DECODIFICANDO EL DESARROLLO DEL ... - Territorios en Red

24/02/2012 

24/02/2012 

REFLEXIONES SOBRE LOS PROCESOS 

TERRITORIALES EN EL SIGLO XXI 

HUELLAS EN EL TERRITORIO 

Y TRAZOS EN EL MAPA 

SERGIO BOISIER ETCHEVERRY 

2012

TEXTO DEDICADO A 

ANTONIA E IGNACIA 

ROSAS BOISIER 

2

ÍNDICE 

PRÓLOGO ........................................................................................................................ 7 

CAPÍTULO 1 

DECODIFICANDO EL DESARROLLO DEL SIGLO XXI: SUBJETIVIDAD, 

COMPLEJIDAD, SINAPSIS, SINERGÍA, RECURSIVIDAD, LIDERAZGO Y 

ANCLAJE TERRITORIAL ............................................................................................. 11 

Resumen ............................................................................................................................. 11 

Introducción ....................................................................................................................... 12 

Lo subjetivo, la subjetividad y la persona humana ........................................................ 17 

Complejidad y la ley de Ashby ......................................................................................... 26 

Constructivismo: palabra, lenguaje, discurso y conversaciones ................................... 32 

CAPÍTULO 2 

ANÁLISIS DE EXPERIENCIAS INTERNACIONALES EN DISEÑO E 

IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS NACIONALES PARA 

EL DESARROLLO TERRITORIAL ............................................................................. 43 

¿Debería existir una política territorial nacional en la globalización? ......................... 43 

¿Existe “política territorial” para, o, en América Latina? ............................................ 45 

Un Estado contemporáneamente moderno para triunfar en la globalización ............. 45 

¿Qué significa complejizar un territorio? ....................................................................... 46 

Un Estado contemporáneamente moderno ..................................................................... 47 

¿Es posible hablar del “regreso del territorio” en plena crisis? ..................................... 48 

Las mega políticas constituyentes de una meta política territorial nacional ............... 52 

Política de ordenamiento territorial ................................................................................ 52 

Política de descentralización ............................................................................................. 53 

Política de fomento al crecimiento territorial ................................................................. 54 

Política de fomento del desarrollo .................................................................................... 55 

La metodología del estudio ............................................................................................... 55 

¿Existió una “política territorial” en América Latina? ................................................. 56 

El caso de Francia .............................................................................................................. 57 

El caso de Brasil ................................................................................................................. 63 

El antes y el después de la política nacional territorial en el Brasil .............................. 69 

El caso de Argentina .......................................................................................................... 70 

Algunos antecedentes sobre la cuestión regional en Argentina ..................................... 70 

El caso del Perú .................................................................................................................. 76 

Antecedentes ...................................................................................................................... 76 

A manera de conclusiones sintéticas ................................................................................ 80 

¿Tiene Chile algo que aprender de los casos de estudio? ............................................... 84 

4

ANEXO ............................................................................................................................... 88 

Estado de las políticas de ordenamiento territorial en América Latina, circa 2000 ... 88 

Brasil ................................................................................................................................... 88 

México ................................................................................................................................. 88 

Argentina ............................................................................................................................ 88 

Colombia ........................................................................................................................... 89 

Panamá ............................................................................................................................... 89 

Uruguay .............................................................................................................................. 89 

Chile .................................................................................................................................... 90 

CAPÍTULO 3 

CAPITAL SOCIAL, CULTURA E IDENTIDAD EN LAS PROPUESTAS DE 

DESARROLLO ................................................................................................................ 91 

Capital social: comentarios ............................................................................................... 91 

Identidad territorial: comentarios ................................................................................... 96 

CAPÍTULO 4 

SINERGÍA E INNOVACIÓN LOCAL ........................................................................... 107 


Marco conceptual .............................................................................................................. 108 

Creatividad y territorialidad. Los territorios como marco, objetos y 

apuestas de prácticas sociales innovadoras, creativas e inventivas ......................... 117 

¿El hombre araña o el científico y la araña? .................................................................. 120 

Conclusiones ....................................................................................................................... 121 

CAPÍTULO 5 

ASIMETRÍA DE INFORMACIÓN: UNIVERSAL VS. LOCAL ................................ 125 


Introducción ....................................................................................................................... 126 

Conocimiento: el código del siglo XXI ............................................................................. 128 

Conocimiento y sistema productivo: aprendizaje colectivo ........................................... 133 

Conocimiento y competitividad: conocimiento codificado y tácito ............................... 134 

Conocimiento y territorio: regiones que aprenden, 

regiones inteligentes, medio innovador ....................................................................... 137 

El desafío para una gestión eficaz : diseñar una ingeniería de 

las intervenciones territoriales que simultáneamente genere conocimiento 

sustantivo y prácticas asociativas. ............................................................................... 141 

El concepto de “conocimiento pertinente” ...................................................................... 141 

Conocimiento estructural y conocimiento funcional para la gestión territorial .......... 145 

Síntesis: conocimiento al servicio de la acción ................................................................ 157 

Una mirada a la estrategia de desarrollo de la región de 

La Araucanía (2000-2010), en términos del conocimiento implícito........................ 158 

5

CAPÍTULO 6 

EL TERRITORIO EN LA CONTEMPORANEIDAD .................................................. 161 


El hombre: un “animal territorial” ................................................................................. 161 

Identidad, proximidad y complejidad. El territorio y la persona humana .................. 162 

Capitalismo tecnológico, desnacionalización y re-territorialización industrial ........... 165 

Globalización, competitividad y territorio ...................................................................... 166 

Conocimiento y territorio ................................................................................................. 168 

Rendimientos crecientes y territorio ................................................................................ 169 

Lo posible y lo imposible: territorios sin ciudades y ciudades sin territorios .............. 170 

Constantes y variables: el territorio y sus diversos “recortes” ..................................... 174 

Un coro de voces urbanas que cantan al territorio......................................................... 176 

BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................................... 179 

6

PRÓLOGO 

De 1962 a 2012, medio siglo de dedicación absoluta a explorar qué es el territorio, como 

espacio de cristalización de procesos sociales, crecimiento y desarrollo, como lugar de 

vida, como lugar de producción, como lugar de innovación, como lugar de identidad, 

como lugar cultural, como lugar democrático, como lugar de equidad, como lugar de 

fracasos y triunfos, de derrotas y victorias, de amores y de odios, tiempo, oportunidad, 

causa, motivo u ocasión para hacer o no hacer una cosa, como espacio de deseo más 

intenso que la sexualidad, según Juan Bosch, ex Presidente de República Dominicana, 

(Diccionario UNESCO de Ciencias Sociales, Madrid, 1976), también como lugar 

sepulcral y ceremonial. Se dejan huellas en el territorio en tanto caminamos 

metafóricamente sobre él y se dibujan nuevos trazos en el mapa cognitivo cuando 

formalizamos y sistematizamos nuestras ideas acerca del mismo territorio, si bien, de 

acuerdo con Gregory Bateson, “El nombre no es la cosa nombrada ni el mapa es el 

territorio” (Espíritu y naturaleza, Amorrortu, 2002, Buenos Aires); M. Huellebecq, por 

otro lado, escribió: “El mapa es más interesante que el territorio” (El mapa y el 

territorio, Anagrama, 2011:72, Barcelona). ¿Qué es más importante y desafiante? ¿La 

realidad o la construcción mental de la realidad? 

Medio siglo, marca propicia en el calendario de la vida para hablar, escribir, condensar, 

quien sabe si por última vez, de aquello que se sabe, que se ha descubierto, que se ha 

inventado, para que todo no sean palabras al aire sino semillas que germinen, si es que 

las ideas contuviesen en verdad la fórmula para que el mundo, desde la inmensidad del 

globo terráqueo hasta la minúscula porción cotidiana, proveyesen mejores condiciones 

de vida a los —tantas veces citados— bípedos implumes de Unamuno. 

Estos ensayos o reflexiones han sido escritos todos en el Siglo XXI, todos marcados por 

las maravillosas innovaciones actuales y las aún más maravillosas innovaciones que se 

avizoran. Plantean preguntas y apenas esbozan respuestas que son al mismo tiempo, 

antiguas y siempre novedosas: ¿por qué hay lugares que gozan del desarrollo y otros 

no?, ¿por qué hay pobres y ricos, con abismal mayoría de los primeros?, ¿por qué es tan 

difícil aplicar la fórmula del desarrollo si parece que todos lo deseamos?, ¿por qué 

mantenemos sistemas de información y conocimientos que nada tienen que ver con la 

sociedad del Siglo XXI? 

El primero de estos ensayos o reflexiones —Decodificando el desarrollo del Siglo XXI— 

fue presentado en el 2010 en el Seminario sobre Territorios Innovadores y Competitivos 

convocado por el Instituto Vasco de Competitividad, en San Sebastián, y publicado como 

parte del libro Territorios Innovadores y Competitivos, coordinado por José Luis 

Curbelo, Mario Davide Parrilli y Francisco Alburquerque (Ed. Marcial Pons, Madrid, 

2011); el segundo--Análisis de experiencias internacionales en diseño e implementación de 

una política nacional para el desarrollo territorial—fue escrito para el Ministerio de 

8

Planificación y Cooperación de Chile en el 2009 sin haberse publicado debido al cambio 

de Gobierno; el tercero —Capital social, cultura e identidad en las propuestas de 

desarrollo— se originó en un Seminario interno de la CEPAL en el año 2003 y partes de 

él se han incorporado en varias publicaciones; el cuarto —Sinergía e innovación local— 

fue publicado en Semestre Económico, de la Universidad de Medellín, vol. 12, # 24, 2009, 

Colombia; el quinto —Asimetría de información: universal vs. local— es inédito todavía 

en su presentación actual; el sexto —El territorio en la contemporaneidad— data, 

originalmente del año 2001, y ha sido recientemente publicado en la Revista LIDER, vol 

18, año 13, 2011, del Centro de Estudios del Desarrollo Local y Regional (CEDER) de la 

Universidad de Los Lagos, Región de Los Lagos, Chile. Se han concedido todas las 

autorizaciones pertinentes. 

Bien podría este conjunto de reflexiones tener por título una paráfrasis de la famosa 

frase de Ecco en El Nombre de la Rosa: “Únicos en la variedad, diversos en la unidad”, 

toda vez que su tema es único: el territorio, pero los enfoques son diversos: 

epistemología, axiología, innovación, sinapsis, sinergía, territorialidad, confianza, 

identidad, información y conocimiento. 

Este libro es el resultado formal de un proceso productivo idéntico a aquellos del mundo 

de la industria manufacturera actual, que han dado nombres variados al nuevo modo de 

producción industrial: post fordismo, economía industrial de geometría variable, 

economía industrial difusa y otros, todos dando cuenta de modalidades de producción 

que segmentan tecnológica y espacialmente aquello que en el pasado se consideraba 

como indivisible, y ello, con ganancias de productividad y rentabilidad, siendo quizás, el 

AIRBUS su primer y más emblemático ejemplo. Este libro no fue concebido de una sola 

vez como un todo; en realidad es el resultado de un ensamblaje de enfoques y escritos. 

Nada que deba llamar la atención si se recuerda —como debe hacerlo el autor— que 

éste, en 1972 había difundido una propuesta teórica sobre industrialización que se hizo 

conocida por sus siglas: INDUPOL (INDustrialización, Urbanización, POLarización) que 

alcanzó un elevado grado de reconocimiento ya que complementaba las propuestas de F. 

Perroux y adelantó, como si fuese un predictor, el nuevo modo de producción industrial. 

A quien escribe le resulta dolorosamente sorprendente e inexplicable que el territorio sea 

considerado, en muchos países, Chile en primerísimo lugar, como un mero recorte físico 

en el mapa nacional, autocontenido en sí mismo, a pesar de casi cincuenta años de 

discursos y de iniciativas, que alguien, hace muchos años, tipificó como “un vals a la 

polaca”, dos pasos adelante y uno hacia atrás. 

Este país es reconocido por los economistas ortodoxos como un caso muy exitoso de 

crecimiento (no de desarrollo) en los últimos 25 años y sin duda, pueden citarse cifras y 

hechos, desde exhibir hoy el ingreso per cápita más elevado en América Latina, pasando 

por el hecho de tener libre comercio con el 85 % del PIB mundial y ser miembro —junto 

con México— de la OECD, claro que exhibiendo los peores índices en tal agrupación. 

9

Los economistas heterodoxos y los cientistas propiamente sociales apuntamos más bien a 

dos asuntos complejamente entrelazados en el subdesarrollo chileno: un sistema 

educacional totalmente inadecuado al Siglo XXI, social y cognitivamente hablando y, 

quizás si uno de los peores patrones de distribución interpersonal del ingreso en todo el 

mundo. Peor aún, y esto es lo que parece inentendible aún para las mentes más preclaras 

y para los líderes más progresistas, ambos asuntos en su entrelazamiento son 

absolutamente dependientes del territorio, y por supuesto, de la trayectoria, como diría 

D. North. Razón demás para construir y aplicar una política territorial nacional 

plenamente inserta en el mundo cognitivo del Siglo XXI, una deuda del Estado chileno 

impaga desde la década de los años sesenta. 

Frecuentemente he usado con humor un viejo proverbio atribuido a la tribu Cherokee de 

los Estados Unidos, que estimo conveniente repetir ahora y dirigirlo a quienes siempre 

desean competir por gobernar el país: 

“May the baby Jesus shut your mouth and open your brain and heart”. 

10

CAPÍTULO 1 

DECODIFICANDO EL DESARROLLO DEL SIGLO XXI: 

SUBJETIVIDAD, COMPLEJIDAD, SINAPSIS, SINERGÍA, 

RECURSIVIDAD, LIDERAZGO Y ANCLAJE TERRITORIAL 

RESUMEN 

Este capítulo tiene por objetivo contribuir al ineludible debate sobre la noción cultural y 

científica del desarrollo en el siglo XXI. No es una pretensión menor y nada asegura que 

el autor alcance un objetivo de tamaña dimensión. No por ello debe abandonarse la 

lucha; no podemos —los que nos dedicamos profesionalmente al tema del desarrollo— 

permitir que el conocimiento, la ciencia, la tecnología e incluso la cultura cambien a una 

velocidad exponencial, en tanto que nuestro maletín cognitivo continúe atado a conceptos 

muy cuestionables desde el punto de vista de su aplicabilidad práctica. El desarrollo 

puede y debe ser un conjunto de ideas, pero principalmente debe ser un conjunto de 

prácticas exitosas en mejorar las condiciones de vida de los seres humanos, viabilizando 

siempre su transformación en personas humanas. Teoría y práctica en un todo 

inseparable. La primera sección, INTRODUCCIÓN, presenta una breve síntesis de la 

evolución del pensamiento desarrollista, finalizando con un esquema metodológico que 

guiará el resto del documento. La segunda sección, LO SUBJETIVO, LA SUBJETIVIDAD Y LA 

PERSONA HUMANA, discute la creciente subjetivización del concepto de desarrollo y 

remarca la centralidad de la persona humana como sujeto y fin del desarrollo. La 

tercera sección, COMPLEJIDAD Y LA LEY DE ASHBY, entra de lleno al paradigma de la 

complejidad, una operación imprescindible en la actualidad. La cuarta y última sección, 

CONSTRUCTIVISMO: PALABRA, LENGUAJE, DISCURSO Y CONVERSACIONES, se abre paso en el 

paradigma constructivista, dejando finalmente al lector formular sus propias 

conclusiones. 

12

INTRODUCCIÓN 

“...Sin embargo la experiencia ha demostrado ampliamente que el verdadero desarrollo es 

principalmente un proceso de activación y canalización de fuerzas sociales, de avance en la 

capacidad asociativa, de ejercicio de la iniciativa y de la inventiva. Por lo tanto, se trata de 

un proceso social y cultural, y sólo secundariamente económico. Se produce el desarrollo 

cuando en la sociedad se manifiesta una energía, capaz de canalizar, de forma convergente, 

fuerzas que estaban latentes o dispersas”. 

Celso Furtado 

Treinta años atrás el más destacado economista latinoamericano —teórico del desarrollo 

y ejecutor de políticas y proyectos emblemáticos— afirmaba, temeraria pero firmemente 

en el texto citado como epígrafe, que el desarrollo es un proceso social y cultural y sólo 

secundariamente económico 1 . No fue por cierto ni el único ni el primero puesto que 

décadas antes Albert Hirschman, otro iconoclasta, sostenía que “el desarrollo depende de 

las ganas de desarrollarse”. También en los sesenta, Dudley Seers y el dominico francés 

Joseph Louis Lebret se habían referido ambos al contenido valórico del desarrollo. Pero 

no ha sido fácil liberarse del economicismo que impregnó desde la Carta del Atlántico 

(1941) a la idea del desarrollo, al punto de llegar a configurar una verdadera sinonimia 

entre crecimiento y desarrollo. Sólo el trabajo conjunto de Amartya Sen, Richard Jolly y 

Mabuq Ul Haq, que originase el Índice de Desarrollo Humano, abrió definitivamente la 

puerta a una radical reinterpretación de ambos conceptos, al punto de entenderse ahora 

el crecimiento económico como un proceso inserto en la materialidad, en el tener, y el 

desarrollo (societal) como un proceso propio de la subjetividad, inserto en el ser. 

¡Bienvenida la felicidad nacional bruta! exclamaría seguramente el Sultán de Bután. 

En verdad la conceptualización histórica de la llamada “ciencia económica” ha estado 

mucho más sintonizada con la microeconomía que con la macroeconomía, mucho más 

con el crecimiento que con el desarrollo. 

A título de ilustración, un texto sobre grandes economistas de la historia, preparado por 

Francisco J. Covarrubias, profesor de la P. Universidad Católica de Chile 2 , en el que 

pasa revista a las contribuciones a la economía desde Platón hasta G. Becker, muestra 

1 Furtado, Celso, 1982: 149, A Nova Dependência, Paz e Terra, Sâo Paulo, Brasil 

2 Covarrubias F. J., 2005, Grandes economistas en la historia, El Mercurio/Aguilar, Santiago de Chile. 

13

claramente la verdad del aserto anterior, particularmente si se revisan los autores que 

han alcanzado a vivir ya en el siglo XX (desde Walras a Becker) 3 . 

Algunos años antes los españoles Miguel Ángel Galindo y Graciela Malgesini habían 

publicado un texto —Crecimiento económico. Principales teorías desde Keynes 4 — en el 

cual revisan las contribuciones de Keynes, Harrod, Domar, Solow, Kaldor, Pasinetti, 

Kalecki, J. Robinson, Tobin, Samuelson, Hicks, Schumpeter, Lewis, Rosenstein-Rodan, 

Nurske, Hirschman, Prebisch, y Georgescu-Roegen. Esta revisión lleva a la misma 

conclusión: con contadas excepciones, que suelen ser del Sur, la mayor parte del 

pensamiento económico ha estado dedicada al crecimiento. 

De manera que se puede afirmar que el crecimiento económico ha sido el gran tema del 

Norte, en tanto que el desarrollo ha sido el tema preferente del Sur, formulado 

principalmente, además, desde un locus institucional de sobra conocido: las Naciones 

Unidas y sus agencias CEPAL e ILPES. 

Osvaldo Sunkel y Pedro Paz en un bien conocido texto del ILPES 5 repasan los enfoques 

“actuales” (1970) sobre desarrollo y ofrecen la siguiente clasificación: a) el desarrollo 

como crecimiento, la sinonimia emanada de la Carta del Atlántico y que predominó por 

varios decenios; b) el subdesarrollo como etapa (Rostow principalmente), en que el 

desarrollo es concebido como una sucesión de etapas desde lo más primitivo a lo más 

moderno, o sea, al ideal de la industrialización; c) el desarrollo como proceso de cambio 

estructural global mediante el cual se suceden reformas estructurales en: la función del 

Estado, en las modalidades de financiamiento externo, en la educación y en la propiedad 

agropecuaria. Se trata de la corriente conocida como el “estructuralismo cepalino” que 

recibiese la sanción de parte de los Estados Unidos en la Conferencia de Punta del Este 

(1961) con la concepción de la Alianza para el Progreso. 

En síntesis, el concepto de desarrollo, concebido como un proceso de cambio social, se 

refiere a un proceso deliberado que persigue como finalidad última la igualación de las 

oportunidades sociales, políticas y económicas, tanto en el plano nacional como en 

relación con sociedades que poseen patrones más elevados de bienestar material 6 . 

3 

Los economistas reseñados en el período cuasi contemporáneo son: Walras, Pareto, Weber,Menger, Bohm- 

Bawerk, Marshall, Wicksell, Fisher, Schumpeter, von Mises, Keynes, 

Pigou, Robinson, Hawtrey, von Hayek, Modigliani, Samuelson, Friedman, Hicks, Arrow, Becker. 

4 

Galindo M. A., y G. Malgesini, 1996, Crecimiento económico. Principales teorías desde Keynes, McGraw- 

Hill, España. 

5 

Sunkel O., y P. Paz, 1970, El subdesarrollo latinoamericano y la teoría del desarrollo, Siglo XXI Editores 

S.A., México y Editorial Universitaria, S.A., Santiago de Chile. 

6 

No cabe duda alguna que Sunkel y Paz jugaban en la delantera ideológica de esos años. 

14

Otro texto, verdaderamente fundacional en la sistematización del pensamiento 

desarrollista latinoamericano es la obra escrita por Aldo Solari, Rolando Franco y Joel 

Jutkowitz 7 . 

Los autores toman como punto de partida de su estudio el pensamiento del sociólogo 

español José Medina Echevarría, arrojado a las playas de Chile y del ILPES por la 

marea de la Guerra Civil Española, que dejaría una impronta imborrable en la CEPAL. 

Medina define el desarrollo económico diciendo: “El desarrollo económico es un proceso 

continuado cuyo mecanismo esencial consiste en la aplicación reiterada del excedente en 

nuevas inversiones, y que tiene como resultado la expansión asimismo incesante de la 

unidad productiva de que se trate. Esa unidad puede ser desde luego una sociedad 

entera…” (op.cit. p.91). Esta interpretación económica del desarrollo permeó el proceso 

evolutivo intelectual latinoamericano hasta fines del siglo XX, sin que las posturas 

críticas socavaran este punto de vista. 

A partir de los años ochenta proliferan las propuestas a contra corriente, que, en su 

mayoría, generan una verdadera polisemia del desarrollo, creando no pocas tautologías, 

como por ejemplo, “el desarrollo humano”, ya que si el desarrollo no fuese “humano” no 

se sabe de qué entelequia se está hablando. Desarrollo territorial, regional, local, “bottom 

up”, endógeno, ecodesarrollo, sostenible, etc., siendo éste último concepto el que más ha 

avanzado en dar una nueva interpretación del desarrollo a partir de las ideas de N. 

Georgescu-Roegens sobre entropía y “termoeconomía”; la obra de este “bioeconomista” 

da el fundamento principal a la crítica ecológica a la ciencia económica, que tendrá una 

expresión icónica con Los límites al crecimiento de Meadows et.al. en 1972. No obstante la 

importancia de las iniciativas realizadas y los resultados obtenidos, es necesario resaltar 

que ha habido una preocupación menor por cuestionar el desarrollo como tal, como lo 

señala Robin L. Hissong 8 . Se adjetivó demasiado el sustantivo. 

Como lo señala la autora de este brillante ensayo, la evolución del concepto de desarrollo 

no logró salir del marco paradigmático de la modernidad. Marco definido por valores 

tales como: el ser humano como centro del universo 9 , el valor de la razón, el valor del 

universalismo, el valor de la homogeneidad 10 , el valor del progreso, y el valor del orden. 

Como se lo pregunta Arturo Escobar en el libro más provocativo que se haya escrito en 

el último tiempo sobre el desarrollo: “¿Es posible imaginar una era postdesarrollo […] en 

contextos de globalización de la producción económica y cultural? Pensamos que sí. Por un 

lado, la internacionalización de la economía no puede ser negada…Por otro lado, si bien la 

7 Solari A., R. Franco y J. Jutkwitz, 1976, “Teoría, acción social y desarrollo en América Latina”, Textos del 

Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social, Siglo XXI Editores S.A, México. 

8 Hissong Robin L., 1966, “Las teorías y las prácticas de desarrollo desde la perspectiva de la modernidad”, 

Cuadernos ocasionales # 10, Universidad de Los Andes, Bogotá, Colombia. 

9 Obsérvese: el “ser humano” no la persona humana. 

10 Éste valor, en particular, tan extremada y malévolamente presente en la regionalización chilena por ejemplo. 

15

expansión tecnocientífica es irreversible, no tiene que ser catastrófica para los grupos 

populares y el ambiente. ¿Cómo es posible? Esto requiere inventar prácticas sociales que 

relacionen los procesos sociales, económicos y políticos con las transformaciones tecnocientíficas, 

las creaciones artístico-culturales, los esfuerzos por superar los graves 

problemas socioeconómicos que afectan a la mayoría de la población…En resumidas 

cuentas, es posible imaginar nuevas formas de organizar la vida social, económica y 

cultural; los sistemas económicos y tecnológicos pueden ser reorientados” 11 . 

Por su parte el cura dominico Lebret escribía: “La mayoría de los expertos no se atreven a 

enfrentarse con la cuestión de los valores ni, en consecuencia, con los objetivos de óptimun 

humano que hay que proponer...Algunos autores que tratan del desarrollo, adolecen de la 

cortedad de miras de su concepción metafísica. Están aprisionados por una teoría del 

poseer y de la extensión de la posesión, cuando en realidad habría que subordinarlo todo a 

ser-más y elaborar una teoría y una praxis del ser-más que comprendiese la utilización 

civilizadora del poseer...Para nosotros, lo que cuenta es el hombre, cada hombre, cada 

grupo de hombres, la humanidad entera. El objetivo del desarrollo no puede ser otro que el 

desarrollo auténtico de los mismos hombres” 12 . 

El propósito de este capítulo es explorar más a fondo el sustantivo mismo, el concepto de 

desarrollo definido todavía precariamente en el siglo XXI, una era que requiere de 

cambios en los paradigmas para decodificar adecuadamente la idea del desarrollo. En lo 

que sigue el marco referencial estará configurado por el pensamiento subjetivo y la 

subjetividad, por el paradigma de la complejidad, por el constructivismo lingüístico, por la 

teoría del caos y por la teoría neo evolucionista. Por supuesto, se trata de apenas una nota 

introductoria habida cuenta del abanico de conocimientos requeridos, lejos de la 

capacidad del autor. 

La operación de decodificación del desarrollo se inicia con una propuesta conceptual 

ilustrada en el gráfico siguiente que muestra las tres hipótesis explicativas del 

crecimiento y del desarrollo en un territorio, por definición en camino a, o ya establecido 

en la complejidad. 

11 

Escobar Arturo, 1998: 14-15, La invención del Tercer Mundo. Construcción y deconstrucción del desarrollo, 

Editorial Norma, Bogotá, Colombia. 

12 

Lebret Joseph-Louis, 1969: 25-32, Dinámica concreta del desarrollo, Herder, Barcelona, España. 

16

PROPUESTA TEÓRICA INTRODUCIDA POR EL AUTOR 

CASUALIDAD 

HIPÓTESIS NULA ACEPTADA 

BAJA 

PROBABILIDAD 

CERCANA A 

CERO 

HIPÓTESIS SOBRE 

LA CAUSALIDAD 

DEL CRECIMIENTO 

Y DEL DESARROLLO 

RESULTADO DE 

COMPLEJIDAD 

EVOLUTIVA 

HIPÓTESIS NULA RECHAZADA 

CERTEZA, PERO 

HORIZONTE TEMPORAL 

INACEPTABLE 

Crecimiento: propiedad 

emergente de interacción 

sistema///entorno 

CONSTRUCCIÓN 

SOCIAL 

HIPÓTESIS NULA RECHAZADA 

CERTEZA CON 

CONOCIMIENTO 

CIENTÍFICO, LIDERAZGO , 

CONSENSO Y PODER 

Desarrollo: propiedad 

emergente de interacción 

Interna del sistema 

Fuente: Boisier S., 2010, Territorio, estado y sociedad en Chile. La dialéctica de la descentralización: entre la 

geografía y la gobernabilidad, Editorial Mago, Santiago de Chile. 

Crecimiento económico y desarrollo societal son dos conceptos, procesos y estados finales 

estructuralmente distintos, pero no independientes, siendo su articulación temporal 

rizada, lo que de inmediato plantea el carácter de recursividad de ambos procesos. Como 

es obvio, el desarrollo, comoquiera que se le defina, necesariamente presupone la 

superación de carencias básicas de orden material. No hay desarrollo sin una base 

material, pero el desarrollo va mucho más allá de lo simplemente material. Igualmente, 

sin conocimiento y sin innovación, no puede haber ni competitividad ni crecimiento ni 

desarrollo. 

La primera hipótesis establece la casualidad como factor causal, algo que en principio 

parece difícil de aceptar en tanto no se acepte que nuestro universo es una caja negra de 

azar, siendo el fenómeno de la vida (el estado más complejo de la naturaleza) un 

resultado del azar químico y de la adaptación. No obstante la aparición del crecimiento y 

del desarrollo en el marco de esta hipótesis está signada por una probabilidad tan baja 

que la hipótesis nula es aceptada. 

La segunda hipótesis establece como factor causal de ambos procesos la senda 

inescapable de transformación de todo sistema vivo alcanzando estructuras cada vez más 

complejas, al punto tal que una de ellas podrá ser identificada como “un estado de 

desarrollo”, concordante con la idea dominante de él; la cuestión es que este proceso 

17

debido a su temporalidad puede ser demasiado extenso en el tiempo, sin utilidad social 

en el presente o en un futuro razonable, de manera que en este caso la hipótesis nula es 

rechazada en la teoría y aceptada en la práctica. 

La tercera hipótesis hace de ambos estados (crecimiento y desarrollo) el resultado de la 

intervención y construcción social, a partir de la evolución adaptativa de ellos y ésta será 

la hipótesis de trabajo. Se trata de intervenir para acelerar el curso automático del 

sistema. Hipótesis nula aceptada. 

LO SUBJETIVO, LA SUBJETIVIDAD Y LA PERSONA HUMANA 

El discurso sobre crecimiento económico se ha inscrito siempre en el paradigma del 

positivismo científico, en el método analítico y en la disyunción cartesiana, contexto en el 

cual prevalece —como tópico científico— lo objetivo. René Descartes vio que había dos 

mundos: uno que era relevante al conocimiento objetivo, científico: el mundo de los 

objetos; y otro, un mundo que compete a otra forma de conocimiento, un mundo 

intuitivo, reflexivo: el mundo de los sujetos. Ciencia por un lado y metafísica por otro. 

El término subjetividad tiene dos sentidos. Según uno de ellos la subjetividad es la 

característica del ser del cual se afirma algo; según el otro, subjetividad es la 

característica del ser que afirma algo. En el primer caso se enfatiza la relación 

sujeto/predicado en tanto que en el segundo se apunta al sujeto cognoscente. Cualquiera 

sea la lectura, la persona humana está dotada de subjetividad en la medida en que se 

posiciona siempre como sujeto, jamás como objeto. 

En el amplio campo de intersección entre la subjetividad propia de la ética y de los 

valores, y la hasta ahora objetividad del desarrollo, campo en el cual hay que insertar 

esta discusión, se observan no pocas contradicciones 13 . 

Una muy notoria radica en que en tanto la práctica del fomento al desarrollo, es decir, 

las políticas, programas y proyectos, muestra una orientación materialista, segmentada, 

analíticamente cartesiana, invirtiendo sistemáticamente el orden lógico entre fines y 

medios 14 , por otro lado, los referentes intelectuales más citados, como Hirschmann, Sen, 

Furtado, Streeten, Max-Nef, Goulet, Lebret, y otros, plantean posturas profundamente 

éticas y remarcan la naturaleza axiológica del desarrollo, como también lo hiciera Seers 

a fines de los años sesenta. Pensamiento y acción aparecen profundamente divorciados. 

13 Una lectura muy recomendable en este sentido es el trabajo escrito por Armando di Filippo titulado Sobre los 

fundamentos éticos y políticos de la economía, (2003), notas de clases, Universidad Jesuita Alberto Hurtado, 

Santiago de Chile. 

14 Un crítica a la concepción y a la práctica vigente en materia de desarrollo se puede encontrar en Boisier S., 

“Una (re)visión heterodoxa del desarrollo (territorial): un imperativo categórico”, en Territorios, Revista de 

Estudios Regionales y Urbanos, # 10/11, 2003/c, CIDER, Universidad de Los Andes, Bogotá, Colombia. 

18

Como se refiere Crocker (2004) 15 al pensamiento de muchos: “...estos especialistas están 

concientes acerca de lo que frecuentemente se llama ´desarrollo´ —por ejemplo, 

crecimiento económico— ha creado tantos problemas como los que ha resuelto. 

´Desarrollo´ debe usarse descriptivamente tanto como normativamente. En sentido 

descriptivo, el ´desarrollo´ se identifica usualmente con el proceso de crecimiento 

económico, industrialización y modernización resultantes en una sociedad a partir del logro 

de un alto producto nacional bruto (per cápita). Así concebida, una sociedad ´desarrollada´ 

puede ser celebrada o criticada. En el sentido normativo, una sociedad desarrollada, 

abarcando pueblos, naciones y regiones, es aquella cuyas instituciones establecidas 

comprenden o se aproximan a lo que el proponente considera como fines valiosos—más 

propiamente, la superación de la privación económica, política y social. Para evitar 

confusión, cuando se significa ´desarrollo´ en sentido normativo, el sustantivo es 

frecuentemente seguido por un adjetivo tal como ´bueno´ o ´éticamente justificado´ ”. 

“ El desarrollo necesita ser redefinido, desmitificado y arrojado al ruedo del debate moral” 

escribe el discípulo norteamericano de Lebret, Dennis Goulet (1971, p.xix) 16 y para ello 

nada mejor que insistir en recuperar el pensamiento del maestro de Goulet, el cura 

dominico francés Joseph-Louis Lebret quien en su famosa obra Dinámica concreta del 

desarrollo dijo: “ La mayoría de los expertos no se atreven a enfrentarse con la cuestión de 

los valores ni, en consecuencia, con la de los objetivos de óptimun humano que hay que 

proponer.[...] Al no estar resuelto el carácter previo de la escala de valores, gran parte de los 

escritos sobre el desarrollo y de los estudios concretos para el desarrollo lanzan el mundo a 

una gigantesca aventura. Son indiscutibles la buena voluntad y la competencia 

especializada 17 de la mayoría de los expertos y de los asociados a la cooperación técnica; 

pero, si se hiciese el inventario crítico de los esfuerzos y de los gastos inútiles y a veces 

perjudiciales que se han hecho, debería llegarse a la conclusión de que es necesario 

examinar de nuevo la noción del desarrollo (Lebret; 1969: 25) 18 . Más adelante agrega: “El 

objetivo del desarrollo no puede ser otro que el desarrollo auténtico de los mismos hombres” 

(Lebret; op.cit; 32). 

