosos está
relacionado con el cambio climático y el esfuerzo internacional con
el fin de proteger la atmósfera y para evitar el llamado efecto de
invernadero.
Con respecto a la disposición de residuos en agua, éstos usualmente
son dispuestos en aguas residuales. Al final, los residuos dispuestos en
las aguas residuales terminarán en el mar. A pesar de ello, dicho
método no es tan sofisticado como utilizar la tecnología de final de
tubería.
La disposición en mar o tierra puede realizarse aplicando diversos
métodos. Uno de los más sofisticados es el uso de la tecnología de
final de tubería, que implica que la cantidad y composición de los
residuos puede ser modificado, resultando en una menor emisión de
contaminación. Sin embargo, dichas técnicas con frecuencia dan
como resultado un residuo remanente, que a su vez tendrá que
disponerse por vertederos, ser incinerado o acumularse en algún
depósito.
10 SANDS, Philip. “Principles of International Environmental Law”, pg. 499
7. Los Residuos Peligrosos y su Regulación en el Derecho
Internacional del Medio Ambiente
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La disposición de diferentes residuos en el mar es una opción cada
vez más limitada en muchas regiones. La práctica extendida en
muchos países, tal como se refleja en tratados y en las directivas de
las organizaciones internacionales, respalda la opinión que tanto la
disposición marítima regulada como no regulada de los residuos, en
la actualidad violaría las reglas del derecho internacional
consuetudinario.11
La disposición de residuos en ríos y lagos se encuentra prohibida y/o
regulada por muchos tratados multilaterales y bilaterales. Dicha
prohibición y/o regulación se da con la intención de proteger la
calidad ambiental de mares y océanos, limitando el transporte de
residuos contaminantes por ríos y estuarios hacia mares y océanos, y
otras fuentes de contaminación de tierra. 12
3.2 Reciclado y Reutilización de Residuos
El reciclado y reutilización de residuos están relacionados con la
forma de tratamiento de los residuos y el cambio en el proceso de
producción. En este caso, los residuos se utilizan nuevamente con el
fin de recuperar y entrar nuevamente en el proceso de producción.
El reciclado y reutilización de residuos incluyen dentro de sus
propuestas, obtener recursos de una forma adecuada. A medida
que los desperdicios puedan transformarse en producto, menos se
utilizarán los recursos. Este hecho nos lleva a tocar un punto
importante, porque si obtenemos un producto final, los recursos que
fueron utilizados para obtener dicho producto tendrán un valor
económico y serán considerados un bien.13
Existe una rama de la industria involucrada en el reciclado de
residuos. En los países industrializados dichas industrias están sujetas
generalmente a una regulación y controles estrictos, que hace que
dicho proceso sea más costoso.
11 Idem
12 SANDS, Philip. “Principles of International Environmental Law”, pg. 500
13 El valor se deriva del precio pagado para la destrucción y reciclado de residuos y el
precio pagado para los productos residuales útiles que permanecen.
8. Mauricio Paredes Contreras
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Esto da como resultado que la industria de los residuos se mueva a los
países donde las regulaciones y controles sean menos estrictos. Tal
situación contribuye al comercio de residuos a través de fronteras,
incluyendo aquéllos que tengan la calidad de peligrosos. Por otro
lado, tenemos países que no tienen la tecnología para el tratamiento
de sus residuos, o que se benefician con el comercio de ésta. Esto
también contribuye al comercio de los residuos a través de las
fronteras.
II. RESIDUOS PELIGROSOS.
1. Definición
Los Residuos Peligrosos son aquéllos que debido a su cantidad,
concentración o características físicas, químicas o infecciosas
pueden causar o contribuir significativamente a incrementar la
mortalidad o, asimismo, a dañar la salud humana o el medio
ambiente.14 Esta definición nos demuestra que aún los residuos
domésticos pueden ser considerados peligrosos si se concentran en
grandes cantidades.
Tal como lo describimos al inicio de este documento, la ley
internacional del medio ambiente en la mayoría de casos, trata el
tema de los residuos mediante la regulación de su movimiento
internacional y comercio. Lo mismo ocurre con los residuos peligrosos.
