Jose Angel Velásquez González Decano de Ciencias Económicas y Sociales Los bienes públicos globales y regionales: una herramienta para la gestión de la globalización I / Introducción En el mundo actual muchas de la crisis que sufre el planeta son la consecuencia de la insuficiente provisión de Bienes Públicos Globales (BPG). Desde las desastrosas y sonadas crisis financieras y cambiarias, que he denominado “Tsumanis Financieros”, hasta la silente y bochornosa crisis de la pobreza extrema que azota a una gran parte de la humanidad y el peligroso “calentamiento global”, son fenómenos que reflejan la importancia estratégica de entender, analizar y utilizar ésta poderosa herramienta de la política económica en la Globalización, como son los Bienes Públicos Globales . La contribución del Prof. Paul Samuelson del MIT en 1954: “The Pure Theory of Public Expediture”, en la cual se formula de manera sistemática la teoría de los bienes públicos, seguida en 1971 por la extraordinaria obra del Prof. Mancur Olson: “ The Logic of Collective Action” en la cual, se estudian los problemas de la acción colectiva y la provisión de los bienes públicos, ambos aportes marcaron el inicio de los análisis económicos para entender ésta singular problemática. La aplicación del concepto de los bienes públicos a los problemas internacionales tiene como precursores a Garret Hardin en 1968 con su trabajo: “ The Tragedy of the Commons” y al Prof. del MIT Charles Kindleberger, quien en 1986 escribió el trabajo “ The World in Depresión 1929-1939”, en el cual caracteri- 14 / CUADERNOS UNIMETANOS 18 / MARZO 2009 zó la crisis económica de la década de los 30 como No exclusividad: una vez que el bien ha sido una incapacidad para proporcionar bienes públicos producido sus beneficios están al alcance de todos clave… ( Kaul, I. et. al. 2001). y aquellos que no contribuyeron a proveer dicho En la última década del siglo XX y la primera bien, no pueden ser excluidos de su consumo. del siglo XXI, un grupo selecto de autores de los No rivalidad: el consumo de una determinada países desarrollados han generado una innumera- cantidad de dicho bien por parte de un individuo o ble cantidad de Investigaciones y estudios sobre el agente, no reduce la oferta disponible para otros. tema de los Bienes Publicos Globales, también lla- No se genera ningún costo, por la cantidad adicional mados Bienes Públicos Mundiales o Bienes Públicos que consume otra persona. Trasnacionales. Entre éstos destaca el Prof. Todd Además de las dos características señaladas por Sandler de la Universidad de California Sur, quien Samuelson, un BPG debe cumplir con tres criterios ha realizado grandes contribuciones al tema del adicionales ( Marín-Quemada, JM y García Verdugo,J. análisis económico de los Bienes Públicos Interge- (2003); Kaul, I, et. al (2001): neracionales, la cooperación y el financiamiento internacional de los BPG, la lucha antiterrorista, la prevención de la guerra nuclear y la seguridad mundial como BPG, así como también ha contribuido Sus beneficios deben ser universales, en términos de países ( más de un grupo de países) Sus beneficios deben extenderse, preferiblemente, a todos los grupos de la población. al estudio de los Bienes Públicos Regionales (BPR). Sus beneficios deben satisfacer las necesida- Deben mencionarse dos extraordinarios libros co- des de las generaciones presentes, sin impedir las lectivos coordinados por funcionarios de PNUD opciones de desarrollo de las generaciones futuras. (ONU) que han causado un tremendo impacto so- La característica de “no exclusividad” conlleva al bre los políticos y académicos relacionados con el concepto de externalidad. “Las externalidades surgen tema: a) Kaul, Grunberg y Stern (1999): “Global cuando una persona emprende una acción pero no Public Goods: Internacional Cooperation in the sufraga todos sus costos ( externalidad negativa) o 21st Century”. todos los beneficios ( externalidad positiva) de la b) Kaul, Conceicao, Le Goulven y Mendoza ( acción”. Stiglitz, J. (1997). Las externalidades positi- 2003): “Providing