En una línea similar de reflexión y como punto de partida para estructurar una 

propuesta alternativa, podría discutirse la siguiente definición de desarrollo elaborada 

por este autor hace algunos años: “...hoy el desarrollo es entendido como el logro de un 

contexto, medio, momentum, situación, entorno, o como quiera llamarse, que facilite la 

potenciación del ser humano para transformarse en persona humana, en su doble 

dimensión, biológica y espiritual, capaz, en esta última condición, de conocer y de amar. 

Esto significa reubicar el concepto de desarrollo en un marco constructivista, subjetivo e 

intersubjetivo, valórico o axiológico, y, por cierto, endógeno, o sea, directamente 

dependiente de la auto confianza colectiva en la capacidad para ínventar´ recursos, 

15 

Crocker D. A., 2004, Ética internacional del desarrollo. Fuentes, Acuerdos, Controversias y Agenda, Institute 

for Philosophy, School of Public Affairs, University of Maryland, U.S.A. 

16 

Goulet D., 1971, The Cruel Choice: A New Conception of the Theory of Development, Athenaeum, New York. 

17 

Subrayado de este autor. 

18 

Lebret, J. L., 1969, Dinámica concreta del desarrollo, Editorial Herder, Barcelona, España. 

19

movilizar los ya existentes y actuar en forma cooperativa y solidaria, desde el propio 

territorio… (Boisier; 2003:131-161) 19 . 

El objetivo de toda propuesta de desarrollo, en todo tiempo y lugar, es crear estas 

condiciones que faciliten al ser humano su tránsito a la categoría espiritual (y biológica 

por cierto) que denominamos como persona humana, mas allá entonces de logros 

puramente materiales, por importantes que ellos sean, siempre como medios, jamás 

como fines. La definición propuesta remarca que el desarrollo es un logro de la persona y 

del colectivo; nadie “hace” el desarrollo de otros. 

El concepto de persona humana puede parecer, en principio como una tautología, como 

una redundancia. ¿Acaso no somos personas humanas sólo por el hecho de pertenecer a 

la especie humana? 

Podría discutirse que el término persona humana es en sí mismo redundante e implica 

una tautología, en tanto si se hace referencia a la persona se supone que es integrante de 

la especie humana y viceversa; sin embargo su contenido y significación apunta a 

reafirmar la naturaleza espiritual de hombres y mujeres como seres dotados de 

inteligencia y voluntad y como centros de conocimientos y afectos. Esto es lo que define a 

la persona, la cual, a su vez, existe, eso sí, en unión con la materia que es la raíz de su 

individualidad. No se quiere decir con ello que se esté escindido, sino más bien, que es un 

mismo ser el cual es un sentido persona y en otro sentido es individuo. La persona 

humana, por lo tanto, es una entidad interactiva e indivisible portadora de su 

“individualidad” y de su “personalidad”. 

Persona humana, ¿cuáles son las características o dimensiones de este concepto? Pueden 

señalarse cuatro de ellas. 

Primero, el concepto de persona humana conlleva en sí mismo la noción de dignidad. 

¿Qué significa la dignidad como atributo de la persona humana? La dignidad intrínseca 

de la persona humana la hace siempre un fin en sí misma, algo que Kant había 

subrayado en Crítica de la razón práctica. La dignidad de la persona supone por cierto 

la inexistencia de carencias básicas (en alimentación, en salud, en trabajo, en respeto de 

los demás); el hombre desnudo está falto de dignidad, porque pierde el pudor (de aquí la 

metáfora de la hoja de parra); la falta de empleo, más que afectar la corriente de 

ingresos de las personas, las rebaja en su dignidad de “homen laborens”. La dignidad de 

la persona supone además la imposibilidad de usar a la persona como un “instrumento” 

o como “medio”, sin importar el fin que se use como pretexto. No puede aceptarse el 

machiavelismo bajo ninguna instancia. La dignidad presupone también que jamás la 

persona humana puede ser considerada como un “factor productivo” como es usual en el 

discurso económico liberal, ni menos todavía como un “insumo” en alguna abstracta 

19 Boisier S., 2003, “Una (re)visión heterodoxa del desarrollo (territorial): un imperativo categórico”, en 

Territorios, Revista de Estudios Regionales y Urbanos # 10/11, CIDER, Universidad de Los Andes, Bogotá, 

Colombia. 

20

“función de producción” como es frecuente en la teoría económica, particularmente 

neoclásica. En la ortodoxia judeo-cristiana la dignidad de la persona humana radica en 

último término, en que el ser humano es creado “a imagen y semejanza” de Dios. Puede 

agregarse —agnósticamente— que Dios, a su vez, es creado y representado “a imagen y 

semejanza del hombre”. 

Por lo demás, en la sociedad del conocimiento se ha reconocido, por consideraciones 

cognitivas y técnicas, la necesidad de considerar a los trabajadores como “personas” más 

que como insumos, por la sencilla razón de que las personas aprenden, los insumos no. 

Segundo, el concepto de persona humana está asociado a la subjetividad. La subjetividad 

del individuo en tanto persona es la trama de percepciones, aspiraciones, memorias, 

saberes y sentimientos que nos impulsa y nos da una orientación para actuar en el 

mundo y se construye manejando la tensión entre ella y los sistemas (económico, social, 

político, etc.), es decir, el sujeto debe construirse no a costa de los sistemas sino en 

concordancia con ellos. Las personas y su subjetividad no son un recurso adicional sino 

un requisito indispensable del desarrollo. 

En tanto sujeto, la persona humana se construye y se autodetermina a sí misma y ya se 

verán las consecuencias prácticas de ello. Esta última propuesta se aplica por entero a los 

territorios, que deben pasar de una categoría de objeto a una de sujeto si es que 

queremos hablar de un verdadero desarrollo territorial. 

Tercero, el concepto de persona humana es inseparable de su sociabilidad. La 

sociabilidad de la persona humana recupera su carácter esencialmente gregario, ya que 

sólo se puede ser persona entre personas. Tanto así que una lectura cuidadosa de la 

famosa novela de Daniel Defoe lleva a concluir que Viernes no fue otra cosa que un 

producto de la imaginación de Róbinson Crusoe, un artificio para crear una persona, 

que le permitiese al marinero inglés seguir siendo persona en la isla solitaria. Esta 

dimensión requiere que el ser humano reconozca al otro, al “alter”, y al mismo tiempo 

requiere ser reconocido por éste como igual, como prójimo. El mandamiento bíblico ya 

lo enseñaba: “ama a Dios por sobre todas las cosas y al prójimo como a ti mismo”. 

Estas consideraciones se enmarcan —contemporáneamente— en la racionalidad 

comunicativa de Habermas, propia de la participación en mundos normativamente 

construidos y requeridos de interpretación para su funcionamiento, de entender al otro, 

y también en la racionalidad conversacional de Maturana, el entendimiento y el 

surgimiento del amor mediante el lenguaje y el diálogo. 

Sentimientos colectivos muy comunes en la vida diaria, como el “racismo”, la 

“xenofobia”, o frecuentes individualmente, como el “autismo voluntario” y el 

“anacoretismo” impiden el surgimiento de la persona humana. Es importante 

reflexionar, por ejemplo en América Latina, acerca de la imposibilidad de lograr un 

verdadero desarrollo de las comunidades indígenas ancestrales en tanto el resto de la 

21

sociedad nacional las siga considerando como de “segunda clase”, sin importar sus logros 

materiales y no materiales, mientras la cultura del “resto” de la población no cambie sus 

valores. Me he atrevido a sostener, en el caso chileno, que los mapuches, la principal 

etnia pre-española, jamás llegarán a ser desarrollados en Chile, no importa cuán alto 

pueda ser su nivel de ingreso, de educación y de acceso a la tecnología. Serán 

desarrollados, es decir, serán “personas humanas” dentro de sus propias comunidades 

eso sí, pero no en la sociedad chilena, a menos que ésta cambie sus valores, elimine el 

racismo y el clasismo. Ello porque el ser persona no es un resultado totalmente endógeno, 

tiene un fuerte componente de exogeneidad, de actitudes “del otro”. Por ello, la 

solidaridad (no la caridad) “hace” personas a los seres humanos. 

“Somos verdaderamente solidarios en la medida en que admitimos que el bien de los demás 

no depende únicamente de ellos, sino también de nosotros, así como nuestro propio bien no 

es cosa que nos atañe en forma exclusiva sino que en alguna medida depende de otros” 

(Aylwin; 1998, 50) 20 . 

Cuarto, el concepto de persona humana supone la trascendencia de ella. Como lo dice 

Ferrater Mora (2000; 285) 21 : “Si la persona no se trascendiera constantemente a sí misma, 

quedaría siempre dentro de los límites de la individualidad psicofísica y en último término 

acabaría inmersa en la realidad impersonal de la cosa”. 

Por cierto, la trascendencia de la persona deriva directamente de su propia dimensión 

espiritual, que impide que ella se agote en su propia experiencia vital, proyectándose en 

el tiempo y en el espacio, a través, por ejemplo, del amor o del “carisma”. La 

trascendencia nos hace radicar en la memoria de los otros y permite construir historia 

individual y colectiva. 

Para conectar con el desarrollo estas consideraciones fundamentales acerca de la 

persona humana como centro de la vida social hay que volver a la dimensión de 

subjetividad y a su expresión concreta: la persona como sujeto que se autodefine y se 

autodetermina. 

Indispensable para ello es que la persona sea libre, que tenga la posibilidad real de 

ejercer el libre albedrío. 

La libertad es el fin primordial del desarrollo, pero también su principal medio para 

alcanzarlo. Es decir, la expansión de la libertad se logra con más libertades. Ellas pueden 

calificarse de dos maneras distintas de acuerdo con el papel que juegan: constitutivas o 

instrumentales. 

20 Aylwin P., 1998, “Los desafíos éticos del desarrollo” en C. Parker (ed.) Ética, democracia y desarrollo 

humano, CERC/UAHC, Lom Ediciones, Santiago de Chile. 

21 Ferrater Mora J., 2000, Diccionario de filosofía abreviado, Editorial Sudamericana, Buenos Aires, Argentina. 

22

Las libertades constitutivas son las libertades básicas individuales que constituyen el fin 

del desarrollo, porque refieren al enriquecimiento de la vida humana, en tanto que las 

libertades instrumentales son aquellas que contribuyen directa o indirectamente a la 

libertad general de las personas, puesto que la libertad no es sólo es el fin del desarrollo 

sino también su principal medio. 

No se puede alcanzar un estado de verdadero desarrollo si las personas humanas y las 

asociaciones naturales de personas (comunidades y/o sociedades, de acuerdo a la clásica 

distinción de Toënnis) no disponen.—a título individual y colectivo—.de una libertad y 

autonomía suficiente para elegir sus propios fines (objetivos) y los medios para 

alcanzarlos. Sin embargo, no se trata de una libertad absoluta. La autonomía personal y 

colectiva está limitada, en primer lugar por una ética, articuladora de medios y fines. 

Esta autonomía restringida difiere en consecuencia de la autonomía plena de Rawls 

quien propone dicho concepto para referirse a dos aspectos definitorios de la persona: la 

capacidad de proponerse fines y la de poseer un sentido de justicia. Una persona 

plenamente autónoma sería —a juicio de Rawls— aquella que usa libremente su 

capacidad racional para alcanzar sus propios proyectos con la única restricción dada por 

su capacidad razonable de atenerse a normas públicas de justicia. 

En segundo lugar, la autonomía y libertad está acotada por el bien común 22 o por el 

interés colectivo. Basta recordar —en un plano más liberal— el aforismo: “mi libertad 

termina donde comienza la tuya”, para entender la imposibilidad del uso irrestricto de la 

libertad. 

En tercer lugar, la autonomía de las colectividades sociales está limitada por 

consideraciones de orden tecnológico, como es el caso de la producción de bienes y/o 

servicios cuya escala de operación supera con mucho la capacidad de la colectividad en 

cuestión, situaciones en las cuales entra a operar el principio de la subsidiaridad. La 

apelación a la libertad, individual y colectiva, enlaza lógicamente con el tema de la 

descentralización, en sus varias dimensiones. 

El surgimiento de una nueva interpretación del desarrollo, ahora inmersa en la 

subjetividad y la intangibilidad, se observa claramente con la aparición y los sucesivos 

intentos de medición de la Felicidad Interna Bruta (FIP), un concepto originado en 

Butan en 1972 como una propuesta del Rey Jigme Singye Wangchuck para medir el 

bienestar de acuerdo a la filosofía budista. 

Como lo dice Carlos G. Abajo 23 : “es hora de admitir que la vida no es sólo el dinero, sino 

también el bienestar general. Se trata de la belleza de nuestro entorno, de la calidad de 

22 Bien común, que en la doctrina católica se define como “el conjunto de las condiciones de la vida que hacen 

posible a las asociaciones y a cada uno de sus miembros el logro más pleno y más fácil de la propia perfección”. 

Bien común al todo y a las partes y finalidad última del Estado, según Maritain. 

23 Abajo G. Carlos, 2007, El auge de los índices que miden la felicidad, http://www.cincodias.com. 

23

nuestra cultura y sobre todo de la fuerza de nuestras relaciones”. Como es bien sabido, la 

Universidad de Michigan calcula y publica un índice mundial de felicidad (Dinamarca en 

el primer lugar, Colombia en el segundo, etc. en el año 2008). 

Pero, ¿no será que consciente o inconscientemente, nos hemos alejado de lo concreto, de 

lo medible, del campo de lo científico, para adentrarnos en utopías cuasi platónicas, que 

hacen posible que casi todo quede incluido en un vago concepto de desarrollo? ¿Tiene 

algún sentido científico relegar el desarrollo a lo subjetivo e inasible, un campo en el que 

cabe cualquier disparatado constructo individual?, ¿No constituye acaso un escapismo 

asimilar el desarrollo a la felicidad? ¿Cabe el desarrollo en la racionalidad económica, si 

así se le entiende? 

Pero lo cierto es que tanto en la psicología positiva como en la economía se manifiesta 

una fuerte y creciente tendencia a investigar, conceptual y empíricamente, la naturaleza 

subjetiva del desarrollo y sus interrelaciones con otros conceptos, como bienestar, 

felicidad, y otros. 

Los psicólogos norteamericanos Diener y Seligman en un potente artículo (2004:1) 24 

sostienen, de inicio: “Policy decisions at the organizational, corporate and govermental 

levels should be more heavily influenced by issues related to well–being–people´s 

evaluations and feelings about their lives. Domestic policy currently focuses heavily on 

economic outcomes, although economic indicators omit, and even mislead about, much of 

what society values….We argue that economic indicators were extremely important in the 

early stages of economic development, when the fulfillment of basic needs was the main 

issue. As societies grow wealthy, however, differences in well–being are less frequently due 

to income, and are more frequently due to factors such as social relationships and 

enjoyment at work. Desirable outcomes, even economic ones, are often caused by well– 

being rather than the other way around. People high in well–being later earn higher 

incomes and perform better at work than people who report low well–being. Happy workers 

are better organizational citizens, meaning that they help other people at work in various 

ways. Furthermore, people high in well being seem to have better social relationships than 

people low in well–being. For example, they are more likely to get married, stay married, 

and have rewarding marriages. Finally, well–being is related to health and longevity”. 

Desde un punto de vista empírico, entre otros estudios de campo, Corbi y Menezes–Filho 

(2006) 25 han examinado los determinantes empíricos de la felicidad en el Brasil, en una 

reciente publicación. Estos autores concluyen que en Brasil, las personas más ricas y con 

empleo tienen más oportunidades de ser felices. Además, los individuos casados se 

muestran, como promedio, más felices que los otros. Este resultado se ajusta bien a los 

obtenidos en otros países, con la sola excepción de Japón. De igual modo, la renta parece 

24 Diner E., and Martin E.P. Seligman, 2004, “Beyond Money. Toward an Economy of Well Being”, 

Psychological Science in the Public Interest, vol.5, # 1, Blackwell Publishing, USA. 

25 Corbi Botura R. y N. A. Menezes-Filho, 2006, “Os determinantes empíricos da felicidade no Brasil”, Revista 

de Economía Política, vol. 26 # 4, Sao Paulo, Brasil. 

24

aumentar el nivel de bienestar subjetivo de las personas, pero con “rendimientos 

decrecientes”, al igual, nuevamente, a los hallazgos en otros países. Encuentran los 

autores una relación convexa entre edad y felicidad. 

Es evidente que las investigaciones empíricas sobre esta cuestión están sujetas a no pocas 

críticas, en particular en relación a la medición de la felicidad. Se sabe que no se puede 

intentar medir la felicidad de igual forma a la cuantificación de variables como la 

estatura o el peso de las personas. La forma alternativa en que se han desenvuelto los 

estudios es a través de cuestionarios y entrevistas a muestras representativas de 

sociedades diversas, algo que levanta innegables dudas metodológicas, pero que al mismo 

tiempo no descalifican este tipo de estudio. 

A riesgo de dejar parte de la argumentación en el camino, hay que afirmar directamente 

lo siguiente: si el desarrollo (un resultado, una variable dependiente) es de una dimensión 

intangible, la lógica más elemental indica que sus factores causales (los medios, las 

variables independientes) deben ser de la misma dimensión, es decir, intangibles, a 

menos que exista una suerte de piedra filosofal capaz de transformar materia en espíritu. 

En este sentido es muy acertada la reflexión de Alain Peyrefitte (1997:28) 26 : “Nos resulta 

difícil aceptar que nuestra manera de pensar o de comportarnos colectivamente pueda tener 

efectos materiales. Preferimos explicar la materia por la materia, no por la manera” 

El término felicidad puede ser asociado a muchos conceptos y nociones, haciendo de la 

tarea de especificarlo en forma consistente una tarea muy difícil en la práctica. 

Veenhoven (1997) 27 define la felicidad de la siguiente manera: “Happiness is the degree to 

which a person evaluates the overall quality of his present life as a whole satisfaction. In 

other words, how much the person likes the life he/she leads”. En este campo se parte de la 

premisa de que el bienestar humano está compuesto por dos dimensiones básicas: la 

objetiva, que se refleja en condiciones de vida numéricamente cuantificables (nivel de 

satisfacción económica y de necesidades básicas) en la cual la fuente del placer es externa 

y, la subjetiva, que consiste en la experiencia interna de cada individuo, lo que piensa y 

siente sobre la vida que ha llevado, esto es, la fuente de la felicidad es interna. Agréguese 

que la dimensión subjetiva incluye la satisfacción personal del disfrute de bienes y 

servicios simbólicos (quien vive en Paris sabe de qué se trata esto) y la satisfacción 

personal del altruismo, de hacer cosas por el prójimo o por causas nobles. 

El sociólogo Eugenio Tironi 28 se ha introducido en la reflexión y análisis de la cuestión de 

la felicidad, en el caso chileno. En un reciente libro un capítulo titulado sugestivamente 

Ithaca, sirve como marco para comentar algunos resultados de estudios empíricos que 

muestran–sorpresivamente–que dos tercios de los encuestados se declaran “felices” o 

“muy felices”, lo que contradice los juicios que el PNUD emite en varios de sus estudios 

sobre el Índice de Desarrollo Humano en este país. Según Tironi, en Chile la felicidad 

26 Peyrefitte A., 1997:28, Milagros económicos, Ed. Andrés Bello, Santiago de Chile. 

27 Veenhoven R., 2003, World Database of Happiness, www.eur.nl/fsw/research/happiness. 

28 Tironi E., 2006, Crónica de viaje. Chile y la ruta a la felicidad, El Mercurio/Aguilar, Santiago de Chile. 

25

está desigualmente distribuida y se confirman diferencias según edad, nivel 

socioeconómico, género y estatus familiar de las personas. Se revela también que los que 

habitan la zona norte del país tienden a ser más felices que los que habitan en el sur, 

quizás, sugiere Tironi, por razones climáticas. La familia, la situación económica, la vida 

amorosa, la vivienda y el uso del tiempo libre serían los factores mayoritariamente 

asociados a la felicidad. Concluye el autor afirmando que la felicidad no depende 

exclusivamente de atributos individuales, sino que está condicionada por un conjunto de 

factores económicos, sociales, y políticos (nosotros diríamos, por el entorno). En 

consecuencia las políticas gubernamentales, y quizás si particularmente las territoriales, 

no son neutras con respecto a la felicidad. 29 Más adelante se mostrarán algunos aspectos 

indicados por los estudios empíricos sobre el índice de desarrollo humano, tal como éstos 

aparecen en los estudios hechos por el PNUD en Chile, un concepto, el desarrollo 

humano, a medio camino entre el ingreso y la felicidad. 

Desde hace años este autor ha insistido en una interpretación epistemológica del 

desarrollo que hace a éste una verdadera emergencia sistémica (una propiedad 

emergente) de un sistema territorial altamente sinapsado y sinergizado. Una sinapsis que 

enlaza seis subsistemas identificables en todo territorio: subliminal, decisorio, 

acumulador, organizacional, procedimental, y axiológico. El subsistema subliminal 

configura un conjunto de capitales intangibles: cognitivo, simbólico, social, cívico, 

cultural, humano, mediático, psicosocial, y organizacional. Aquí es donde se expresa con 

claridad la subjetividad y la intangibilidad del desarrollo. 

29 Según una crónica del diario EL MERCURIO de Santiago de Chile (07/02/07, p. A 11) el gobierno del Primer 

Ministro T. Blair ha establecido un comité asesor para explorar qué políticas públicas pueden hacer más 

satisfactoria la vida de los ciudadanos de Gran Bretaña y su primera tarea ha sido desentrañar qué hace felices a 

los británicos. 

26

COMPLEJIDAD Y LA LEY DE ASHBY 

El desarrollo —ya entendido como un proceso y como estados temporales de él, 

intangible y subjetivo y endógeno por pura definición— presupone la existencia de 

cuatro grandes elementos sustentantes y concurrentes: el propio crecimiento 

económico 30 , o sea, la base material indispensable, una mentalidad colectiva “positiva” 

distante de cualquier anomia, el potencial endógeno latente en todo territorio, y lo más 

importante, el conjunto de subsistemas recién aludidos que completan la complejidad del 

territorio y que bajo determinadas condiciones contribuyen a generar una complejidad 

tanto objetiva como subjetiva y que en ciertas circunstancias permiten la “emergencia” 

del desarrollo. En esta perspectiva aparecen dos conceptos como descriptores 

indispensables: complejidad y emergencia, como se comenta a continuación. 

Todos los sistemas territoriales tienden a convertirse en sistemas complejos, con 

numerosos subsistemas, alta interacción interna y externa, desorden/orden, 

incertidumbre, autopoiesis/expansión, transformación, y caos estocástico o determinista. 

Surgen propiedades emergentes o emergencias sistémicas, como se designa un nuevo 

estado de complejidad superior, resultante de la interacción entre sus elementos o 

subsistemas. Es una propiedad del todo, no de las partes e imposible de ser manejada 

mediante la disyunción analítica cartesiana. La complejidad y el caos son conceptos 

ligados a E. Morin y a I. Prigoyine. 

De acuerdo a la teoría general de sistemas, todos los sistemas vivos se encuentran en un 

permanente proceso de cambio hacia estados cada vez más complejos. Este recorrido a la 

complejidad desde situaciones de caos determinista puede ser exógenamente impulsado 

por la adaptación al medio (el evolucionismo de Darwin) o forzado por la tensión entre 

autopoiésis y l´élan vital o impulso vital hacia “afuera”. Cualquiera sea el caso, los 

sistemas territoriales, algunos de los cuales llamamos regiones se encuentran insertos en 

idéntica dinámica. Nunca se puede hablar en dos momentos de tiempo del mismo río y 

una región hoy es distinta de su propio ayer. 

La cuestión que sigue tal vez sea un mal universal, tal vez sea un mal latinoamericano, o 

propio de ciertos países; no importa mucho, pero sí importa destacar que es frecuente 

observar un corto circuito, una falta de ecuacionamiento, entre la naturaleza de los 

problemas de la vida real y las propuestas para resolverlos. Se realizan lecturas y se 

proponen intervenciones simples para corregir problemas complejos. Debiera ser 

evidente que hay un error de concepción. 

Un postulado básico de la complejidad es que la complejidad de los fenómenos exige una 

mirada compleja para describirlos y explicarlos. Respetar la complejidad fenoménica 

implica articular: todo y partes, uno y múltiple, orden y desorden, objeto y entorno, 

entropía y negentropía, continuo y discontinuo, determinado y aleatorio, abstracto y 

30 Crecimiento y desarrollo se intercalan en el tiempo de una manera no precisada aún. 

27

concreto, ego y alter, preciso e impreciso, complementario y antagonista como bien lo 

escribe Vivanco 31 . 

Los sistemas complejos explican cómo es que se pueden formar propiedades y fenómenos 

nuevos (emergentes), al interactuar los elementos de un sistema. Estas propiedades no 

salen de la nada por el hecho de no estar en los elementos. Salen de las interacciones 

entre ellos. De esta forma, se puede explicar la mente emergiendo de muchas 

interacciones a distintos niveles: entre las neuronas del sistema nervioso, entre el 

individuo y su mundo, entre distintos individuos, entre el individuo y su sociedad, y entre 

el individuo y su cultura. Acá se entra al campo de la variedad, (complejidad) que 

Murray Gell-Mann 32 clasifica en complejidad rudimentaria o algorítmica, de carácter 

aleatorio, y en consecuencia no comprimible, y en complejidad efectiva, que tiene 

relación con los aspectos no aleatorios de una estructura o de un proceso. 

La variedad y no la cantidad es la medida de la complejidad de un sistema. El número de 

estados que puede producir un sistema es una medida de su variedad y, por tanto, de su 

complejidad. En un caso muy simple, el refrigerador doméstico sólo puede producir dos 

estados: frío y no frío; en consecuencia su variedad y su complejidad es mínima, sólo de 

orden dos. Si se desea un funcionamiento autónomo de esta máquina, hay que acoplarle 

un mecanismo cibernético de igual complejidad: se llama termostato. 

Una organización compuesta por muchos elementos, personas por ejemplo, puede 

producir una cantidad tan grande de posibles estados que la predicción del 

comportamiento del sistema se haga imposible, casi caótica, amenazando la propia 

existencia del sistema. 

Esto significa que los sistemas muy variados y, en consecuencia, muy complejos, como 

puede ser una sociedad regional, deben ser organizados, dotados de formas de regulación 

que permitan un grado posible de predicción de su conducta. O sea, que organizar 

implica siempre controlar, en el sentido de disponer de una capacidad para prever el 

comportamiento del sistema sin importar su grado de diversidad o complejidad. Este 

razonamiento se encuentra en la base de la Ley de la Variedad Necesaria de Ashby. 

Hay dos maneras de enfrentarse con el problema de cómo controlar un sistema. Se puede 

reducir la variedad, mediante mecanismos reductores que disminuyan las interacciones 

entre los elementos del sistema, que reduzcan los estados posibles. Estos reductores, en 

los sistemas sociales, son normas, valores, costumbres, leyes, pautas culturales, etc. Se 

puede, alternativamente, amplificar la variedad, aumentando la complejidad del 

elemento de control hasta equipararla con la del sistema controlado. En el ejemplo del 

refrigerador doméstico su elemento de control es el termostato, que tiene un grado 

mayor de complejidad que un interruptor eléctrico, puesto que el termostato interactúa 

31 

Vivanco Manuel 2010: 16, Sociedad y complejidad. Del discurso al modelo, Lom Editores y Universidad de 

Chile, Santiago de Chile. 

32 

Gell-Mann M., 1995, The Quark and the Jaguar: Adventures in the Simple and the Complex, Abacus, New York. 

28

con el refrigerador, o sea, al pasar del interruptor al termostato se amplificó la 

complejidad. Hay que notar que esta segunda posibilidad, la ampliación permanente, 

puede llevar a situaciones prácticas imposibles de manejar; por tanto es la reducción de 

la variedad o de la complejidad del entorno, acompañada de un aumento de la variedad 

o complejidad del sistema, la forma adecuada de evitar el caos. 

Estas cuestiones parecen demasiado abstractas y alejadas de los problemas concretos del 

desarrollo de un territorio. No obstante, la globalización, a través de la apertura 

económica que produce en países y regiones, coloca a los territorios en una relación muy 

peligrosa con lo que pasa a ser su nuevo entorno: el mundo, que, visto como un sistema 

naturalmente mayor que cualquier país o región, presenta un grado de complejidad 

infinitamente mayor que obliga a los sistemas menores a aumentar su complejidad o a 

reducir la complejidad del entorno, o a hacer ambas cosas simultáneamente, a fin de 

evitar su desaparición por “inmersión”. En otras palabras, el aumento de la complejidad 

se transformará en la pieza maestra de toda estrategia territorial de desarrollo. Este 

tema, la complejidad del sistema y de su entorno, constituye una de las preocupaciones 

principales de Niklas Luhmann, quien afirma que: “hay que distinguir entre el entorno de 

un sistema y los sistemas en el entorno” 33 . Para muchos territorios la globalización puede 

ser tan amenazante, metafóricamente, como la llama de la lámpara lo es a la mariposa 

nocturna...¡si la aproximación es poco inteligente! 

Según lo expresa David Byrne 34 , la complejidad sistémica no sólo pone de relieve la no 

linealidad de los procesos reales (por oposición a los modelos matemáticos); además, los 

procesos reales se muestran en forma evolutiva. Esto significa que estamos tratando con 

procesos (y con un proceso en especial: el desarrollo) que son fundamentalmente 

históricos. No son temporalmente reversibles y esto resulta de particular interés 

precisamente en el desarrollo, como es fácil de entender, ya que una vez que una 

sociedad se “coloca” en el sendero virtuoso del desarrollo, difícilmente experimentará 

una regresión. “La física de Newton nos habla de trayectorias que pueden ser expresadas 

por medio de ecuaciones. Conocidas las condiciones iniciales, tales trayectorias son 

predecibles y reversibles (...). En esas ecuaciones el tiempo no existe (...). La evolución 

biológica, por el contrario, es un proceso irreversible” (Arsuaga y Martínez, 2001:331) 35 . 

Lo mismo sucede con el subdesarrollo, que en el lenguaje de la teoría del caos parece ser 

un “atractor”, pero entendido este concepto no en forma estática, sino más bien como 

una “sendero” regresivo dinámico. Así como el paradigma positivista, fuertemente 

newtoniano, abrió espacios a modelos políticos, económicos y sociales 36 basados en un 

tiempo reversible, el nuevo paradigma de la complejidad, operando con un tiempo 

irreversible, deberá generar modelos sociales y económicos congruentes, entre ellos, 

modelos de desarrollo, a cuya búsqueda andamos. La evolución de todo sistema a lo 

largo del sendero de la complejidad se ajusta al pensamiento neo evolucionista 

33 Luhmann N., 1997, Sociedad y Sistema: la ambición de la teoría, Paidos, Barcelona, España. 

34 Byrne D., 1998, Complexity Theory and the Social Sciences. An Introduction, Routledge, London. 

35 Arsuaga. J. L. e I. Martínez, 2001, La especie elegida, Booket, España. 

36 Como fueron los otrora famosos “modelos de la física social” de la escuela de Walter Isard. 

29

darwiniano, en el sentido de una evolución y supervivencia de las estructuras que mejor 

se adaptan al entorno 37 . 

Habida cuenta del inexorable sendero hacia una mayor complejidad de todo sistema vivo 

y teniendo presente que la complejidad genera propiedades emergentes del sistema, que 

son el resultado de la interacción interna producida dentro del sistema y que resultan ser 

propiedades intrínsecas al todo y no a sus partes y si al mismo tiempo se toma nota que 

hablamos crecientemente de un desarrollo societal para denotar justamente un fenómeno 

que será colectivo y no individual ni tampoco la suma de individualidades, podemos 

reiterar la tesis de ser el desarrollo una propiedad emergente de sistemas 

sociales/territoriales altamente sinapsados y sinergizados, una propuesta a 

contracorriente y heterodoxa y desafiante tanto teórica como prácticamente 38 . El 

ejemplo más recurrente de una emergencia sistémica es la inteligencia humana, producto 

de una gigantesca sinapsis neuronal. 

En resumen, las intervenciones a favor de los procesos de cambio en el territorio— 

crecimiento económico y desarrollo societal—requieren cumplir con la Ley de la 

Variedad Necesaria de Ashby: poseer igual grado de complejidad que la cuestión a la 

que se remiten. El crecimiento económico de un territorio subnacional es una propiedad 

emergente resultante de las interacciones del sistema en cuestión con su entorno, 39 en 

tanto que el desarrollo es una propiedad emergente resultante de las interacciones 

internas entre subsistemas del sistema territorial (interacciones sinápticas) y de una 

energía externa (sinergia cognitiva) orientada a acelerar el proceso, siendo en 

consecuencia el crecimiento un proceso crecientemente exógeno en tanto que el 

desarrollo es un proceso endógeno pordefinición. 

37 

Fischer A., 2009, La mejor idea jamás pensada, Ediciones B, Santiago de Chile. Este es un notable texto de 

“updating” de la teoría de Darwin. 

38 

Esta propuesta aparece por primera vez en el trabajo de S. Boisier, 2002, “¿Y si el desarrollo fuese una 

emergencia sistémica”, www.idr.es/publicaciones/desarrollo y al año siguiente el mismo artículo aparecerá en 

Ciudad y Territorio. Estudios Territoriales #138, Madrid; Redes vol. 8 Nº 1, UNISC, Brasil; Reforma y 

Democracia, Nº 27, Caracas; Cuadernos de Administración Nº 29, FCA, U. del Valle, Cali, Colombia; y como un 

capítulo del libro El desarrollo en su lugar, 2003, Instituto de Geografía, Universidad Católica de Chile. 

39 

Por tanto y al contrario de lo sostenido por la corriente principal, se trata de un proceso crecientemente 

exógeno dada la sistemática separación entre la matriz de agentes locales y los agentes externos que toman las 

más importantes decisiones sobre inversión e innovación. 