No existe un solo documento internacional que trate de forma
amplia a los residuos peligrosos. Los tratados relacionados con el
tema rigen el movimiento y comercio de sustancias peligrosas. Cada
documento define los residuos peligrosos de acuerdo a su alcance.
14 Black´s Law Dictionary, Seven Edition. 1999. St. Paul.
9. Los Residuos Peligrosos y su Regulación en el Derecho
Internacional del Medio Ambiente
RPDE - 157
2. Movimiento Internacional y Comercio de los Residuos Peligrosos
El movimiento internacional y comercio de los residuos peligrosos
tienen su origen en el tratamiento de los residuos para su disposición.
Su reciclado y reutilización ha originado una industria que hace que
los residuos tengan un valor económico. Sin embargo, no todos los
países tienen la tecnología para implementar dicha industria, y los
que cuentan con ella están sujetos a una regulación y controles
estrictos, que hace que el proceso sea más costoso. Todo esto
conlleva a que los residuos tengan que ser trasladados.
Solamente por la gran cantidad de residuos que implica dicho
movimiento, el comercio internacional de residuos peligrosos puede
originar riesgos ambientales que son internacionales en un doble
sentido.
En primer lugar, está la posibilidad que ocurra accidentes dentro de
los países en tránsito o en el medio marítimo. En segundo lugar, los
estados que importan los residuos están en riesgo cuando hay
comercio sin su conocimiento o consentimiento, o cuando poseen
instalaciones de manejo inadecuadas o un conocimiento limitado de
los riesgos involucrados, tal como ocurre en algunos países en vías de
desarrollo.15
Finalmente, cabe señalar que el comercio internacional de residuos
también ha sido abordado por los organismos de Naciones Unidas
como un tema de derechos humanos, ya que consideran la
existencia de una discriminación por parte de los países más
desarrollados en permitir el traslado y disposición de sus residuos a
países menos desarrollados, especialmente a países del África. En ese
sentido se hace alusión al término “colonialismo tóxico” o “racismo
ambiental.” 16
15 BIRNIE, P.W and BOYLE, A.E. “International Law and the Enviroment”, Second Edition.
Oxford University Press. 2002.pg. 405.
16 BIRNIE, P.W and BOYLE, A.E. “International Law and the Enviroment”, pg. 436-437.
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158 - RPDE
3. Regulación
Los movimientos transfronterizos de los residuos peligrosos y otros
materiales son regidos principalmente por tres tratados regionales o
globales, cada uno de los cuales establece reglas diferentes: (i) La
Convención de Basilea de 1989; (ii) La Convención de Lomé de 1990;
y (iii) La Convención de Bamako de 1991.
Otros documentos incluyen tratados bilaterales, tales como el
Acuerdo de Residuos Peligrosos de Canadá-EEUU de 1986, así como
las Disposiciones de la OCDE (Organización para la Cooperación y
Desarrollo Económico) y los complejos reglamentos de la Comunidad
Europea establecidos por ley y por la jurisprudencia de la Corte
Europea de Justicia.
Como antecedente a dichas regulaciones podemos mencionar a las
Directrices y Principios del Cairo de 1987, para el manejo
ambientalmente racional de desechos peligrosos, aprobados por el
Consejo de Administración del Programa de las Naciones Unidas
para el Medio Ambiente por su Decisión 14/30 del 17 de Junio de
1987.
También suele mencionarse los incidentes ocurridos con la nave
Khian Sea (Bandera de Liberia) en enero de 1988, de la que se
procedió a descargar 4,000 toneladas métricas (TM) de ceniza tóxica
(de las 14,000 TM que se cargaron en Filadelfia) en una playa de
Haití, aduciendo contener la carga fertilizantes. Cabe señalar, que la
descarga en Haití se produjo luego que durante 16 meses la nave
estuviera intentando descargar dichos residuos en países como
República Dominicana, Honduras, Panamá, Bermuda Guinea Bissau,
y las Antillas Holandesas, así como un intento fallido de retorno a
Filadelfia.
