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Ciò nonostante, essendo la disciplina diretta all’instaurazione di un mercato
comune tra gli Stati, garantiva la possibilità di adottare politiche comuni e
di armonizzare per quanto possibile le legislazioni nazionali in materie
commerciali.
Il vero e proprio dibattito sulla tutela del consumatore nasce nei primi anni
’70 e porta, nel 1975, ad una risoluzione del Consiglio CEE in cui venivano
5 G. ALPA, Il Diritto dei consumatori, Bari, 1995, p. 34.
6 D.P.R. 24 maggio 1988 n. 224, attuazione della Direttiva CEE 85/374, che stabilisce,
per la prima volta, la responsabilità del produttore per i danni cagionati dai difetti dei suoi
prodotti. 5
indicate in modo organico tutte le iniziative prese, ma soprattutto venivano
elencati gli obiettivi futuri da perseguire:
La protezione contro i rischi e per la salute del consumatore;
• La protezione degli interessi economici del consumatore;
• La predisposizione di consulenza e assistenza per il risarcimento dei
• danni;
L'informazione e l'educazione del consumatore;
• La consultazione e la rappresentanza dei consumatori nella
• predisposizione delle decisioni che li riguardano.
A questa iniziativa però seguirono pochi interventi normativi.
Possono ricordarsi la direttiva del 1979 relativa alla protezione del
consumatore in materia di indicazione dei prezzi delle derrate alimentari, la
direttiva del 1984 relativa alla pubblicità ingannevole e quella del 1985
sulla protezione dei consumatori in caso di contratti negoziati fuori dai
locali commerciali.
La principale causa di questa inazione è da ricercarsi fondamentalmente
nella carenza di potere delle istituzioni europee. Gli Stati nazionali, restii a
concedere parte della propria sovranità nelle mani di un organo
sovranazionale, avrebbero dovuto trovare un accordo sostanzialmente
unanime per varare nuove discipline comuni, così ogni proposta veniva
bloccata, rallentata o depotenziata nella speranza di ottenere l’approvazione
generale .
7
E’ chiaro dunque che, per raggiungere dei risultati migliori sarà necessario
da un lato aumentare i poteri degli organi comunitari e dall’altro prevedere
un sistema di maggioranza qualificata (non più di unanimità) per l’adozione
7 Cfr. ad es. la direttiva riguardante i contratti negoziati fuori dei locali commerciali, la cui
proposta è stata presentata nel 1977 ma la sua adozione è avvenuta solo nel 1985; i
lavori attinenti l'armonizzazione dei contratti assicurativi, chiesta all'unanimità dal
movimento dei consumatori e sostituita nelle direttive comunitarie da misure complesse
riguardanti il diritto applicabile al contratto assicurativo.
6
di determinati provvedimenti, in modo da snellire e velocizzare la
procedura.
Il punto di svolta è rappresentato dall’adozione, nel 1987, dell’Atto Unico
Europeo, approvato in febbraio e ratificato in Italia con la legge n. 909 del
23-12-1986, con cui viene modificato il Trattato di Roma e che assegna
maggiori poteri al Comitato Economico e Sociale, competente in materia di
protezione del consumatore. In più, è previsto all’articolo 100 A che la
Commissione CE, nelle sue proposte in materia di sanità, sicurezza,
protezione dell'ambiente e dei consumatori “si basa su un livello di
protezione elevato”; questo articolo può considerarsi la base giuridica dei
molteplici provvedimenti normativi successivi che hanno come destinatari
proprio i consumatori.
Per la prima volta all’interno del Trattato viene nominato il consumatore,
considerato non più come semplice “destinatario finale del processo
produttivo”, ma come “persona” (e quindi titolare di diritti).
Un ulteriore passo in avanti è compiuto con il Trattato di Maastricht,
firmato il 7 Febbraio 1992 e ratificato con legge n. 454 del 3 Novembre
1992, entrato in vigore il 1° novembre 1993, il quale trasforma la Comunità
Economica Europea in Unione Europea e prevede un apposito titolo,
l’undicesimo, dedicato alla protezione del consumatore, attribuendo alla
neonata Unione competenze specifiche in materia.
Nel 1990 la Commissione elabora dei piani strategici a medio e lungo
raggio, i cosiddetti “piani d’azione triennale sulla politica di protezione e
tutela dei consumatori”; il primo prevedeva quattro linee d’intervento
relative alla rappresentanza, alla sicurezza ed all’informazione dei
consumatori .
8
Detto piano è ricco di innovazioni. Possono ricordarsi: la direttiva sulla
sicurezza generale dei prodotti (92/59/CEE); sulla etichettatura e la
presentazione dei generi alimentari destinati al consumatore finale
8 M. Cavino, L. Conte, Il diritto pubblico, Maggioli editore, 2013 – p. 513
7
(90/496/CEE - 91/72/CEE - 91/238/CEE - 92/11/CEE); sul ravvicinamento
delle legislazioni in materia di credito al consumo (90/88/CEE); sui viaggi,
le vacanze ed i circuiti “tutto compreso” (90/314/CEE) e sulle clausole
stipulate nei contratti con i consumatori (93/13/CEE, approvata dal
Consiglio il 5 aprile 1993 a conclusione di lavori preparatori iniziati nel
1990).
I successivi piani triennali, con differenti programmazioni in merito alla
protezione dei singoli, punteranno soprattutto al rafforzamento dei
provvedimenti già varati ed all’educazione ed informazione del
consumatore.