Global Public Goods: Mana- vas pueden ser internalizadas cuando el valor agre- ging Globalization”.Igualmente se destaca una gado generado por la acción de un agente es asig- valiosa publicación, única en el idioma español ,de nado bajo el control de ese mismo agente . los profesores de la UNED-España, Jose María Ma- Por otro lado, la característica de no rivalidad se rín Quemada y Javier García-Verdugo(2003).: “Bie- logra cuando el costo marginal de una unidad adi- nes Públicos Globales, Política Económica y cional de consumo del bien público es igual a cero. Globalización “. O sea, que cualquiera puede consumir el bien públi- Estos estudios responden a una nueva realidad co sin límite, a diferencia del bien público privado, global: la demanda de Bienes Públicos Internacio- cuyo consumo adicional tienen un costo marginal nales se ha incrementado a medida que se expan- superior a cero. de y profundiza el proceso de globalización; sin embargo, la oferta de dichos bienes no crece al III / Dificultades para proveer los BPG mismo ritmo. La decisión de suministrar los Bienes La provisión de los BPG enfrenta graves dificulta- Públicos Internacionales- o no suministrarlos, es lo des debido a dos caracteristicas del comportamiento que convierte la globalización en oportunidad o colectivo de los paises participantes, los cuales son:: amenaza ( Kaul, I., Conceicao, P. Le Goulven, K. y El beneficio gratuito (free-riding) o pasajero Mendoza, R. 2003). gratuito ( free-rider), el cual ocurre cuando una persona o país disfruta del beneficio de un bien pú- II / Características de los BPG: blico sin aportar una contribución igual para su pro- Para definir un BPG es necesario que se enten- ducción. El beneficio gratuito es un fenómeno social dienda con precisión el concepto y sus principales generalizado. “Cualquiera que sea la razón, la ten- propiedades y características distintivas. tación de recibir un beneficio gratuito, ser un pará- En el artículo de Samuelson (1954) antes citado se sito o sencillamente no expresar las preferencias pro- identificaron dos características definitorias de un bien pias, envía la señal errónea a los proveedores” ( Kaul, público, que los distingue de los bienes privados: I.et.al 2001, Pág. 8). CUADERNOS UNIMETANOS 18 / MARZO 2009 / 15 Esto trae como resultado una provisión insuficiente del bien público, lo cual hace necesario diseñar una condición general; la enfermedad es un hecho concreto (Kaul, I.et. al 2001). estrategias de acción colectiva para lograr la cooperación entre los países. Muy relacionado con lo anterior está la situación Algunos ejemplos de BPG con su correspondiente “Mal Público” son los Siguientes: (MARÍN QUEMADA, JM Y GARCÍA-VERDUGO,J.2003) denominada en la teoría de los juegos “el dilema MAL PÚBLICO BPG NATURALES: CAPA DE OZONO DESTRUCCIÓN Y RADIACIÓN impide la colaboración entre dos prisioneros. La mis- CLIMA RIESGO DE CALENTAMIENTO GLOBAL ma representa muchas situaciones de la vida real, en BIODIVERSIDAD EXTINCIÓN DE ESPECIES la cual dos o más partes afrontan incentivos similares BOSQUES TROPICALES AGOTAMIENTO del prisionero”, en la cual la falta de información para “desertar” de la cooperación, a menos que se creen mecanismos destinados a facilitar la comunicación y generar confianza. La falta de comunicación y de capacidad para ponerse de acuerdo sobre una estrategia común puede conducir a una estrategia subóptima, aún cuando cada individuo, empresa o país actúen racionalmente desde su propio punto de vista, lo cual genera falta de provisión o provisión insuficiente del bien público.