Posteriormente, luego que fracasara el intento de descarga del resto
de los residuos, en Senegal, Marruecos, Yugoslavia, Sri Lanka y
Singapur, y luego que la nave cambiara varias veces de nombre, la
tripulación terminó disponiendo el resto de la carga al mar.
11. Los Residuos Peligrosos y su Regulación en el Derecho
Internacional del Medio Ambiente
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Otro caso similar se dio también en el año 1988, conocido también
como el incidente Koko, en la que cinco naves transportaron desde
Italia 8,000 barriles de residuos peligrosos al pequeño pueblo de Koko
en Nigeria, a cambio del pago de una renta de US$ 100.00
mensuales al propietario de la granja en la que se depositaron los
residuos.
Como se puede uno imaginar, todos estos incidentes motivaron a la
Comunidad Internacional promover la adopción de un acuerdo
multilateral que eliminara o al menos controlara el movimiento
transfronterizo de residuos peligrosos.
3.1 Convenio de Basilea de 1989
La Convención de 1989 sobre Control de Movimientos Transfronterizos
de Residuos Peligrosos y su Eliminación (Convenio de Basilea de 1989)
está dirigida a establecer un régimen global para el control del
comercio internacional de residuos peligrosos y otros residuos.
La Convención establece obligaciones generales que requieren que
todas las partes aseguren que los movimientos transfronterizos de
residuos se reduzcan al mínimo junto con un manejo ambiental
seguro y eficaz, y refleja un alcance en base a que los residuos
podrían ser dispuestos en el Estado que los generó.
Para ello, el Convenio obliga a las partes firmantes del mismo, a
notificar, o a obligar al exportador de residuos peligrosos que se
encuentren en la lista del Anexo 1 del referido Convenio, a notificar al
país importador la intención de exportar dichos residuos a efecto de
obtener una autorización previa de importación.
Cabe señalar que el Convenio no da una propia definición de
“Residuo Peligroso”, más bien establece una lista de sustancias o
productos que tengan tal categoría (se hace alusión a “desecho
peligrosos”).17 Y asimismo, que contengan una de las características
17 En la lista de residuos del Anexo I, se señala como desecho peligroso a (i) Los
desechos clínicos resultantes de la atención médica prestada en hospitales, centros
médicos y clínicas; (ii) Desechos resultantes de la producción y preparación de
productos farmacéuticos; (iii) Desechos de medicamentos y productos farmacéuticos;
12. Mauricio Paredes Contreras
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establecidas en el Anexo III: explosividad, autocombustibilidad,
toxicidad y corrosividad. La otra manera que un residuo esté sujeto a
la aplicación del Convenio, es que la legislación nacional tanto del
país exportador, importador o en tránsito, del mismo, lo defina como
residuo peligroso.
El Convenio de Basilea, también permite a las Partes firmantes
concertar acuerdos o arreglos bilaterales, multilaterales o regionales
(iv) Desechos resultantes de la producción, la preparación y la utilización de biocidas y
productos fitofarmacéuticos; (v); Desechos resultantes de la fabricación, preparación y
utilización de productos químicos para la preservación de la madera; (vi) Desechos
resultantes de la producción, la preparación y la utilización de disolventes orgánicos;
(vii) Desechos que contengan cianuros, resultantes del tratamiento térmico y las
operaciones de temple; (viii) Desechos de aceites minerales no aptos para el uso a
