Ayuda internacional: origen, principios y su importancia en el estudio de las Relaciones Internacionales Por: Mtro. Aldo Elizalde Archundia*
En un mundo conformado por alrededor de 7 mil millones de habitantes de los cuales cerca del 42% viven con 2 dólares al día y en el que otra gran cantidad carecen de acceso a servicios básicos de sanidad, la ayuda internacional se constituye en el escenario internacional como un mecanismo imprescindible para edificar un mundo más digno, equitativo y próspero para la humanidad. Este razonamiento se resume en el lema que abandera las acciones de desarrollo económico que realiza el Banco Mundial: “Our dream is a world free of poverty”. Han transcurrido más de setenta décadas desde que la ayuda internacional entró formalmente en la escena global sin que hasta la fecha se observe una tendencia a la baja en términos reales como para pensar que, en el corto o mediano plazo, países que dependen fuertemente de ella puedan estar en posibilidad de funcionar sin ésta. Como se podrá observar en la gráfica 1, el monto real otorgado a países
*Maestro en Desarrollo Económico por la Universidad de Glasgow, Escocia, Reino Unido y Licenciado en Relaciones Internacionales por la UNAM campus Aragón.
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Agradezco a Isaías Noguez por sus valiosos comentarios y sugerencias.
en desarrollo por concepto de ayuda internacional desde los años 60 se ha incrementado considerablemente. Si comparamos el promedio real de la ayuda de los años 60, ubicado en tan sólo 5, 333 millones de dólares, con el de, por ejemplo, de los 80 ($22, 877 millones de dls) o con el más reciente del 2000 ($62, 107 millones de dls), la diferencia es abismal.
Fuente: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Datos disponibles en http://www.oecd.org/department/0,3355,en_2649_34447_1_1_1_1_1,00.html Gráfica elaborada por el autor. Los montos están expresados en miles de millones de dólares y toma la media de cada una de las décadas empleadas.
Recientes estudios han indicado que diversos factores que van desde cuestiones meramente institucionales, geográficas o hasta de asuntos de elite local (Burnside y Dollar, 2000; World Bank, 1998; Ángeles y Neanidis, 2009), han obstaculizado el uso efectivo de la ayuda internacional. Así, países receptores de gran tradición reflejan en nuestros días un estado de parálisis social, política y económica, razón por la cual, en casos especiales, han ido quedando atrapados en un entorno enmarcado por la pobreza extrema. Este fenómeno de inmovilización en términos económico-políticos se conoce como “povery trap” (Collier, 2008). Es así como, en la actualidad, es muy recurrente escuchar por parte de
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países donadores y/o relevantes actores filantrópicos la necesidad de 1 incrementar la cantidad de ayuda. ¿Es esta, entonces, la mejor salida? Conocer el grado de efectividad de la ayuda internacional resulta un tema sugerente para los estudiosos de las relaciones internacionales en virtud de su significativa importancia en los trabajos que se desahogan dentro del dinámico sistema mundial. Un claro ejemplo se ubica en el seno de las Naciones Unidas (ONU) con los esfuerzos que se realizan para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio -2015 (ODM2015). No obstante, antes llevar a cabo un análisis más amplio en torno a sus posibles aciertos y/o desaciertos, es imperativo contar con las bases históricas y principios universales de la ayuda internacional. Por ejemplo, poco se conoce que la institucionalización de la ayuda internacional surge a raíz de uno de los grandes conflictos bélicos en el mundo: la Segunda Guerra Mundial. Entender las condiciones y/o motivos de este particular suceso en la historia universal se constituye, por tanto, un elemento de estudio esencial en el campo de las Relaciones Internacionales. El presente artículo busca resaltar estas bases con el objetivo de que estudiantes y/o académicos de la carrera de Relaciones Internacionales cuenten con elementos básicos sobre este tema y, de esta forma, sea un precedente en la elaboración de futuras investigaciones o discusiones al respecto.
Sus orígenes La ayuda internacional de carácter institucional surge al término de la Segunda Guerra Mundial como un mecanismo de doble tensión: uno económico y otro político (Griffin, 1991).