30

CARACTERÍSTICAS BÁSICAS DE LOS SISTEMAS COMPLEJOS 

Comportamiento impredecible 

Alta sensibilidad a las condiciones iniciales 

Conectividad 

Todas las partes del sistema y subsistemas internos se afectan mutuamente, aún sin 

conexión directa 

Auto organización 

Tendencia constante a generar patrones de comportamiento global a partir de 

interacciones 

Organización jerárquica 

Cualquier cambio que afecte a un elemento afectará al conjunto jerárquico 

Sistemas contexto-dependientes 

Los sistemas complejos varían para adaptarse al medio externo 

Sistemas histórico-dependientes 

Los sistemas complejos funcionan en estricta dependencia del tiempo 

Irreductibilidad 

La estructura de los sistemas complejos no puede reducirse a estados más simples 

Sistemas dialógicos 

Los opuestos no se excluyen: se complementan 

Sistemas recursivos 

En los sistemas complejos causas y resultados se alternan en el tiempo 

Sistemas hologramétricos 

Hay identidad estructural entre las partes y el todo 

En el listado anterior están contenidos los diez principios que, según Morin, definen lo 

complejo. La dependencia del contexto, la dependencia de la historia, la recursividad o 

reflexibilidad (intercalado temporal de causas y efectos) y la hologrametría (la parte está 

en el todo y el todo en la parte) parecen ser los más atingentes a esta argumentación. 

Pero la complejidad creciente de los sistemas (territoriales en este caso) no es el único 

escollo a superar. Hay que tomar nota que a medida que se desciende en la escala 

territorial los sistemas adquieren una apertura exponencialmente creciente, aumentando 

el flujo de intercambios de materia, energía e información entre el sistema y el entorno. 

Esto tiene fuertes implicaciones en la gobernabilidad y en la gobernanza territorial 40 y 

determina que el crecimiento económico de un territorio es un proceso exógeno 41 en 

tanto que el desarrollo es por definición endógeno. Sobre todo si se cuestiona el sistema 

decisorio (¿dónde residen los agentes que deciden sobre la acumulación de capital y de 

40 Se sigue, si se recuerda a Luhman, que una tarea fundamental de todo gobierno, especialmente sub nacional 

radica en reducir la brecha de complejidad entre el sistema y su entorno, una cuestión de sobrevivencia del 

sistema y que claramente supone una verdadera revolución en el “arte de hacer gobierno”. 

41 Esto torna muy cuestionable la propuesta de crecimiento endógeno, distinta por cierto de la necesidad de 

tratar de endogeneizar tanto como sea posible el crecimiento. 

31

innovaciones, sobre la demanda externa y sobre la política económica nacional?) que 

opera “detrás” del crecimiento local, la exogeneidad se torna evidente. 

CARACTERÍSTICAS BÁSICAS DE LOS SISTEMAS ABIERTOS 

Principio de equifinalidad 

Puede alcanzarse el mismo estado final partiendo de condiciones 

iniciales distintas 

Principio de heterogeneidad auto organizacional 

Los sistemas abiertos evolucionan hacia estados de complejidad superiores 

mediante el intercambio de entropía con el entorno 

Principio de complejidad organizada 

Los sistemas abiertos conjugan complejidad y autoorganización 

Principio de abundancia organizacional 

Los sistemas abiertos poseen un número elevado de elementos componentes 

estructurados complejamente 

Principio teleológico 

Poseen finalidades específicas que dependen de cada sistema específico 

Principio de retroalimentación 

Feedbacks positivos y negativos 

Principio de complejidad jerárquica 

A mayor complejidad, mayor jerarquización 

Pero, ¿qué significa exactamente la apelación a la endogeneidad intrínseca del 

desarrollo? Endogeneidad es una capacidad latente o real propia de un sistema 

territorial que se manifiesta en cuatro planos que se intersectan: a) en el plano político la 

endogeneidad supone una creciente capacidad territorial para hacer sus propias 

opciones de crecimiento y desarrollo y para poner en práctica una batería de 

instrumentos congruentes con este propósito; como resulta obvio, la endogeneidad así 

entendida va de la mano con la descentralización; b) en el plano económico, la 

endogeneidad supone una creciente capacidad del territorio/región para apropiar y 

reinvertir in situ parte del excedente allí generado a fin de conferir sostenibilidad 

temporal al crecimiento; c) en el plano científico y tecnológico la endogeneidad 

presupone una capacidad territorial para generar sus propias innovaciones (incluyendo 

la adaptación) y; d) en el plano cultural la de endogeneidad equivale al surgimiento de 

una cultura productora de identidad. Esta aproximación al concepto de endogeneidad 

complementa las usuales referencias a definiciones de Vázquez Barquero, Garófoli, 

Arocena y otros. 

Quizás si ahora ya es oportuno correr la cortina del escenario para develar “la fórmula 

del crecimiento y del desarrollo”. 

32

Fuente: Elaboración propia. 

LA FÓRMULA “MÁGICA” 

LIDERAZGO 

CONOCIMIENTO 

CIENTÍFICO 

CONSENSO 

SOCIO-POLÍTICO 

PODER 

Podría de una manera apresurada pensarse que se trata de una simplificación extrema, 

pero no es así; lo que el gráfico muestra son sólo las condiciones para intervenir en el 

territorio. Que la intervención sea exitosa, es decir, que produzca crecimiento y/o 

desarrollo depende no de la ciencia sino del arte, y de la combinación de ambas, esto es, 

de la forma de hacer algo. Una persona puede conocer al detalle la teoría de la balística y 

ser al mismo tiempo un pésimo jugador de billar. Y el arte se aprende haciendo, es decir, 

mediante “learning by doing”. 

CONSTRUCTIVISMO: PALABRA, LENGUAJE, DISCURSO Y CONVERSACIONES 

“No hay nada fuera de nuestras mentes: todo son interpretaciones” 

H. Maturana 

Según Marcelo Arnold 42 , el constructivismo surge como una corriente epistemológica 

que sostiene que nuestros conocimientos no se basan en correspondencias con algo 

externo, sino que son resultado de construcciones de un observador que se encuentra 

siempre imposibilitado de contactarse directamente con su entorno. Nuestra 

comprensión del mundo no proviene de su descubrimiento, sino que de los principios que 

utilizamos para producirla. 

Este tipo de planteamiento equivale a sostener que la realidad es construida por el 

observador, que quien observa y lo que observa son una y la misma cosa. El colorido 

rosáceo de un atardecer, que es tal para un observador, es al mismo el colorido rosáceo 

del amanecer para otro. La realidad depende de la posición del observador; en otras 

palabras, el observador construye la realidad. Este razonamiento se encuadra dentro del 

enfoque epistemológico constructivista lingüístico propio de Flores, Maturana, 

Echeverría y otros. 

42 Arnold M., 1997, “Introducción a las epistemologías sistémico constructivistas”, Cinta de Moebio # 2, 

fosorio@uchile.cl. 

33

La existencia de un “sujeto constructor” en el pensamiento constructivista nos lleva a 

sostener y a convenir en que la idea de desarrollo sólo existe en la mente de los seres 

humanos; deriva de la capacidad del lenguaje humano para establecer conceptos y 

relaciones simbólicas y abstractas, porque el desarrollo es una abstracción, mejor dicho, 

una utopía —plan, proyecto, doctrina o sistema halagüeño pero irrealizable según todo 

diccionario— y existe sólo en relación a la especie humana, debido a su capacidad para 

usar un lenguaje simbólico. Inalcanzable además ya que una vez que una sociedad está a 

punto de lograr aquel estado que ella misma ha definido como desarrollo, se postulan 

nuevos niveles de realización. No hay desarrollo de un territorio en sí, no hay desarrollo 

de la materia, ni siquiera de otras especies vivas, animales o vegetales, que crecen, 

mueren, se transforman incluso, pero de acuerdo a un programa establecido en su 

respectivo nicho ecológico o debido a mutaciones aleatorias. Pero nadie sino las personas 

humanas piensan y construyen voluntariamente su futuro. 

¿Y cómo se construye el futuro? Mediante el lenguaje y su capacidad para generar una 

voluntad colectiva, que viene a reemplazar nuestra incapacidad —como especie— para 

generar una inteligencia colectiva. 

Rafael Echeverría plantea tres postulados ontológicos: a) los seres humanos somos seres 

lingüísticos, seres que somos de la forma particular que somos y que vivimos de la 

manera en que vivimos, por disponer de una determinada capacidad de lenguaje; b) el 

lenguaje implica al menos dos dimensiones que juegan un papel dominante en nuestra 

existencia, el sentido y la acción; c) el lenguaje es generativo; a través de él construimos y 

transformamos mundos de la misma forma como nos construimos y nos transformamos 

a nosotros mismos. El lenguaje genera realidades. 

“Mucho debe hacerse conversando: hablando y escuchando a otros; interpretando sus 

inquietudes o generando inquietudes nuevas en los demás, creando nuevos espacios 

emocionales a través de los cuales emerjan posibilidades que previamente estaban 

cerradas” 43 . 

La tercera hipótesis causal presentada más atrás —se recordará— apuntaba a 

intervenciones en el sistema para acelerar su complejidad evolutiva. Se trata en realidad 

de sistemas complejos adaptativos; la noción de sistema complejo adaptativo refiere a 

dos características sistémicas complementarias: la autoorganización que gobierna la 

operacionalidad intra sistémica y la adaptación al medio que controla la dinámica inter 

sistémica, auto organización y evolución neo evolucionista. En sistemas sociales 

complejos que muestran un poder difusamente distribuido (por cierto no igualitario) 

entre múltiples agentes no cabe un tipo de intervención propia del pasado, tal como un 

plan, ni siquiera como una estrategia 44 , siendo necesario el diseño de una forma 

43 Echeverría R., 2000, La empresa emergente, Granica, Buenos Aires, Argentina. 

44 Es bien sabido que una diferencia crucial entre ambos conceptos reside justamente en la distribución del 

poder, en las manos de un solo agente (el Estado) o en las manos de varios (poder compartido, en el lenguaje de 

Carlos Matus). 

34

conversacional de intervención, que será ahora una intervención del conjunto de agentes 

sobre sí mismo 45 . 

El constructivismo lingüístico es una posible respuesta a la pregunta anterior. Se trata de 

usar la palabra para construir un discurso mediante la conversación (profesionalmente 

estructurada) generadora de consenso. 

El constructivismo contiene una apelación a la responsabilidad. Las diferencias son 

precisamente el germen de los conflictos y éstos son la causa de ruptura y desintegración 

social. Las personas deben encontrar los medios para generar realidades compartidas, 

(ya que cada observador construye su propio “observado”) dentro de un marco de 

estabilidad suficientemente amplio como para garantizar el equilibrio entre lo social y lo 

individual. El constructivismo contiene una ética de la convivencia con especial 

reconocimiento para la tolerancia. 

Como nadie puede pretender la mirada correcta, y cuando el diálogo está por encima de 

la imposición, entonces tenemos el fundamento para el necesario respeto que exige la 

convivencia social. La argumentación es mejor recurso que la fuerza y las tradiciones 

heredadas tienen que pasar el examen de la reflexión crítica. La tarea es buscar 

colectivamente la mejor solución, aunque no sea posible alcanzar la óptima. 

La asociatividad parece mostrarse como una clave en los casos de desarrollo territorial 

exitoso, en Europa y en América Latina. ¿Asociatividad entre quienes? Entre la sociedad 

civil y la sociedad política, para superar las deficiencias de los procedimientos 

centralizados, verticales e inconsultos del pasado, entre los varios segmentos de la propia 

sociedad civil y también entre otros cortes de la sociedad, como la sociedad mercantil, la 

sociedad ética, la sociedad militar 46 . Habrá que inventar procedimientos que hagan de la 

propia comunidad territorial el agente endógeno de cambio transformándola en un 

sujeto colectivo. Tal malla de asociatividad surge —de acuerdo a los teóricos del 

constructivismo— de la instalación de procesos de conversaciones sociales que permitan 

el surgimiento de una sinergía cognitiva, del consenso y sobre todo, del poder, sin cuya 

acumulación social toda propuesta de cambio es sólo una propuesta de gabinete. 

Como lo señala el PNUD 47 : “Sin conversaciones, públicas y privadas, que tengan como 

objeto a la sociedad no habrá aspiraciones colectivas. Esto significa que será necesario 

fortalecer, por una parte, las dinámicas de la conversación social. Se requieren más y 

mejores espacios públicos de intercambio comunicativo. Pero será necesario, por otra parte, 

una ética de la comunicación, donde se promueva un intenso respeto a aquel sensible acto 

en el cual las personas expresan sus anhelos…Al mismo tiempo, para que la sociedad 

45 Esto es lo que llamamos un proyecto político. 

46 Que normalmente es incluida dentro de la sociedad política, pero que en países que han experimentado largos 

períodos de dictaduras militares es mejor hacer esta distinción. 

47 PNUD, El desarrollo humano en Chile, 2000, Santiago de Chile. 

35

misma sea objeto de aspiraciones, debe afincarse el convencimiento de que la sociedad es 

un objeto 48 en construcción permanente y que sus artífices son los sujetos concretos” 

No se puede pretender un cabal entendimiento de la idea de desarrollo en el siglo XXI sin 

enmarcar la reflexión en uno de los fenómenos más importantes de la 

contemporaneidad: la globalización. 

La globalización (o globalidad como se comienza a denominar la fase actual de mayor 

complejidad de la globalización) es una verdadera emergencia sistémica mundial que 

aparece de la mano de una versión contemporánea del capitalismo: el neoliberalismo en 

la política económica. 

El término “neoliberalismo” proviene de la abreviación de neoclassical liberalism y es un 

neologismo que hace referencia a una política económica con énfasis tecnocrático y 

macroeconómico que considera contraproducente el excesivo intervencionismo estatal en 

materia social o en la economía y defiende el libre mercado capitalista como mejor 

garante del poder público, del equilibrio institucional y del crecimiento económico de un 

país, salvo ante presencia de las denominadas “fallas de mercado”. Suele considerarse 

como una reedición del liberalismo decimonónico; sin embargo, al contrario de éste, no 

rechaza totalmente el intervencionismo estatal y además exhibe una ambigüedad 

ideológica, respondiendo más a su base teórica neoclásica. Se usa con el fin de agrupar 

un conjunto de ideologías y teorías económicas que promueven el fortalecimiento de la 

economía nacional y su entrada en el proceso globalizador a través de incentivos 

empresariales que, según sus críticos, es susceptible de conducirse en beneficio de 

intereses políticos más que de la economía de mercado propiamente dicha. El llamado 

“Consenso de Washington” ha sido una especie de brazo operativo del neoliberalismo. 

La globalización es, como se dijo, una suerte de emergencia sistémica de altísima 

complejidad y dinámica. Los jugadores —Estados, territorios subnacionales, 

organizaciones de diverso tipo e individuos— se ven obligados a redefinir sus estrategias 

y movimientos permanentemente, so pena de pasar a engrosar el creciente mundo de los 

“perdedores”; no obstante, es necesario acotar que si bien la observación de la realidad 

muestra simultáneamente un aumento de la riqueza global y también de la pobreza 

global (desajuste que ecuaciona mediante la distribución del ingreso), éste resultado no 

es una característica intrínseca y perversa de la globalización, sino una consecuencia del 

pobre desempeño de los jugadores. 

El significado de esta dinámica es que “el ayer de poco sirve para construir el mañana” y 

esto se refiere en primerísimo lugar al marco cognitivo con el cual se opera y al marco 

institucional en uso. Escapa sin embargo a este verdadero “dictum”, la cultura, producto 

precisamente del pasado. La cuestión es que en materia de intervenciones en sistemas 

48 Se requiere una mayor fineza y precisión en el lenguaje; no se puede seguir hablando a futuro de una sociedad 

“objeto”. 

36

(desde el simple sistema de un refrigerador doméstico al complejo sistema llamado país), 

es imposible escapar a una ley de hierro: la Ley de la Variedad Necesaria (Ashby) y esto 

significa simplemente que si tiempo de la contemporaneidad, se requiere un Estado o de 

múltiples cuasi Estados subnacionales (porque no se está hablando de sistemas sociales 

anárquicos y en consecuencia siempre debe haber un Estado, no necesariamente un 

Gran Hermano ni un Ogro Filantrópico) de igual complejidad y contemporaneidad para 

tener una cierta garantía de “ganar” en el juego globalizador. Hay que complejizar. 

“Los retos al desarrollo se multiplican, a menudo en relación dialéctica con los intentos 

fragmentarios de control inherentes a los regímenes postfordistas de representación y 

acumulación. El postfordismo conecta o desconecta selectivamente de la economía mundial 

a regiones y comunidades. A pesar de ser siempre parcial, la desconexión presenta con 

frecuencia oportunidades atractivas desde la perspectiva de los pobres” (Escobar, op. cit. 

pp.406). Es lo que sostiene Carlota Pérez: “la globalización abre ventanas de 

oportunidades”. 

Qué más oportuno en relación al tema de esta monografía que reproducir textualmente 

un brillante comentario de Guy Loinger 49 sobre el método creativo de Gaudin e Yvonnet 

para demostrar que el milagro de la sinergía nace de la interacción de territorio, saber 

colectivo, personas innovativas y condiciones institucionales facilitadoras de aventuras 

intelectuales. 

“En un ensayo reciente sobre “el método creativo” (Gaudin et Yvonnet; 2003) 50 Thierry 

Gaudin, entrega una visión del acto creador que renueva el enfoque “frío” del pensamiento 

cartesiano. La creación no es disociable de un afecto, de un proceso emocional y sensible, 

en el cual se moviliza el ser humano completo, en el cual su espíritu, pero también su 

cuerpo, sus sentidos, la complejidad de su ser, que se sitúa en el tiempo y en el espacio, en 

una sociedad y en universo propio de una época. Este contexto, si bien no explica 

naturalmente el acto creador, es un facilitador de ideas nuevas, de esa “danza de neuronas” 

como lo ha escrito alegremente, que hace posible el acto creador, que es a veces el 

fundamento, el sustrato, hasta la condición. Coloca en evidencia lo que se denomina la 

trifuncionalidad del método creativo, que es en el hecho el método del proceso creativo: el 

conocimiento concreto y la observación, seguido del debate, el compartir las ideas, la 

comunicación con el otro, en fin, la conceptualización, que representa el paso desde los dos 

primeros polos, y sus interrelaciones reciprocas, al pensamiento, ese momento único, 

fulgurante, en que el pensamiento nuevo cristaliza y engendra, a menudo con dolor, a veces 

con júbilo, aquello que se denomina un concepto o una “idea”. 

49 Loinger Guy 2004, Creatividad y territorialidad. Los territorios como marco, objetos, y apuestas de prácticas 

sociales innovadoras, creativas e inventivas. www.territorial.fr; Loigner es Secretario General del OIPR 

(Observatoire Internacional de Prospective Regional), Traducción del autor. 

50 Gaudin Thierry et F. Yvonnet, 2003 Le discourse de la méthode creative, Editions le relie, Paris. 

37

Esta manera de colocarlo, esta elucidación del proceso del método creativo, esto que 

Thierry Gaudin llama “el vals en tres tiempos”, es importante. En efecto, no es suficiente 

decir que un pensamiento es justo, esto es, claro. No es suficiente decir de qué esta hecho 

este pensamiento claro, cuales son sus elementos constitutivos, lo que lo compone. Es 

preciso también decir que este pensamiento es acción, movimiento, camino, vivencia, lo 

vivido, proceso. En una sociedad en la cual la innovación, la creación, tiene también un 

lugar importante, como es efectivamente la sociedad contemporánea, esta cuestión es 

“evidentemente” (en el sentido cartesiano del termino), esencial. 

Podríamos dar la impresión que estamos bastante lejos de nuestro sujeto, los territorios. No 

tanto. Planteamos la hipótesis que el pensamiento creador no es creador sin un cierto 

número de condiciones. De la misma manera que el espíritu, para ser él mismo, tiene 

necesidad del cuerpo viviente para producir aquello que se llama una idea nueva, un 

concepto nuevo, idea que necesita reconocerse en un aliento, que es también el aliento de la 

respiración, y no solamente el aliento del espíritu, así también el acto creador necesita una 

sociedad para emerger, para existir, para generar una innovación. 

Pues bien, una sociedad no es una abstracción: son lugares, direcciones, universos 

sensibles, palpables, de miradas, de caricias del espíritu y del cuerpo, colores y olores, y 

percepciones y sensaciones. El territorio es todo eso, y la territorialidad expresa las 

prácticas sociales vivientes en y por los territorios. El territorio no es un concepto, es un 

fenómeno. No es simplemente un marco en el cual se desenvuelven los procesos. El 

territorio es un fenómeno muy particular que traduce en el visible lo invisible producido por 

una sociedad desde generaciones, a través de las prácticas sociales de sus habitantes, la 

relación histórica de una sociedad con su espacio en un momento y en un contexto dado. 

Ahora bien esta relación, a veces esta simbiosis, esta formada y deformada por los hechos 

que la atraviesan, las crisis, las rupturas que experimenta permanentemente, que dejan 

trazos, como testimonios activos que pesan y que impregnan la conciencia colectiva, hasta 

que produce la sociedad, tanto como la sociedad produce los territorios. En este juego 

dialéctico entre un territorio como agente activo, pero implícito, y la sociedad que lo habita, 

hay algo como una complicidad sorda, que puede producir también el deseo, el deseo de 

habitar allí, un apego emocional de una fuerza y de una imposición notable, tanto como su 

contrario, la porfía de huir, de irse, de dejarlo, de dejar tras de si, de abandonarlo. La 

territorialidad de un territorio, lo que hace sentido en un territorio, lleva este territorio en su 

seno en tanto es el producto de una sociedad en un momento dado. Pero esta territorialidad 

se gana, se amerita, se cultiva como se cultiva un jardín, ella es la sociedad hecha, a lo 

largo de siglos y de los ciclos de largo plazo. 

En cierto sentido hay un “espíritu” de los territorios, lo que el sociólogo Jacques 

Beauchelard llama “el genio de los territorios”, que es la expresión de la simbiosis 

hombre/naturaleza/cultura en un lugar dado. 

Ahora, podemos plantear la hipótesis complementaria que ciertos lugares, son más que 

otros, capaces de generar ese misterioso proceso de la creación. ¿Que es lo que ha hecho, 

por ejemplo, que la pequeña aldea de Pont-Aven, cerca de Concarneau, en Bretaña, se haya 

38

transformado en un lugar de intenso júbilo creador, hacia fines del Siglo XIX, para toda 

una generación de pintores, los Impresionistas, que descubrieron que la forma pictórica 

podía ser la expresión de juegos únicos de luces transportados a la tela mediante la elección 

de los colores y de los materiales, y para los cuales ellos encontraron allí, en ese lugar, en 

ese pequeño rincón perdido de la Bretaña, una fuente de inspiración rica y fecunda? El 

hecho es que los territorios no son neutros en el proceso de creación. La carretera 128 en 

Boston, la aglomeración grenoblense, las varias decenas de sistemas productivos locales en 

Francia, de estos lugares emerge, como lo dijo ya un economista neo-clásico y por lo tanto 

mas cercano a la teoría de la competencia pura y perfecta, si bien ella no es jamás pura ni 

perfecta, Alfred Marshall, “una atmósfera industrial”, un ambiente que genera el 

desarrollo. 

Pero si los ambientes cuentan, si los lugares contienen más o menos el pensamiento 

creativo, si ellos ofrecen lugar para los “audaces”, bajo la forma de incitación, de 

emulación, y de imitación, bajo la modalidad: “si tu llegas ahí, por qué no yo”, y si ellos 

favorecen las lógicas de los aprendizajes individuales en un ambiente colectivo, está claro 

que ello no es suficiente. Se requiere de la organización, de la coordinación, de una 

capacidad de expresión colectiva, de procesos y de dispositivos de multiplicación de 

iniciativas, esto que hace posible lo que los economistas contemporáneos llaman 

“economías de los costos de transacción”, economías que son el producto de la 

comunicación a media palabra, de la relación informal e implícita, cuya base es una 

relación interpersonal fuerte, una historia de vinculo social, el hecho de participar en una 

misma comunidad de hombres y mujeres, en breve, de “hacer sociedad local”. 

De esta manera el lugar provee las condiciones de entorno para la transformación del ser 

en persona, para el logro del desarrollo mismo. 

Las personas construyen un escenario simbólico de desarrollo (de logros) y por tanto el 

desarrollo societal es subjetivo, es una creación del lenguaje. El desarrollo —esa creación 

simbólica y subjetiva— se articula, para llegar a ser, a elementos objetivos, mediante la 

inserción en el mundo, configurando entonces el ser y la persona glocal. En tanto tal 

escenario necesariamente se inserta en la globalización deja de ser atemporal para 

anclarse en el territorio y en el tiempo. 

Ha sido un mérito de D. North 51 el haber puesto en la discusión la idea de “path 

dependency”, es decir, el hecho de que en las sociedades se estructura una pauta de 

dependencia, la cual se conserva en el tiempo y consolida ciertos marcos institucionales, 

claves para un desarrollo virtuoso, o exactamente para lo contrario. Lo que hizo North 

fue introducir la historia en la explicación neoclásica del desarrollo. De una forma 

paralela, don Miguel de Unamuno se refería sarcásticamente al hombre como un bípedo 

implume. Se infiere por tanto, que si no tenemos plumas tampoco tenemos alas y por 

tanto no volamos (salvo a bordo de aparatos mecánicos) y si no volamos es claro que 

vivimos “pegados a la tierra”, somos en verdad “animales territoriales” y esta verdad 

51 Entre otros trabajos de North, véase: North D., 1991, “Institutions”, Journal of Economic Perspectives, vol. 52 # 1. 

39

elemental agrega un componente de dependencia territorial a los procesos sociales, al 

desarrollo en particular. 

La historia no muestra caso alguno de un país que se haya desarrollado simultáneamente 

a lo largo y ancho de su geografía. Crecimiento y desarrollo son procesos altamente 

locales en su inicio (más el segundo que el primero) que a partir de un espacio geográfico 

de éxito inicial se tensiona entre la consolidación de límites y su reproducción al interior 

de ellos y la expansión y reproducción hacia fuera, la tensión fundamental de todo 

organismo viviente 52 . De esta manera comienzan a cerrarse varios círculos, por ejemplo 

entre la autonomía local y el desarrollo, o entre la endogeneidad y el desarrollo. 

Hay que retornar ahora a la idea de intervenir en un sistema suficientemente complejo 

que cobija potencialmente el desarrollo a fin de acelerar este proceso. Volviendo a la 

“fórmula mágica” hay dedicar algunas líneas al liderazgo, al consenso y al poder. 

Se requiere un liderazgo socialmente distribuido. No basta que la autoridad política de 

un territorio sea un administrador; se requiere un líder. Es bien sabido que liderar no es 

lo mismo que gestionar; el gestor —sin duda necesario— es el que se ocupa de los 

asuntos cotidianos, de los asuntos rutinarios. El líder es el constructor de futuro y por 

tanto gran parte de su tiempo se ocupa en pensar y se necesita que en cada ámbito socioterritorial 

haya un líder 53 . 

Se necesitan líderes que produzcan y conduzcan los cambios; el líder no administra, hace 

el cambio y si hay algo cierto en nuestra visión del futuro es que la estabilidad será un 

recuerdo del pasado. Se requieren gestores para administrar la complejidad y líderes 

para generar el cambio. Se necesita que el liderazgo llegue a ser una virtud y una 

habilidad socialmente distribuida; se requieren líderes para encabezar todas las 

organizaciones, no sólo a cargo de los Gobiernos, sino en todo el tejido social. La apuesta 

es entonces al liderazgo múltiple. 

La cuestión está en que no es fácil ser líder. Como en otros campos de la vida, en parte se 

nace con características de líder, pero principalmente ello se aprende. El Profesor de la 

Universidad Hebrea de Jerusalem, Yehetzel Dror, anota 18 condiciones que caracterizan 

a un líder, como se muestra a continuación. 

52 Tensión entre la autopoiesis y lélan vital. 

53 Imposible para quien escribe olvidar la oportunidad en que presentó a la autoridad política de la principal 

región chilena una propuesta —harto sofisticada— de estrategia de desarrollo, autoridad que después de escuchar 

atentamente dijo: “Señor, cuente con toda mi colaboración, pero no me pida ser líder puesto que no tengo 

vocación de poder” ¡¡¡!!! 

40

CARACTERISTICAS DE LA LIDERANZA 

según Y. Dror 

1.- Concentrarse en estrategias políticas de 

largo plazo 

2.- Enfatizar la creatividad 

3.- Iconoclastia y cambio de opinión 

4.- Afán de aprendizaje 

5.- Poner énfasis en los “futuribles”, los 

diseños ambiciosos y las visiones 

realistas 

6.- Preocuparse por los recursos 

7.- Concentrarse en las instituciones 

8.- Reconocer los aspectos legales 

9.- Reflexionar en términos de “grandes 

aventuras” 

10.- Pensar en términos históricos sin 

ataduras con el pasado 

11.- Estar preparados para las crisis 

12.- Estimar situaciones y procesos 

13.- Afrontar profundas complejidades 

14.- Apostar por políticas sutiles 

15.- Empeñarse en el razonamiento moral 

y en el análisis de valores 

16.- Distinguir entre normativa y política 

17.- Disponer de mejor conexión con el 

proyecto social político 

18.- Ser reflexivos 

Puesto que el mundo de los economistas es un mundo de supuestos, supóngase que el 

territorio a ser intervenido para apurar el desarrollo ya cuenta con un tejido de líderes. 

Ahora la tarea es generar consenso social en relación a la forma específica de la 

intervención (plan, estrategia, proyecto político, etc.). 

Como ya se anticipó la forma de lograr un consenso social es través de conversaciones 

sociales profesionalmente estructuradas 54 que permitan introducir una sinergía 

cognitiva, esto es, una opinión suficientemente compartida acerca de la explicación de la 

situación actual del territorio y acerca del árbol de opciones para la acción futura. No es 

ciertamente una tarea fácil, pero es la forma democrática de proceder. La sinergía 

cognitiva se obtiene introduciendo en el sistema el capital sinergético definido como la 

capacidad, real o latente, de toda comunidad, para articular en forma democrática las 

diversas formas de capital intangible que se encuentran en ella, dándoles una 

direccionalidad consensuada por el conocimiento. Es poner en trabajo el potencial 

endógeno de desarrollo. Para producir capital sinergético se requiere una escala 

territorial y social pertinente y un agente inductor. 

Queda finalmente la cuestión del poder o del empoderamiento del territorio (de su 

sociedad/comunidad) de manera que la propuesta de cambio salga del gabinete de las 

ideas para convertirse en realidad. Por lo general cuando se plantea el tema de aumentar 

el poder político de un territorio o región, surge de inmediato una oposición derivada de 

la creencia en que el poder es un stock y que en consecuencia todo intento de dotar más 

poder se hace a expensas del poder detentado por otros territorios, en un juego de suma 

cero. Se desconoce que el poder es un flujo que cambia constantemente y que es posible 

dar más poder a una región sin atentar al poder de otras. ¿Cómo? Hanna Arendt señala 

que “el poder surge entre los hombres cuando éstos actúan unidos” en tanto que la 

tradición dice “la unión hace la fuerza”. ¿Cómo lograr que los “hombres actúen unidos” o 

cómo crear “unión” entre ellos? 

54 Boisier S., 2000, Conversaciones sociales y desarrollo regional, Editorial de la Universidad de Talca, Talca, Chile. 

41

Nuevamente, los procesos de conversaciones sociales lo hacen, procesos que deben se 

cuidadosamente diseñados y provistos de una liturgia no menos cuidadosa 55 . Entonces se 

cierran todos los círculos y se llega a un estado de desarrollo, que durará sólo un instante 

ya que la sociedad local de inmediato construirá otro futuro más ambicioso. Si no fuese 

así, todavía seguiríamos pintando bisontes en las cuevas de Altamira. 

Más atrás se dijo que el desarrollo consiste en la creación de condiciones de entorno para 

que los individuos potencien su status de persona humana. ¿Cuáles pueden ser esas 

condiciones? A lo menos las siguientes: a) una matriz productiva con fuerte 

incorporación de progreso técnico, sea que la producción consista en bienes culturales, 

materiales (artesanías), o simbólicos (como el baile flamenco y el cante jondo) siempre y 

cuando estos bienes se sometan a estrictas normas de diseño y calidad, sea que la 

producción consista en transbordadores espaciales, sea que se base en la micro y 

pequeña empresa o en la gran empresa 56 ; b) una matriz social bien dotada de capital 

social y acompañada por una distribución interpersonal de la renta ajustada a cánones 

de equidad; c) una matriz política con elevado capital cívico, con democracia efectiva y 

con justicia universal; d) una matriz científica y tecnológica, aunque sea incipiente, pero 

con posibilidades de expandirse; e) una matriz ecológica que apunte a un desarrollo 

ambientalmente sostenible y sustentable, y; f) una matriz cultural productora de una 

clara identidad territorial. 

Ahora es posible ser más concreto para definir el desarrollo: 

Desarrollo es un proceso dependiente de la historia y del territorio, que genera las 

condiciones de entorno que permiten a los individuos alcanzar la categoría de personas 

humanas y constituir una comunidad y una sociedad territorial, o región. 

55 Véase Boisier S., Conversaciones…., op. cit. 

56 La conocida investigación del Prof. Juan R. Cuadrado Roura sobre las regiones ganadoras en la UE en el decenio 

de los años 90 muestra que muchas regiones ganadoras tienen un tejido productivo de micro y pequeña escala. 

42

Parafraseando a Gregory Bateson 57 , ahora la cosa nombrada es un nombre: desarrollo. 

Subsistema 

axiológico 

Subsistema 

subliminal 

SINERGÍA 

COGNITIVA 

¡¡BIG BANG!! 

Subsistema 

decisional 

SINAPSIS 

Subsistema 

organizacional 

Subsistema 

procedimental 

Subsistema de 

acumulación 

EL DESARROLLO: EMERGENCIA EMERGENTE SISTÉMICA COMO LA AURORA 

Y una gota de humor de la mano del dibujante argentino Quino. 

57 Referencia a la famosa expresión de Bateson: “El nombre no es la cosa nombrada ni el mapa el territorio”. 

43

CAPÍTULO 2 

ANÁLISIS DE EXPERIENCIAS INTERNACIONALES EN DISEÑO E 

IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS NACIONALES PARA EL 

DESARROLLO TERRITORIAL 

¿DEBERÍA EXISTIR UNA POLÍTICA TERRITORIAL NACIONAL EN 

LA GLOBALIZACIÓN? 

Para avanzar en los procesos descentralizadores, hay que centralizar los comandos de la descentralización. 