( Martín, L. 2001)1 El modelo fundamental de intereses estatales que ha adoptado la nueva bibliografía sobre cooperación toma muy en cuenta el dilema del prisionero. El mismo, capta la lógica de motivos mixtos en la que los estados pueden obtener provecho por al- BPG DE PRODUCCIÓN HUMANA CONOCIMIENTO FALTA DE ACCESO Y DISPARIDADES INTERNET EXCLUSIÓN Y DISPARIDADES NORMAS Y ESTÁNDARES UNIVERSALES FRAGMENTACIÓN DE USO DERECHOS HUMANOS REPRESIÓN ESPECTRO ELECTROMAGNÉTICO USO INSUFICIENTE/CONGESTIÓN SATÉLITES DE TRASMISIONES USO INSUFICIENTE/CONGESTIÓN NORMAS DE SUPERVISIÓN BANCARIA USO INSUFICIENTE PASILLOS AÉREOS Y NÁUTICOS USO INSUFICIENTE/CONGESTIÓN: BPG :OBJETIVOS DE POLÍTICA GLOBAL PAZ GUERRA Y CONFLICTOS CONTROL DE ENFERMEDADES INFECCIOSAS MALA SALUD frontan incentivos para no cumplir con éstos com- ESTABILIDAD FINANCIERA CRISIS FINANCIERAS Y CAMBIARIAS promisos. En juegos con una conclusión definida, LIBRE COMERCIO FRAGMENTACIÓN DE MERCADOS SOSTENIBILIDAD MEDIOAMBIENTAL ECOSISTEMAS AMENAZADOS LIBERACIÓN DE LA POBREZA CRIMEN, VIOLENCIA Y CONFLICTO SOCIAL canzar acuerdos de cooperación, pero también con- previsible, la lógica del dilema del prisionero conduce inexorablemente a la defección, y los autores son incapaces de lograr posibles beneficios provenientes de la cooperación. (Kaul,et.al.2001) Esta realidad lleva a que tengan que diseñarse estrategias de acción colectiva adecuadas para proveer el EQUIDAD Y JUSTICIA COOPERACIÓN TENSIONES SOCIALES Y NO REDUCCIÓN DE LA LLUVIA ÁCIDA FALTA DE PROVISIÓN DEL BIEN BPG,tomando muy en cuenta las diferentes tecnologías de producción del BPG.2. El grupo de trabajo internacional sobre Bienes Públicos Globales creado por los gobiernos de Fran- IV / Los “Males Públicos” cia y Suecia ha señalado seis áreas de trabajo que En la terminología de los bienes públicos, se uti- se constituyen en desafíos planetarios para la pro- liza la denominación de “mal público” para reflejar visión de Bienes Públicos Globales que buscan el las inconveniencias públicas, y las externalidades ne- beneficio de toda la humanidad y en función de una gativas de dicho bien. Por ejemplo, el BPG de la es- mejor gestión de la globalización. Las tres primeras tabilidad financiera mundial puede analizarse desde áreas conforman las condiciones de la seguridad el punto de vista del “mal público “de la inestabilidad física del mundo: paz y seguridad, control de enfer- financiera mundial. El bien suele ser impalpable y se medades y bienes internacionales comunes. Las tres tiende a dar por sentado hasta que falta. Los males restantes, conforman las condiciones de la seguri- son más concretos. Por ejemplo, la buena salud es dad económica y la prosperidad del planeta: estabilidad financiera, libre comercio y acceso público 1 / * Martín, L. (2001). La Economía Política de la Cooperación Internacionales en Kaul,Inge. et. al. 2001.op.cit. pág. 55 2 / Se entiende por tecnologías de producción de un BPG,las diferentes formas como se organizan los paises para proveer dicho bien.Las màs conocidas son Sumatoria o Agregación,El agente màs capaz,el agente menos capaz y La suma ponderada. 16 / CUADERNOS UNIMETANOS 18 / MARZO 2009 al conocimiento. Todas éstas áreas están unidas por fuertes sinergias e interconexiones, que deben ser tomadas en cuenta para garantizar un enfoque coherente y holistico. V / Externalidades y efectos de derrame transfronterizos indirectas, que viajan directamente de un país a otro, Durante las últimas décadas se han incrementa- enfermedades contagiosas, o afectar directamente a o de una persona a otra, como sucede con las do notablemente los efectos de derrame transfron- otros países y actores, en especial a través de los terizos”, en términos de transmisión de enfermeda- bienes comunales mundiales. Los riesgos para la des infecto contagiosas, lluvia ácida, calentamiento salud, como el cáncer de piel por la reducción de la global, terrorismo transnacional, inestabilidad finan- capa de ozono, son externalidades indirectas“ 3 ciera, virosis informática, etc. En parte, ésto es con- Cada vez más el proceso de Globalización incre- secuencia de la globalización, en conjunto con los menta los flujos transfronterizos de bienes, servicios, avances tecnológicos, que han fracturado o derriba- capital financiero y recursos humanos, y los avances do los límites tradicionales de las fronteras naciona- tecnológicos estimulan más actividad económica les, provocando mayor frecuencia de relaciones en- internacional: comercio exterior, inversiones extran- tre los países, lo cual se refleja en un incremento