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1 Simplemente al ingresar en un buscador de Internet la palabra clave “increase foreign aid”, una larga lista de información al respecto se desplegará. Por ejemplo, en este link se podrá consultar una nota de prensa fechada el 13 de junio de 2011, en la que se conoce el compromiso del Reino Unido de incrementar su presupuesto en fondos para la asistencia a países pobres:
http://www.guardian.co.uk/global-development/2011/jun/13/bill-gates-david-cameron-foreign-aid
Por un lado, jugó un papel fundamental en el rescate social y económico de Europa. Empero de las cuantiosas y lamentables pérdidas humanas, el resultado de un conflicto de esta naturaleza fue una región destruida y, sobre todo, hundida política y económicamente. Su reactivación fue por consiguiente una prioridad no sólo para los países europeos afectados, sino también para su gran aliado militar, político y económico: Estados Unidos (EE.UU.). La configuración del modelo económico global como lo conocemos actualmente emergía precisamente de las estructuras capitalistas estadounidenses y europeas. La continuación y expansión de este frente económico dependía, por tanto, de la pronta estabilidad de esta región. De esa manera, la reconstrucción de Europa fue encabezada por EE.UU. En 1947, el gobierno estadounidense instrumentó el famoso Plan Marshall que tuvo como objetivo financiar la recuperación europea 2 mediante un abundante paquete de ayuda económica. Por otro lado, diversos estudios sugieren que la ayuda internacional funcionó también como un mecanismo de contención ideológica. EE.UU. y la Unión Soviética, como las dos grandes potencias surgidas después de este conflicto mundial, forjaron dos bloques disímiles (capitalista- comunista), hecho que marcó el comienzo de un enfrentamiento ideológico que se consumó a lo largo de más de cuatro décadas; conflicto mundialmente conocido como la Guerra Fría. Debido a los grandes intereses económicos y políticos que se jugaban en un contexto de disputa ideológica, para EE.UU. resultaba decisivo que la recuperación de sus principales aliados europeos quedara fuera de toda influencia comunista. De esa forma, las transferencias de fondos fueron condicionadas bajo los requerimientos de eliminar cualquier predominio comunista en el sistema político de los países receptores. El precepto que rigió fue entonces condicional: ayuda a cambio de apoyo político.
2 Los fondos alcanzaron la suma de 13 billones de dólares, lo cual equivale cerca de 87 billones de dólares en precios actuales.
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No obstante, cual fuera el motivo que determinó la ayuda financiera estadounidense, el Plan alcanzó sus metas eficazmente. En tan sólo un par de años, gran parte de la región europea, particularmente en países aliados del bloque capitalista, mostró una recuperación rápida. Ciertamente, este hecho significó un éxito para la política exterior de EE.UU. Ahora bien, más allá de los logros alcanzados bajo este exitoso escenario de cooperación, lo trascendental sería el giro que dio la ayuda internacional en cuanto a su cometido principal. El mecanismo dual que caracterizó a la ayuda hasta ese entonces no abarcaba el distintivo valor de lo que conocemos hoy como ayuda internacional: asistencia para el desarrollo. En el primer capítulo de la enriquecedora obra titulada Does Foreign Aid Really Works?, Ridell (2007) aporta un análisis detallado de los orígenes de la ayuda internacional. En él, Ridell reconoce, por un lado, la importancia que significó el Plan Marshall como pieza clave para la reconfiguración de la ayuda internacional y, por otro, sugiere que los acontecimientos dados en ese particular contexto de articulación del sistema mundial abrirían los canales apropiados para formalizar la ayuda internacional como un mecanismo de desarrollo económico y social en países pobres. Queda claro que el mundo no sería igual después de uno de los conflictos bélicos más grande y desastroso para la humanidad. Ecos de exigencia por un mundo más justo y seguro sonaban en diversos espacios de decisión política internacional. Fue así que trascendentes acuerdos globales se lograron materializar: la creación de la Carta de las Naciones Unidas en 1945 y la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1947, por mencionar algunos. En el seno de estos aparatos multilaterales quedarían insertadas las agendas internacionales más importantes que englobaban diversos temas de orden mundial tales como paz y seguridad, desarrollo económico, derechos humanos, entre
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otros. Fue así que, dentro de esta reconfiguración del aparato mundial, EE.UU. decidió encabezar la nueva dinámica de ayuda internacional y en 1949, en el discurso inaugural del recién electo presidente Harry Truman, se resaltó la necesidad de que los gobiernos otorgaran asistencia a países pobres con el objeto de abordar su rezago económico y social. Este relevante giro de la ayuda internacional marca así el comienzo de una era de cooperación internacional institucionalizada, coordinada y orientada a abatir los graves problemas sociales y económicos de países pobres. A grandes rasgos, la institucionalización representó la divergencia de esta nueva práctica surgida a finales de los años 40 con el tipo de ayuda otorgada mediante el Plan Marshall y sobre todo con aquella ayuda que poco se hace mención actualmente, pero que simboliza los cimientos de la ayuda internacional moderna. Sobre esto último, Ridell menciona con toda claridad que afirmar que la ayuda internacional surge como resultado de los eventos de la década de los cuarenta es un error recurrente, puesto que se ignoran los inicios de la ayuda moderna que quedaron asentados en las actividades realizadas por las agencias y/o asociaciones voluntarias previos a esas fechas. Estas asociaciones, administradas en general por entes religiosas de países desarrollados, emprendieron una labor firme en sectores esenciales para el impulso del desarrollo económico en países bajo el yugo colonial de sus propios gobiernos. Sin embargo, el valor del mensaje pronunciado por el ex Presidente Truman fue lograr la unificación de esfuerzos de la ayuda internacional en reducidos canales institucionales y esclarecer su cometido como una práctica internacional de carácter (aunque no exclusivo) de desarrollo económico y social.