Si la globalización significa una mundialización de la producción, del consumo, y de las 

comunicaciones, por un lado; si significa la creación de grandes espacios de flujos de 

bienes, recursos e información, por otro; si significa adicionalmente una reducción en los 

grados de libertad de los países para establecer políticas económicas autónomas y si, 

finalmente, significa una reestructuración de la geografía política del poder, la ausencia 

de una política territorial deja a los territorios de cada país enfrentados en un juego 

abierto de elevada complejidad. La clave del juego competitivo en la globalización 

radica, precisamente, en la complejidad del juego, en términos de los jugadores, de los 

productos transados, de las reglas del juego, de los códigos, y del idioma. Si no se puede 

entender un lenguaje complejo, si no se es complejo, difícilmente se puede ganar. No se 

trata sólo de estar incorporado a una red mundial que se configura como la función 

generatriz del crecimiento económico del Siglo XXI; se trata de estar incorporado en el 

centro y no en la periferia de la red. La mayoría de las regiones o territorios, librados al 

puro juego de la competencia, serán marginados por completo de la red global o serán 

incorporados a su periferia (no ya geográfica, ahora de innovación). De allí la necesidad 

de un papel del Estado para apoyar la complejización de los territorios mediante una 

política territorial. 

Globalización es un tema importante en la discusión sobre la naturaleza del orden 

internacional post-guerra fría. No se trata de un concepto ligado a una teoría claramente 

articulada, pero se transformó, de todos modos, en una metáfora poderosa para 

describir numerosos procesos universales en curso. Desde nuestro punto de vista, una 

característica relevante de la globalización reside en la dialéctica que ella provoca en la 

geografía política, al generar diacrónicamente fuerzas que apuntan a la creación de 

cuasi-Estados supranacionales y de cuasi-Estados subnacionales. Esta dialéctica macro 

produce una suerte de esquizofrenia micro en los individuos, al tensionarlos entre la 

necesidad de ser universal y la simultánea necesidad de ser local. Si la globalización se 

nos impone, la territorialización depende esencialmente de nosotros. La noción de 

territorio nos remite a construcciones históricas, al imaginario, al mundo simbólico, a lo 

“vivido”: se habla así de territorio comunal, regional, nacional. 

44

Los territorios son: lugares de memoria y de patrimonio, que conservan los rasgos del 

pasado, áreas de sociabilidad, más o menos intensa según la proximidad, la vecindad y el 

parentesco, conjuntos de representaciones cívicas y de legitimidad en donde se ejercita la 

democracia local y la responsabilidad social, factores de producción, debido a sus 

recursos y a la dinámica de sus actores. 

La expresión “ordenamiento del territorio”, puede sugerir que existirían territorios 

“desordenados”. Tal cosa no existe; en cada momento histórico el territorio nacional está 

cuidadosamente “ordenado”. La pregunta es más bien cuál es la lógica que conduce 

dicho orden. Lo preocupante es observar que la lógica económica estricta produce un 

ordenamiento territorial por omisión, ya que al distribuir geográficamente las inversiones, 

lo hace de acuerdo a criterios de rentabilidad microeconómica, no de acuerdo a las 

necesidades de los territorios y de su población; de aquí que el ordenamiento del 

territorio no puede sino ser una responsabilidad de la sociedad en su conjunto, con el 

Estado a su cabeza. Una política de ordenamiento territorial se impone. 

¿Quién conduce los procesos de cambio en el territorio? Como lo anota una destacada 

economista de la SUDENE: 

“La tendencia es que tengamos dinámicas regionales definidas crecientemente por el 

“mercado”. Por tanto, una dinámica selectiva, centrada en los focos de competitividad. 

Insisto en la pregunta: ¿quién cuida de lo que no es competitivo ? ¿ Quién comanda la 

restructuración ? ¿Quién piensa en objetivos generales y estratégicos? Nadie. 

No necesita ser así. Las políticas para regiones atrasadas son perfectamente compatibles 

con el proceso de globalización. El Estado nacional en China tiene políticas regionales y 

subregionales explícitas. La Unión Europea también. Actuando a partir de un nivel 

supranacional, dispone de varios fondos regionales. El mercado no se preocupa con las 

áreas no competitivas, pero la Unión Europea, o sea, la articulación pública, se preocupa. 

Ellas no quedan abandonadas, sino reestructuradas, como ocurre con el Norte vinícola de 

Portugal. El Fondo Europeo de Desarrollo Regional está actuando profundamente allí. 

Observe: es una instancia de coordinación supranacional con políticas subregionales, 

pensando en los espacios no competitivos de la futura Unión Europea. Alemania tiene, 

dentro del país, muchas políticas subregionales, fortalecidas después de la incorporación de 

la antigua Alemania Oriental. Están haciendo en la Alemania Oriental lo que la SUDENE 

comenzó a hacer en el Nordeste en los años cincuenta: están nivelando la región, en 

términos de la dotación de factores de competitividad. Los Estados Unidos también están 

llenos de políticas regionales. No porque se tenga globalización tales políticas no pueden 

existir. Esta es una opción de las elites brasileñas” 58 . 

58 Tania Bacelar de Araujo, Profesora de la Universidad de Pernambuco, Consejera del Consejo Federal de 

Economía, ex-Secretaria de Hacienda y de Planificación de Pernambuco y ex-funcionaria de la SUDENE. 

Entrevista al periódico Jornal dos economistas, # 108, Abril de 1998, Brasil. 

45

Es del todo evidente que en Chile la función “futurista” del Estado ha declinado más allá 

de lo razonable. En particular, parece que a partir de la transferencia de la función de 

planificar en cada región desde las SERPLAC a las Divisiones de Planificación y 

Desarrollo Regional de los gobiernos regionales, el Estado central ha abdicado casi por 

completo de una función intrínseca de él e indelegable, la función de planificación inter 

regional o la función de diseñar y ejecutar una política territorial nacional. 

¿EXISTE “POLÍTICA TERRITORIAL” PARA, O, EN AMÉRICA LATINA? 

Desde luego, si por “América Latina” se entiende la totalidad del área desde el Río Bravo 

a la Patagonia, no existe ni ésta ni ninguna otra política supranacional, al contrario de lo 

observable, por ejemplo, en la Unión Europea, entidad en la cual los Fondos 

Estructurales constituyen expresión parcial de una política territorial de la Unión. Si por 

“América Latina” se entiende el conjunto de países, hay que señalar que una matriz 

completa de tal política no se halla presente actualmente en ningún país latinoamericano. 

Así por ejemplo, el vector “ordenamiento territorial” se insinúa, de una forma u otra, en 

Argentina, Colombia, Venezuela, Uruguay, y en varios países centroamericanos; el 

vector “descentralización” aparece en todos los países, con diferentes connotaciones. En 

los federales asume un carácter esencialmente fiscal por un lado, y de “retorno al 

federalismo” perdido o nunca practicado por otro; en los unitarios, la descentralización 

intenta configurarse como una profunda reforma del Estado asumiendo dimensiones 

políticas, territoriales, y económicas en operaciones de verdadera “geometría variable” 

que conjugan regiones definidas mediante el arbitrio del Estado, antiguas provincias o 

departamentos y, sobre todo, municipios. El vector “fomento al crecimiento económico” 

muestra una espléndida variedad de instrumentos dispersos generalmente en el Estado, 

sin coordinación ni efectividad, y el vector “fomento al desarrollo” prácticamente no 

existe, a lo menos modernamente concebido. 

UN ESTADO CONTEMPORÁNEAMENTE MODERNO PARA TRIUNFAR EN 

LA GLOBALIZACIÓN 

La globalización (o globalidad como se comienza a denominar la fase actual de mayor 

complejidad de la globalización) es una verdadera emergencia sistémica mundial que 

aparece de la mano de una versión contemporánea del capitalismo: el neoliberalismo en 

la política económica. 

El término “neoliberalismo” proviene de la abreviación de neoclassical liberalism y es un 

neologismo que hace referencia a una política económica con énfasis tecnocrático y 

macroeconómico que considera contraproducente el excesivo intervencionismo estatal en 

materia social o en la economía y defiende el libre mercado capitalista como mejor 

garante del poder público, del equilibrio institucional y del crecimiento económico de un 

46

país, salvo ante presencia de las denominadas “fallas de mercado”. Suele considerarse 

como una reedición del liberalismo decimonónico; sin embargo, al contrario de éste, no 

rechaza totalmente el intervencionismo estatal y además exhibe una ambigüedad 

ideológica, respondiendo más a su base teórica neoclásica. Se usa con el fin de agrupar 

un conjunto de ideologías y teorías económicas que promueven el fortalecimiento de la 

economía nacional y su entrada en el proceso globalizador a través de incentivos 

empresariales que, según sus críticos, es susceptible de conducirse en beneficio de 

intereses políticos más que de la economía de mercado propiamente dicha. El llamado 

“Consenso de Washington” ha sido una especie de brazo operativo del neoliberalismo. 

La globalización es, como se dijo, una suerte de emergencia sistémica de altísima 

complejidad y dinámica. Los jugadores —Estados, territorios subnacionales, 

organizaciones de diverso tipo e individuos— se ven obligados a redefinir sus estrategias 

y movimientos permanentemente, so pena de pasar a engrosar el creciente mundo de los 

“perdedores”; no obstante, es necesario acotar que si bien la observación de la realidad 

muestra simultáneamente un aumento de la riqueza global y también de la pobreza 

global (desajuste que ecuaciona mediante la distribución del ingreso), éste resultado no 

es una característica intrínseca y perversa de la globalización, sino una consecuencia del 

pobre desempeño de los jugadores. 

El significado de esta dinámica es que “el ayer de poco sirve para construir el mañana” y 

esto se refiere en primerísimo lugar al marco cognitivo con el cual se opera y al marco 

institucional en uso. Escapa sin embargo a este verdadero “dictum” la cultura, producto 

precisamente del pasado. La cuestión es que en materia de intervenciones en sistemas 

(desde el simple sistema de un refrigerador doméstico al complejo sistema llamado país), 

es imposible escapar a una ley de hierro: la Ley de la Variedad Necesaria (Ashby) y esto 

significa simplemente que si se entiende la globalización como una estructura compleja y 

espejo al mismo tiempo de la contemporaneidad, se requiere un Estado (porque no se 

está hablando de sistemas sociales anárquicos y en consecuencia siempre debe haber un 

Estado, no necesariamente un Gran Hermano ni un Ogro Filantrópico) de igual 

complejidad y contemporaneidad para tener una cierta garantía de “ganar” en el juego 

globalizador. Hay que complejizar. 

¿QUÉ SIGNIFICA COMPLEJIZAR UN TERRITORIO? 

1. Complejizar un territorio es reconvertir su matriz productiva, acercándola 

paulatinamente a la matriz productiva del “núcleo de la globalización”, más 

conocimiento, más innovación, más “inteligencia territorial”, etc.; 

2. Es incrementar su variedad interna, introducir más subsistemas al interior del 

sistema denominado región o simplemente, territorio; 

3. Es introducir en sus organizaciones (empresas, servicios, etc.) más descentralización, 

es decir, más autonomía decisional; 

47

4. Es generar más articulaciones no lineales, más incertidumbre, más impredictibilidad, 

más caos y más orden generado por el caos, más emergencias sistémicas; 

5. Es hacer el sistema más recursivo, en que causa y efecto se entrelazan en una cadena 

a lo largo del tiempo; 

6. Es hacerlo más equitativo en oportunidades y en ingresos; 

7. Es hacer el sistema más dinámico y adaptativo y resiliente. 

Desde otros ángulos se suele argumentar que una mayor transferencia de competencias a 

los gobiernos regionales generaría complicadas situaciones de descoordinación, que se 

traducirían en inevitables costos sociales. Este es un argumento que, por ejemplo, 

Edgardo Boeninger, colocó en su libro póstumo 59 . En verdad, cuanta más 

descentralización territorial (o en cualquier campo) existe, mayor es la necesidad de 

fortalecer las capacidades regulatorias nacionales del Estado, en este caso específico, la 

capacidad regulatoria derivada de una política territorial nacional. Hay que insistir en 

que ello no tiene nada que ver con el tamaño del Estado. 

Sin perjuicio de conceder que el país ha avanzado no poco en materia de gestión por 

parte de las propias regiones, queda todavía un largo camino a recorrer para llegar a un 

Estado realmente moderno y complejo. 

UN ESTADO CONTEMPORÁNEAMENTE MODERNO 

Un Estado que con propiedad pueda llamarse “moderno” (en el campo que se discute) 

tiene una serie de atributos, algunos de los cuales son en la contemporaneidad ( o sea, 

“moderno” más allá de la “modernidad” cartesiana) los siguientes: 

1. Conoce y entiende su propia estructura sistémica territorial, es decir, puede describir 

las características físicas, sociales, económicas y de otra índole de cada territorio de la 

partición nacional y comprende las inter relaciones entre ellas. Todo esto supone un 

adecuado sistema de información territorial; 

2. Es “inteligente”, es decir, descentralizado y organizado en red. Se trata de un Estado 

que aprende de sus interacciones con los variados entornos con los cual es se relaciona y 

se descentraliza tanto por consideraciones políticas y sociales como por consideraciones 

de eficacia y eficiencia; 

3. Comprende las interacciones entre objetivos nacionales y el papel del territorio, esto 

es, conoce las causalidades territoriales de muchos procesos como crecimiento 

económico, inequidad social y otros; 

59 Boeninger E., Chile rumbo al futuro, 2009:164-169, Ed. Uqbar, Santiago de Chile. 

48

4. Puede, en consecuencia, explicitar la contribución de cada región o territorio a cada 

objetivo nacional, por ejemplo, puede indicar la reducción en la tasa nacional de 

desocupación si el empleo crece en un determinado porcentaje en la región XX; 

5. A partir de ello, puede construir escenarios territoriales futuros poniendo en juego 

métodos y técnicas prospectivas; 

6. Con tal información, incorpora la territorialidad en el proyecto político (o proyecto 

país) nacional sin abandonar —como es el caso actual— ésta función esencial e 

indelegable de todo Estado; 

7. Se reconoce a sí mismo como una institución desplegada en a lo menos en dos planos: 

el Estado nacional y un conjunto de cuasi-Estados regionales 60 ; 

8. Acepta la variedad como factor de desarrollo y como signo de respeto cultural y por 

tanto permite y estimula la maleabilidad en la estructura de gobierno y administración 

regionales; 

9. Incorpora en los cuasi- Estados regionales la velocidad (en la toma de decisiones) y 

apoya la existencia de sistemas de información estructural y coyuntural; 

10. Establece un marco regulatorio mínimo para facilitar la flexibilidad como condición 

indispensable en el juego globalizador; 

11. Estimula en las estructuras regionales el surgimiento de la imaginación creativa y el 

despliegue de nuevas funciones vinculadas a la conducción política y a la animación social; 

12. Se reconoce a sí mismo como un Estado “territorial” y es capaz entonces de hacer 

conducción territorial tanto como conducción política, las dos funciones fundantes de 

todo Estado; 

¿ES POSIBLE HABLAR DEL “REGRESO DEL TERRITORIO” 

EN PLENA CRISIS? 

Aparentemente ya hay acuerdo en que nunca se había conocido una crisis de la magnitud 

y amplitud de la actual crisis global, frente a la cual la crisis del 29 parece empalidecer. 

La razón es muy simple: esta es la primera crisis global de la globalización y nadie puede 

pretender quedar inmune, precisamente debido a la característica más elemental de la 

globalización: la gigantesca red que interconecta a todos, envolviéndolos en una 

competencia “de todos contra todos, con todo y desde todos los lugares”, como bien lo 

60 Boisier S., “La gestión de las regiones en el nuevo orden económico internacional: cuasi-Estados y cuasiempresas”, 

en El difícil arte de hacer región, Centro de Estudios Regionales Andinos Bartolomé de Las Casas, 

1992, Cusco, Perú. 

49

plantean Harold L. Sirkin, James W. Hemerling y Arindam Bathattachayra 61 en 

Globality: Competing with Everyone, from Everywhere, for Everything, transformando, 

además, el mundo de decisores independientes en otro de enorme interdependencia en el 

que la convivencia pacífica pareciera revitalizar el mandamiento “ama a tu prójimo como 

a ti mismo” . 

Estatización de enormes entidades financieras en el corazón del mundo capitalista, 

quiebras de empresas globales emblemáticas, desempleo galopante, antiguos “gurúes” 

financieros que han quedado al descubierto más bien como verdaderos gánsteres del 

mundo bursátil, suicidios por aquí y por allá, baja del PIB y, peor aún, baja de la FIB 

(Felicidad Interna Bruta), etc., etc. Una situación cercana, matemáticamente, al caos, 

que, como lo sostiene la teoría respectiva, tarde o temprano se ordenará, se restablecerá 

el orden, pero será, a todas luces como lo sostienen algunos líderes políticos como el 

Premier Brown y también el Papa, un orden diferente, con elevado contenido ético y con 

controles más eficientes; hay que recordar que el mismo Primer Ministro inglés 

estableció, en su discurso inaugural del Grupo de los 8 en Abril de este año “el deceso” 

del Consenso de Washington. Es perfectamente obvio que el discurso de todos los Jefes 

de Estado esté por ahora centrado en la crisis; no puede ser de otra manera. La 

inmediatez obliga. 

¿Cómo tener entonces la audacia de postular el retorno del territorio en tal contexto? 62 

Hay hechos recientes, políticos y académicos que avalan tal postura y esos hechos son de 

una fuerza inmensa, a nivel del subcontinente latinoamericano y a nivel mundial. 

¿Una nueva doctrina? los procesos de crecimiento y desarrollo son dependientes del 

territorio. institución y lugar de origen: Banco Mundial, Washington, D.C.,USA 

El reciente informe del Banco Mundial, WORLD DEVELOPMENT REPORT 2009. 

Reshaping Economic Geography, constituye una sorpresa mayúscula ya con la primera 

frase del Prefacio firmado por Robert B. Zoellick Presidente del BM: “La producción se 

concentra en las grandes ciudades, las provincias avanzadas y las naciones ricas”. Bien 

puede decirse que el Banco ha abandonado la creencia en una economía levitante, 

creencia tan enquistada en numerosos organismos internacionales, aún en aquellos que 

fueron íconos del pensamiento desarrollista décadas atrás, para sostener ahora la 

importancia de “las tres D” (Densidad, Distancia, División) en el desarrollo y propiciar un 

crecimiento desequilibrado y un desarrollo incluyente. ¡ Por cierto, nada nuevo bajo el sol ! 

61 Globality: Competing with Everyone, from Everywhere, for Everything, Headline, London, 2008. 

62 Este autor ha escrito dos ensayos sobre esta cuestión: El regreso del territorio, un documento preparado para 

el ILPES como comentario oficial a la propuesta del Instituto presentada a la XII Conferencia de Ministros y 

Jefes de Planificación de América y el Caribe (Brasilia, 2007) y “El retorno del actor territorial a su nuevo 

escenario”, en H. von Baer (ed.), Pensando a Chile desde sus regiones, AUR/SINERGI@REGIONAL, U. de La 

Frontera, 2009, Temuco, Chile. 

50

Este enfoque de “las tres D” aporta una visión novedosa que no deja de tener interés y 

méritos. Para el BM la densidad es la dimensión más importante n el plano sub nacional o 

local, y sí que lo es! Ciertos tamaños y escalas son fundamentales para generar economías 

de escala y externas y la proximidad es un factor clave en la asociatividad al ser 

facilitadora de la confianza (capital social). La distancia a la densidad es la dimensión más 

importante en la escala geográfica nacional. La distancia entre zonas prósperas y 

rezagadas es crucial en los esfuerzos de diseminación del progreso y en este caso la 

reducción del costo de vencer la fricción de la distancia es un instrumento principal así 

como favorecer la movilidad de la mano de obra. Según el BM la división es la dimensión 

más importante desde el punto de vista internacional. El concepto de “división” es usado 

acá como denotativo de las divisiones asociadas con la impermeabilidad de las fronteras y 

diferencias de moneda y reglamentos que obstaculizan el comercio internacional. La 

carrera por firmar acuerdos de libre comercio bi o multilaterales pone esto de manifiesto. 

Desde luego, el Banco Mundial ha hablado urbi et orbi desde su catedral washingtoniana y el 

mundo deberá comportarse de acuerdo a esta nueva norma conductual. Habrá que prestar 

atención al territorio. ¡Oh my God, how things are changing! ¡Bienvenido el territorio! 

Desde otro ángulo, el documento citado del Banco es de una mezquindad impresionante. 

En ninguna parte —ni siquiera en pié de página— se cita a Paul Krugman, evidente 

inspirador del cambio de perspectiva, ni menos, a Perroux, Boudeville, Rosenstein- 

Rodan, Myrdal, Hirschmann, Friedmann, Furtado y tantos otros creadores del 

pensamiento desarrollista territorial. Ni la CEPAL, que cobija, malgré tout, al ILPES, 

evidente foco institucional latinoamericano del mismo enfoque ahora (re)creado por el 

Banco Mundial, merece alguna referencia. 

¿Una nueva práctica? El Decreto Presidencial 6.047 del 22/02/07 restableciendo una 

política territorial nacional. Institución y lugar de origen: Presidencia de la República, 

Palacio del Planalto, Brasilia, Brasil. 

La firma del Decreto mencionado por parte del Presidente Luis Ignacio “Lula” da Silva 

es claramente un hecho refundacional para el Brasil y para América Latina. 

Hay que recordar brevemente la historia, al menos inicial, de las políticas territoriales en 

América Latina. Bajo la inspiración de la TVA en EE.UU nace en México en el año 1947 

la primera Comisión para administrar una cuenca fluvial, la del río Papaloapan, que 

sería el paso inicial para “regionalizar” todo el país sobre la base de las cuencas fluviales; 

en el año 1948 y siempre bajo la inspiración de la TVA, en Brasil se crea la Companhia 

de Desenvolvimento do Vale do Sao Francisco e do Parnaíba para la administración de la 

cuenca y del valle del río San Francisco en el Nordeste. En 1959, bajo el paradigma 

generado por la Cassa per il Mezzogiorno en Italia, se crea la SUDENE, ícono de la 

intervención estatal en materia de desarrollo territorial y templo de adoración, expiación 

51

y perdón para todo “aprendiz de brujo” 63 en la práctica del desarrollo territorial. La 

influencia de la SUDENE, dirigida por el carismático Celso Furtado, fue enorme. Cabe 

recordar que ya la Constitución del Brasil de 1934 planteaba la primera lucha contra las 

desigualdades regionales del país. 

El Decreto # 6047 instituye la Política Nacional de Desenvolvimento Regional —PDR— 

enfocada directamente a la reducción de las desigualdades de nivel de vida entre las regiones 

brasileñas y a la promoción de la equidad en el acceso a las oportunidades de desarrollo. 

Si “el retorno del territorio” es efectivo, la pregunta más importante que surge es: ¿se 

está preparado técnicamente para empujar un crecimiento y un desarrollo desde abajo 

hacia arriba con un adecuado nivel de contemporaneidad en las propuestas? 

¿Se está preparado para centrar la atención y la capacidad de decodificación en torno a 

una docena de procesos y cuestiones que tienen que ser tenidos en cuenta al momento de 

pretender intervenir sobre los actuales procesos territoriales de cambio, es decir, sobre el 

crecimiento económico y el desarrollo societal? Estos asuntos son: 1.-GLOBALIDAD: la 

lógica oculta; 2.-COMPLEJIDAD: la ley de la variedad necesaria; 3.-VIRTUALIDAD: 

traspasando fronteras; 4.-SUBJETIVIDAD: el sujeto individual y el sujeto colectivo y la 

libertad; 5.-TAMAÑO: tal vez lo pequeño no siempre sea hermoso, pero lo pequeño 

puede ser muy valioso; 6.-PODER: un juego de suma abierta; 7.-COMPETITIVIDAD: 

your place or mine?; 8.-VELOCIDAD: la gacela y el león; 9.-ASOCIATIVIDAD: la 

soledad es mortal; 10.-SUSTENTABILIDAD: territorio y biología, ¿una nueva 

cohabitación?; 11.-LIDERANZA: distribuida entre muchos; 12.- IDENTIDAD: soy de 

aquí y no de allá. 

En efecto, elementos como la GLOBALIDAD, esto es, una creciente interacción e 

interactividad entre todos los agentes en el mundo que obliga a decodificar su 

racionalidad para poder participar de este proceso con posibilidades de éxito, 

entendiendo científicamente este proceso como la etapa actual (tecno-cognitiva) en la 

evolución histórica del sistema capitalista; la COMPLEJIDAD creciente de la sociedad y 

de los procesos sociales, que obliga a hacer lecturas y a proponer intervenciones 

igualmente complejas igualando la complejidad tanto de los procesos como de las 

intervenciones; la SUBJETIVIDAD creciente en el desarrollo, que hace de la persona 

humana, no sólo del ser humano, el pivote de toda propuesta de cambio en un marco de 

libertad mediatizada por la descentralización; la creciente VIRTUALIDAD en todos los 

ámbitos de la vida, incluyendo el territorio, permitiendo la configuración de regiones sin 

continuidad interna, asociadas en el ciberespacio; el nuevo papel del pequeño TAMAÑO, 

tanto en el plano organizacional (micro y pequeña empresa) como en el territorial, que 

parece ofrecer más de los atributos exigidos para triunfar; el PODER, recurso 

indispensable para transformar el discurso en acción; la COMPETITIVIDAD, esto es, la 

capacidad del territorio para atraer los factores del crecimiento mejor que sus 

63 Incluido quien escribe. 

52

competidores y la capacidad para penetrar el mercado global también mejor que otros 

competidores; la VELOCIDAD impuesta por la contemporaneidad que obliga a todos a 

“salir a correr al alba” como lo dice en La Tierra es plana Thomas Friedmann, para 

“cazar o para no ser cazado”; la ASOCIATIVIDAD, condición indispensable para la 

sobrevivencia de las micro y pequeñas empresas; la SUSTENTABILIDAD del medio 

natural y construido a fin de que las generaciones futuras puedan beneficiarse de él; la 

LIDERANZA, socializada entre muchos agentes locales; la IDENTIDAD, el “ser de aquí 

y no de allá” , como condición ahora indispensable de la competencia global y de la 

resiliencia ante la alienación. Todos estos elementos definen el mundo ganador del futuro, 

los que acoplan un centro a tono con la contemporaneidad y en consecuencia ganador, 

con una periferia también ganadora en una articulación simbiótica con su centro. 

Esta “capacidad de decodificación” del entorno, absolutamente básica para diseñar 

formas contemporáneas de intervención, es sólo el primer, si bien el más importante, 

elemento que configura la estructura de la piedra filosofal de la dinámica territorial. Los 

otros son el consenso capaz de diseñar un futuro colectivo, el liderazgo múltiple para 

implementarlo y, el poder territorial, sin el cual la mejor propuesta no pasa el test de la 

aplicabilidad. 

LAS MEGA POLÍTICAS CONSTITUYENTES DE UNA META POLÍTICA 

TERRITORIAL NACIONAL 

En esta argumentación se sostiene que una meta política territorial nacional se expresa 

mediante un conjunto de políticas más específicas que dan cuenta del rol del Estado en 

relación a cuatro cuestiones básicas “ancladas” al territorio: el ordenamiento, la 

combinación centralización/descentralización, la geografía del crecimiento económico y, 

la geografía del desarrollo societal 64 . 

Política de ordenamiento territorial 

a) Propuesta de división política-administrativa del territorio en cuestión (que puede 

incluso coincidir con la geografía política actual). Por lo general, se presenta una 

dinámica diacrónica entre el ordenamiento territorial (que suele mantenerse igual 

durante siglos) y el proyecto nacional en determinado momento; ello lleva a revisar y a 

adaptar, por ejemplo, la geografía político-administrativa a los requerimientos del estilo 

de desarrollo adoptado. ¿Qué lleva a Chile a regionalizar su geografía política 

administrativa en 1966? ¿Capricho u obligación de los tiempos? 

64 Este neologismo se usa para referirse a los procesos sociales sistémicos, diferentes de procesos sociales 

específicos y sus políticas, como por ejemplo, la política de vivienda, o la política de educación o de salud, etc. 

53

) Identificación de la “vocación productiva territorial”. El Estado, poseedor de una 

visión nacional, puede señalar con mayor propiedad que los propios territorios, cuál 

debería ser el vector productivo más conveniente en la globalización (por ejemplo, 

¿debería la Región de La Araucanía seguir siendo a futuro “el granero de Chile?). 

c) Explicitación de las prioridades temporales de la dinámica (de crecimiento y de 

desarrollo) comparativa de los diferentes cortes territoriales. El país, visto como un 

sistema de territorios debe someterse a la ley sistémica de la desmaximización (si se 

quiere optimizar la “conducta” del sistema, no es posible optimizar al mismo tiempo la 

“conducta” de todos los subsistemas). Si se habla de maximizar la tasa de crecimiento del 

PIB, ello implica de inmediato que algunas regiones crecerán menos y otras más que el 

promedio nacional. 

d) Propuesta de distribución poblacional por tamaño y funciones de los asentamientos 

humanos. La modernización, por ejemplo expresada en una corriente de innovaciones, se 

propaga en el sistema mediante tres mecanismos: intra firmas, inter firmas (insumoproducto) 

e inter urbanos. Los países buscan acomodar la distribución del tamaño de los 

centros urbanos a lo que se denomina “la regla rango tamaño” (Ley de Pareto) ya que 

ello facilita el proceso en cuestión. 

e) Localización de grandes obras de infraestructura pesada (carreteras, aeropuertos, 

puertos, ferrovías, represas, canales, etc.). Deben darse por parte del Estado señales 

inequívocas acerca de la geografía propuesta de la infraestructura. 

f) Uso del suelo según grandes categorías: uso del borde costero y aguas interiores, uso 

del monte y de la montaña. Nuevamente se trata de generar información para que los 

distintos agentes económicos tomen sus decisiones en un contexto de reducción de la 

asimetría informacional. 

g) Identificación de ecosistemas (bioregiones, ecorregiones, cuencas, humedales, etc.). El 

razonamiento es igual al recién señalado: mejorar la información. 

h) Identificación del riesgo territorial (catástrofes naturales). Ídem. 

i) Normativa e institucionalidad nacional del ordenamiento, incluyendo mecanismos de 

resolución de conflictos región/Nación. 

Política de descentralización 

Se define la descentralización como el acto y proceso de “empoderar” a instituciones u 

organizaciones con personalidad jurídica propia, recursos propios y normas propias de 

funcionamiento. La descentralización puede ser solamente territorial, funcional, o 

política, o puede presentarse combinando estos elementos. En Chile, la descentralización 

54

es sólo territorial para las regiones, territorial y política para las comunas y funcional 

para empresas y organismos del Estado. La así llamada descentralización “fiscal” 

configura una redundancia lógica, sin cuestionar por ello su importancia. Los elementos 

componentes de una tal política son: 

a) Diseño de la arquitectura política, institucional y administrativa específica a las 

particularidades de cada unidad territorial, evitando estructuras homogéneas propias de 

la cultura administrativa centralista; 

b) Distribución anotada de competencias exclusivas, compartidas, y residuales entre el 

nivel central de gobierno y los niveles territoriales; 

c) Transferencia efectiva de recursos coherente con las competencias establecidas; 

d) Carácter político de la descentralización (generación de cuerpos políticos mediante 

elecciones populares); 

e) Establecimiento de mecanismo constitucional de resolución de conflictos; 

f) Ejercicio del principio político de la subsidiaridad articulado con el principio moral 

de la solidaridad (territorial); 

g) Desconcentrar y descentralizar en forma complementaria. 

Política de fomento al crecimiento territorial 

Crecimiento económico territorial más y más exógenamente determinado en la 

globalización (capital y progreso técnico cada vez más mundializados) 

Cambio en la cultura de gobierno en los territorios hacia una cultura proactiva en relación 

a los factores determinantes del crecimiento económico en el territorio (acumulación de 

capital, acumulación de progreso técnico, acumulación de capital humano, ordenamiento 

territorial nacional, política económica nacional, demanda externa). Esta cultura se basa 

en el conocimiento científico y en la capacidad de promoción (marketing territorial). Las 

principales acciones relativas al crecimiento territorial son: 

a) Apoyo 65 del Estado a la reconversión productiva como proceso permanente; 

b) Apoyo del Estado a la competitividad territorial (tanto competitividad “hacia 

adentro” como competitividad “hacia afuera”); 

c) Apoyo a la transferencia de conocimiento; 

65 El sublineado denota una acción indirecta del Estado, dirigida a crear condiciones de entorno facilitadoras del 

crecimiento. 

55

d) Apoyo a la reconversión de la fuerza de trabajo; 

e) Papel directo del Estado en materia infraestructural 

Política de fomento del desarrollo 

Por definición el desarrollo del territorio es una cuestión profundamente endógena, 

nadie sino la propia sociedad regional puede generar su desarrollo. Si el desarrollo es 

visto como una emergencia de un sistema territorial que acontece cuando éste alcanza 

niveles apropiados de complejidad, apertura, adaptación, dinámica, entonces hay que 

generar en el territorio en cuestión, una sinapsis considerable e introducir una energía 

externa bajo la forma de una sinergía cognitiva que conduzca a un cierto consenso social 

y a una concertación política, a fin de crear un poder político capaz de llevar una 

propuesta colectiva de desarrollo (un proyecto político) desde el plano de su concepción 

colectiva al plano de la materialización. La intervención del Estado a favor del verdadero 

desarrollo de las regiones se dirige a: 

a) Fomentar el desarrollo (contemporáneamente entendido como un proceso y un 

“estado” intangible e intersubjetivo), supone identificar y dimensionar los subsistemas 

que definen la complejidad del territorio: axiológico, subliminal, organizacional, 

decisional, procedimental y, de acumulación, y crear y fortalecer las articulaciones 

sinápticas entre ellos. 

b) Fortalecer el capital cognitivo, el simbólico, el cultural, el social, el cívico, el 

institucional, el psicosocial, el mediático, el humano, y el sinergético. 

Éste es el marco conceptual propuesto para leer los discursos territoriales en los países 

seleccionados para el estudio: Francia, Brasil, Argentina y Colombia y/o Perú, en un mix 

de casos federales y unitarios y con un referente europeo considerado universalmente 

como berceau de láménagement du territoire. 

LA METODOLOGÍA DEL ESTUDIO 

La metodología a emplear en la investigación se apoya fundamentalmente en la lectura y 

análisis de la literatura principalmente oficial emanada de los respectivos órganos de 

gobierno y de administración de los países examinados. Se contrastará la propuesta 

conceptual con la realidad de cada caso de estudio. 

Los casos empíricos a examinar son, en ese orden, Francia, Brasil, Argentina y Perú, un 

mix de unitarismo y federalismo que permitirá disponer de un abanico de situaciones, no 

idénticas, pero sí, todas enfatizando la pertinencia de una acción al más alto nivel político 

institucional en la cuestión territorial. 