que estaban destinados; (ix) Mezclas y emulsiones de desechos de aceite y agua o
hidrcarburos y agua; (x) Sustancias y artículos de desecho que contengan o estén
contaminados por bifenilos policromados (PCB), terfenilos policromados (PCT) o
bifenilos policromados (PBB); (xi) Residuos alquitranados resultantes de la refinación,
destilación o cualquier otro tratamiento pirolítico; (xii) Desechos resultantes de la
producción, preparación y utilización de tintas, colorantes, pigmentos, pinturas, lacas o
barnices; (xiii) Desechos resultantes de la producción y utilización de resinas, látex,
plastificantes, colas y adhesivos; (xiv) Sustancias químicas de desecho, no identificadas
o nuevas, resultantes de la investigación y el desarrollo o de las actividades de
enseñanza y cuyos efectos en el ser humano o en el medio ambiente no se conozcan;
(xv) Desechos de carácter explosivo que no estén sometidos a una legislación
diferente; (xvi) Desechos de la producción, preparación y utilización de productos
químicos y materiales para fines fotográficos; (xvii) Desechos resultantes del
tratamiento de superficie de metales y plásticos; (xviii) Residuos resultantes de las
operaciones de eliminación de desechos industriales. Asimismo, desechos que
contengan como constituyentes: (xix) Metales carbonillos, (xx) Berilio, compuestos de
berilio; (xxi) Compuestos de cromo hexavalente; (xxii) Compuestos de cobre; (xxiii)
Compuestos de zinc; (xxiv) Arsénico, compuestos de arsénico; (xxv) Selenio,
compuestos de selenio; (xxvi) Cadmio, compuestos de cadmio; (xxvii) Antimonio,
compuestos de antimonio; (xxviii) Telurio, compuestos de telurio; (xxix) Mercurio,
compuestos de mercurio; (xxx) Talio, compuestos de talio; (xxxi) Plomo, compuestos de
plomo; (xxxii) Compuestos inorgánicos de flúor, con exclusión del floruro cálcico; (xxxiii)
Cianuros inorgánicos; (xxxiv) Soluciones ácidas o ácidos en forma sólida; (xxxv)
Soluciones básicas o bases en forma sólida; (xxxvi) Asbesto (polvo y fibras); (xxxvii)
Compuestos orgánicos de fósforo; (xxxviii) Cianuros orgánicos; (xxxix) Fenoles,
compuestos fenólicos, con inclusión de clorofenoles; (xl) eteres; (xli) solventes
orgánicos halogenados; (xlii) Disolventes orgánicos, con exclusión de disolventes
halogenados; (xliii) cualquier sustancia del grupo de los dibenzofuranos policlorados;
(xliv) Cualquier sustancia del grupo de las dibenzoparadioxinas policloradas; (xlv)
Compuestos órgano halogenados, que no sean las sustancias mencionados en el
presente anexo.
13. Los Residuos Peligrosos y su Regulación en el Derecho
Internacional del Medio Ambiente
RPDE - 161
sobre el movimiento transfronterizo de los residuos peligrosos y otros
desechos, con Partes o con Estados que no sean Partes, siempre que
dichos acuerdos o arreglos no menoscaben el manejo
ambientalmente racional de los residuos peligrosos y otros desechos
que estipula el Convenio. 18
Es justamente, la posibilidad que países con una mayor
industrialización, firmantes del Convenio puedan celebrar convenios
de exportación o importación de residuos con países que no se
hayan adherido al Convenio, y que se encuentran en una menor
desventaja tecnológica y viceversa, ha llevado que muchos países
incumplan con los preceptos y lineamientos establecidos en el
Convenio de Basilea. Más aún, si con el pretexto del reciclaje de
bienes, se haya permitido el movimiento y comercio transfronterizo
de residuos peligrosos, en forma discriminada y en muchos casos en
forma ilegal.