de jeras, viajes y comunicaciones internacionales, dán- las interacciones transfronterizas. dose el fenómeno que observa Wyplosz (2001) “Las Estos “efectos de derrame“ se dan intrapaíses actividades económicas internacionales actúan como desarrollados, intrapaíses en proceso de desarrollo cintas de transmisión de externalidades, en forma o entre (inter) países desarrollados y en proceso de cada vez más poderosas” (citado por Kaul, I. et.al desarrollo. Con respecto al BPG de la Estabilidad Fi- 2001). Esto indica la necesidad de la acción colecti- nanciera, se puede decir que por lo general, los mer- va más allá de los estados nación para controlar e cados no distinguen las fronteras, en especial los incrementar la provisión de los BPG. mercados financieros y cambiarios que están altaexcesivas de los precios de acciones e instrumentos VI / Los Bienes Públicos Regionales(BPR) financieros y divisas no se quedan limitadas dentro Este tipo de bien proveé beneficios no rivales y de las fronteras nacionales y los cambios bruscos en no exclusivos para los habitantes de dos o más países, los flujos de capital hacia un país, y desde éste, pue- (BPR), otros bienes expanden sus beneficios a toda den ser motivados por factores y hechos muy dis- la humanidad (BPG), como el caso de los esfuerzos tantes y disímiles. Muchas de estas externalidades para mejorar el escudo de la capa de ozono. Ahora son pecuniarias; pero su valoración enfrenta el pro- bien, cuando los beneficios de los bienes públicos blema de la información asimétrica. Otras externali- son confinados en dos o más países en una localiza- dades son no pecuniarias, aún más difíciles de valo- ción dada, y sus “efectos derrames“ pueden ser más rar por el “fenómeno de selección adversa” que concentrados espacialmente que los generados por potencia el contagio y su propagación entre países. los BPG, entonces estamos en presencia de un Bien En este campo de la estabilidad cambiaria y finan- Público Regional (Sandler, 2006). Dichos beneficios ciera las “fallas de mercado” son evidentes, de ahí tienen efectos sobre una región bien delimitada (De- la gran necesidad de proveer Bienes Públicos Globa- vlin and Estevadeordal, 2001; Stalgren, 2000). Desde les y Regionales. el punto de vista de la dimensión espacial se puede mente digitalizados y virtualisados. Las variaciones Estos problemas transfronterizos constituyen ex- distinguir entre Bienes Públicos Globales y Bienes ternalidades transnacionales en las cuales uno o más Públicos Regionales; éstos últimos solo afectan a un agentes (empresas multinacionales, naciones, ONGs, grupo de países en un ámbito regional. grupos poblacionales) crean costos o beneficios para El grupo internacional de trabajo sobre BPG ha otros que no están participando en la transacción. utilizado “el principio de subsidiaridad” para distin- “Cuando un bien o mal público tiene efectos no guir responsabilidades nacionales de internacionales, excluibles o solo en parte excluibles, lleva los costos o por un lado, y responsabilidades globales de regio- beneficios a espectadores inocentes, por lo que la no nales, por otro, Aun cuando haya acuerdos interna- excluibidad es una forma extrema de externalidad”. cionales casi todas las acciones en las seis áreas de “Los bienes y los males públicos mundiales tienen dos desafío antes mencionadas, se deben implementar fuentes: pueden ser el producto de derrames inicialmente en el plano nacional/ local-sea a través positivos o negativos de una acción en el plano del país, o pueden generarse por efectos sistémicos 3 / * Kaul, I. et. Al, op. Cit, Pág. 483 mundiales. Y las externalidades pueden ser directas e CUADERNOS UNIMETANOS 18 / MARZO 2009 / 17 del sector público, del sector privado o de entidades cano. En estas experiencias se ha partido de la noción de carácter público-privado. Esto es válido tanto para de complementariedad entre las políticas nacionales los Bienes Públicos Globales, como para los Bienes y regionales, y las regionales son vistas como com- Públicos Regionales. plementos y no sustitutos de las