56

Hay que advertir desde el inicio que la expresión políticas nacionales territoriales tiene 

diferentes lecturas en estos países, más cercanas al ordenamiento territorial que a una 

visión más amplia. De hecho, en ninguno de estos países la interpretación del concepto 

titular se ajusta exactamente a la definición conceptual establecida en páginas anteriores, 

esto es, una política territorial nacional entendida como una meta política que incluye el 

ordenamiento territorial, la descentralización, el crecimiento y el desarrollo territorial. 

¿Otra vez una derrota de la teoría a manos del empirismo de Locke y de Hume? Ni tanto 

ni tan poco. Simplemente construcciones conceptuales (y en consecuencia teóricas) 

incompletas o bien, jerárquicas dentro de una misma cuestión general. 

¿EXISTIÓ UNA “POLÍTICA TERRITORIAL” EN AMÉRICA LATINA? 

Si bien nunca existió en el pasado una política territorial latinoamericana, sí existió tal 

política en la mayoría de los países de América Latina, particularmente y con mucha 

fuerza en el período comprendido entre el segundo quinquenio de los años cincuenta y la 

primera mitad de los setenta. Argentina, Bolivia, Colombia, Costa Rica, Chile, 

Honduras, México, Panamá, Perú, y Venezuela, entre otros, representaban los casos más 

significativos. Hay que recordar que Walter Stöhr, en su clásico libro Regional 

Development: Experiences and Prospects in Latin America 66 , enumeró y analizó 75 

programas de desarrollo territorial en ejecución. 

La política territorial de esa época formó parte del “paquete modernizador” en boga en 

la década de los sesenta, en particular después de la Conferencia de Punta del Este (1961) 

y contó, en consecuencia, con la iniciativa y respaldo del Estado, con un cuerpo 

doctrinario y teórico considerado “cierto” en la época, originado en lo fundamental en 

Francia y en los EE.UU., y con una tecno-burocracia sólidamente preparada en los 

centros académicos de esos países y convencida de su papel “mesiánico” como agente de 

cambio y modernización. 

Estos esfuerzos entraron en contradicción con la nueva política económica “neo-liberal” 

a ultranza, entronizada con fuerza militar en América Latina, debido tanto a razones 

ideológicas como a cuestiones de orden práctico. A la profunda desconfianza en relación 

al papel del Estado y de la planificación como “racionalidad instrumental”, se sumó la 

necesidad (aparente o real) de un manejo centralizado de la política económica en un 

contexto de profundos cambios estructurales y de crisis fiscal y a todo ello se agregó, 

finalmente, una “apuesta” política y social a favor del municipio, ente relativamente 

pequeño, de fácil control, y más próximo a la población desde la perspectiva de entregar 

servicios sociales, en desmedro de una construcción altamente voluntarista, como eran 

las regiones. 

66 Stöhr W., Regional Development. Experiences and Prospects in Latinamerica, 1975, Mouton, The 

Netherland. 

57

EL CASO DE FRANCIA 

58 

“La France a eu besoin dún pouvoir fort pour se faire. 

Elle a besoin, aujoud´hui, dún pouvoir décentralisé 

pour ne pas se défaire ” 

François Mitterrand 

El centralismo francés es un fenómeno de naturaleza tanto cultural como, principalmente, 

política. Según Robert Lafont 67 esto lleva a examinar el “contrato nacional” realizado por 

la Francia moderna. Se tiene el convencimiento de descubrir el contrato en la revolución 

francesa y en el texto capital de la declaración de los derechos del hombre y del ciudadano. 

Texto que define la Nación como una suma de individuos iguales en libertad y 

considerados como iguales por principio. Es el triunfo del individualismo nominal. En 

cambio, dicho texto no contiene mención alguna sobre personas colectiva, ya se trate de 

una comunidad territorial o de una comunidad de intereses. 

Así pues, la República es un Estado encargado de llevar a término la concepción 

nacional, apoyada en dos únicas realidades admitidas: el ciudadano-individuo, y el 

cuerpo nacional. 

El inmenso reproche que la Revolución hará al Antiguo Régimen no puede, por tanto, 

dirigirse contra el centralismo sino contra el poder. Si el poder pertenece al Rey y al 

equipo ministerial el centralismo es un arma eficaz de la tiranía. Pero si el poder vuelve 

al pueblo, el centralismo se convierte en arma de la misma eficacia en manos del pueblo, 

67 Lafont Robert, La revolución regionalista, Ed. Ariel, Barcelona, España, 1971.

garantizando ahora la igualdad, pilar sacrosanto de la Declaración revolucionaria. “Los 

prefectos de Bonaparte son la continuación de los intendentes del rey con otro nombre”, 

sostiene Detton 68 . 

La región y el regionalismo moderno surgen en Francia debido a la diversificación del 

territorio por los desiguales progresos de la industrialización en el siglo XIX, por las crisis 

agrícolas, las crisis de despoblación y superpoblación. La estructuración sobre la base de la 

industria pesada carbón-acero, el desarrollo de las industrias textiles o la especialización 

agrícola proyectan rápidamente una región parisina, una región del Este, una región del 

Norte, una región del Languedoc y, por oposición, regiones relegadas: Bretaña, Aquitania, 

Llanura o Macizo Central, etc. Esta reconfiguración del país, lleva al Estado en 1919 a 

crear 17 agrupaciones regionales apoyadas en las cámaras de comercio. En 1922 quedan 

definidas 19 regiones económicas dotadas de personalidad moral. La ley del 19 de enero de 

1930 prevé que los departamentos tengan la posibilidad de agruparse para salvaguardar 

objetivos económicos precisos. En 1946, los Comisarios de la República 69 , que habían 

sustituido a los Prefectos regionales desaparecieron. Actualmente hay 26 regiones 

(incluyendo las de ultra mar), 100 departamentos y más de 36.000 comunas. 

La reforma administrativa del 14/03/1964 tiene como objetivo confeso “la organización 

de los servicios del Estado en los departamentos y las circunscripciones de acción regional, 

así como la desconcentración administrativa”. 

La desastrosa situación que enfrentaron varias secciones del hexágono 70 , destruidas por 

la II Guerra más la crisis de la industrialización pesada del siglo XIX más el surgimiento 

del nuevo paradigma tecnológico y productivo (todavía distante del actual) hacen surgir 

en Francia la planificación global propia del capitalismo democrático, profundamente 

keynnesiana y tinbergeniana (si este barbarismo es permisible), al punto de convertirse 

en el país paradigmático de la planificación en las décadas de los cincuenta y sesenta, el 

espejo donde había que mirarse y el destino para aprender, bajo la inspiración de Pierre 

Massé 71 (El Plan o el antiazar) y otros en el CEPE (Centre dÉtudes de Programmes 

Economiques) y otros organismos académicos. 

La descentralización francesa es la consecuencia de una voluntad política fuerte 

(paradojalmente “jacobina”) y de la creciente comprensión política y ciudadana por las 

tareas a cumplir y de las necesidades a satisfacer. Para el poder central consistió en 

traspasar algunas de sus competencias a autoridades que no dependen de él. Implica la 

elección de los órganos dirigentes de cada territorio por parte de la correspondiente 

colectividad, garantía fundamental de su autonomía. De otra parte, se hizo necesario 

reforzar la descentralización francesa con una mejor cooperación intercomunal de 

manera de facilitar al Estado garantizar la igualdad territorial, evitando las disparidades 

68 

Detton H., LÁdministration régionale et locale de la France, 1960, citado por Robert Lafont 

69 

Creación del gobierno de Vichy. 

70 

Metáfora común en Francia para referirse al territorio de la Francia europea. 

71 

Massé P., El Plan o el Antiazar, 1968, Ed. Labor, España. 

59

demasiado grandes entre los territorios, y asegurando el respeto por el interés general en 

una República única e indivisible, atada a los valores de fraternidad, igualdad y libertad, 

haciendo así del hombre no un simple administrado, sino un ciudadano completo, con 

diversas vías de participación en la vida local. 

A partir de la ley impulsada por el Presidente F. Mitterrand en 1982 las colectividades 

territoriales se ocupan principalmente de: 

a) Las Regiones han recibido poder para hacerse cargo de la planificación 

descentralizada, con competencia sobre los planes, la formación profesional, la 

enseñanza, la gestión de los liceos de segundo ciclo y la cultura; 

b) Los Departamentos, con competencias en materia de equipamiento rural, de ayuda y 

acción social, de transporte escolar, de vialidad inter departamental, así como de los 

puertos de pesca y de comercio, del deporte, del turismo, gestión de aguas, de personal, 

de las bibliotecas públicas, y de varios aspectos económicos; 

c) La Comuna es la expresión tradicional y familiar de una colectividad cercana a sus 

habitantes, con competencias en urbanismo, ocupación del suelo, gestión de escuelas, 

transporte escolar urbano, gestión de los lugares de recreación, bibliotecas y museos. 

Hay que tomar nota que en Francia el número de comunas es más de cien veces el 

chileno (36.784 de las cuales 22.000 tienen menos de 500 habitantes) 72 . 

Abandonada la planificación macroeconómica debido a las nuevas condiciones impuestas 

por la globalización, la acción rectora del Estado francés se expresa fundamentalmente 

en el “retorno del territorio al centro del debate” en la década de los 90, según lo expresión 

textual de la DATAR 73 . El Estado central está dotado de tres dimensiones esenciales 

derivadas de la Vª República: 

a) el Estado detenta casi el monopolio del saber y de la “expertise”, una cuestión 

disputada entre el Comisariato General del Plan (hoy inexistente y reemplazado por el 

Centre dánalyse stratégique, CAS) y la DATAR; 

b) el Estado dispone de un monopolio financiero; 

c) el Estado es casi un monopolio en relación a la concepción de las normas y a la puesta 

en ejecución (maîtrise dóuvrage). 

Si hay una palabra clave en la experiencia francesa es cooperación, horizontal, entre 

colectividades territoriales, y vertical, entre ellas y el Estado. En 1972, con el 

72 Una buena referencia para este tema es: Amar Jean-Charles, “La descentralización francesa de los últimos 

veinte años. El papel de la intercomunalidad”, en: España, Francia, Italia, Chile: experiencias de 

descentralización y desarrollo regional, 2001, MINTER, SUBDERE, Valparaíso. 

73 ATAR, “Aménager la France de 2020”, La documentation Française, Paris, 2000. 

60

establecimiento formal de las regiones surgen los Consejos Económicos y Sociales 

Regionales, cuyos miembros son designados por organizaciones económicas y sociales 

regionales. Inicialmente llamados Comités Económicos y Sociales, constituían una de las 

tres instancias en que se organizaban las regiones. En cada región se creó un 

establecimiento público regional basado en una organización tripartita: 

a) un poder ejecutivo: el Prefecto de Región, designado por el Ejecutivo Nacional; 

b) una asamblea deliberante: el Consejo Regional, compuesto por los parlamentarios de 

la región y los elegidos locales (elus locaux) designados por los Consejos Generales, los 

Consejos Municipales de las ciudades de más de 30.000 habitantes y las Comunidades 

Urbanas; 

c) una asamblea consultiva: el Comité Económico y Social constituido por actores 

económicos y sociales designados por organizaciones regionales representativas cuya 

lista es establecida por decreto o en algunos casos, por el Primer Ministro. 

Una ley del año 1982 estableció que a partir de 1986 la jefatura del Poder Ejecutivo 

Regional fuese traspasada a los Presidentes de los Consejos Regionales, quedando los 

Prefectos como órganos desconcentrados del Ejecutivo Nacional. Fueron también 

ampliados los poderes de las asambleas deliberativas, cuyos miembros pasaron a ser 

elegidos mediante elecciones universales directas. Fueron incluidas entre sus 

responsabilidades, planear y estimular el desarrollo de la región, así como asegurar la 

conservación de su identidad. La misma ley de 1982 definió nuevas competencias para 

las instancias consultivas de las administraciones regionales y a partir de 1992 los 

Comités pasaron a denominarse Consejos Económicos y Sociales Regionales. 

La principal tarea de los CESR es la de pronunciarse, en carácter consultivo, sobre los 

temas específicos de competencia administrativa de los Consejos Regionales, que son las 

instancias deliberativas, así como otras cuestiones relacionadas con el desarrollo 

económico, social, y cultural de las regiones. El Consejo Económico y Social Regional 

debe ser obligatoriamente escuchado por el Presidente del CR antes que ocurra el debate 

final, por parte de este último consejo, sobre las directrices y propuestas presupuestarias 

preparadas por la región. Además de eso, el CESR debe manifestarse sobre documentos, 

planos y orientaciones emitidas por el CR en áreas de su competencia, como 

planificación, formación profesional, la educación secundaria de segundo ciclo y los 

transportes ferroviarios regionales de pasajeros. Conforme determina la ley, después de 

examinar esas cuestiones, el CESR debe emitir una opinión que será encaminado a los 

miembros del CR. 

Los Presidentes de los CR pueden solicitar a los CESR pareceres sobre otras cuestiones 

específicas, además de aquellas en que su manifestación es exigida por la legislación. Los 

propios CESR pueden tomar la iniciativa de emitir opiniones sobre temas de interés 

regional donde actúan, aunque ello no haya sido solicitado por otras instancias. 

61

Finalmente, los CESR tienen amplios poderes para realizar trabajos de investigación 

sobre la vida de las regiones. Sea por solicitud del CR, sea por iniciativa propia, los 

CESR pueden conducir estudios de carácter económico, social y cultural. En nivel 

nacional existe una instancia-la Asamblea de Consejos Económicos y Sociales Regionales 

de Francia-que congrega a los varios CESR, articulando su actuación. 

Es evidente para cualquier observador que la “política territorial nacional” se expresa en 

Francia fundamentalmente como una política de ordenamiento territorial. 

Existen dos palabras claves en lo que podría denominarse una política territorial 

nacional en Francia: aménagement, y prospective. Desde luego, escapa por completo a las 

posibilidades de esta monografía presentar una historia más o menos completa de la 

evolución histórica del concepto de región y de sus aplicaciones y modificaciones 74 , así 

como de los múltiples instrumentos jurídicos y financieros que de manera directa o 

indirecta apoyan el crecimiento y el desarrollo. Dos de las implantaciones jurídicas más 

importantes, ya bien entrado el siglo XX son hechas en dos oportunidades: en 1972 las 

regiones son definidas como establecimientos públicos y en 1982 se da el paso definitivo 

para el reconocimiento de las regiones como colectividades territoriales. En 1963 se crea 

la Delegación para el Ordenamiento del Territorio y la Acción Regional (DATAR). El 

paso del VI al VII Plan implica la transformación de la planificación nacional en una 

planificación regionalizada. Entre 1970 y 1990 la DATAR ejecuta una serie de 

operaciones emblemáticas de gran envergadura, como la política de ciudades medias, los 

polos de conversión, el desarrollo de la innovación por medio de los tecnopolos, la 

creación del FIDAR (Fondo Interministerial de Desarrollo y Ordenamiento Rural o, 

Fond Interministeriel de Développement et dÁménagement Rural), los contratos-plan, la 

intercomunalidad, etc. 

“Aménager la France de 2020” es la apuesta de futuro que la DATAR ha propuesto a los 

franceses. Entre cuatro escenarios (un archipiélago fragmentado, el centralismo renovado, 

lo local diferenciado, el policentrismo en red) 75 la DATAR “apuesta” por el policentrismo 

en red. En este escenario se postula que el desarrollo es estructurado por una red urbana 

en la cual el policentrismo se afirma en dos escalas territoriales: la de los conjuntos 

interregionales y esquemas de cooperación-competencia entre las ciudades, y por otro, el 

de las aglomeraciones y “países” 76 y nuevas redes de gestión de proyectos locales 77 . 

La unidad francesa como un límite a la descentralización es un asunto considerado como 

de vital importancia. La descentralización impone el reconocimiento de autonomía a las 

colectividades territoriales, que debe conciliarse con los principios de unidad e igualdad. 

La unidad se expresa, además, en el hecho de que no existe sino una nación, un único 

74 Indispensable resulta en relación a la evolución histórica del concepto de región en Francia leer la 

monumental obra de J.M. Pontier: La Region, Ed. Dalloz, 1988, Paris, Francia. 

75 En el original: lárchipel éclaté, le centralisme rénové, le local différencié, le polycentrisme maillé. 

76 En el sentido de pequeño territorio con elevada auto identificación, un concepto antiguo en Francia. 

77 Véase “Aménager la FRANCE de 2020”, DATAR, La documentation Française, 2000, Paris, France. 

62

pueblo y una sola lengua. En una concepción como esa y en línea con la noción 

precedente, la igualdad de todos los franceses ante la ley es considerada como implicando 

el monopolio legislativo de la Asamblea Nacional, anclada en el artículo 34 de la 

Constitución. Ninguna colectividad territorial posee poder de legislación, aún cuando 

este monopolio se relativiza en la práctica por la experimentación y las posibilidades de 

adaptación y asimilación del derecho en los territorios ultramarinos. No obstante la 

supresión de la tutela en 1982, el Estado conserva un poder de control del cumplimiento 

de las competencias de las colectividades territoriales. El representante del Estado pone 

en funcionamiento el control de la legalidad de los actos de las colectividades locales, la 

cual es dictaminada por un juez administrativo 78 . 

EL ESTADO NACIONAL FRANCÉS SE RESERVA UN CRUCIAL PAPEL DE ORIENTACIÓN 

TERRITORIAL Y DE PUESTA EN PRÁCTICA DE DIVERSAS MEDIDAS TERRITORIALES Y 

DE DESCENTRALIZACIÓN Y DE COORDINACIÓN PARA CONSTRUIR UN FUTURO MEJOR 

PARA LOS FRANCESES, PROTEGIENDO SU IDENTIDAD Y SU CULTURA. SU ACTUACIÓN 

SE ACERCA AL CONCEPTO DE UNA POLÍTICA TERRITORIAL NACIONAL ESTABLECIDO 

EN ESTE DOCUMENTO. 

78 Schöndorf-Haubold Bettina, “L´émergence dún droit comun d láutonomie territoriale en Europe”, Revue 

Française dÁdministration Publique, # 121-122: 202-218, École nationale dádministration, Paris, Francia 

63

EL CASO DE BRASIL 

De partida no llama mucho la atención que en un país de 8,5 millones de kms². la 

preocupación por el territorio (en sus diversas acepciones, la física en primer lugar), sea 

dominante y que la discusión acerca de qué es y cómo se expresa la política de 

ordenamiento territorial muestre una gran variedad a partir de la Constituyente de 1988. 

No obstante recién veinte años después Brasil da forma a un intento de un conjunto 

articulado de acciones dirigidas a la promoción de un desarrollo sustentable (Decreto # 

6047 del 22/02/07). 

A continuación se exponen varias definiciones dadas por especialistas brasileños 79 : 

a) “El ordenamiento territorial constituye la expresión territorial de las políticas 

económica, social, cultural, y ecológica. En tal sentido se encamina a la dirección de una 

*disciplina* en el uso del territorio, de modo de compatibilizar, o, al menos disminuir, 

eventuales conflictos existentes en las diversas acciones públicas y privadas que alteran 

dinámicamente los contenidos físicos, sociales, económicos y culturales contenidos en el 

territorio” (Adma Harmam de Figueredo, IBGE). 

b) “Entiéndese que Ordenamiento Territorial sería el ordenamiento de una Política de 

Planeamiento socioeconómico de las diferentes Regiones y sub Regiones del País, sin 

perder de vista el circuito de una economía mundializada, ni tampoco las especificidades 

naturales, históricas y consecuentemente, socioeconómicas de cada territorio, con el 

79 Brasil, Ministerio da Integraçao Nacional, Para pensar uma política nacional de ordenamento territorial, 

2005: 63-78, Brasilia. 

64

objetivo primario de reducir las disparidades entre ellas e internas que son el fruto del 

propio proceso histórico de formación del Brasil, y que tienden a ampliarse en función del 

movimiento actual de la economía a ser cada más concentrador, fomentando así, sus 

inserciones en el mercado interno y global” (Joaquim Correa de Andrade, FJN). 

c) “El ordenamiento territorial consiste en el disciplinamiento en el uso de los recursos 

ambientales, de modo de posibilitar los mejores usos del espacio geográfico, desde el punto 

de vista ambiental, social, económico, entre otros, valorizando sus potencialidades y 

respetando sus restricciones y limitaciones.” (Maria Gravian Ogata, Secretaría de Medio 

Ambiente e Recursos Hídricos, Bahia). 

d) “El ordenamiento territorial es el conjunto de directrices que nortean las áreas de 

planificación del desarrollo socioeconómico del país, en nivel federal, estadual, y municipal, 

que ejercen impacto en la organización del territorio” Paulo Cézar Garcia Brandão, Min. 

de Defesa). 

e) “Considerando el territorio como espacio socialmente construido, su ordenamiento debe 

ser conducido para orientar e inducir patrones de uso sustentable de ese espacio que 

atienda a las aspiraciones de desarrollo de la sociedad”. (Severino Agra, Consultor). 

f) “Es la expresión de la organización territorial, que se caracteriza por las múltiples 

dimensiones (física, política, económica, y social), en las diferentes escalas geográficas” 

(Tatiana Deane de Abreu Sá, EMBRAPA). 

Los debates en el Brasil concluyen en que: 

a) Tanto el concepto corriente de OT (Ordenamiento Territorial) así como los debates 

en Talleres 80 ad-hoc reafirman que la PNOT (Política Nacional de Ordenamiento 

Territorial) es una competencia de la Unión; 

b) El espacio y el territorio no pueden ser concebidos sólo en términos euclidianos, 

siendo necesario considerar el espacio de flujos; 

c) La escala conceptual de la PNOT es la del territorio nacional; sus acciones, sin 

embargo, se realizan en múltiples escalas. 

En cuanto a las relaciones entre el Plan Nacional de Ordenamiento Terrritorial (PNOT) 

y el Plan Nacional de Desarrollo Regional se concluye que: 

a) Ambas políticas convergen en lo que se refiere a la cuestión de la desigualdad social. 

En el caso de la PNDR, la prioridad se coloca en las áreas de menor renta y sin 

dinamismo económico. En el caso de la PNOT, la mayor atingencia de ella sería con una 

80 Como por ejemplo el Taller: Para pensar uma política nacional de ordenamento territorial (MIN, Brasilia, 2005). 

65

propuesta más radical, que prioriza el combate a la exclusión social y a la redistribución 

de la riqueza; 

b) La PNOT es, por lo tanto, más comprehensiva ya que además de apuntar a la 

desigualdad social, debe garantizar el crecimiento económico y la competitividad, 

además de administrar los conflictos en el uso y la apropiación del territorio. En tal 

contexto, ella debe, incluso, administrar conflictos entre las regiones y el uso ordenado 

del territorio nacional; 

c) En otras palabras, a la escala de la Unión, la PNDR es un instrumento de la PNOT 

que, a su turno, deberá actuar también a la escala intra-regional 81 . 

La PNDR (de acuerdo al Decreto # 6047) definirá estrategias de desarrollo regional en 

las siguientes escalas territoriales: 

a) escala macroregional, para lo cual se recrean las Superintendencias del Norte, 

Nordeste, y Centro-Oeste, definidas estas mismas macrorregiones como prioritarias; 

b) escala sub-regional o mesoregional considerando la definición de las Meso Regiones 

Diferenciadas (actualmente trece Mesoregiones Diferenciadas y nueve Subregiones; 

c) Son áreas prioritarias de la PNDR el Semi Árido, la Faja de Frontera y, las Regiones 

Integradas de Desenvolvimento—RIDE´s. 

Quizás si el mayor aporte al tema del desarrollo territorial en América Latina que se 

encuentra en el Decreto es la definición de las Meso Regiones Diferenciadas, que, en un 

símil con la propuesta del Banco Mundial, “lee la moneda por la cara inversa”: al 

señalar: “ […] entiéndese por Meso Región Diferenciada el espacio subnacional continuo 

menor que el de las macrorregiones existentes o por proponerse, con identidad común, que 

comprenda áreas de uno o más Estados de la Federación, definido para fines de 

identificación de potencialidades y vulnerabilidades que orienten la formulación de 

objetivos socieconómicos, culturales, político-institucionales y ambientales” 82 . 

Se trata de una verdadera revolución en el contexto latinoamericano, habida cuenta del 

carácter centralizado, verticalizado e inconsulto, de todas las regionalizaciones del 

pasado. También en Chile, la creación en el año 2007 de la nueva Región de Los Ríos 

(antigua provincia Valdivia de la Región de Los Lagos) y producto de una lucha de la 

sociedad civil provincial por más de treinta años, apunta en la misma dirección, el 

reemplazo de creaciones territoriales a sangre fría por territorios construidos a sangre 

caliente, en la feliz expresión de Paulette Paumier, experta de la DATAR francesa. 

Porque las regiones existen principalmente en la mente y en el corazón de la gente. Tal o 

81 Bertha Becker, “Síntese das contribuições da Oficina da Política Nacional de Ordenamento Territorial”, 

MIN, op.cit., 2005:71-78. 

82 Parágrafo 5 del Art. 3 del Decreto 6047. 

66

cual territorio es región, rigurosamente hablando, porque sus habitantes lo sienten así, 

aunque no puedan verbalizar los varios requisitos sociales y culturales del hecho de “ser 

región”. Demás está decir que las regiones creadas por lazos interpersonales son 

creaciones absolutamente democráticas. 

No obstante, no todo el Decreto 6047 es digno de alabanzas. Tal vez su mayor debilidad 

es la falta de exhaustividad y exclusividad que toda regionalización nacional debe respetar 

en aras de la coherencia de la política nacional de desarrollo territorial, condición 

necesaria, además, para modelar matemáticamente algunos aspectos de dicha política. 83 

Podría creerse a primera vista que por ser un Estado Federal, Brasil mostraría un 

elevado grado de descentralización desde siempre. No obstante, la historia no confirma 

en absoluto esta tesis. 

Celso Furtado sostiene: “Debemos reconocer que el centralismo fue instrumental en la fase 

de formación de la nacionalidad y, hasta cierto punto, en la construcción de un sistema 

económico suficientemente integrado para permitir la absorción de tecnología moderna. En 

un país de bajo nivel de ingreso, la fragmentación regional del mercado interno constituía 

un serio obstáculo a la formación de un sistema industrial. Y agrega: “No se puede ignorar 

que esta misión histórica del centralismo está agotada” 84 . 

Rui de Britto Álvares Affonso por su lado, discute la tensión recurrente en la historia 

brasileña entre centralización y descentralización (descentralización por la demanda y 

descentralización por la oferta) señalando finalmente que: “El problema remanente 

consiste en la ausencia de una perspectiva integradora y amplia para reestructurar las bases 

del pacto federativo en un contexto en el que se amplían los conflictos entre esferas de 

gobierno y las regiones. El problema se agrava con las profundas transformaciones en 

curso en la economía y en la sociedad brasileña y en su inserción internacional” 85 . 

Uno de los objetivos de una Política Nacional de Desarrollo Territorial en un país como 

Brasil, es concluir la construcción de la Nación, en un contexto mundial que ahora 

cuestiona la importancia de los Estados Nacionales, escribe Bertha Becker, la notable 

geógrafa brasileña. En ese sentido el Decreto 6047 significa un paso delante de la 

tendencia ya anticipada en las Constituciones de Colombia (1991), Perú (1993) y 

Argentina (1994). 

Todas ellas empujan una nueva forma de regionalización mediante la formación de 

regiones asociativas entre unidades territoriales subnacionales contigüas, introduciendo 

en el proceso un fuerte contenido democrático al hacerlo descansar en la iniciativa de las 

83 Un conjunto de monografías que ofrecen un amplio campo de análisis se encuentra en el libro Politicas de 

desenvolvimento regional: desafíos e perspectivas à luz das experiências da União Europea e do Brasil, 

organizado por Clélio Campolina Dinitz, Ministério de Integraçâo Nacional, Brasilia, 2007. De particular 

importancia para estos efectos son los trabajos de Bandeira, Araujo, Becker, Haddad, y Galvao. 

84 Furtado C., “A Federação por Fazer”, Quem és tu, federação ?, Rumos, Ano 1, # 2, Mar/Abr 99, Brasilia. 

85 Affonso Álvares Rui de Britto, “A Federação na encruzilhada”, Quem és tu, federação?, op.cit. 

67

propias comunidades. El proceso colombiano, expresado en los arts. 306 y 307 de la 

Constitución se encuentra detenido, no así el de Argentina que ya ha generado la 

configuración de la Región Patagónica y de la Región Centro, como también ha 

ocurrido en el Perú con la configuración de la Región de La Libertad, en el norte del 

país. Es claro que se viene por delante una paulatina multiplicación de estos ejemplos, 

que la actual crisis favorecerá ante la necesidad de ampliar el abanico de respuestas 

anticrisis, no sólo desde el nivel nacional del gobierno sino precisamente desde el nivel 

regional. Es evidente que un país del tamaño y de conformación política federal —como 

Brasil— convive con el problema de coordinación en sistemas de gran tamaño y 

variedad. Esto se refleja bien el cuadro siguiente en relación a las articulaciones 

institucionales que se ligan —hipotéticamente— con la PNDR 86 . 

86 FUENTE: Williner Alicia, Políticas e instituciones para el Desarrollo Económico Territorial (Síntesis 

general), ILPES, versión preliminar policopiada, marzo 2007 , Santiago, Chile. 

68

EL ANTES Y EL DESPUÉS DE LA POLÍTICA NACIONAL TERRITORIAL EN 

EL BRASIL 

Como lo señala un estudio contratado por el ILPES como parte de la Serie Desarrollo 

Territorial ILPES/GTZ para el caso del Brasil: “A pesquisa apontou que atualmente não 

há uma política de Desenvolvimento Econômico Territorial—DET no Brasil” 87 y por cierto 

que el autor tenía razón al momento de escribir el texto citado, que ha quedado 

sobrepasado por la realidad, justamente a partir de la ceremonia que muestra la foto de 

la firma del D.L. 6047. 

El Decreto en cuestión no sólo define los alcances de la ley (art. 3); además crea la 

Cámara de Políticas de Integración Nacional y Desarrollo Regional (art. 5) constituida 

por 21 Ministerios y crea también el Sistema Nacional de Información para el Desarrollo 

Regional —SNIDR— bajo la coordinación del Ministerio de Integración Nacional, 

sistema clave para el diseño de las estrategias regionales y para el seguimiento de ellas. 

ACTUALMENTE EL ESTADO FEDERAL DEL BRASIL SE ENCUENTRA EN PLENO PROCESO DE 

CONSTRUCCIÓN DE LA POLÍTICA NACIONAL TERRITORIAL, RECUPERANDO UN PAPEL 

POLÍTICO INSEPARABLE DE LA MISMA NOCIÓN DE ESTADO. LA COMPLEJA ESTRUCTURA 

DE TERRITORIOS E INSTITUCIONES, MECANISMOS FINANCIEROS Y APOYOS A LA 

EMPRESA Y A LA INVESTIGACIÓN, ASÍ COMO LA PROTECCIÓN AL MEDIO AMBIENTE 

HACEN DE ESTE PAÍS-CONTINENTE Y FEDERAL UN EJEMPLO LATINOAMERICANO CUYA 

POLÍTICA NACIONAL TERRITORIAL SE ACERCA A LA POSTULADA EN ESTE DOCUMENTO. 

87 Senra Vieira Kelson, Pesquisa sobre políticas e instituçoes públicas para o desenvolvimento econômico 

territorial-DET no Brasil, CEPAL/ILPES/GTZ/Ministerio da Integraçao Nacional, 2006, Brasília (policopiado). 

70

EL CASO DE ARGENTINA 

ALGUNOS ANTECEDENTES SOBRE LA CUESTIÓN REGIONAL EN ARGENTINA 

La tensión entre la capital y las provincias o entre la Nación y su propio territorio es una 

cuestión de antigua data en la República Argentina, dirimida mediante una guerra civil. 

A lo largo de su historia, el conjunto de provincias que forman el Sistema Federal 

Argentino, no pudo cumplir con el rol institucional propio de núcleos federales. Su 

impotencia económica, su incapacidad financiera y su dependencia social y política del 

puerto de Buenos Aires, provocaron en ellas una situación deficiente en las capacidades 

propias de planificación y desarrollo, según lo anotan Hardoy y Moreno 88 . 

A partir de 1958 comienza a surgir la idea de regionalización como forma de suplir la 

incapacidad de las provincias de ser el motor de su propio desarrollo. Esta idea asume 

tres modalidades diversas: a) por un lado el desarrollo político de la regionalización a 

partir de alianzas entre gobernadores para formar bloques regionales; b) las provincias, 

individualmente o en mancomunidad comienzan a tomar en sus manos la realización de 

88 Hardoy Jorge y Oscar Moreno, “La regionalización en América Latina. Limitaciones en su implementación”, 

Documentación del II Seminario sobre Regionalización, Comisión de Geografía, Instituto Panamericano de 

Geografía e Historia, Santiago de Chile, 1969. 

71

obras de impacto supra provincial, como el túnel subfluvial Santa Fe-Paraná, el 

complejo hidroeléctrico Chocón- Cerros Colorados, la hidroeléctrica de Salto Grande, 

las obras de riego en el Valle del Neuquén, etc.; c) la creación de Corporaciones de 

Desarrollo, como la Corporación Nordpatagónica creada por un tratado de 1958 entre la 

Nación y las provincias de Chubut, Neuquén y Río Negro, o la Corporación del Valle en 

la provincia de Catamarca, establecida en 1968. 

La regionalización argentina da sus primeros pasos en 1963 con la publicación de la 

propuesta Bases para el desarrollo regional Argentino en la cual el CFI propone una 

regionalización: Región I, Tierra del Fuego, Santa Cruz, y Chubut; Región II, Río Negro, 

Neuquén, La Pampa, Buenos Aires; Región III, Córdoba, La Rioja, San Luis; Región IV, 

Mendoza, San Juan; Región V, Santiago del Estero, Catamarca, Tucumán, Salta, y 

Jujuy; Región VI, Corrientes, Misiones, Chaco, y Formosa; Región VII, Entre Ríos, 

Santa Fe, Buenos Aires, Capital Federal. 

Posteriormente, en 1965, se publica el Relevamiento de la Estructura Regional Argentina 

hecho por el CFI en 1965 usando el concepto de región nodal. Se determinaron seis 

regiones: Región I Buenos Aires, Provincias de Buenos Aires (excluidos los partidos de la 

Región II), La Pampa, Chubut, Santa Cruz y Gobernación Marítima de Tierra del 

Fuego; Región II Litoral, Provincias de Formosa, Santa Fe, Santiago del Estero, 

Corrientes, Córdoba, Entre Ríos, Misiones, Buenos Aires; Región III Centro, Provincias 

de Córdoba, San Luis , La Rioja, Catamarca, Santiago del Estero; Región IV Cuyo, 

Provincias de Mendoza y San Juan; Región V Noreste, Provincias de Salta, Jujuy, 

Tucumán, Catamarca (algunos departamentos), Santiago del Estero; Región VI Valle del 

Río Negro, Provincias de Neuquén, Río Negro, Buenos Aires (algunos partidos). 