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Sus principios Definir y entender los principios generales de la ayuda internacional “institucionalizada” no ha sido precisamente una labor expedita puesto que detrás de este telón se encuentra una compleja escena difícil de 3 montar. Por ejemplo, el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), el cual tiene como objetivo coordinar y promover la ayuda de países donadores, tardó cerca de una década en definir qué entendemos por ayuda internacional. ¿Qué tan difícil resulta entonces definir una práctica que por su propio nombre muchos pensarían que es tal cual: un mecanismo que tiene por objeto ayudar a países pobres a desarrollarse? Si bien el ex presidente Truman logró sentar las bases institucionales a 4 fin de que la ayuda internacional pudiera transitar de un país rico a un país pobre a través de reducidos y asignados canales, como es el caso de la OCDE, los motivos y fines de esta práctica quedarían, en esencia, como un asunto de decisión exclusiva por parte de los países donantes. Es decir, así como funcionó el mecanismo de ayuda financiera instrumentado por el Plan Marshall, la ayuda internacional moderna no perdería su atributo político y económico como los principales motores de decisión mediante los cuales esta práctica es ejercida por los países donadores. Por tanto, se formaría un abanico de diversos fines en cuanto al otorgamiento de la ayuda internacional. Morgenthau (1962) identificó seis tipos de ayuda internacional: humanitaria; de mantenimiento; militar; soborno; influencia; y de desarrollo económico. Por mencionar un ejemplo, las misiones que realizan las Fuerzas de Paz de la ONU (o mejor conocidas como los Cascos Azules), son financiadas con recursos provenientes de ciertos países miembros de esta organización. Estos recursos, por tanto, cuentan como parte de la ayuda internacional de mantenimiento de la
3 El Comité está conformado de 24 países miembros: Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, Finlandia, Francia, Alemania, Grecia, Italia, Irlanda, Japón, Corea del Sur, Luxemburgo, Holanda, Nueva Zelanda, Noruega, Portugal, España, Suecia, Suiza, Reino Unido, Estados Unidos y la Comisión Europea. 4
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Actualmente, las transferencias de fondos por concepto de ayuda internacional no está enmarcada en la regla de rico-a-pobre. Países que fueron receptores por décadas, tales como China o India, hoy en día otorgan ayuda internacional. Es importante resaltar que ello no significa que estos países hayan dejado de recibir asistencia. Ver Capítulo 1, página 19 en Ridell (2007).
paz y no como humanitaria o de desarrollo económico. No obstante, Morgenthau señala que un rasgo en común entre estos seis diferentes tipos de ayuda internacional es el hecho de que en todos se realizan 'transferencias de efectivo, bienes y servicios de un país a otro. Este laberinto de razones y fines pudo haber sido, sin duda, un elemento que el CAD-OCDE tuvo que superar cuando trataba de definir a la ayuda internacional. El problema parece haber residido en qué cuenta y qué no cuenta como ayuda internacional y cómo articularlo dentro de una definición que fuera lo más universal posible. Sobre esto, por ejemplo, Ridell (2007) logró demarcarlo sabiamente. Menciona que hay definiciones muy generales y otras bastantes particulares. Las primeras pueden incluir recursos que se destinan para objetivos propiamente humanitarios, de desarrollo o de pobreza o, por otro lado, también pueden ser utilizados con fines estratégicos y/o políticos tanto por el país donante y receptor, o incluso pueden servir para lograr objetivos militares. En cuanto a las definiciones particulares, Ridell señala que los motivos se concentran en intereses particulares como son la reducción de la pobreza y desarrollo económico. Este tipo de ayuda internacional se conoce como ayuda para el desarrollo. Sin embargo, el mismo autor resalta que sea cual sea el motivo o fin, quien connota estos dos parámetros es, en efecto, el país donante. En otras palabras, los donadores deciden cuánta cantidad de recursos serán destinados y la forma en que será otorgada. No obstante, nos habremos de preguntar si existe una definición cercana a lo universal del término. El CAD-OCDE fue el órgano internacional que enmarcó el significado de esta práctica desde el punto de vista, precisamente, de asistencia para el desarrollo; la cual se denominó como Asistencia Oficial para el Desarrollo (AOD).