En ese contexto, es que se propuso una enmienda al Convenio de
Basilea para que en un tiempo determinado se elimine los
movimientos transfronterizos de residuos peligrosos, en particular
hacia países en desarrollo. Dicha enmienda se aprobó en 1995, no
habiendo entrado todavía en rigor.19
18 Artículo 11 del Convenio: Acuerdos bilaterales, multilaterales y regionales.
19 Decisión III/1 (Enmienda al Convenio de Basilea). La conferencia, decide aprobar la
siguiente enmienda al Convenio:
“Insértese el siguiente nuevo párrafo 7 bis en el preámbulo: Reconociendo que los
movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos, en particular hacia países en
desarrollo, presenta un elevado riesgo de no ser compatibles con el manejo
ambientalmente racional de los desechos peligrosos que prescribe el Convenio;
Insértese el siguiente nuevo Artículo 4 A:
1. Cada Parte incluida en la lista que figura en el Anexo VII prohibirá todos los
movimientos transfronterizos de desechos peligrosos destinados a
operaciones previstas en el Anexo IV A, hacia Estados no incluidos en la lista
que figura en el anexo VII;
2. Cada una de las partes enumeradas en el Anexo VII deberá interrumpir
gradualmente hasta el 31 de diciembre de 1997 y prohibir desde esa fecha
en adelante todos los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos
contemplados en el apartado a) del párrafo 1 del artículo 1 del Convenio
que estén destinados a las operaciones previstas en el Anexo IV B hacia los
Estados no enumerados en el Anexo VII. Dicho movimiento transfronterizo sólo
quedará prohibido si los desechos de que se trata han sido caracterizados
como peligrosos con arreglo a lo dispuesto en el Convenio.”
14. Mauricio Paredes Contreras
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3.2 Otros Tratados
La Convención de Lomé (Togo) de 1989 adopta una posición distinta
a las reglas de comercio adoptadas en la Convención de Basilea.
Mediante este tratado, la Unión Europea está sujeta a una
prohibición general en todas las exportaciones directas o indirectas
de residuos peligrosos y residuos radioactivos de los estados de la
Comunidad Europea a los estados de la ACP (antiguas colonias de
África, Caribe y Pacifico). De igual modo se prohíbe a los estados
ACP la importación directa o indirecta de dichos residuos de la
Comunidad Europea y de cualquier otro país.
La Convención de Bamako de 1991 (Mali), Convención de la
Prohibición de Importaciones al África y el Control del Movimiento
Transfronterizo y Manejo de Residuos Peligrosos en el África, fue
adoptada por los gobiernos africanos después de las negociaciones
bajo los auspicios de la Organización de África Unida. Se establece
un régimen regional para prohibir el comercio de residuos
(desperdicios), para dar lugar a las posiciones de muchos gobiernos
africanos adoptadas en las negociaciones de la Convención de
Basilea, quienes preferían una prohibición absoluta en la exportación
y/o exportación de residuos peligrosos provenientes de países
desarrollados.20
De acuerdo con la convención de Bamako, se debe prohibir la
importación al África de todos los residuos peligrosos de las partes no
contratantes y considerar dicha importación como un acto ilegal y
delictivo. Por otro lado, las partes deben asegurar que los materiales
peligrosos para exportar sean manipulados de una forma segura y
que dichos residuos sean almacenados solamente por personas
autorizadas.
3.3 Regulación en el Perú
En el Perú, los residuos peligrosos, se encuentran regulados por la Ley
27314, “Ley General de Residuos Sólidos”, y por su Reglamento, el
Decreto Supremo No. 057-04-PCM. De igual forma existen normas que
20 SANDS, Philip. “Principles of International Environmental Law”,pg. 507
15. Los Residuos Peligrosos y su Regulación en el Derecho
Internacional del Medio Ambiente
RPDE - 163
regulan el Transporte de Residuos, como la Ley No. 28256, “Ley que
regula el Transporte Terrestre de Materiales y Residuos Pelgrosos”.
El artículo 22 de la Ley General de Residuos Sólidos (LGRS), define a
los residuos sólidos peligrosos, como aquéllos que por sus
características o el manejo al que son o van a ser sometidos
representan un riesgo significativo para la salud o el ambiente.
Asimismo, se considerarán residuos sólidos peligrosos los que
presenten por lo menos una de las siguientes características:
autocombustibilidad, explosividad, corrosividad, reactividad,
toxicidad, radiactividad o patogenicidad. 21
Al ser el Perú un país firmante del Convenio de Basilea, y habiéndose
aprobado dicha adhesión mediante Resolución Legislativa No. 26234,
sólo está permitido el internamiento de residuos destinados
exclusivamente para su reaprovechamiento como insumo en la
actividad productiva del país.