En 1966 (Ley 16.964) se establece el Sistema Nacional de Planeamiento y Acción para el 

Desarrollo, que da origen al Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y que define 

otra regionalización del país. 

El CONADE establece una compleja estructura territorial: Oficinas Regionales de 

Desarrollo, Oficinas Sectoriales de Desarrollo, Organismos Estatales de Información 

Técnica, Administración de Regiones de Planificación, Delegados Ministeriales del 

Ministerio del Interior, Juntas de Gobernadores, y Consejos Provinciales de Desarrollo. 

Las regiones definidas por el CONADE son regiones de planificación y no de desarrollo. 

La planificación es de nivel regional y la ejecución de nivel provincial. Las regiones son: 

Patagonia, provincias de Chubut, Santa Cruz, y el Territorio Nacional de Tierra del 

Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur; Comahue, provincias de Río Negro, Neuquén, 

La Pampa, Buenos Aires (algunos partidos); Cuyo, provincias de Mendoza y San Juan; 

Centro, San Luis, Córdoba, La Rioja; Noroeste, Catamarca, Salta, Jujuy, Tucumán, 

Santiago del Estero; Noreste, Chaco, Formosa, Misiones, Corrientes, Santa Fe; 

Pampeana, Entre Ríos, Santa Fe, Buenos Aires; Área Metropolitana, Capital Federal, 

72

Delta Entrerriano y 25 Partidos de la Provincia de Buenos Aires contiguos a la Capital 

Federal 89 . 

Durante la Primera y la Segunda Conferencia de Gobernadores (1958 y 1959) se aprobó 

una ponencia para crear el Consejo Federal de Inversiones (29/08/1959), el principal 

órgano de desarrollo regional/nacional de la Argentina. El CFI es un organismo federal 

derivado de un convenio constitucional entre las provincias argentinas, la Ciudad 

Autónoma de Buenos Aires, y del cual se excluye expresamente a la Nación y cuyo 

objetivo fundacional es promover el desarrollo armónico e integral de las provincias y 

regiones argentinas, orientando las inversiones hacia todos los sectores del territorio 

nacional. El CFI también actúa como organismo financiero a través del Fondo Federal 

de Inversiones el que está destinado a cooperar—mediante créditos—con el sector 

privado. Los dos ejes en los que el CFI sustenta su accionar son el Federalismo y el 

Desarrollo Regional. 

El artículo primero de la Ley define el CFI de la manera siguiente: “Créase el Consejo 

Federal de Inversiones como organismo permanente de investigación, coordinación y 

asesoramiento, encargado de recomendar las medidas necesarias para una adecuada 

política de inversiones y una mejor utilización de los distintos medios económicos 

conducentes al logro de un desarrollo basado en la descentralización”. 

Actualmente la orientación de la política nacional territorial de la Argentina se funda 

casi exclusivamente en el ordenamiento territorial a la francesa y tiene como principal 

referente teórico al Prof. Juan A. Roccatagliata, coordinador del monumental estudio La 

Argentina. Geografía General y Marcos Regionales 90 . 

Pablo Costamagna, connotado especialista argentino, sostiene que la década de los 

noventa del siglo pasado se caracterizó en Argentina por una fuerte apertura económica 

y un predominio de las “recetas” del Consenso de Washington, que devaluó al Estado y 

marcó una decadencia de las economías regionales y del empleo. Costamagna se 

pregunta si acaso en los últimos años existen nuevas oportunidades generadas por, lo que 

parece ser, una transición de las políticas que entendían el desarrollo como el resultado 

de una difusión del crecimiento del centro a la periferia hacia una política más compleja, 

que incorpora el desarrollo económico territorial considerándolo un proceso endógeno 

con base en la iniciativa local 91 . 

Estas dos visiones, el ordenamiento territorial y el desarrollo local, marcan la postura 

actual del estado argentino en materia regional. 

89 

Muchos Partidos fueron desmembrados de sus provincias originales para pasar a formar parte de regiones que 

incluían segmentos provinciales. 

90 

Roccatagliata J. A. (Coord.), La Argentina. Geografía general y los marcos regionales, Planeta, Buenos Aires, 1992. 

91 

Costamagna P., Políticas e instituciones para el desarrollo económico territorial. El caso de Argentina, Serie 

Desarrollo Territorial, CEPAL/GTZ, 001, 2007, Santiago de Chile. 

73

En el año 2008 el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios da a 

la publicidad el Plan Estratégico Territorial: 1816-2016 Argentina del Bicentenario en el 

cual se establece: “La necesidad de recuperar el Estado como actor primordial en los 

procesos de desarrollo regional, es materia de coincidencia en la gran mayoría de los 

ámbitos de pensamiento contemporáneo, tanto políticos como académicos” (2008: 21) 92 . 

Argentina 2016 Política y Estrategia Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial 

(Construyendo una Argentina equilibrada, integrada, sustentable y socialmente justa) es 

el documento (publicado el año 2004) que define la hoja de ruta hacia el bicentenario, un 

documento preparado por el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y 

Servicios, dígase de paso, un documento de la mayor contemporaneidad conceptual y 

política. Este documento servirá de marco para el Plan Estratégico. 

Dos afirmaciones de la Síntesis Ejecutiva son de particular importancia: 

a) No hay planes de desarrollo y ordenamiento territorial de nivel nacional. Los que 

existieron a mediado de siglo y contaron con el apoyo y participación popular no fueron, 

por diversas causas, sostenidos en el tiempo; 

b) El objetivo de esta Política Nacional es el reordenamiento del territorio, orientándolo 

hacia un desarrollo equilibrado, sustentable y con justicia social. 

El documento reconoce cuatro grupos de provincias: 

1. Mayor nivel de desarrollo relativo (Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Buenos 

Aires, Córdova, Santa Fe, La Pampa, Entre Ríos); 

2. Provincias que han sido siempre identificadas como provincias ricas (Neuquén, Río 

Negro, Chubut, Santa Cruz, Tierra del Fuego, Mendoza, San Juan, San Luis); 

3. Las provincias del NOA (Jujuy, Tucumán, Salta, Catamarca, La Rioja, Santiago del 

Estero); 

4. Las provincias del NEA (Corrientes, Chaco, Formosa, Misiones). 

La Política Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial reconoce cinco objetivos, 

cada uno de ellos asociado a valores, algo fuera de lo común en este tipo de 

pronunciamiento de Estado. Se sostiene que para el 2016 cada habitante debe haber 

logrado: 

1. Desarrollar su identidad territorial, cultural y su sentido de pertenencia al territorio 

nacional (valores: conciencia y compromiso frente al territorio nacional); 

92 Argentina, Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, 1816-2016 Argentina del 

Bicentenario. Plan Estratégico Territorial, Impresora Alloni, Buenos Aires, 2008. 

74

2. Alcanzar el progreso económico según sus capacidades y proyectos personales sin 

necesidad de abandonar su región de origen (valores: arraigo al territorio de nacimiento o 

de adopción); 

3. Alcanzar la sustentabilidad ambiental para garantizar la disponibilidad actual y futura 

de los recursos (valores: responsabilidad activa referida al respeto por la biodiversidad y los 

sistemas naturales); 

4. Participar plenamente ven la gestión democrática del territorio en todas sus escalas 

(valores: compromiso social respecto a la comunidad organizada); 

5. Acceder a los bienes y servicios esenciales, posibilitando el desarrollo personal y 

colectivo y una elevada calidad de vida en todos los rincones del país (valores: dignidad de 

las personas). 

Esta política valoriza la participación activa de la sociedad a través de una visión de 

abajo arriba, complementaria a la visión de arriba abajo liderada por el Estado. 

La Política Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial no es un proyecto técnico 

vacío de contenido humano y social. Su objetivo son los valores: la identidad y la 

dignidad como forma de vida 93 . 

La Política toma en cuenta: a) los paradigmas cognitivos del siglo XXI; b) las tendencias 

de integración con países fronterizos, la formación de nuevas regiones, la dinámica 

territorial de la globalización; c) la acción proactiva del Estado. El instrumento de 

intervención permanente será el Sistema Nacional de Desarrollo y Ordenamiento 

Territorial (SINDOT) concebido como un conjunto de actores, instrumentos, planes y 

proyectos articulados entre sí, orientado al cumplimiento de los objetivos señalados. 

Las ideas rectoras de la Política son cuatro: 

1. Esquema Integrado Nacional e Internacional 

El proceso de internacionalización de La economía reemplazas al viejo paradigma de 

centro-periferia y establece una nueva relación entre lo local y lo global, generando 

cambios ineludibles en la estructura productiva del país. El aprovechamiento selectivo y 

estratégico del proceso de globalización proporciona un nuevo desafío y oportunidad 

para el sistema productivo nacional, en tanto aporta ventajas importantes para el 

posicionamiento de la economía en el circuito internacional. 

93 Subrayado en el original 

75

2. Esquema de Fortalecimiento y/o Reconversión Productiva 

Para lograr el equilibrio del territorio nacional en lo que respecta a su dinámica 

económica 94 , en primer lugar, se revalorizan nuevos núcleos productivos en las áreas 

menos desarrolladas y paralelamente y con el objeto de sostener la competitividad de las 

áreas más consolidadas, se resuelven los cuellos de botella en materia de infraestructuras 

así como los problemas estructurales, tanto funcionales como medioambientales, de los 

núcleos productivos tradicionales. 

3. Esquema de Conectividad Interna 

La configuración del territorio a través de nuevos ejes de articulación y desarrollo 

(junto a corredores radiocéntrico y corredores bioceánicos transversales) consolidan la 

conectividad interna del espacio nacional. 

4. Esquema Policéntrico de Ciudades 95 

La consolidación de nuevos núcleos productivos, junto a la reformulación de los 

corredores de transporte mediante la ejecución de infraestructuras, potencia la 

dinamización de ciertos centros de servicios locales y regionales. 

UN PLAN PARA EL DESARROLLO DEL TERRITORIO DEBE ENTENDERSE COMO 

HERRAMIENTA DE UN PROYECTO POLÍTICO COLECTIVO. LA RENUNCIA POR PARTE DEL 

ESTADO A SU ROL COMO GARANTE DE LA EQUIDAD DISTRIBUTIVA DE LOS RECURSOS, SE 

ASOCIA AL ABANDONO DE SU ROL COMO PLANIFICADOR DE LAS INFRAESTRUCTURAS 

QUE DETERMINAN LA SUSTENTABILIDAD FUTURA DEL TERRITORIO. 

94 Cabe preguntar, a la luz de la teoría de sistemas, cuál es el significado exacto de esta afirmación. 

95 Compárese con el ordenamiento territorial francés comentado anteriormente. 

76

EL CASO DEL PERÚ 

ANTECEDENTES 

De los países incluidos en este informe, el Perú muestra en el papel la arquitectura más 

elaborada sobre descentralización y, en consecuencia, sobre el rol del Estado en tal 

contexto. El año 2002 bien podría ser denominado como “el partero de la 

descentralización” ya que en dicho año el gobierno de Alejandro Toledo publica las 

cuatro leyes marco : la Ley 27680 (07/03/2002) Ley de Reforma Constitucional del 

Capítulo XIV del Título IV, sobre Descentralización; la Ley 27783 (20/07/2002) Ley de 

Bases de la Descentralización; la Ley 27795 (25/07/2002) Ley de Demarcación y 

Organización Territorial; la Ley 27867 (18/11/2002) Ley Orgánica de Gobiernos 

Regionales. 

El Compendio Normativo LA DESCENTRALIZACIÓN EN EL PERÚ 96 contiene nada 

menos que 101 Leyes, Decretos Legislativos, Decretos Supremos, Resoluciones 

Supremas, Resoluciones Ministeriales, Resoluciones Presidenciales, Resoluciones 

Directorales, y Resoluciones Varias que buscan dar forma teórica y práctica al proceso 

de descentralización. 

96 CND, Consejo Nacional de Descentralización, La descentralización en el Perú, 2005, Lima, Perú. 

77

El Artículo 3 del Capítulo I del Título II de la Ley de Bases de la Descentralización lee: 

“La descentralización tiene como finalidad el desarrollo integral, armónico y sostenible del 

país, mediante la separación de competencias y funciones, y el equilibrado ejercicio del 

poder por los tres niveles de gobierno, en beneficio de la población”. 

El Artículo 1 de la Ley de Demarcación y Organización Territorial expresa: “La presente 

ley tiene por finalidad establecer las definiciones básicas, criterios técnicos y los 

procedimientos para el tratamiento de demarcación territorial que es competencia exclusiva 

del Poder Ejecutivo de conformidad con el numeral 7) del Artículo 102 de la Constitución 

Política del Perú, así como lograr el saneamiento de límites y la organización nacional del 

territorio de la República”. 

El Artículo 6 del Título I de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales establece: “El 

desarrollo regional comprende la aplicación coherente y eficaz de las políticas e 

instrumentos de desarrollo económico social, poblacional, cultural y ambiental, a través de 

planes, programas y proyectos orientados a generar condiciones que permitan el 

crecimiento económico armonizado con la dinámica demográfica, el desarrollo social 

equitativo y la conservación de los recursos naturales y el ambiente en el territorio regional, 

orientado hacia el ejercicio pleno de los derechos de hombres y mujeres e igualdad de 

oportunidades”. 

Pero ya en décadas anteriores los ensayos de regionalización y las declaraciones 

descentralizadoras en el Perú tenían clara expresión. Manuel Dammert 97 escribe: “Uno 

de los más importantes consensos nacionales fue el de 1979 a 1992 respecto a 

Descentralizar el Estado, estableciendo tres niveles de gobierno (central, regional, 

municipal). Se eligieron once gobiernos regionales (5 en 1989 y 6 en 1990), los que no 

tuvieron oportunidad de funcionar realmente, pues sólo tuvieron vigencia cerca de un año). 

El golpe del 05/04/92 no sólo destruyó sino que arrasó con todo lo que en desconcentración 

se había avanzado a lo largo del siglo, para imponer un nuevo régimen, el de la autocracia 

hipercentralista” ( Dammert; 1999:19). 

El Plan Nacional de Regionalización de 1982 dio origen a la Ley de Bases de 

Regionalización de 1984 la cual definió en aquel momento once regiones: 

1. Grau, con Piura y Tumbes 

2. Atahualpa, con Amazonas, Cajamarca y Lambayeque 

3. Gran Chimú, con La Libertad y Ancash 

4. Chavín, con San Martín y Huánuco 

5. Antisuyo, con Loreto y Uyacali 

6. Santa Rosa, con las Provincias del Dpto. de Lima y Callao 

(a excepción de la Provincia de Lima y la del Callao) 

97 Dammert M., 1999, Desborde Territorial Descentralista, Lima, Perú. 

78

7. Huanca, con Pasco y Junín 

8. Paracas, con Ica, Huancavelica y Ayacucho 

9. Bolognesi, con Arequipa, Tacna y Moquehua 

10. Garcilaso, con Cusco, Apurímac y Madre de Dios 

11. Manco Cápac, con Puno 

En 1988 se debate y aprueba la iniciativa del Poder Ejecutivo para modificar la Ley 

24650, con la Ampliación de las Bases de la Regionalización. Se formaron así las once 

regiones siguientes: 

1. Región Grau, con los Dptos. de Piura y Tumbes 

2. Región Nororiental del Marañón, con los Dptos. de Cajamarca, Lambayeque y 

Amazonas 

3. Región V.R Haya de la Torre, formada por el Dpto. de Libertad 

4. Región San Martín 

5. Región Amazonia, formada por el Dpto. de Loreto 

6. Región Cáceres, con los Dptos. Junín, Pasco y Huánuco 

7. Región Libertadores-Wari, formada por Ica, Ayacucho y Huancavelica 

8. Región Arequipa 

9. Región Inka, formada por Cusco, Apurímac y Madre de Dios 

10. Región José Carlos Mariátegui formada por Puno, Moquehua y Tacna 

11. Región Ucayali, formada por el Dpto. de Ucayali 

En el año 2005 se aprobó la Ley # 28522 creándose el Sistema Nacional de Planeamiento 

(SNPE) y el Centro de Planeamiento Estratégico (CEPLAN). 

El SNPE tiene como objetivos: a) Constituirse en el espacio institucionalizado para la 

definición concertada de una visión de futuro y de los objetivos y planes estratégicos; b) 

Articular e integrar de forma coherente y concertada las diferentes propuestas para la 

elaboración del PEDN; c) Promover y articular los programas de fortalecimiento de 

capacidades para el planeamiento estratégico; d) Desarrollar los procesos y las acciones 

de monitoreo; e) Promover la cooperación y acuerdos entre los sectores público y 

privado; f) Promover la formulación de planes estratégicos, programas y proyectos con 

visión prospectiva de mediano y largo plazo, así como el desarrollo de los aspectos 

teóricos que los sustentan. 

La propuesta LINEAMIENTOS ESTRATÉGICOS PARA EL DESARROLLO 

NACIONAL 2010-2021 incluye un diagnóstico o línea base a partir de seis ejes 

estratégicos: i) los derechos fundamentales y la dignidad de las personas 98 ; ii) la igualdad 

de oportunidades; iii) el estado descentralizado al servicio de los ciudadanos y del 

98 Es notable que un pronunciamiento desde el Estado apunte en primer lugar a la dignidad de las personas, 

primera característica que diferencia al ser humano de la persona humana, en tanto esta última posee dignidad la 

que le otorga una dimensión ontológica. 

79

desarrollo; iv) la economía competitiva con alto nivel de empleo y productividad; v) el 

desarrollo regional equilibrado; vi) los recursos naturales y el medio ambiente. 

El Plan Estratégico de Desarrollo Nacional 2010-2021 identifica el abanico de problemas 

del Perú agrupándolos en seis ejes estratégico: 

Eje Estratégico 1: Derechos fundamentales y dignidad de las personas 

Eje Estratégico 2: Igualdad de oportunidades y acceso a los servicios básicos 

Eje Estratégico 3: Estado descentralizado al servicio de los ciudadanos y del desarrollo 

Eje Estratégico 4 : Economía competitiva con alto nivel de empleo y productividad 

Eje Estratégico 5: Desarrollo regional equilibrado e infraestructura adecuada 

Eje Estratégico 6: Recurso naturales y ambiente 

Los lineamientos de política para cada eje avanzan en la concreción del objetivo del eje. 

Asimismo, el examen de las megatendencias ubica la acción del Estado peruano en un 

marco global. Las megatendencias apuntadas en Los Lineamientos Estratégicos para el 

Desarrollo Nacional 2010-2021 son: a) la globalización; b) la democracia global; c) las 

telecomunicaciones y la masificación del uso de Internet; d) el surgimiento de nuevas 

potencias económicas; e) el envejecimiento demográfico y la migración internacional; f) 

el crecimiento de megaciudades; g) el cambio climático; h) la preocupación por el 

ambiente y la preferencia por los productos naturales; i) el desarrollo biotecnológico y la 

ingeniería genética y; j) el desarrollo de la nanotecnología y la robótica. 

Una contribución de la mayor importancia al debate descentralizador en el Perú ha sido 

el Informe sobre Desarrollo Humano/PERÚ 2006. Hacia una descentralización con 

ciudadanía, preparado por el PNUD y al que habría que considerar como uno de los 

mejores tratados sobre descentralización hechos en América Latina. 

Sin embargo, no todo es “miel sobre hojuelas” y ciertamente se conocen posturas 

críticamente constructivas, como, por ejemplo, la Propuesta de la Agenda Prioritaria 

para profundizar la descentralización en el Perú (Octubre, 2008) elaborada por la ONG 

RED-Perú de Iniciativas de Concertación, un documento coordinado por Raúl Lizárraga 

Bobbio, uno de los principales expertos peruanos en esta materia. Este documento 

sostiene que los avances puntuales logradas desde el 2002 han carecido de estrategias que 

las articulen y provoquen sinergias capaces de producir resultados o impactos 

socioeconómicos relevantes y apunta a los siguientes obstáculos 99 : 

a) Frágil o ambigua voluntad política, al más alto nivel de decisión; 

b) Carencia de sustentos operativos para la promoción de inversiones reproductivas 

descentralizadas y competitivas; 

c) Inadecuados criterios técnicos, políticos, culturales, económicos y sociales con los 

cuales establecer las nuevas regiones; 

99 De los cuales apenas se muestra una síntesis. 

80

d) Débil e inconstante participación de organizaciones civiles en los esfuerzos de 

desarrollo regional; 

e) Predominio de un esquema económico primario-exportador; 

f) Alto porcentaje de las delimitaciones político-administrativas que no son reconocibles 

por autoridades o agrupaciones colectivas; 

g) Una alta rentabilidad en determinadas ramas de producción (minería, harina de 

pescado, construcción, finanzas) que no se transfieren suficientemente a las mayorías; 

h) Impactos derivados de una crisis económica y financiera mundializada; 

i) Inicio de la campaña electoral hacia el 2010-2011, con predominio de otros discursos; 

j) Cambios en el Gabinete Ministerial (Octubre, 2008) con algunas señales positivas 

desde el punto de vista de el historial “geográfico” de algunos Ministros. 100 

Finalmente, cabe agregar la elaboración en el año 2002, de los Planes Concertados para 

el Desarrollo Departamental. Según el documento 101 , en estos planes se tornan elementos 

fundamentales, la asociatividad, la complementaridad, la integración y la tecnología, 

como factores claves para establecer un nuevo modelo de descentralización con 

desarrollo en el Perú. Se han preparado planes departamentales para la Macro Región 

Norte, la Macro Región Sur, Macro Región Centro Sur, la Macro Región Oriente, la 

Macro Región Centro Andina, y la Macro Región Lima Metropolitana. 

Y una declaración importante: 

PROMOVER LA IGUALDAD DE OPORTUNIDADES COMO EL PUNTO DE PARTIDA PARA QUE 

LAS PERSONAS DESARROLLEN SUS CAPACIDADES ES UN DEBER DEL ESTADO. 

A MANERA DE CONCLUSIONES SINTÉTICAS 

En el mes de Junio del 2007 se realizó en Brasilia la XII Conferencia de Ministros y Jefes 

de Planificación de América Latina y el Caribe, Conferencia en la cual el Instituto 

Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES) —órgano de 

la CEPAL— presenta a la consideración de Los Ministros y Jefes, y lo hace en su calidad 

de Secretaría Técnica de la Conferencia, un documento titulado Economía y Territorio 

en América Latina y el Caribe: Desigualdades y Políticas, uno de los más afinados 

estudios empíricos sobre el tema y que antecedió en dos años al Informe sobre la 

economía mundial 2009: Rehaciendo la economía geográfica, elaborado por el banco 

Mundial. 

100 

Resulta impactante hacer una comparación con la situación de Chile en relación a los puntos a), b), d), f), h), 

casi calcados entre uno y otro país. 

101 

República del Perú, Ministerio de la Presidencia, Secretaría Técnica para el Proceso de Descentralización: 

Planes concertados de desarrollo departamental, Lima, Perú, (249 pp). 

81

El informe del ILPES (páginas 27 a 30) ofrece un panorama á vol dóiseau de la 

evolución de las políticas regionales en América Latina, una lectura imprescindible para 

entender a cabalidad la situación actual. El cuadro siguiente muestra el resultado sobre 

las regiones de la aplicación de pseudo o verdaderas políticas territoriales en América 

Latina. 

Con certeza se puede afirmar que éste cuadro es el core del estudio y del documento del 

ILPES. Desde luego, acá se entra de lleno a uno de los temas más recurrentes en la 

literatura actual: ¿cómo se explica una competencia global que termina con pocos 

ganadores y muchos perdedores y cómo se puede revertir este resultado? 

El análisis empírico se basa en los datos de 132 regiones pertenecientes a ocho países. La 

taxonomía y la tipología son sencillas, pero potentes. No se sabe de otro estudio de esta 

envergadura hecho en América Latina en este campo, lo cual le otorga un carácter 

innovador y lo transforma en un marco cognitivo fortísimo para la toma de decisiones. 

Más allá de este tipo de mérito, el resultado no parece nada de decepcionante. El 43 % de 

la muestra son territorios convergentes y el 28 % son territorios ganadores, o sea, el 71 

%, casi tres cuartos del total se ubican en las dos categorías positivas. 

82

Pero quizás si todavía más importante es la disección de los resultados al interior de cada 

uno de los cuatro bloques clasificatorios. Hay acá conclusiones preocupantes para 

quienes militan en el “partido territorial” y nada mejor que citar textualmente párrafos 

del documento: 

“En otras palabras, en ninguno de los casos de crecimiento exitoso se advierte una política 

explícita y deliberada de desarrollo regional que haya sido orientada desde el Estado 

nacional…Tampoco parecen haber políticas explícitas de corrección de disparidades, de 

claro corte territorial, compensatorias que atiendan o se preocupen de las regiones más 

deprimidas y que no parecen presentar síntomas de activación ni en el corto ni en el 

mediano plazo”. Es exactamente lo que sostenía Tania Bacelar de Araujo, en Recife, 

como se comentó al inicio de este documento. 

En otro comentario —comentario interno al ILPES— se anotaba lo siguiente: 

“Concordando absolutamente con las conclusiones, valen un par de precisiones. Primero, 

¿por qué las políticas territoriales han sido ineficaces? Hay que tomar nota desde la partida 

que en los últimos decenios prácticamente no han existido políticas nacionales territoriales 

o inter regionales, al contrario de lo observado décadas atrás. Segundo, ha habido 

claramente una brecha de lenguaje entre los especialistas en cuestiones territoriales y los 

reales tomadores de decisión en el campo de las políticas públicas. Es sabido que para 

introducir una innovación en un medio reacio es imprescindible “hablar” el lenguaje del 

interlocutor. Es conocida la anécdota de aquellos planificadores que, preocupados con la 

irracional expansión metropolitana, se entrevistan con el Ministro de Hacienda para lograr 

su apoyo y le explican entonces los males de la megalopolización en su propio y críptico 

lenguaje, con lo cual la entrevista no alcanzó a los cinco minutos. Alternativamente los 

emisarios (del respectivo Ministerio de Planificación con seguridad) deberían haber 

comenzado por preguntar al Ministro si acaso ha tomado nota de las presiones 

inflacionarias que acompañan a la expansión metropolitana (por ejemplo, por la necesidad 

de cambiar la tecnología del transporte masivo urbano, de superficie a subterránea). 

Entonces el ministro sí se habría interesado en el tema. Hay que tomar nota 

adicionalmente, que el ILPES no está teniendo suficiente éxito en convocar a sus cursos a 

profesionales que se encuentran en el centro del sistema decisional de políticas públicas 

(economistas, ingenieros y otros). Igual situación se observa, sin embargo, diríase que en 

todo tipo de curso de postgrado en este campo” 102 . 

En verdad, lo que el estudio del ILPES muestra, al igual que otros, es que la apuesta a la 

competencia y a la competitividad global hace del mercado el gran decisor en términos 

también territoriales, y no puede ser de otra manera si se quiere jugar un juego que por 

pura definición es un juego de mercado. En tal contexto, en el cual, además, hay que ser 

rápido, se puede entender el uso intenso de ventajas comparativas estáticas (basadas en 

recursos naturales) y por tanto los territorios ganadores son mayoritariamente 

102 Boisier S., El regreso del territorio, policopiado, 2007, Informe al ILPES, Santiago de Chile. 

83

territorios que disponen de recursos naturales cuyo precio internacional se ha elevado 

sistemáticamente, los dos casos más obvios son el cobre y la soja. Una inserción 

alternativa, basada por ejemplo, en servicios o en plataformas de servicios, sólo está al 

alcance de regiones de tipo metropolitano, en cuyo caso, su posición “ganadora” no hace 

sino aumentar la brecha con el resto. Como se lo preguntaba Tania Bacelar de Araujo: 

¿“quien se hace cargo de las regiones atrasadas? Nadie”. 

No obstante, algunas políticas sociales, inescapablemente políticas públicas, por un lado, 

y altamente focalizadas por otro, pueden compensar situaciones que de otra manera 

serían extremas, generando algunos casos en los cuales los indicadores sociales mejoran, 

con o sin éxito en el crecimiento relativo del PIB. 103 

El análisis de Francia, Brasil, Argentina y Perú confirma, por otro lado, algo por demás 

sabido: en América Latina la distancia entre “el papel y la acción” es muy considerable. 

Por insondables razones parece que se valora más la palabra que la acción, como lo 

observan los especialistas peruanos citados en la sección respectiva. 

Por otro, el estudio muestra la fuerza del legalismo, podría decirse, en la cultura latina; 

en los cuatro países las disposiciones jurídicas pretenden dar por resueltos los problemas 

desde “palacio”. No se debe olvidar la aseveración del Rey Don Juan II, de Zamora, 

quien en 1422 al término de un decreto lleno de cargas para sus súbditos escribe: “A 

pesar de los susodicho, recordad que la ley se acata, pero no se cumple” una idea 

incrustada desde entonces en el código genético latinoamericano. 

En ninguno de los cuatro países se observa la puesta en práctica de una política 

territorial completa, en el sentido en que se la definió en este estudio, es decir, como una 

meta política incluyendo el ordenamiento territorial, la descentralización, el fomento al 

crecimiento, y el fomento al desarrollo 104 . 

No es extraño que Francia muestre la aproximación más amplia al tema, no sólo por su 

carácter de cuna del ordenamiento territorial, sino además, por su inserción en la Unión 

Europea, la que definitivamente ha hecho una fuerte apuesta a la territorialidad para 

dar forma al principio de la cohesión. Sigue Francia sorprendiendo por la creatividad y 

contemporaneidad del enfoque territorial, cultura, valores, rescate de los países 

interiores como eficaces instrumentos de desarrollo territorial, ciencia y tecnología 

(milieu innovateur), capacitación profesional sistemática del funcionalismo territorial, 

son sellos del enfoque francés. 

103 

Las últimas cifras derivadas de la encuesta CASEN en Chile muestran esta situación en la Región de 

Atacama, por ejemplo. 

104 

Por supuesto esta concepción separa y diferencia estructuralmente el mero crecimiento del desarrollo, ahora 

entendido como pleno de subjetividad. En tanto que el crecimiento es entendido ahora como una cuestión de 

mercado corregido por la acción del Estado, el desarrollo es, más que nunca, una cuestión de Estado en 

asociación con la sociedad civil. No hay duda que resta todavía un largo tiempo para que ésta concepción se 

encarne en políticas públicas. 

84

Como no puede ser de otra manera, si es que la racionalidad todavía existe, un país con 

8,5 millones de kms². de superficie no puede dar la espalda a su propio ordenamiento y a 

los procesos de crecimiento y desarrollo en su territorio. Como se comentó, el Decreto # 

6047 del 2007 recupera para el Estado brasileño una función primigenia del propio 

concepto político de Estado: la conducción territorial ; el Decreto es una divisoria de 

aguas que marca un antes y un después y que se abre a escuchar a la ciudadanía al 

reconocer a las Meso Regiones como pilar de la Política Nacional Territorial. 

No menos sorprendente es el caso argentino el segundo país en extensión en América 

Latina; sorprendente al combinar virtuosamente los objetivos con los valores 

subyacentes y sorprendente al remarcar el retorno del Estado a la conducción territorial 

al afirmar: La necesidad de recuperar el Estado como actor primordial en los procesos de 

desarrollo regional, es materia de coincidencia en la gran mayoría de los ámbitos de 

pensamiento contemporáneo, tanto políticos como académicos. 

Finalmente el caso peruano muestra una extensa y rica historia descentralizadora, de 

avances y retrocesos que en los últimos años origina a veinticinco planes 

departamentales. También en el caso del Perú el papel del Estado en la conducción 

territorial es relevante. 

En síntesis, en Francia el Estado central mantiene un papel rector inclaudicable y 

apuesta por el ordenamiento y por la descentralización; en el Brasil post 2007 el Estado 

Federativo se impone y apuesta a una regionalización de alta flexibilidad que se vincula 

con el surgimiento y el reconocimiento de regiones creadas desde la base socio-cultural; en 

Argentina se plantea recuperar al Estado como actor primigenio del desarrollo 

territorial y se apuesta fuertemente por el ordenamiento á la francesa, en tanto que en el 

Perú la apuesta se inclina claramente por los cuasi- Estados regionales descentralizados. 

¿TIENE CHILE ALGO QUE APRENDER DE LOS CASOS DE ESTUDIO? 

¿Qué puede aprender un país en el cual la regionalización —que todos entienden como 

un pilar para el crecimiento y el desarrollo territorial— ya cumple 43 años? Si somos 

capaces de bajar del pedestal al cual nosotros mismos nos subimos y desde el cual 

solemos mirar hacia los demás con no poca soberbia, la respuesta es que sí, sí tenemos 

mucho que aprender y también intercambiar experiencias. 

Es evidente que el país ha experimentado transformaciones sustantivas durante las 

últimas décadas, particularmente en el campo económico. Es por todos reconocido que 

entre los “activos” acumulados en las dos décadas recientes, se encuentra un ingreso per 

cápita que se ha triplicado, con un valor actual que es el más alto de América Latina 

(incluido el ajuste de paridad), se encuentra también una cobertura educacional casi 

completa con más de 700.000 estudiantes en el tramo superior (universidades, institutos 

85

profesionales y escuelas técnicas), un 70 % de este número corresponde al segmento de 

jóvenes que son los primeros en su historia familiar que acceden a este nivel, algo 

socialmente revolucionario, pero con no pocos peligros si el mercado laboral no funciona 

adecuadamente, se encuentra también una cobertura de salud ampliada y un sistema 

previsional que no excluye a ninguna persona, se encuentra una inserción internacional 

representada por veinte tratados de libre comercio suscritos con más de cincuenta países 

que representan el 80 % del PIB mundial, se encuentra también un valor de las 

exportaciones (70.000 millones de dólares) más de cuatro veces el valor de los años 80, se 

encuentra un sistema de infraestructura vial urbana e inter urbana de primer orden, una 

penetración de la telefonía celular que supera al número de habitantes, una 

institucionalidad sólida, y un prestigio internacional de muy alto nivel. 

No obstante, junto a ello, exportaciones basadas en commodities, escasa investigación 

científica y tecnológica, una calidad educacional absolutamente incompatible con los 

requerimientos del siglo XXI, rasgos culturales negativos (racismo, clasismo, violencia 

intrafamiliar, individualismo, sexismo, machismo, etc.), una distribución del ingreso 

aparentemente inmutable y de las peores del mundo, y una inequidad múltiple. 