nacionales. A juicio del Grupo sobre BPG, la línea divisora Recientemente el Banco Interamericano de Desa- entre ámbitos globales y regionales es menos clara rrollo (B.I.D) aprobó una iniciativa para conceder sub- que la delimitación del papel central del estado- sidios por más de 10 millones de dólares estadouni- nación y sus entidades subsidiarias en la producción denses por año para financiar proyectos que apoyen de Bienes Públicos Globales y regionales, aunque el desarrollo de B.P.R. en América Latina y el Caribe. reconoce que hay más oportunidades de coordina- Los BPR involucran un número menor de países ción regional cuando se trata de producir y gestionar que los BPG, lo cual puede favorecer la acción colec- Bienes Públicos Regionales bien identificados, sobre tiva a nivel regional. La proximidad cultural y espacial todo por sus externalidades trasnfronterizas. limitan la incertidumbre y facilitan la provisión de los Aunque el estudio de los B.P.R está en etapas in- BPR, en comparación con los BPG, en los cuales es- cipientes, en comparación con el estudio de los BPN tán presentes todo tipo de cultura. Los bloques re- y las BPG, en los últimos años se han generado algu- gionales de comercio potenciados por el creciente nos trabajos sobre el tema. Esta situación contrasta regionalismo, están proporcionando la infraestruc- con el hecho de que cada día se incrementa la de- tura y la institucionalidad necesaria para facilitar la manda de BPR, sobre todo al calor del surgimiento de provisión de BPRs. Ademas, los BPRs se adecuan a los acuerdos de integración regional y subregional. la creación de arreglos tipo clubes, disminuyendo los El éxito de la Unión Europea y los incrementos costos de transacción para la acción colectiva. en los niveles de bienestar entre sus países miembros ha impactado al resto del mundo, principalmente a los países en proceso de desarrollo. Los cambos cua- VII / El Bien Público Global y Regional de Estabilidad Financiera y Cambiaria litativos experimentados en el concepto de soberanía En este contexto regional, consideramos que se nacional y las demandas de los pueblos por la apli- hace necesario realizar investigaciones académicas y cación del principio de subsidiaridad ha potenciado visualizar esfuerzos de cooperación para estabilizar y el concepto de gobernanza para que los países pue- regular los mercados cambiarios y financieros, intro- dan resolver con mayor eficiencia y participación los duciendo el concepto de Bienes Públicos Regionales, graves problemas que aquejan a su población. Cada como instrumento analítico que contribuya a prevenir día es más evidente la necesidad de resolver la lla- las crisis y las posibilidades de contagio financiero. mada “brecha jurisdiccional” buscando hacer coin- Tomando en cuenta los antecedentes de las crisis cidir el ámbito de toma de decisiones con el rango cambiarias y financieras mexicana y asiática, asi como espacial de derrame de los bienes públicos. sus terribles efectos sobre algunas economías lati- El auge del nuevo regionalismo lleva a conformar noamericanas ( efecto samba y efecto tango) es ne- una acción colectiva transnacional para incrementar cesario asegurar la estabilidad cambiaria, monetaria la cooperación regional y subregional a fin de proveer y financiera regional ante perturbaciones exógenas, los Bienes Públicos Regionales para internalizar los para lo cual se requiere de intervenciones colectivas efectos derrame que provocan las externalidades. de nuestros países. Se trata de acciones colectivas Este tema, es de gran utilidad e interés, dada la im- que presuponen acuerdos e intervenciones coordi- portancia creciente que los Bienes Públicos Regiona- nadas bien sea ejercidas a nivel nacional como de les han adquirido para América Latina y el Caribe. manera conjunta a nivel regional, mediante meca- La demanda de BPR se ha incrementado en el nismos de cooperación de forma de ir construyendo contexto de un creciente esfuerzo de integración una institucionalidad regional que refuerce y com- regional en todo el mundo que ha