En ese sentido, el artículo 17 de la Ley General de Residuos Sólidos,
establece que “está prohibido el internamiento de residuos sólidos al
territorio nacional. Sólo por excepción se podrá admitir el
internamiento de residuos sólidos destinados exclusivamente a
actividades de reciclaje, reutilización o recuperación, previa
autorización fundamentada expedida a través de resolución de la
DIGESA del Ministerio de Salud.” (…) 22
En ese mismo contexto, el mismo artículo 17 de la Ley, señala que no
se concederá autorización de internamiento ni de tránsito por el
territorio nacional a aquellos residuos que por ser de naturaleza
radioactiva o que por su manejo resultaren peligrosos para la salud
humana y el ambiente.23
21 Artículo 22.2 de la Ley.
22 La autorización se otorgará para sucesivos internamientos en un período
determinado, cuando se demuestre que se va a internar un mismo tipo de residuo,
proveniente de una misma fuente de suministro.
23 La Dirección General de Capitanías y Guardacostas de la Marina de Guerra del
Ministerio de Defensa, podrá prohibir el ingreso a aguas y puertos nacionales a
aquellas naves que transporten residuos como carga en tránsito, cuando no estén
cumpliendo con las normas de seguridad para el transporte y formalidades para el
16. Mauricio Paredes Contreras
164 - RPDE
La autorización sanitaria de importación y exportación de residuos, se
expedirá mediante resolución directoral de la DIGESA. En caso de
exportación, se emitirá la notificación al país importador. 24
4. Principio de Proximidad
El Principio No. 14 de la Declaración de Río25 establece que los
Estados “deben cooperar eficazmente para promover o evitar la
reubicación y transferencia de cualquier actividad y sustancia a otros
estados, que pueden causar una aguda degradación ambiental o
que sean dañinos para la salud humana”.
En esa misma dirección, el artículo 4(2) (a) y (c) del Convenio de
Basilea de 1989 requiere que las partes tomen medidas para
asegurar que la generación de residuos peligrosos y otros residuos se
reduzcan al mínimo, tomando en cuenta aspectos sociales,
tecnológicos y económicos y evitar o reducir las consecuencias de la
ingreso legal en tránsito por el territorio nacional, establecidos en los convenios
internacionales suscritos por el Perú y otras normas legales vigentes.
24 Para tales efectos, se requerirá la presentación de la memoria descriptiva del
proceso al cual será sometido el residuo, volúmenes del producto y de los residuos
generados acorde al Plan de Manejo, bajo las características que determine DIGESA.
Asimismo, se requerirán los certificados de análisis que correspondan (físico, químico,
microbiológica, radiológica, toxicológico, u otro) de modo que garanticen la ausencia
de riesgo a la salud humana, de la póliza de seguro de conformidad con lo
establecido en el artículo 104 del Reglamento, así como de la notificación del país
exportador refrendada por la Autoridad de Salud o Autoridad Ambiental de dicho
país, en donde se establezca que los residuos no causarán daños al medio ambiente
ni a la salud. Ver artículo 96 del Reglamento de la Ley General de Residuos Sólidos.
25 En junio de 1992, en la ciudad de Río de Janeiro, se celebró bajo el auspicio de las
Naciones Unidas (ONU), la Conferencia sobre Medio Ambiente y diversidad. En dicha
conferencia estuvieron presentes, representantes de casi todos los países miembros de
la ONU, grupo de ecologistas, ONG (Organismos No Gubernamentales), expertos en
diversas materias, lo cual sirvió como marco para promover la celebración de distintos
convenios relacionados con el medio ambiente, tales como el recalentamiento global
y los cambios climáticos, biodiversidad, etc. En la llamada Declaración de Río, la
Conferencia sirvió de partida para la consecución de principios (en total fueron 27
Principios) en los cuales el Derecho Internacional Ambiental debiera regirse y para
luego ser incorporados a las legislaciones nacionales de cada país. Principios tales
como el de “desarrollo sostenible” y de “precaución” fueron plasmados en dicha
Declaración.
17. Los Residuos Peligrosos y su Regulación en el Derecho
Internacional del Medio Ambiente
RPDE - 165
contaminación debido al manejo de residuos peligrosos u otros
residuos.