Si se vuelve a la postura conceptual original de este estudio, la política territorial 

nacional como una meta política se observa que en Chile no existe una política nacional 

de ordenamiento territorial, algo insólito si se toma nota de la peculiar conformación 

geográfica del territorio, 5.000 kms. de largo por 140 kms. promedio de ancho, un 

territorio encajonado entre la Cordillera de Los Andes y el Oceáno Pacífico. No existe en 

Chile, como en Francia, España e Italia, una política de usos del suelo de montaña ni de 

uso del suelo costero. 

La política de descentralización muestra en Chile avances significativos. Como le he 

escrito en alguna oportunidad, “se ha avanzado más de lo que creíamos y menos de los 

queríamos” y si se tiene en cuenta la cultura administrativa y de gobierno en éste país, lo 

afirmado no es poca cosa. 

86

POLITICA DE 

ORDENAMIENTO 

TERRITORIAL 

ESTRUCTURA ESTRUCTURA DE DE POLÍTICAS 

POL TICAS 

POLÍTICA DE 

DESCENTRALIZACIÓN 

META POLÍTICA 

NACIONAL 

TERRITORIAL 

POLÍTICA DE FOMENTO 

DEL CRECIMIENTO 

ECONÓMICO 

POLÍTICA DE 

FOMENTO DEL 

DESARROLLO 

SOCIETAL 

Según Silva y Sandoval (2005) los poco más de 1.000 millones de dólares que el país gastó 

(2001) en fomento productivo (con fuerte orientación a la micro y pequeña empresa y al 

territorio) carecieron casi por completo de coordinación. La descoordinación y la falta de 

un sentido estratégico de los programas “impide generar economías escala y de 

aglomeración que son fundamentales para generar una masa crítica de empresas capaces 

de beneficiarse cumulativamente de esos instrumentos y avanzar hacia mayores niveles 

de competitividad sistémica” 105 . 

El fomento al desarrollo, es decir, la acción del estado tendiente a generar condiciones de 

entorno que permitan a los seres humanos auto transformarse hasta llegar a ser 

personas humanas simplemente se desconoce en Chile, algo que pone en el primer plano 

un asunto de la mayor gravedad y un impedimento sustancial para lograr el desarrollo: 

la ignorancia completa y extendida acerca del pensamiento contemporáneo sobre 

desarrollo. Como es obvio, no se trata de transformar las diversas escalas de gobierno en 

academias, pero como decía Goethe: “no podemos dominar lo que no entendemos”. 

105 Silva Iván y Carlos Sepúlveda, Desarrollo económico local/regional y fomento productivo: la experiencia 

chilena, CEPAL, Serie Gestión Pública # 49, 2005:73, Santiago de Chile 

87

CHILE: CINCO PROBLEMAS ESTRUCTURALES NO RESUELTOS Y EL 

TERRITORIO 

(IMPEDIMENTOS PARA EL DESARROLLO) 106 

PROBLEMA IMPORTANCIA DEL TERRITORIO 

LA CURRÍCULA EDUCACIONAL DEBE MOSTRAR UN ACERCAMIENTO 

EDUCACIÓN CRECIENTE AL TERRITORIO, DESDE EL NIVEL BÁSICO AL NIVEL 

TERMINAL SECUNDARIO PARA AYUDAR A GENERAR IDENTIDAD Y 

SOLIDARIDAD TERRITORIAL 

LA INNOVACIÓN ES UN PROCESO QUE REQUIERE ELEVADOS NIVELES DE 

INNOVACIÓN CAPITAL SOCIAL, ES DECIR, DE CONFIANZA INTERPERSONAL, 

DISTRIBUCIÓN 

PROFUNDAMENTE LIGADA A LAS CULTURAS LOCALES 

LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO INTER PERSONAL DEPENDE DE 

FACTORES ADQUIRIDOS (EDUCACIÓN), DE LA INSERCIÓN EN UN SECTOR 

LABORAL (MODERNIDAD U OBSOLESCENCIA) Y DE LA 

INFRAESTRUCTURA LOCAL 

COMMODITIES 

EQUIDAD 

ES IMPRESCINDIBLE AGREGAR VALOR A LAS EXPORTACIONES 

UNA MAYOR EQUIDAD INTER PERSONAL DEPENDE DE UN MEJOR 

ACCESO DE LOS INDIVIDUOS A ESTRUCTURAS GUBERNAMENTALES 

CAPACES DE “ESCUCHAR” Y PROCESAR DEMANDAS SOCIALES Y A UNA 

INFRAESTRUCTURA DE SERVICIOS. 

LA INEQUIDAD DEPENDE DE LA UBICACIÓN INICIAL DE UNA PERSONA EN 

LA TRAMA SOCIAL Y DE UNA UBICACIÓN INICIAL EN LA MALLA 

ESPACIAL. NO ES LO MISMO, DESDE EL PUNTO DE VISTA DEL POTENCIAL 

DE DESARROLLO DE UNA PERSONA, NACER EN UNA CLASE SOCIAL U 

OTRA O EN UN PUEBLO O EN UNA GRAN CIUDAD. 

La pregunta obvia en relación a estos impedimentos para el logro del desarrollo es si 

ellos se corrigen más fácilmente a nivel local de cada región o si demandan de una acción 

más centralizada. Parece ser necesario recurrir al proverbio bíblico: “Al César lo que es 

del César y a Dios lo que es de Dios”, ya que ciertamente es mucha la contribución al 

desarrollo que emerge desde los espacios sub nacionales, pero hay cuestiones que 

requieren de políticas nacionales debidamente variadas en el territorio y únicas en el 

país. Como lo escribe Ecco en El nombre de la rosa al describir los frisos en el frontis de 

la abadía: “únicos en la variedad y variados en la unidad”. 

ANEXO 

106 El tratamiento de estos temas sería materia de otra investigación, distinta de la actual. 

88

ESTADO DE LAS POLÍTICAS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN 

AMÉRICA LATINA, CIRCA 2000 

BRASIL 

(8,5 MM de Kms2.) 

• No existe una política nacional de ordenamiento territorial ni una institución de 

tal alcance, no obstante que la Constitución Federal de 1988 (artículo 21, IX) 

responsabiliza al Ministerio de Integración Nacional de su aplicación. 

• Existen políticas parciales: borde costero, protección de áreas amazónicas, 

infraestructura vial federal. 

• Geografía política basada en sistema federal. 

MÉXICO 

(1,97 MM de Kms2.) 

• Existe una política nacional de ordenamiento territorial de carácter ecológico, con 

diferentes niveles geográficos de expresión. 

• Ordenamiento Ecológico General del Territorio+Ord.Ecol. Regional+Ord.Ecol. 

Local+Ord. Ecol. Marino. 

• El OEGT tiene como componentes: a) Recursos Naturales b) Asentamientos 

Humanos; c) Localización Actividades Productivas; d) Estabilidad Ambiental; e) 

Tendencias de deterioro ambiental. 

• El OE considera el territorio nacional como un sistema. 

• Geografía política basada en sistema federal. 

ARGENTINA 

(2,76 MM de Kms.2) 

El Decreto-Ley 8912/77 da forma a la Ley de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo. 

Tiene un carácter exclusivamente municipal. 

• Objetivos: 

Preservación y mejoramiento del medioambiente 

Proscripción de acciones degradantes 

Preservación de áreas de interés natural, paisajístico, histórico, y de turismo 

Dotación de mecanismos legales, adm. y financieros a los municipios 

Participación de la comunidad 

• Clasificación de territorios, zonas y espacios: 

Áreas rurales 

Áreas urbanas y complementarias 

Residencial 

Residencial extra urbana 

Comercial y administrativa 

89

Esparcimiento 

Industrial 

Reserva 

Recuperación 

Circulatorios 

Verdes 

Parcelarios 

COLOMBIA 

(1,14 MM de Kms.2) 

• Se trata del único país latinoamericano en el cual el ordenamiento territorial 

constituye una cuestión importante en el discurso político nacional. 

• Actualmente el Congreso discute un proyecto de Ley Orgánica Constitucional de 

Ordenamiento Territorial (LOOT) definiendo el OT como “un medio para 

promover el desarrollo territorial, que se concentra en dos temas fundamentales: 

la organización física y la organización política administrativa del territorio” 

PANAMÁ 

• Su singularidad deriva de la existencia del Canal de Panamá. El país tiene 57.000 

kms2. de superficie. 

• Si bien no existe O.T. para todo el país, hay una Ley General del Ambiente (# 41, 

31/7/98) que en su art. 22 hace referencia explícita al O.T. 

• Se postula en Panamá que el O.T. Ambiental debería ser: 

– Prospectivo 

– Democrático 

– Global 

– Funcional 

URUGUAY 

• Su singularidad deriva de su posición geográfica en el MERCOSUR. El país tiene 

187.000 kms2. de superficie. 

• Es uno de los pocos países con una institucionalidad nacional de ordenamiento 

territorial, el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente. 

• Los instrumentos de la Ley de OT son: 

– Política de desarrollo regional 

– Política de descentralización 

– Política de desarrollo local 

– Política nacional medioambiental 

– Lineamientos de vialidad y transporte 

– Obras, infraestructuras, equipamientos 

CHILE 

90

• La LOCGAR entrega a los gobiernos regionales la responsabilidad del 

ordenamiento territorial, principalmente concebido como urbano. Disposición 

inconducente. 

• Las áreas bajo protección son importantes: parques naturales, reservas, y borde 

costero. 

• Paradojalmente, en un país en extremo liberal, un 32 % del territorio nacional 

(240 mil kms.2) es propiedad fiscal, bajo la administración del SNASPE (Sistema 

Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado) que, en la Región de Aysén, 

por ejemplo, controla el 60 % del territorio. 

• Existe un Sistema Nacional de Información Territorial del Estado como apoyo a 

una función de O.T. que busca ubicarse en el Ministerio de Vivienda y 

Urbanismo. Este sistema incluye: 

– División Político/Administrativa 

– Base Topográfica 

– Variables geo-físicas del territorio 

– Gráfica de instrumentos de planificación territorial 

– Localización de actividades económicas 

– Catastros sectoriales 

– Infraestructura y Servicios Públicos 

– Variables demográficas y socio/económicas 

– Equipamiento urbano 

– Flujos 

– Recursos patrimoniales 

Las políticas territoriales en América Latina son en definitiva parciales, difusas, y 

basadas en modelos mentales del pasado; las políticas específicas de ordenamiento 

territorial están presente en pocos países y en general se encuentran subsumidas en 

perspectivas medioambientales o urbanas; incluso en algunos de los países de mayor 

extensión simplemente no existen. Se presentan tres tareas por delante en relación a las 

políticas territoriales en América Latina: 

a) Construcción o consolidación de un nuevo paradigma cognitivo que pueda de manera 

efectiva respaldar un cuadro de políticas territoriales congruentes con la complejidad 

de la actual sociedad del conocimiento; 

b) Radicar el diseño y ejecución de tales políticas en un abanico de instancias 

territoriales de acuerdo a los principios político de la subsidiariedad y moral de la 

solidaridad territorial; 

c) Obtener respaldo político suficiente para insertar las políticas en la agenda estatal; 

91

CAPÍTULO 3 

CAPITAL SOCIAL, CULTURA E IDENTIDAD EN LAS PROPUESTAS 

DE DESARROLLO 107 

CAPITAL SOCIAL: COMENTARIOS 

René Descartes falleció en 1650 y en el mundo de la filosofía y de la metodología de la 

investigación bien se podría decir de él lo mismo que los españoles solían decir del Cid, 

tan poderoso había sido en vida que ganaba batallas aún después de muerto. 

En efecto, el peso del cartesianismo, del método analítico y de la disyunción, ha sido tan 

enorme que ni aún hoy, en la sociedad del conocimiento, en el umbral de un cambio de 

paradigma científico (del positivismo al constructivismo y a la complejidad), somos 

capaces de sobreponernos al rígido marco mental, a los modelos mentales, que el sistema 

educacional occidental nos inculca y que tiene sus poderosas raíces en el pensamiento de 

quien afirmase “cogito, ergo, sum”. Vivimos bajo el peso de la noche cartesiana y sólo 

muy recientemente hemos tomado nota de las restricciones que el método cartesiano 

impone en el campo de los procesos sociales, en su comprensión y en consecuencia en la 

manera en que se conciben las prácticas de intervención de una sociedad sobre sí misma. 

Precisamente en el campo del desarrollo y de los programas para estimularlo seguimos 

utilizando una rutina originada en Lindblom (1969) 108 conocida en su expresión original 

como “muddling through”, o “incrementalismo disjunto” en su versión más popular en 

español, que supone por cierto una visión analítica de las cosas, que nos empuja a 

privilegiar metafóricamente la suma por encima de la multiplicación, haciéndonos 

víctimas de una suerte de “síndrome de la suma”, de una preferencia por lo simple, lo 

aditivo. Como bien lo dice el español Nieto de Alba (1998:97) 109 “Hemos llegado a 

considerar que los fenómenos lineales, predecibles y simples prevalecen en la naturaleza 

porque estamos inclinados a elegirlos para nuestro estudio, pues son los más fáciles de 

entender”. 

Descartes y sus otros “socios” en el positivismo nos impusieron, queriéndolo o no, la 

linealidad, la proporcionalidad, la certidumbre, el empirismo y la disyunción, y todas 

107 Una parte de este texto fue presentada en un Seminario de la CEPAL en el año 2003 (Capital social y 

programas de superación de la pobreza: lineamientos para la acción). Se utilizan también fragmentos de otro 

documento publicado en la Revista Territorios # 5, CIDER, 2006, U. de Los Andes, Bogotá, Colombia, con el 

título: “La imperiosa necesidad de ser diferente en la globalización”. Esta monografía ha sido preparada para su 

exposición en el marco del Projeto Integrado de Pesquisa entre : UNISUL, UNIVILLE e UNC: As relaçoes 

culturais e a preservaçao do patrimonio cultural e imaterial implicados no desenvolvimento regional de 

Canoihnas, Florianópolis e Joinville, en Brasil, 29 de Abril 2011. 

108 Lindblom C.E., The Science of Muddling Through en H.I. Ansoff: Business Strategy, Penguin, 1969, London. 

109 Nieto de Alba U., Historia del tiempo en Economía. McGraw Hill, 1998, España. 

92

estas características del positivismo cartesiano impiden aprehender la realidad social en 

su complejidad, por lo demás, exponencialmente creciente en la contemporaneidad. 

¿Cómo se pueden diseñar intervenciones eficientes, sea para superar la pobreza, o más 

ampliamente, el subdesarrollo, si no estamos en condiciones de entender la naturaleza, 

quiero decir, la estructura y la dinámica, del propio desarrollo, o de la misma pobreza? 

El método analítico permite conocer, pero no permite entender un problema de carácter 

sistémico porque la disyunción desvanece la propia naturaleza intrínsecamente sistémica 

del problema. Ni la complejidad ni la sistemicidad de los procesos sociales puede ser 

develada a partir del positivismo cartesiano. 

Desde varios lugares, geográficos y/o funcionales (como por ejemplo, el Instituto Santa 

Fé, en Nuevo México, o la Association pour la Pensée Complexe, en Paris), se comienza a 

construir el paradigma de la complejidad, único espacio cognitivo donde resulta 

pertinente ubicar la cuestión del desarrollo, y de su desgraciada contrapartida: el 

subdesarrollo. Esto no significa que estemos próximos a resolver la incógnita del 

desarrollo, porque en forma simultánea, al entenderlo mejor en su complejidad, parece 

alejarse de su propia realización, a menos de que seamos capaces, como sociedad, de dar 

tremendos saltos cognitivos y también políticos. 

Años atrás tuve la osadía de hacer circular una propuesta para considerar el fenómeno 

del desarrollo como una propiedad emergente de un sistema territorial adaptativo, 

complejo, dinámico, disipativo y autopoiético (Boisier; 2003) 110 . No es una propuesta 

menor como es fácil intuir y sus consecuencias, si pasa las habituales verificaciones de 

hipótesis conceptuales, pueden ser considerablemente positivas y también 

considerablemente difíciles de poner en práctica. Pero en cualquier caso pareciera 

ubicarse en el camino adecuado. Volveré sobre ella en unas líneas. 

El capital social, antes que un concepto con pretensiones de teoría (cuestión que me 

parece un tanto exagerada) es y ha sido una práctica social incrustada en algunas 

antiguas culturas, como por ejemplo y tal como es señalado por varios autores, en el 

sudeste asiático, en donde la costumbre de usar créditos rotatorios en un contexto 

informal es antigua (por ello no debe sorprender demasiado el éxito, loable por cierto, 

del banquero M. Yunus). 

De todos modos es un hecho que ahora es perceptible una moda desarrollista basada en el 

concepto de capital social, cuyo origen se remonta, según algunos, a J. Coleman (1990) 111 , 

según otros a R. Putnam (1993) 112 y no falta quien rastree su inicio más atrás, como lo 

110 

“El desarrollo en su lugar”, Serie Geolibros, Instituto de Geografía, Pontificia Universidad Católica de Chile, 

2003, Santiago de Chile. 

111 

Coleman J., Social Capital. Foundation of Social Theory, Harvard University Press, 1990, Boston. 

112 

Putman R., Making Democracy Work. Civic Tradition in Modern Italy, Pirnceton University Pres. 

93

hace C. Román (2001) 113 al señalar al norteamericano Lyda Judson Hanifan 114 , un 

supervisor de escuelas rurales en West Virginia, quien habría usado el término “capital 

social” por primera vez en 1916 según lo anotase Robert Putnam en su libro Bowling 

Alone 115 . 

No se trata acá de una competencia. Está claro que Coleman, Bourdieu, Putnam, y 

Fukuyama, le han dado un importante respaldo intelectual y han ayudado a transformar 

una práctica en una pretendida teoría. Pero la moda no se hubiera impuesto, 

probablemente, si desde el seno de una de las instituciones pilares del neo-liberalismo 

—el Banco Mundial— no se hubiese dado la “orden” de validar la confianza 

interpersonal o capital social como el puente imprescindible para viabilizar el trickling 

down o derrame desde el plano macro al plano microsocial, en donde circulan los 

“bípedos implumes”, en la magnífica expresión de don Miguel de Unamuno para referirse 

a las personas, legitimando un modelo de política económica sujeto a una importante 

repulsa mundial. La “orden” se concretó en el conocido documento de C. Grootaert 

(1998) 116 cuyo título no puede ser más sugerente: Capital social: ¿el eslabón perdido? 

Porque es a partir de la difusión de este trabajo que se produce una verdadera avalancha 

de “papers”, investigaciones empíricas, y programas y proyectos de intervención. 

Hay una suerte de creencia, tal vez subliminal, de haber encontrado nuevamente, porque 

esto ya ha sucedido en varias oportunidades anteriores, una verdadera piedra filosofal 

del desarrollo, en el mejor de los casos, o nada más que de la pobreza. Por lo menos para 

quienes nos hemos especializado en el tema del desarrollo territorial (sería mejor decir 

en el desarrollo de las personas a través del desarrollo territorial), la piedra filosofal ha sido 

conocida como, por ejemplo, la teoría perrouxiana de los polos, la teoría northiana de la 

base exportadora, la teoría perloffiana del mix de dinámica sectorial de las regiones, la 

teoría friedmanniana centro-periferia, y el variopinto conjunto de teorías actuales 

listadas por H.W. Armstrong (2002) 117 , entre las cuales por cierto que se encuentra la 

“teoría” del capital social. 

Quisiera mencionar al pasar un punto en torno a la “paternidad” del capital social, una 

criatura intelectual, que al revés de las humanas, puede en efecto reclamar la presencia 

simultánea de varios progenitores. Llama la atención que se atribuya a Putnam gran 

parte del mérito en cuestión, lo que está bien ya que éste concepto fue uno de los que 

Putnam usó para explicar la situación de las regiones italianas, pero se pasa por alto la 

113 Román C., Aprendiendo a innovar: el papel del capital social, Instituto de Desarrollo Regional de Sevilla 

(FU), 2001, Sevilla, España. 

114 Hanifan L.J., The Rural School Community Center, Annals of the American Academy of Political and Social 

Sciences, 1916 # 67. 

115 Putnam R., Bowling Alone, Simon and Schuster, 2000, New York. 

116 Grootaert C., Social Capital The Missing Link?, Social Capital Iniciative, 1998, Working Series # 3, World 

Bank, Washington. 

117 Armstrong H.W., “European Union Regional Policy. Covergence and Evaluation Evidence” en J.R. 

Cuadrado-Roura and M. Parellada (eds.), Convergence in European Union. Facts, Prospects and Policies, 

Springer, 2002, Berlin. 

94

no menos importante contribución de Putnam a la puesta en valor del concepto de capital 

cívico (diferente del institucionalismo de North). La confianza de la gente en las 

organizaciones, su voluntad para participar en los asuntos públicos, su apego a la 

democracia, la formación de redes cívicas y el derecho a exigir cuenta, son elementos 

constitutivos del capital cívico, extremadamente importantes para el desarrollo. Una 

cuestión que se muestra empíricamente significativa en Chile y también en Estados del 

sur del Brasil (Paraná, Santa Catarina, Río Grande do Sul). 

Tomando como ejemplo sólo algunas propuestas —en principio representativas de un 

espectro más general-- que llevan el concepto de capital social al plano empírico, sea 

como investigación de la cual puedan extraerse recomendaciones de política, como en 

Durston (1999) 118 , sea como diseño de programas específicos de intervención frente a la 

pobreza o al subdesarrollo en general, como se observa en Chile (MIDEPLAN; 2002) 119 , 

o en Brasil (de Franco; 2002) 120 , o que lo llevan desde un plano elemental hasta el campo 

sistémico más sofisticado. 

El Gobierno de Chile dio a conocer en su oportunidad y a través de la Secretaría 

Ejecutiva del Programa “Chile Solidario” (programa ahora en el 2011 reformulado por 

el actual gobierno) ejecutado por el MIDEPLAN, el documento programático “Estrategia 

de intervención integral a favor de familias en extrema pobreza” (2002) cuyo basamento 

conceptual reside únicamente en la creación/reforzamiento de capital social y de las 

redes que lo tipifican. 

Me parece muy claro el trasfondo analítico-cartesiano del enfoque: la pobreza es una parte 

del problema de la falta de desarrollo y como parte de un todo, la puedo aislar, conocer, 

(entender jamás) e intervenir sobre esa parte. Otros se encargan entonces de “otras 

partes” del problema, por ejemplo, carencias de salud, de educación, o de lo que sea. 

Así como el Dr. Fausto no fue completamente responsable del asesinato de Filemón y 

Baucis, según la espléndida interpretación de Marshall Berman, ya que era la propia 

modernidad en su afán homogeneizador la responsable principal del hecho, acá también 

se puede argumentar que no son los técnicos, sino el peso de la noche cartesiana, la 

responsable de seguir persiguiendo inútilmente objetivos que están erróneamente 

concebidos y que por tanto inducen necesariamente intervenciones ineficaces. 

Augusto de Franco, Coordinador de la Agencia de Educación para el Desarrollo (en 

español) y miembro del Consejo de “Comunidad Solidaria” del Brasil y principal 

impulsor de un enfoque denominado Desarrollo Local Integrado y Sustentable (DLIS) 

sostiene que : “no se puede alterar este ciclo reproductor de la desigualdad y de la pobreza 

a no ser interviniendo sistémicamente en el conjunto, a través de la introducción de cambios 

118 

Durston J., “Construyendo capital social comunitario” Revista de la CEPAL, # 69, 1999, Santiago de Chile. 

119 

MIDEPLAN, Estrategias de intervención integral a favor de familias en extrema pobreza, Programa Chile 

Solidario, 2002, Santiago de Chile 

120 

de Franco A., Pobreza y desarrollo local, 2002, http//www.iigov.org 

95

en el comportamiento de los agentes del sistema que interactúan en términos de 

competencia y cooperación” (de Franco; 2002, 5) 121 . 

Sin embargo, y a pesar de un excelente y muy bien estructurado discurso acerca de la 

necesidad de una nueva interpretación del desarrollo, de Franco hace descansar la 

propuesta DLSI en dos pilares: el capital social y el capital humano, entendiendo éste 

último como la capacidad emprendedora de las personas, volviendo entonces a una postura 

analítica-cartesiana, aunque más sofisticada al incluir dos elementos (de un sistema 

presumiblemente muchísimo más amplio) y al destacar la necesidad de generar sinergia. 

Creo que de Franco se entrampa en su propia y atrayente trampa conceptual. Si la 

pobreza (no entendida sólo como ingreso insuficiente) es en realidad subdesarrollo y no 

una parte de él, si la carencia de oportunidades es en efecto pobreza y al mismo tiempo es 

una forma de visualizar la falta de desarrollo, entonces se puede decir que la pobreza o la 

falta de desarrollo es un estado de un sistema complejo, es un atractor que estabiliza el 

sistema en tales condiciones, en cuyo caso una intervención aislada, basada en el capital 

social, o en el capital social más el capital humano, o en el capital social más el capital 

institucional, o combinaciones similares que sumen factores sin agotarlos y sin 

sinergizarlos no garantiza que el sistema adquiera una nueva y virtuosa dinámica. Como 

lo plantea por lo demás el mismo de Franco, lo que sucede es que el sistema vuelve a su 

dinámica anterior apenas cesan las intervenciones externas. Y ello debido a las 

características intrínsecas de los sistemas complejos. 

Más fundado, pero también un tanto alejado ahora de la complejidad es el análisis 

presentado por J. Durston 122 quien retoma en su investigación sobre capital social en 

comunidades campesinas en Chile las categorías conceptuales de capital social y de 

capital institucional, para luego optar por “una definición de capital social centrada en las 

interacciones sociales más que en las normas y valores”, un enfoque que privilegia el 

hecho primigenio, ya anotado, de ser el capital social una práctica más que una teoría, 

por así decirlo. Sin embargo, Durston, en un importante estudio anterior sobre capital 

social en comunidades guatemaltecas, publicado en la Revista de la CEPAL (Durston; 

1999) 123 había dejado en claro la necesidad de un enfoque sistémico y complejo para 

encuadrar correctamente la potencialidad del concepto de capital social y de su 

construcción. 

Distinto es un modelo de desarrollo basado en el funcionamiento de un sistema 

(territorial por definición ya que el desarrollo sólo puede ser entendido inicialmente en 

este plano) adaptativo, complejo, dinámico, disipativo y autopoiético, como ya fue 

anotado en relación a la citada propuesta de Boisier. Se trata de sistemas complejos en 

121 de Franco A.,op.cit. 

122 Durston J., “El capital social en seis comunidades de Chile: adelantos y desafíos de una investigación en 

marcha” en Capital social y políticas públicas en Chile. Investigaciones recientes, 2002. CEPAL, Serie de 

Políticas Sociales, Santiago de Chile. 

123 Durston J., “Construyendo capital social comunitario, 1999, op. Cit. 

96

virtud de la interacción entre la necesidad autopoiética y la necesidad vital de algunos 

sistemas, dinámicos y disipativos porque su crecimiento interno resulta del balance entre 

la eliminación de entropía y la absorción de neguentropía, y porque sólo pueden 

mantenerse y crecer interdependientemente y adaptativos en tanto el sistema aprende y 

se auto organiza. 

En este modelo, el capital social forma parte de lo que este autor denomina como 

subsistema subliminal (incluyendo en ello el capital cognitivo, el simbólico, el cultural, el 

social, el cívico, el institucional, el psicosocial, el humano, el mediático, y el capital 

sinergético, articulador de los anteriores). El subsistema subliminal es uno de seis 

subsistemas que, según esta propuesta, serían identificables en todo sistema territorial 

complejo (se agregan el subsistema de acumulación, el decisional, el organizacional, el 

procedimental, el axiológico), entre los cuales debe introducirse una sinapsis densa y una 

energía externa bajo la forma de constructivismo lingüístico (conversaciones sociales 

tendientes a generar sinergía cognitiva). 

El capital social es importantísimo como simiente del desarrollo, pero quizás no lo es más 

que otras formas de capital, material e inmaterial. Su importancia última radica —en el 

lenguaje actual— en hacer posible una sensible reducción en los costes de transacción y de 

asociación. Lo importante en definitiva radica en los fenómenos sinápticos y sinergéticos, 

más que en los factores específicos, por importantes que ellos sean en sí mismos, una idea 

que ya había expresado con otras palabras A. Hirschmann, décadas atrás. 

La confianza interpersonal, en medios de reciprocidad difusa y ejercida para el logro de 

fines legítimos es algo deseable de fortalecer en atención a sus méritos propios, pero un 

alto nivel de capital social no garantiza en modo alguno ni la superación de un problema 

específico ni menos, la superación del subdesarrollo. Si así fuera, muchos países asiáticos 

se ubicarían entre los más desarrollados y localidades de América Latina en donde las 

culturas pre hispánicas poseedoras de un alto stock de capital social se mantienen, no 

mostrarían la postración que muestran. Dicho sea de paso, si no fuese así, la isla de 

Chiloé en el Sur de Chile constituiría un “enigma de desarrollo”. 

IDENTIDAD TERRITORIAL: COMENTARIOS 

Cabe acá entonces introducir más explícitamente la cuestión de la identidad territorial en 

el marco de la cultura. 

Todos nosotros, todos y cada uno de los seis mil quinientos millones de habitantes del 

globo, y todos y cada uno de los miembros de todas las especies animales, somos el 

resultado de una competencia tremenda en la que participan cientos de millones de actores 

en cada momento del inicio de la vida: las células masculinas reproductoras. La 

competencia forma parte de nuestro código genético, en tanto que la cooperación es el 

97

esultado de nuestra paulatina socialización y de la adopción de normas morales 

de conducta. 

Si no tuviésemos un código genético que impone a cada individuo características 

singulares, no seríamos individuos, como probablemente lo diría Humberto Maturana, 

seríamos parte irreconocible de un agregado, de una masa. Menos aún seríamos 

personas, una categoría que se basa—entre otras características--en la diferenciación 

dentro de una sociabilidad. El nombre no es la cosa nombrada solía decir Gregory 

Bateson 124 ; el nombre sirve eso sí para conferir singularidad, individualidad, diferencia. 

El llamar Pedro a un individuo no dice nada acerca de la naturaleza de ese individuo, ni 

siquiera si es humano; el nombre eso sí, diferencia: tú eres Pedro y por tanto no eres 

Juan ni Manuel ni Estefanía. Por esta razón —la necesidad de la diferenciación— es que 

el bautismo es la principal liturgia en cualquier práctica religiosa. 

Es exactamente lo que sostuvo Pierre Bourdieu mediante su concepto de valor/capital 

simbólico. 

La globalización —parece inescapable volver a referirse a ella— que, por supuesto, ha 

acompañado al hombre desde las profundidades del tiempo y no sólo desde la primera 

crisis del petróleo en 1973 como algunos ingenuos sostienen, no es el resultado de la 

perfidia de ciertos personajes que podrían arbitrariamente ejemplificarse a través de 

figuras como G. Soros, B. Gates, J. Stiglitz, B. Obama, N. Sarkosy o J. L. Rodríguez 

Zapatero o tantos otros; no es ni siquiera un resultado, es simple y complejamente la 

etapa actual de desarrollo del sistema capitalista, la etapa tecnocognitiva de él, que viene 

a sumarse, como ha ocurrido en el pasado, a las etapas previas: comercial, industrial, 

financiera, del sistema capitalista. Por tanto la globalización, sistémica como es, opera de 

acuerdo a sus propias leyes internas de cambio y tiene una direccionalidad establecida y 

propósitos claros. No es ni buena ni mala: simplemente es. 

Dos procesos internos de la globalización son muy importantes para entender su 

naturaleza y ambos procesos se relacionan estrechamente con el tema de esta monografía. 

Por un lado, como producto de la Revolución C & T (core de la globalización), el ciclo de 

vida de los productos manufacturados se reduce sistemáticamente a lo largo de una curva 

exponencialmente decreciente; por otro, el costo financiero en investigación C & T+ i, y 

mercadeo, se eleva en una curva exponencialmente creciente al pasar de un producto de 

generación “n” al de generación “n+1”. 

Como todo sistema “vivo”, el sistema capitalista enfrenta el imperativo de su 

reproducción permanente, para lo cual debe recuperar tan rápido como sea posible sus 

recursos financieros empleados en el paso anterior; por ello la fase tecnocognitiva del 

capitalismo lucha por un único espacio de mercado, por el mercado mundial sin 

restricciones. Al mismo tiempo y como consecuencia de las innovaciones aparejadas a la 

124 Bateson G., Espíritu y naturaleza, Amorrortu eds., 2002:40, Buenos Aires, Argentina. 

98

Revolución Científica y Tecnológica, con la “tecnología madre” de la microelectrónica a 

la cabeza, el sistema reorganiza la producción manufacturera en múltiples territorios de 

producción, originando la “economía difusa” de Vázquez Barquero, la “economía de 

geometría variable” de Castells, el post fordismo de Storper y otros, en definitiva, la 

producción en redes flexibles. 

Entonces ahora comenzamos a entender el por qué, por ejemplo, un nuevo disco de 

boleros de Luis Miguel es lanzado simultáneamente en Ciudad de México, Tokio, Buenos 

Aires, Paris, y…¡Santiago de Chile! 

Claro que si la estructura productiva mundial correspondiese a una súper 

especialización o a una organización estrictamente monopólica para cada ítem, no sería 

necesaria una preocupación por el mercadeo; la oferta se ajustaría a la demanda a lo 

largo del tiempo. Pero claro, lo que sucede en la globalización es también un aumento de 

oferentes, hay más competencia (sin perjuicio de los procesos de fusión) y el disco de Luis 

Miguel compite con otros de Bosé, Cabrel, Guerra, Vives, Chico Buarque y tantos otros 

boleristas. De ahí la necesidad de un marketing agresivo que diferencie a ojos del 

consumidor. ¡Vive la différence! 

La globalización no sólo transforma la geografía económica; también transforma la 

geografía política quizás de manera aún más radical. 

El Estado nacional, creación relativamente reciente de la humanidad, está siendo sometido 

a presiones que surgen, por así decirlo, desde arriba y desde abajo y lo están 

transformando en un producto cuya forma final es difícil de dibujar por el momento. Pero 

a lo menos dos cuestiones son claras, particularmente en Europa: los estados nacionales se 

desdibujan a favor del surgimiento de un cuasi-Estado supranacional —la Unión 

Europea— y se desdibujan simultáneamente hacia abajo al surgir cuasi-Estados 

subnacionales, las regiones 125 . Como se ha dicho en innúmeras oportunidades, las ciudades 

y sus regiones 126 son los nuevos actores de la competencia internacional, por capital, por 

tecnología, por mercados y por atraer los modernos factores causales del crecimiento. 