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El Cuadro 1 muestra la definición integra que este Comité maneja. La AOD es otorgada únicamente por los Gobiernos ya sea a través de sus 5 respectivos dependencias nacionales y/u organismos internacionales tales como el Banco Mundial, el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas, entre otros. Es decir, esta “asistencia” se distribuye mediante dos principales canales: uno bilateral y otro multilateral. La bilateral se refiere a los flujos o recursos que se proveen directamente de país donador a país recipiente. Por otro lado, la multilateral refiere aquellos flujos que se canalizan a través de organismos internacionales activos en temas de desarrollo. Recursos provenientes de sectores privados, Organismos No Gubernamentales (NGOs) y con fines bélicos no cuentan como “asistencia” para el desarrollo. Cuadro 1.- Definición de Asistencia Oficial para el Desarrollo (AOD) del CAD-OCDE 'Grants or loans to countries and territories on the DAC List of ODA Recipients (developing countries) and to multilateral agencies which are: (a) undertaken by the official sector; (b) with promotion of economic development and welfare as the main objective; (c) at concessional financial terms (if a loan, having a grant element of at least 25 per cent). In addition to financial flows, technical co-operation is included in aid. Grants, loans and credits for military purposes are excluded. Transfer payments to private individuals (e.g. pensions, reparations or insurance payouts) are in general not counted.' Fuente: CAD-OCDE, Disponible en: http://www.oecd.org/document/32/0,3746,en_2649_34447_42632800_1_1_1_1,00.html#ODA
Consideraciones finales Como se ha podido observar, la ayuda internacional o “asistencia para el desarrollo” es un tema que invariablemente recae en el campo de las Relaciones Internacionales. Desde sus inicios, su desarrollo ha estado presente en espacios y/o foros de discusión de gran envergadura internacional. Ciertamente, esta práctica es un tema complejo. Hablar sobre la ayuda internacional implica traer a la mesa de discusión los diferentes tipos de ayuda que existen en la actualidad, entender sus motivos y fines y sobre
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5 Por ejemplo, los Estados Unidos y el Reino Unido cuentan con sus propias dependencias encargadas de operar sus propios proyectos de asistencia para el desarrollo, tales como la US Agency for International Development (USAID) y el Department for International Develoment (DIFID), respectivamente.
todo saber qué tan efectivo es otorgarla. El mundo se ha marcado grandes metas en cuanto a la reducción de la pobreza (por ejemplo, los ODM-2015), por lo que su valoración y posible continuidad, sin duda alguna, se verá analizada y discutida precisamente en los grandes foros globales que son de particular interés en el estudio de las Relaciones Internacionales y es aquí donde se considera conveniente que estudiantes y académicos continúen desarrollando informes y análisis de utilidad sobre este tema.
Referencias Angeles, L., and Neanidis, K. (2009). 'Aid effectiveness: the role of the local elite'. Journal of Development Economics, 90 (1). Burnside, C. and Dollar, D. (2000). 'Aid, policies and growth', American Economic Review, vol. 90(4). Collier, P., (2008). 'Bottom billion”. Conferencia en TED Talk Speaking, Londres. Disponible en: http://www.ted.com/talks/paul_collier_shares_4_ways_to_help_the_bottom_ billion.html [accessed 04/03/11] Griffin, K. (1991), 'Foreign aid after the Cold War', Development and Change, vol. 22(4). Morgenthau, H, (1991). A political theory of foreign aid, The American Political Science Review, vol. 56(2). Riddell, Roger C. (2007). Does Foreign Aid Really Work?, Oxford: Oxford University Press. World Bank (1998). Assessing aid: what works, what doesn't, and why. Washington DC: World Bank.
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