Ambas disposiciones muestran cómo el alcance del marco del
medio ambiente internacional se toma para reducir o evitar el paso
transfronterizo de residuos entre los estados. Aún, si en algunos casos
se prohíbe, la tendencia es reducir a una escala mínima y
proporcionar el tratamiento de residuos en su lugar de origen. Esto se
conoce como el Principio de Proximidad.
Por otro lado, existen disposiciones, tales como el Principio No. 1 de la
Declaración de Río que establece que “los seres humanos son el
centro de la preocupación para el desarrollo sostenible”. Tienen
derecho a una vida saludable y productiva en armonía con la
naturaleza. Hace décadas que se viene discutiendo cómo el hombre
explota y utiliza en forma indiscriminada los recursos naturales. La
solución que aún se sugiere es reutilizar los bienes con el fin de
economizar recursos naturales, que son actualmente escasos.
Reciclar los residuos en un método para lograr dicho cometido.
Tal como lo hemos señalado a la introducción del presente trabajo,
la principal dificultad para el reciclado de residuos, radica en que no
todo los países tienen la tecnología para implementar dicha industria,
lo que significa que los residuos tengan que ser trasladados, con las
consecuencias ambientales que ello podría originar. La otra opción
sería arrojar los residuos en el medio ambiente en el país generador
de los mismos.
Nos encontramos frente a una gran interrogante ya que ambos
alcances son importantes con el fin de proteger el medio ambiente y
así lograr el llamado desarrollo sostenible.
5. Jurisprudencia: Comisión Europea vs. Bélgica (Caso C-2/90)
El punto más importante de este caso se relaciona con la obligación
de un Estado Miembro de la Comunidad Europea de cumplir con sus
obligaciones según la Directiva 84/631 acerca de la “Supervisión y
control de la Comunidad Europea del envío transfronterizo de
Residuos Peligrosos”, y si se aplica la prohibición absoluta del
18. Mauricio Paredes Contreras
166 - RPDE
almacenamiento y vertedero de residuos peligrosos en una de sus
regiones, que se originan en otro estado miembro y, por ello,
imposibilite la aplicación del procedimiento indicado en dicha
directiva.26
En este caso, el Decreto del Consejo Regional de Wallonia (Bélgica)
de julio de 1985 sobre residuos, tiene como objetivo evitar la
acumulación, promover el reciclado y recuperación de energía y de
materiales, y hacer arreglos para la disposición de residuos.
Conforme con el Artículo 19(6) de dicho decreto, que le confirió
poder al gobierno regional de Wallonia para emitir directivas
especiales que regulen el uso de vertederos autorizados, instalación
de depósitos y tratamiento de residuos que se originan en otros países
o regiones aparte de Bélgica, el ejecutivo de Wallonia adoptó el
Decreto del 19 de marzo de 1987 sobre disposición de ciertos
productos de residuo en Wallonia.
Según el artículo 1 de dicho decreto, modificados por los Decretos
del 9 y 23 de julio de 1987, “se prohibirá el almacenamiento,
vertedero o disposición de residuos de un estado extranjero en
depósitos, almacenes y depósitos de residuos que requieren
autorización, salvo en depósitos anexados a una instalación para
destrucción, neutralización y disposición de residuos tóxicos”.
La Comisión opinó que la legislación belga era contraria a la ley de
la Comunidad, en tanto que prohibía la disposición de residuos en
Wallonia de otro Estado Miembro. La Comisión argumentó que
ninguna disposición de la Directiva 75/442/EEC sobre residuos
autoriza una prohibición general del tipo establecido en la legislación
belga. Más aún, dicha prohibición sería contraria a los objetivos de
las directivas y a la estructura de sus disposiciones, cuyo objetivo es
26 La Directiva 84/631 ha introducido un amplio sistema que relaciona, entre otros, los
envíos transfronterizos de residuos peligrosos con miras a su disposición en lugares
definidos y se basa en la obligación de parte del titular de residuos de notificar
detalladamente a las autoridades nacionales relevantes que tienen derecho a hacer
objeciones, y a prohibir un envío especial de residuos peligrosos con el fin de tratar
problemas relacionados con la protección ambiental y de salud, así como con la
seguridad y política pública, pero no la posibilidad de prohibir dicho envío en general.