tomado como plemente los esquemas nacionales y compensen las paradigma los éxitos logrados por la Unión Europea. deficiencias de la institucionalidad económica y fi- En América Latina, a pesar de los vaivenes y des- nanciera mundial vigente ( Guarnieri, R. 2005). acuerdos políticos, se encuentran funcionando varios Compartimos el criterio de Ocampo ( 2001) que esquemas de integración regional y subregional, ta- es necesario evitar o atenuar el contagio financiero les como la Comunidad Andina de Naciones (CAN), entre países mediante una vigilancia apropiada con el MERCOSUR y el Mercado Común Centro Ameri- instrumentos de financiación oportunos para contri- 18 / CUADERNOS UNIMETANOS 18 / MARZO 2009 buir a la estabilización de los mercados regionales y subregionales como una primera línea de defensa; dejando a las instituciones globales; como el FMI, la función de prestamista de última instancia. Sobre todo, ante el fenómeno de las “paradas súbitas” (sudden stops) que azotan las regiones de economías emergentes, se hace necesario en América Latina diseñar mecanismos de cooperación financiera regional para hacer frente a esta excesiva volatilidad de flujos de capital. Una via de acción puede ser la creación de un BPR Intermedio, como son los Fondos Monetarios Regionales. BIBLIOGRAFIA Arce, D ( 2002) A selective Survey of Transnational Public Goods in Latin America, Rhodes College, USA, September. Caballero, R, y Cowan, K and Kearns, J (2005) Fear of sudden stops: Lesson fron Australia and Chile. MIT and Nacional Bureau of Economic Research, Central Bank of Chile and Reserve Bank of Australia. Calvo, G (1998) Capital Flows and Capital-Market Crises: The simple economics of sudden stops”. Journal of Applied Economic, Vol. 1 Cornes, R y Sandler, T (1996) The theory of externalities, public goods and club goods. Cambridge University Press. - Eichengreen, B., Rose, A y Wyplosz, C. ( 1997) “ Contagious Currency Crises ”, Economic Policy, Vol 21 ( October ) Ferroni, Marco. (2005) Regional Public Goods and the Regional Development Banks. B.I.D. Griffith-Jones, S ( 2003): “ International Financial Stability and Market Efficiency as a Global Public Good”. En I. Kaul, Conceicao, et.al (eds), Providing Global Public Goods: Managing Globalization, UNP, Oxford University, Press, N.Y García-Arias, Jorge (2004) La Estabilidad Cambiaria como bien publico global. Algunas consideraciones de eficiencia. En crisis monetarias y financieras internacionales, ICE, Julio-Agosto 2004, No. 816. Grupo de trabajo Internacional sobre BPG: ( 2005) Estrategias y Acciones para enfrentar desafíos globales: Cooperación internacional para el interés nacional Febrero. ( Documento de trabajo) Kaul, I., Grunberg, I Stern, M (eds) (1999) Global Public Goods: International cooperation in the 21 st century, Oxford University Press. Kaul, I. Conceicao, K, Le Goulven, K, y Mendoza, R (eds) (2003) Providing Global Public. Goods: Managing Globalization. UNP, Oxford. University. Press, New York. Krugman, P. (1998) “ Currency Crises”. Massachusetts Institute of Technology Contagious Currency Crises: first test, Department of Economics, Cambridge, MA. 1998. Martinez Nogueira, Roberto (2003). Bienes Publicos Regionales Gobernanza y Construcción de Capacidades. Universidad de Buenos Aires. Marin Quemada, JM y García Verdugo, J. ( 2003) Bienes Públicos Globales, Política Económica y Globalización. Edit. Ariel, España. Ocampo (2003) Vulnerabilidad Externa y política macroeconómica CEPAL. Sandler, T. (2006) Regional Public Goods and Regional Organizations. Review of International Organizations. Sandler, T (1998) Global and Regional Public Goods: a prognosis for collective action. Fiscal Studies , vol 19, No. 3, pp 221-247. Sandler, T. (2002). Regional Public Goods: Demand and Institutions, University of Souther California, USA, July Stalgren, P (2000) Regional Public goods and the future of international development co-operation: A review of the literature on regional public goods” Ministry for foreign affairs, Stockholm, Swedem. CUADERNOS UNIMETANOS 18 / MARZO 2009 / 19