Sempre nell’ambito del consolidamento della tutela, devono segnalarsi due
direttive del 1997, la prima che modifica la precedente disciplina sulla
pubblicità ingannevole e sulla pubblicità comparativa, la seconda che
riguarda la conclusione di contratti a distanza, e una del 1998 che attiene
all’indicazione dei prezzi dei prodotti offerti al consumatore.
Il Trattato di Amsterdam, firmato il 2 Ottobre 1997 ed entrato in vigore il 1
Maggio 1999, compie un significativo passo avanti, non solo premendo per
il raggiungimento di queste prospettive, ma soprattutto perché modifica
l’art. 153 (ex art. 129 A) dei Trattati di Roma, le cui disposizioni mirano a
precisare gli obiettivi dell’Unione in materia di tutela del consumatore,
relazionandoli meglio con il resto delle politiche europee.
È importante inoltre ricordare che, per la prima volta in assoluto, si parla di
“diritti” del consumatore: “al fine di promuovere gli interessi dei
consumatori ed assicurare un livello elevato di protezione dei consumatori,
la Comunità contribuisce a tutelare la salute, la sicurezza e gli interessi
economici dei consumatori, nonché a promuovere il loro diritto
all’informazione, all’ educazione e all’organizzazione per la salvaguardia
dei propri interessi ”.
9
9 Art. 153 comma 1, Trattato di Amsterdam. 8
Ed ancora: “Nella definizione e nell’attuazione di altre politiche o attività
comunitarie sono prese in considerazione le esigenze inerenti alla
protezione dei consumatori ”.
10
In altre parole, tutti gli atti portati a termine dalla CE devono essere
compatibili con i diritti dei consumatori.
Lungo la strada dell’evoluzione europea un ulteriore riconoscimento di
rilievo è riscontrabile nella Carta dei diritti fondamentali della Comunità
Europea (oggi Unione Europea), siglata a Nizza nel dicembre del 2000, che
risponde al bisogno evidenziatosi durante il Consiglio europeo di Colonia
(3 e 4 giugno 1999) di individuare un gruppo di diritti e di libertà di
eccezionale rilevanza che fossero garantiti a tutti i cittadini della Comunità.
Il Titolo IV, intitolato alla “Solidarietà”, all’articolo 38, menziona la
protezione dei consumatori, elevando quest’esigenza al rango di diritti di
primo piano come quello dei lavoratori o il diritto alla salute.
Con il Trattato di Lisbona, firmato nel dicembre 2007 ed entrato in vigore
ufficialmente il 1° dicembre 2009, non si registrano particolari
cambiamenti. Le nuove disposizioni in materia, mirano a conferire
maggiore potere ai consumatori per garantire più competitività,
promuovere il loro benessere in tema di prezzi, scelta, quantità, diversità e
sicurezza ed infine protezione contro rischi e minacce. L’azione politica
europea degli ultimi anni, difatti, è stata e continua ad essere incentrata sul
ruolo del consumatore, fulcro del contesto economico e politico. E’ bene
tenere presente, però, che la Carta dei diritti, grazie all’art. 6 del TUE, ha
assunto il medesimo valore dei Trattati, trovando così un riconoscimento di
altissimo valore, poiché vincolante sia per le Istituzioni dell’Unione che per
i singoli Stati membri.
Inoltre l’art. 4 del TFUE inserisce la disciplina della protezione del
consumatore tra le competenze concorrenti, lasciando quindi agli Stati
membri un ruolo attivo solo per quanto non già disciplinato a livello
10 Art. 153 comma 2, Trattato di Amsterdam.
9
sovranazionale; mentre l’art. 12, trasferisce alla Parte I dello stesso Trattato,
riservata ai “Principi”, il vecchio articolo 153 del TCE, ponendo la tutela
dei consumatori fra le “Disposizioni di applicazione generale”.
A tutt’oggi la protezione dei consumatori nell’Ue è una delle più severe al
mondo. Per migliorarla ulteriormente, nel dicembre 2006 l’Ue ha adottato
un nuovo programma di protezione per il periodo 2007-2013 per il quale
sono stati stanziati 157 milioni di euro. Con il nuovo programma, l’Ue
persegue tre obiettivi:
1. emancipare i consumatori dell’Ue dando loro informazioni accurate e
assicurando la trasparenza dei mercati
2. promuovere il benessere dei consumatori dell’Ue in termini di prezzi,
possibilità di scelta e qualità
3. tutelare efficacemente i consumatori da rischi e minacce gravi.
3. L’Italia e il consumerismo
La cultura del consumerismo si diffonde in Italia con notevole ritardo
rispetto alle altre realtà europee. Negli anni cinquanta, a causa della scarsa
legislazione, regnava nel paese un incontrastato libero arbitrio in tema di
consumo. Proprio per cercare di porre un freno a tale problematica, si
costituì nel 1955 la prima Associazione dei consumatori italiana, l’Unione
Nazionale dei Consumatori, seguita dalle Lega consumatori del 1971.
Quest’associazione muove i primi passi spinta dal rincaro dei prezzi e dalla
volontà di dar voce al crescente bisogno di una migliore qualità dello
sviluppo, della vita, del rispetto dell’ambiente e della solidarietà mondiale.
Una vera sensibilizzazione verso istanze di protezione dei consumatori
prende vita sotto forma legislativa intorno agli anni ottanta, solo grazie
all’impulso incalzante d