19. Los Residuos Peligrosos y su Regulación en el Derecho
Internacional del Medio Ambiente
RPDE - 167
asegurar el movimiento libre de residuos en condiciones que no sean
dañinas para la salud humana o el medio ambiente.
Por su parte el gobierno de Bélgica argumentó que los residuos que
no son reciclables y no reutilizables no podrían ser considerados
bienes, según el significado establecido en el Artículo 30 del Tratado
de la Comunidad Europea, al no tener un valor comercial intrínseco
y no estar sujetos a venta.27
En respuesta a dichos argumentos, la Comisión ha establecido que
basta con observar los objetos que son enviados a través de la
frontera con el fin de realizar una transacción comercial para que
éstos estén sujetos al Artículo 30, cualquiera sea la naturaleza de
dichas transacciones.
La Corte Europea de Justicia concluyó que los residuos, ya sea
reciclables o no, deben ser considerados como bienes, cuyo
movimiento conforme con el artículo 30 del Tratado del Comunidad
Europea, no debe ser evitado en principio. También se concluyó que
la acumulación de residuos, aún siendo un riesgo para la salud,
constituye también un peligro para el medio ambiente considerando
especialmente la capacidad limitada de cada región o localidad
para la recepción de residuos.
En ese sentido, la Corte Europea de Justicia estableció que al aplicar
la prohibición absoluta del almacenamiento, vertedero o disposición
de residuos peligrosos en Wallonia que son originados en un Estado
Miembro y, con ello, evitando la aplicación de procedimiento
establecido en la Directiva del Consejo 84/631/EEC del 6 de
diciembre de 1984 sobre “Supervisión y control dentro de la
Comunidad Europea del envío transfronterizo de residuos peligrosos”,
Bélgica no ha cumplido con sus obligaciones según dicha Directiva.
27 El artículo 30 del Tratado de la Comunidad Europea establece que las provisiones de
los artículos 28 y 29 no impedirá prohibiciones o restricciones en la importación,
exportación o a los bienes en tránsito, amparados en elementos de moral pública,
política pública o seguridad pública, la protección de la salud y de la vida humana,
animales o plantas; la protección de tesoros nacionales, conteniendo valores artísticos,
históricos, o arqueológicos, o la protección a la propiedad industrial o comercial. Estas
prohibiciones o restricciones, no podrán, no obstante ello, constituir en una vía de
arbitraria discriminación al comercio entre los Estados Miembros.
20. Mauricio Paredes Contreras
168 - RPDE
Estamos de acuerdo con la opinión de la Corte porque la sola
posibilidad de ser parte en un proceso de reciclado o de reutilización
(al margen si se opta o no por dicha opción), hace que los residuos
tengan un valor económico potencial, aún si esa no sea la intención
inicial.
III. CONCLUSIÓN.
El movimiento de residuos de un país a otro con el fin de participar en
el proceso de reciclado o de ser reutilizados implicaría riesgo para la
salud humana, solamente debido a la gran cantidad de residuos que
implica dicho movimiento transfronterizo. En este caso, aún si trata de
residuos domésticos, probablemente serán considerados peligrosos
debida a la implicancia que tendría para la salud humana.
El reciclado de residuos debe continuar pero basándose en el
Principio de Proximidad. La comunidad internacional tiene que hacer
esfuerzos para ayudar a países con menos recursos económicos o
tecnológicos a disponer los residuos en su propio territorio mediante
el reciclado industrial, así como prohibir paulatinamente su comercio
internacional. En ese sentido, sólo debería permitirse la exportación
de residuos, si es que en el lugar de su emanación u origen, no
existen los recursos y/o condiciones tecnológicas para su tratamiento.
Los acuerdos multilaterales sobre el control de movimientos
transfronterizos de residuos peligrosos, sólo lograrán su cometido, si los
países firmantes se comprometen a implementar adecuados
mecanismos de control que ayuden a dar efectivo cumplimiento a
las obligaciones emanadas de los acuerdos. Para ello, una
adecuado marco de sanciones tanto a nivel local como
internacional debería ser implementado.