¿Qué sucede entonces con la competencia y mercadeo territorial? 

El geógrafo Gerard Serbet 127 ha calculado en 5239 el número de “regiones” 128 en 

todo el mundo. Todas quieren dos cosas: atraer capital, particularmente inversiones que 

generen un aumento y uso local del conocimiento, atraer el gasto de no residentes 

(turistas, remesas del exterior) y colocar sus productos transables en los mercados 

125 Entendiendo por “región” cualquier ciudad y su hinterland con el cual tiene una relación simbiótica. 

126 Lewis Mumford solía referirse a las ciudades como “los artefactos de las regiones”. 

127 Serbet G., “Mondialization et Geographie”, 2003, Amerique du Nord, # 25, Quebec, Canada. 

128 Serbet no se hizo problemas, simplemente consideró como “regiones” a la primera escala de la división 

política interna de los países. 

99

internacionales. Es decir, todos los territorios quieren ser competitivos hacia adentro y 

hacia fuera. Atraer y vender. ¿Cómo sobresalir en la multitud? El mercadeo puede hacer 

la diferencia. 

Por ejemplo, del total de regiones anotadas, quince de ellas son las actuales regiones 

chilenas y entre ellas, por lo menos una (Región del Maule) es una importante región 

productora de vino y todavía más importante productora y exportadora de manzanas. En 

el rubro vitivinícola enfrenta una dura y amplia competencia de países (y de sus regiones) 

como Argentina, España, Italia, Francia, Nueva Zelanda, Australia, Alemania, Hungría, 

Estados Unidos, etc., y en manzanas compite exitosamente con Argentina, Nueva Zelanda, 

Francia. ¿Cómo lograr posicionarse en las preferencias de los consumidores con la 

manzana Gala producida en la región, o con el vino Cabernet Sauvignon Cremaschi- 

Furlotti de la misma región? Ni siquiera es sencillo responder teóricamente a esta 

pregunta, porque hoy en día se cuestiona (en España, por ejemplo) si es mejor colocar en 

el mercado una marca nacional genérica (Wines of Spain) o una denominación específica, 

(Marqués de Riscal), por ejemplo. Porque no se remite la cuestión sólo a una de precios; 

entran en juego otros elementos, muchos de ellos de orden cultural. 

El Tratado de Libre Comercio entre Chile y los Estados Unidos, por ejemplo, 

rebajó a cero el arancel de internación en USA de las paltas (aguacates, avocados) 

chilenas en tanto que las provenientes de México todavía están sujetas a pagos 

arancelarios y abrió de esta manera, un mercado potencial enorme al producto chileno, 

derivado de lo cual es un extraordinario aumento en la superficie plantada de paltos 

(actualmente más de 30.000 hás.). No obstante, se ha puesto en evidencia que el consumo 

principal de este producto en los Estados Unidos proviene de la enorme comunidad 

mexicana, la cual, por razones culturales y psicológicas descritas y adscritas al pachuco 

por Octavio Paz (El laberinto de la soledad), preferirá seguramente comprar el producto 

mexicano al chileno, aún teniendo en cuenta un diferencial de precios. 

La mercadotecnia aplicada a los territorios (ciudades, regiones) es un concepto 

relativamente nuevo en el quehacer de la economía y posiblemente todavía acuse una 

base teórica precaria; no obstante su uso crece obligado por las circunstancias. La 

novedad en este caso, reside en vincular una estrategia de marketing a un territorio 

considerado como un todo, como un producto conjunto, comercializable en consecuencia 

en términos de imagen. Cualquier territorio interesado en su propio mercadeo requiere 

definir: a) su identidad: ¿cómo se define el ente territorial?, ¿en qué espejo se mira?, 

¿qué elementos lo identifican?, ¿con quién se compara?, ¿qué utiliza para describirse?; 

b) su imagen: ¿cómo se percibe el territorio —ciudad o región— más allá de sus 

fronteras?, ¿cómo lo ven sus propios habitantes? 

La más remota base conceptual del mercadeo en general se encuentra en…¡Aristóteles! 

En efecto, la retórica aristotélica, el arte de presentar las ideas, se basa, primero, en un 

ethos, concebido como el conjunto de características propias del sujeto que “habla”, que 

emite un mensaje. Es el ser mismo el que se presenta en sus elementos intrínsecos que lo 

100

definen; segundo , el mensaje apela al pathos, a la emoción, a los sentimientos que genera 

el que habla, y tercero, el mensaje apela al logos, a la razón. 

El territorio aparece como un elemento constitutivo de la identidad. Es aquello donde la 

identidad individual ancla su lugar de expresión y fija sus límites. Los individuos y los 

grupos existen a través de vivencias de territorialización múltiples. El concepto de 

identidad está cargado de territorialidad, de lugar propio, de espacio y de pertenencia. 

Por ejemplo, la identidad local, tal como su nombre lo indica, apela a lo local, lo cual debe 

ser entendido como una expresión de un espacio y un tiempo determinados. Reconocer 

un territorio como “propio” implica que éste no sólo representa un espacio físico, sino 

que en él también se desarrollan prácticas de sociabilidad, en tanto es un lugar en que 

habitan personas, posibilitándose el encuentro entre ellas. 

Identidad como un fenómeno ontológico y también construido y en la construcción de 

una identidad —actual y futura— varios elementos de la técnica del mercadeo son 

importantes. 

LOS ELEMENTOS DE LA 

IDENTIDAD REGIONAL 

LAS COMUNIDADES TERRITORIALES ESTAN 

CONSTITUIDAS POR: 

1.- CREENCIAS (sus miembros pueden reconocerse como coterráneos y hay una 

cierta reciprocidad de compromisos). 

2.-CONTINUIDAD HISTORICA (la identidad se extiende hacia el pasado y se 

proyecta hacia el futuro). 

3.-IDENTIDAD ACTIVA (los territorios son comunidades que hacen cosas en 

común, toman decisiones, logran resultados). 

4.-UN ESPACIO GEOGRAFICO PARTICULAR (que se constituye en la 

autoreferencia primaria). 

5.-UN SENTIDO DE PERTENENCIA (a partir de características compartidas 

existe una cultura pública que sirve para distinguir la territorialidad o 

regionalidad de otras formas de identidad personal). 

Miller D., Sobre la Nacionalidad, Autodeterminación y Pluralismo Cultural, Paidós, 

Barcelona, 1997 

101

Algunos autores conciben una “place identity”, como una sub estructura de la “self 

identity” de una persona 129 : “Place identity (…) consisting of broadly conceived cognitions, 

about the physical World in which the individual lives . These cognitions represent 

memories, ideas, feelings, attitudes, values, preferences, meanings, and cognition of 

behaviour and experience which relate to the variety and complexity of physical setting that 

defines the day-to-day existence of every human being”. 

Según Reinhard Friedmann 130 , la psicología ambiental desglosa el concepto de identidad 

territorial en dos procesos parciales: a) el proceso de identificación de un lugar y; b) el 

proceso de identificación con un lugar. La identificación de alude a la representación 

psicológica de, por ejemplo, una región, en la imagen de un observador, con lo cual el 

foco de interés está centrado en los aspectos cognitivos de la relación entre el hombre y 

su entorno espacial; la identificación con no destaca en primer plano al territorio 

representado como estructura cognitiva, sino más bien la identidad de una persona que 

se sienta vinculada o perteneciente a un referente espacial, y que de esta manera está 

incorporando esta pertenencia en su concepto del yo. Como lo dice un especialista 

español en referencia al nivel comunal, la identidad tiene tres elementos o dimensiones 

conceptuales: a) lo que el territorio es (el ser del territorio); b) lo que el territorio dice de 

sí mismo que es (comunicación de la identidad); c) lo que el público que se relaciona con 

él cree que es el territorio (la percepción) 131 . 

Los elementos básicos de una identidad corporativa para un territorio son, según varios 

autores, los siguientes: 

• Cultura corporativa territorial, cuyos ejes son los valores locales, que se reconocen en 

los elementos culturales, tales como teatros, museos, exposiciones, bibliotecas, 

edificios y monumentos patrimoniales, fiestas tradicionales, folklore, etc. La cultura 

territorial satisface tres funciones: adaptación, cohesión, e implicación; 

• Personalidad y misión corporativa territorial, definida la personalidad como “la 

comprensión de sí mismo del territorio”. Como se indicó más atrás, es el ethos 

aristotélico del territorio. La personalidad corporativa del territorio se expresa 

explícitamente en la formulación de una visión o filosofía (imagen objetivo) que 

abarca los objetivos, finalidades, potenciales, valores, normas y patrones 

conductuales de un territorio; 

• Instrumentos de proyección de la identidad corporativa territorial, es decir, la 

capacidad de comunicación de la identidad, que mezcla tres elementos: a) la 

comunicación corporativa, b) la conducta corporativa y, c) el diseño corporativo del 

territorio, éste último configurando la identidad visual del territorio. 

129 Pohansky H. M., Fabian A.K., Kaminoff R.: “Place Identity: Physical World Socialization of the Self”, 

Journal of Environmental Psychology, # 3, 1983. 

130 R. Friedmann: “Hacia el municipio del Siglo XXI: Marketing Comunal y Reinvención del Municipio”, 

Cuaderno # 6, Centro de Estudios del Desarrollo, CED, 2000, Santiago de Chile. 

131 Sanz de la Tejada L. A.: La integración de identidad y de la imagen de la empresa, 1994, Madrid (citado por 

R. Friedmann, op. cit.) 

102

IDENTIDAD TERRITORIAL CORPORATIVA EN 

FORMA DE 

MISIÓN CORPORATIVA 

PROYECCIÓN DE LA IDENTIDAD CORPORATIVA 

CONDUCTA 

CORPORATIVA 

IMAGEN 

CORPORATIVA 

POSITIVA 

DISEÑO 

CORPORATIVO 

COMUNICACIÓN 

CORPORATIVA 

El diseño corporativo del territorio incluye varios componentes, a saber: la 

identidad verbal, el nombre del territorio, siendo mucho más que un signo de 

diferenciación, ya que es también una dimensión esencial de la misma cosa designada. En 

muchísimos lugares en América Latina, los patronímicos territoriales dan cuenta de la 

historia o de la geografía lugareña: la toponimia es muy a menudo de origen pre 

hispánico y se pierde su sentido original, que es preciso recuperar a fin de afirmar la 

identidad, sobre todo cuando el nombre original es en sí mismo bello o da cuenta de algo 

bello 132 . Por ejemplo, la ciudad de Loncoche en el Sur de Chile significa en lengua 

mapudungún “jefe de la tribu”, o el volcán y poblado turístico Antuco, cuyo nombre 

significa “agua del sol”, por el derretimiento de nieve durante el verano; el logotipo es 

una herramienta importante en el mercadeo y representa el paso de una identidad verbal 

a una identidad visual; el logotipo es exactamente “una palabra diseñada” y suele 

encerrar indicios y símbolos acerca de quién representa; otro elemento del diseño 

corporativo es el símbolo gráfico del territorio, esto es, una figura icónica que representa 

el territorio, que lo identifica y distingue y su importancia deriva parcialmente del hecho 

de ser la memoria visual más fuerte que la memoria verbal. Otros elementos del diseño 

corporativo tienen que ver con la identidad cromática, con la tipografía, con los 

132 No siempre es así; probablemente sea difícil encontrar algo más ridículo en este campo que el nombre de un 

pueblo de la VI Región de Chile: Peor es nada, una situación a la que los lugareños tratan de sacarle provecho 

fomentando la curiosidad y las visitas de turistas. Un marketing adecuado puede revertir el carácter negativo de 

una situación. 

103

escenarios arquitectónicos y con el entorno natural. La “marca”, de acuerdo a algunos 

especialistas, es más que un símbolo gráfico y un slogan 133 . 

En mi propia experiencia 134 he podido apreciar tanto la importancia como las 

dificultades sociológicas para establecer estos elementos, dificultades que derivan de 

pequeñas rivalidades prácticamente “parroquiales” o de la falta de conocimiento sobre 

la propia historia del lugar. En general se trata de una cuestión que debe involucrar un 

elevado nivel de participación ciudadana para establecer su propio éxito. Un ejemplo 

pequeño, pero ilustrativo sobre esto: la ciudad La Ligua es una pequeña ciudad (45.000 

habitantes) situada 140 kms. al noreste de Santiago de Chile; su base económica descansa 

desde antiguo en dos actividades: tejidos de lana de alpaca y elaboración de una clase de 

pastelería (“dulces” de La Ligua) muy apreciada en el país, siendo ambas actividades de 

alto nivel de empleo local. La propia comunidad ha “inventado” tanto un logotipo como 

una “idea fuerza” o slogan que se muestra en las carreteras a mucha distancia de la 

localidad: “La Ligua: endulzando el presente y tejiendo el futuro”. 

¿Se puede finalmente definir con cierta precisión el concepto de 

“mercadeo territorial”? 

Desde luego, según Kotler 135 , quien afirma que: “el marketing es la actividad que permite 

a la organización quedar permanentemente en contacto con sus consumidores (clientes), 

reconocer sus deseos, desarrollar productos que correspondan a estos deseos y diseñar un 

programa de información que da a conocer generalmente las metas de la organización” en 

tanto que Reinhard Friedmann (op.cit.) sostiene que en la praxis sobre marketing 

territorial se parte de la idea de que el marketing es aplicable a los planteamientos 

territoriales y que el concepto de marketing puede proporcionar a los gobiernos locales 

ayudas decisionales importantes. 

133 Alberto Borrini, un especialista argentino en mercadeo, escribe en La Nación (Buenos Aires, l 19/04/05) que 

la marca es como un escudo de armas de un territorio y que en el caso argentino debería mostrar una vaca, una 

espiga, un bandoneón, el glaciar Perito Moreno y una pelota de fútbol y llama la atención al hecho de que Chile 

ha gastado US $ 300.000 en la creación de un símbolo nacional. 

134 El autor dirigió en 1990 un Proyecto de Cooperación Técnica de las NN.UU. al Gobierno de la Región del 

BíoBío (Chile) a fin de ayudar en la preparación de una propuesta de futuro. Por primera vez en el país y en este 

tipo de asunto, se introdujo el “marketing regional”, como se describe en el libro del autor, El difícil arte de 

hacer región, 1992, cap. II, Centro de Estudios Regionales Andinos “Bartolomé de Las Casas”, Cusco, Perú. En 

el año 2000 el autor dirigió un notable experimento social en el Región del Maule (Chile) consistente en un largo 

ciclo de “conversaciones sociales” con los actores regionales a fin de prepararlos en el diseño de una propuesta de 

desarrollo y nuevamente hubo oportunidad de explorar la cuestión del mercadeo y descubrir las dificultades que 

se plantean al buscar imágenes por encima de los provincialismos. El experimento se describe en el libro del 

autor Conversaciones sociales y desarrollo regional, 2001, Editorial de la Universidad de Talca, Chile. 

135 Kotler P., Levy S. J. : “Broadening the Concept of Marketing”, 1969, Journal of Marketing (citado por R. 

Friedmann, op.cit.). 

104

Matteo G. Caroli 136 sostiene —en su importante texto sobre la materia— que desde el 

punto de vista estratégico, el mercadeo territorial es: una inteligencia de integración y 

una inteligencia de fertilización. 

En el plano de la integración se concreta en el hecho de que el marketing del territorio 

(MT en adelante) desarrolla una visión integrada de los diversos elementos de los cuales 

depende el nivel de atractibilidad de la oferta territorial. En el plano de la fertilización, el 

MT proporciona los instrumentos operativos y el método mediante el cual es posible 

valorizar del mejor modo la presión puesta en el ámbito de cualquier área o actividad 

relevante de la oferta territorial. El gráfico siguiente es adaptado del texto de Caroli 

(pág.102). 

INTELIGENCIA 

DESARROLLO DE COMPETENCIA PARA: 

COMPRENDER LA OPORTUNIDAD COMPETITIVA DEL TERRITORIO 

IDEAR UNA “ORIENTACIÓN ESTRATÉGICA” DEL SISTEMA 

ESTIMULAR ACTUACIONES Y REALIZAR INTERVENCIONES PARA IMPLEMENTAR TAL 

ORIENTACIÓN 

INTEGRACIÓN FERTILIZACIÓN 

DESARROLLO DE UNA VISIÓN INTEGRADA. PONER EN OBRA LOS INSTRUMENTOS DE LOS 

ELEMENTOS QUE COMPONEN LA OFERTA QUE PERMITEN LA VALORIZACIÓN DE LA 

TERRITORIAL Y SU NIVEL DE COMPETITIVIDAD. INTERVENCIÓN DEL MARKETING 

TERRITORIAL CERCA DEL NIVEL DE CUALQUIER SEGMENTO “PRODUCTO/MERCADO”. 

En su análisis de la demanda y de la oferta territorial, Caroli sostiene —correctamente— 

que el territorio está constituido por un conjunto de elementos tangibles e intangibles y se 

caracteriza por la relación existente entre estos elementos. Coincide el autor citado en 

buena medida con la posición de este autor 137 ; los elementos intangibles anotados por 

Caroli son: el “espíritu” del lugar, el sistema de valores civiles y sociales, el nivel de 

competencia del tejido productivo y social, el liderazgo económico y social, el grado de 

136 Matteo G. Caroli, 1999, Il Marketing Territoriale, FrancoAngeli, Milán, Italia. 

137 En muchos trabajos este autor ha elaborado su concepción de “capitales intangibles” y el papel de ellos en el 

desarrollo territorial. Ver por ejemplo, “¿Y si el desarrollo fuese una emergencia sistémica?”, Ciudad y 

Territorio. Estudios Territoriales, vol.XXXV, # 138, 2003, MINFOM, Madrid, España. 

105

madurez social y la distribución del bienestar y, la intensidad del intercambio económico y 

cultural con el entorno. Estos elementos se combinan con los tangibles: el tejido industrial 

local y el mercado, el sistema de servicios públicos, la infraestructura pública, la posición 

geográfica y la morfología, la estructura urbana y el patrimonio inmobiliario, y el 

patrimonio cultural. Para Boisier, los “capitales intangibles” de un lugar son: el capital 

cognitivo, el cultural, el simbólico, el social, el cívico, el institucional, el humano, el 

psicosocial, el mediático, todos los cuales se articulan y se direccionan a través del capital 

sinergético. 

La adhesión al razonamiento analítico reduccionista, sea en términos de diagnósticos, sea 

en términos de programas, no nos acercará en lo más mínimo al desarrollo, por 

inconsistencia lógica y por resistencia al cambio. Resulta difícil imaginar un gobierno 

dispuesto a aceptar un programa de acción basado en la complejidad, ya que ello 

significaría modificar radicalmente no sólo la manera de pensar sino la propia estructura 

organizacional del aparato público. 

La pobreza es un fenómeno sistémico complejo y el desarrollo lo es más. La complejidad 

debería llevar a intervenciones más asociadas a crear las condiciones que permiten el 

surgimiento de emergencias (oportunidades, bienestar, etc.) que a potenciar elementos 

singulares del sistema, como el capital social. 

En vez de confiar ciegamente en una suerte de “solución mágica”, tan propia de 

Macondo, haríamos nuestra tarea mejor si entendiésemos cabalmente la complejidad de 

los sistemas que son arrastrados a un atractor fatal: el subdesarrollo. Sería la única 

manera de zafarnos del largo brazo del cura y filósofo del pueblo de La Haye. El capital 

social es muy importante, pero, por favor, terminemos con la manía de creer en la magia 

de los espejuelos y abalorios con los cuales los conquistadores europeos engañaban a los 

primitivos pobladores de América!!! 

106

107

CAPÍTULO 4 

SINERGÍA E INNOVACIÓN LOCAL 

UNA REGIÓN + UN (INSÓLITO) RECURSO ENDÓGENO + UN CONOCIMIENTO 

POPULAR Y TÁCITO 

+ 

UNA UNIVERSIDAD REGIONAL + UN FONDO ESTATAL DE FINANCIMIENTO 

= 

UNA INNOVACIÓN MÉDICO-FARMACÉUTICA DE ELEVADA IMPORTANCIA 

MUNDIAL 

Éste es una monografía sobre la araña “viuda negra” y la disfunción eréctil masculina y 

de una investigación científica que ilustra de manera espléndida algunos aspectos del 

desarrollo local y endógeno, tema asaz importante en la doble actualidad: la de la 

sociedad del conocimiento y la del desarrollo, en plena crisis del 2009. 

Se trata de un caso de creación de sinergía cognitiva en una sureña y rezagada región 

chilena, algo así como la piedra filosofal convertidora de plomo en oro, el ideal de toda 

propuesta de desarrollo. 

Más allá de la metáfora, se trata de un hecho real que permite mostrar tanto una síntesis 

de la teoría del cambio social en el territorio como un ejemplo concreto, importante y 

notable, de una investigación que se ajusta estrechamente a los postulados de la 

mainstream en materia de desarrollo e innovación en el territorio. 

RESUMEN 

En Chile existen dos especies de arácnidos venenosos: la así llamada “araña del rincón” 

presente en un significativo número de casas a lo largo de Chile, un arácnido que suele 

vivir en lugares oscuros y que ataca sólo como reacción y, la llamada “araña del trigo” o 

“viuda negra”. Ésta se encuentra sólo en las regiones del Sur productoras de trigo y 

alcanza su pleno desarrollo durante el verano, coincidiendo con la cosecha del trigo. El 

nombre de “viuda negra” deriva del hecho de que después del apareamiento, la hembra 

108

devora al macho 138 . La picadura de este arácnido puede producir la muerte en personas 

hiperalérgicas, pero los efectos más comunes son de tipo muscular y espasmódico; no 

obstante el efecto más notable es producir un doloroso priaprismo en los varones, con 

una duración de varios días 139 . 

La investigación del Dr. Fernando Romero, de la Universidad de La Frontera (Temuco, 

Región de La Araucanía, Chile) no sólo devela una zona científica creativa en el campo 

de la medicina humana; al mismo tiempo permite construir mediante la simbiosis de la 

teoría y la práctica, una realidad de posible desarrollo territorial (ciertamente lejos 

todavía de un desarrollo completo de la región) que constituye un hito interesante para 

articular discursos desarrollistas que se originan en campos cognitivos diversos. 

El artículo vuelve a discutir los conceptos de desarrollo local y de desarrollo endógeno y esta 

nueva visita a estos campos está lejos de constituir una simple réplica de sí misma 

(considerando que este autor ha escrito sobre ambos conceptos desde hace largo tiempo), lo 

cual sería cierto si se pudiese afirmar que actualmente, en el décimo año del Siglo XXI, ya 

existe claridad consensuada sobre sus semejanzas y diferencias, cuestión lejos de la realidad. 

A ello se agrega una reproducción del excelente y también bellísimo aporte de Guy 

Loigner acerca de la simbiosis entre territorio y creatividad, un mensaje de esperanza 

para toda localidad, no importa cuán lejos esté del núcleo de la contemporaneidad. 

La monografía finaliza con una breve presentación del proyecto de investigación: 

PRODUCTOS TERAPEUTICOS PARA LA DISFUNCION ERECTIL E 

INSUFICIENCIA CARDIACA A PARTIR DEL VENENO PURIFICADO DE 

LATRODECTUS MACTANS DE CHILE. 

Palabras claves: Desarrollo local, arácnidos, desarrollo endógeno, creatividad, 

territorialidad, conocimiento tácito, sinergía. 

MARCO CONCEPTUAL 140 

Si se tratase de un concurso de popularidad en el léxico desarrollista, el concepto de 

“desarrollo local” ganaría el primer lugar en las preferencias. Aquí, sin duda, hay mucho 

que decir. Desde luego, se trata de un concepto adjetivo más que sustantivo (contenedor 

más que contenido) que alude a una cierta modalidad de desarrollo que puede tomar 

forma en territorios de variados tamaños, pero no en todos, dada la intrínseca 

138 

Un pésimo ejemplo para la especie humana, como es fácil de entender. 

139 

La cultura popular chilena acuñó la expresión “picado de la araña” para referirse a sujetos particularmente 

activos en su vida sexual. 

140 

No escapará al lector atento que en esta sección repito en gran medida un escrito originado hace años atrás, a 

raíz de una solicitud del ILPES para “aclarar” los conceptos de desarrollo local y endógeno. Creo que la 

confusión se mantiene hasta hoy y ello hace legítima la repetición. 

109

complejidad del proceso de desarrollo. Es evidentemente una sobre simplificación 

asimilar el concepto de desarrollo local a la idea de comuna, a lo municipal. En realidad, 

lo “local” sólo hace sentido cuando se le mira, por así decirlo, “desde afuera y desde 

arriba” y así las regiones constituyen espacios locales miradas desde el país así como la 

provincia es local desde la región y la comuna lo es desde la provincia, etc. Al respecto Di 

Pietro (1999) dice que: 

“Lo local es un concepto relativo a un espacio más amplio. No puede analizarse lo local sin 

hacer referencia al espacio más abarcador en el cual se inserta (municipio, departamento, 

provincia, región, nación). Actualmente se juega con la contraposición ‘local/global’ 

mostrando las paradojas y relaciones entre ambos términos”. 

Hay una considerable confusión en la literatura en relación a la idea de desarrollo local. 

Ello se debe, al parecer, a dos causas: (a) se trata de una “práctica sin teoría” al decir de 

Guimaraes (1997; 281), quien escribe: 

“The term ‘local economic development’ (LED) describes a practice without much 

theoretical underpinning: a practice that would benefit from, but may actually never find, 

comprehensive and applicable substantive theory”. 

y, (b) es un concepto que reconoce por lo menos tres matrices de origen. Primeramente, 

el desarrollo local es la expresión de una lógica de regulación horizontal que refleja la 

dialéctica centro/periferia, una lógica dominante en la fase pre-industrial del capitalismo, 

pero que sigue vigente aunque sin ser ya dominante, como lo señala Muller (1990). En 

segundo lugar, el desarrollo local es considerado, sobre todo en Europa, como una 

respuesta a la crisis macroeconómica y al ajuste, incluido el ajuste político supranacional 

implícito en la conformación de la UE; casi todos los autores europeos ubican el 

desarrollo local en esta perspectiva. En tercer lugar, el desarrollo local es estimulado en 

todo el mundo por la globalización y por la dialéctica global/local que ésta conlleva. 

En otras palabras, hay tres racionalidades que pueden operar detrás del concepto de 

desarrollo local y no pocos errores prácticos provienen de una mala combinación de 

instrumentos y de tipo de racionalidad. Por ejemplo, se copian instituciones y medidas de 

desarrollo local ensayadas en Europa (desarrollo local como respuesta) y se intenta 

aplicarlas en América Latina (desarrollo local como lógica de regulación horizontal). 

Muller (op.cit.) dice que las sociedades tradicionales, son, sobre todo, sociedades 

territoriales o a menudo conjuntos más o menos integrados de territorios relativamente 

autónomos. En este tipo de sociedad, agrega, es el territorio el que confiere a los 

individuos su identidad fundamental: se es ante todo “de alguna parte” (en tanto que hoy 

día hay una tendencia a la identidad profesional como estructurante). De tal manera que 

es una referencia común a un territorio lo que otorga coherencia a las comunidades 

humanas. Cada territorio, continúa Muller, funciona como un sistema relativamente 

cerrado que encuentra en sí mismo las fuentes de su propia reproducción. ¡Cuidado con 

110

las palabras! Las palabras de Muller describen o pueden describir la Francia feudal pre 

Richelieu tan bien como la Alemania contemporánea y sus “länders”! 

Lo que sucede es que la lógica de regulación horizontal propia de las sociedades 

territoriales antiguas no ha desaparecido sino que coexiste con la lógica de regulación 

vertical, propia, según el mismo autor, del funcionalismo introducido por la 

industrialización y la modernización. Es más, es el mismo autor quien a continuación 

habla de la crisis de la proximidad originada en la complejidad creciente de la lógica 

vertical y en la necesidad entonces de “volver a lo local”: 

“Cést dans un tel contexte de crise de la proximité quíl faut resituer la résurgence du 

local. En effect léspace local apparit aujourd´hui à la fois comme un lieu potentiel de 

remise en cohérence de la sectorialité permettant dépasser les effects pervers du 

corporatisme et comme lieu où peuvent se reconstruire de relations de proximité dans les 

quelles les individus retrouvent un part de maîtrise de la complexité du monde. Autrement 

dit, le local apparaît aujourd´hui comme un space où léxigence de rationalité peut se 

réconcilier avec léxigence de proximité”. 

El desarrollo local, en el contexto del análisis de Muller, fue la forma normal de 

reproducción social y vuelve, envuelto ahora en un velo tecnológico, a reinstalarse como 

forma de reproducción social y territorial. Se trata de un caso similar al de los polos de 

desarrollo à la Perroux, que han renacido desde la industrialización fordista a la 

industrialización flexible. 

Buarque (1999; 23/25) es uno de los especialistas que se atreve a definir el desarrollo 

local: algunas de sus proposiciones son las siguientes: 

“Desenvolvimento local e um proceso endógeno registrado en pequenas unidades 

territoriais e agrupamentos humanos capaz de promover o dinamismo económico e a 

melhoría da qualidade de vida da populaçao. 

A pesar de constituir um movimento de forte conteúdo interno, o desenvolvimento local está 

inserido en uma realidade mais ampla e complexa com a qual interage e da qual recebe 

influências e presiones positivas e negativas. 

O conceito genérico de desenvolvimento local pode ser aplicado para diferentes cortes 

territoriais e aglomerados humanos de pequena escala, desde a comunidade (...) até o 

municipio ou mesmo microregiôes homogêneas de porte reduzido. O desenvolvimento 

municipal é, portanto, um caso particular de desenvolvimento local com uma amplitude 

espacial delimitada pelo corte político-administrativo do municipio” . 

Estos planteamientos de Buarque se enmarcan en la primera matriz referencial del 

desarrollo local, como lógica de regulación horizontal. 

111

Arocena (1997; 91), uno de los autores latinoamericanos más importantes en este campo 

asume una postura próxima a la tercera matriz de origen al ubicar el desarrollo local en 

la dialéctica global/local: 

“El desarrollo local no es pensable si no se inscribe en la racionalidad globalizante de los 

mercados, pero tampoco es viable si no se plantea sus raíces en las diferencias identitarias 

que lo harán un proceso habitado por el ser humano”. 

Indesmentible la postura humanista y “tourainiana” del sociológo uruguayo! En una 

posición similar se encuentra también Buarque (op.cit.) quien en la parte inicial de su 

libro había adoptado una visión más cercana a la enmarcada en la lógica horizontal. 

Ahora Buarque sostiene que: 

“O desenvolvimento local dentro da globalizaçao é uma resultante direta da capacidade de 

os atores e de a sociedade locais se estruturarem e se mobilizarem, com base na suas 

potencialidades e na sua matriz cultural, para definir e explorar suas prioridades e 

especificidades, buscando a competitividade num contexto de rápidas e profundas 

transformaçoes” . 

Como se indicó más atrás, la conceptualización del desarrollo local como respuesta ha 

sido la manera preferida en que los europeos se refieren al tema. En 1995 la OCDE había 

puesto esta cuestión con claridad, como lo cita Cuervo (1998): 

“El enfoque local del desarrollo es una respuesta a los problemas del desempleo y 

desorganización económica causados por la decadencia industrial y las deslocalizaciones. 

Después del fracaso relativo de los proyectos organizados y aplicados por organismos 

públicos nacionales, la idea de utilizar procedimientos locales ha ido ganando vigencia”. 

Como lo han comentado varios autores, las fuertes transformaciones que se están 

produciendo en el modelo de acumulación de capital plantean problemas de regulación, 

como la gestión del mercado de trabajo o la adaptación y difusión de la tecnología 

moderna, que las instituciones que fueron eficaces durante la última fase expansiva del 

ciclo, no son capaces de afrontar. Los instrumentos de intervención del Estado han 

perdido eficacia en la regulación de la economía, lo que produce un desajuste entre las 

demandas de regulación y el marco socioinstitucional. De esta manera las 

transformaciones que están ocurriendo en el sistema de intervención del Estado 

adquieren carácter estratégico. Es más, como lo señala Vázquez-Barquero, la 

reestructuración del Estado está impulsando formas nuevas en la gestión pública como es 

la política de desarrollo local. Ante un problema global de reestructuración del sistema 

productivo europeo, en la última década las comunidades locales han tratado de dar una 

respuesta a sus problemas intentando dinamizar el ajuste de los sistemas productivos 

locales. Algunos gobiernos locales/regionales han intervenido en el proceso, impulsando 

políticas encaminadas a solucionar los problemas que presenta la reestructuración 

productiva. 

112

Es en este contexto en el cual uno de los máximos exponentes del pensamiento 

regionalista europeo, Vázquez-Barquero, define el desarrollo local (1988; 129): 

“Un proceso de crecimiento económico y de cambio estructural que conduce a una mejora 

en el nivel de vida de la población local, en el que se pueden identificar tres dimensiones: 

una económica, en la que los empresarios locales usan su capacidad para organizar los 

factores productivos locales con niveles de productividad suficientes para ser competitivos 

en los mercados; otra, sociocultural, en que los valores y las instituciones sirven de base al 

proceso de desarrollo; y, finalmente, una dimensión político-administrativa en que las 

políticas territoriales permiten crear un entorno económico local favorable, protegerlo de 

interferencias externas e impulsar el desarrollo local”. 

Cuervo (1998; op.cit.) agrega también que es en este contexto de “desafío/respuesta”, que 

se descubre la naturaleza ambivalente del desarrollo económico local: se trata de una 

respuesta residual, desencadenada por un vacío generado por la ausencia y el 

debilitamiento del gobierno nacional; se trata igualmente de una oportunidad, creada 

por las nuevas y viejas virtudes de lo local, como ámbito de construcción de procesos de 

desarrollo. 

Borja y Castells (1997) señalan que lo global y lo local son complementarios, creadores 

conjuntos de sinergía social y económica, como lo fueron en los albores de la economía 

mundial en los siglos XIV-XVI, momento en que las ciudades-estado se constituyeron en 

centro de innovación y de comercio a escala mundial. Los mismos autores apuntan a la 

importancia estratégica de lo local como centro de gestión de lo global en el nuevo 

sistema tecno-económico, cuestión que puede apreciarse en tres ámbitos principales: el 

de la productividad y competitividad económica, el de la integración socio-cultural y el 

de la representación y gestión políticas. 

Para finalizar este sintético recuento de opiniones conviene citar a Calafati (1998) quien 

afirma que la introducción del concepto de “sistema local” en la discusión sobre 

desarrollo (nacional) hace aparecer, en torno a la idea de “sistema”, dos cuestiones muy 

básicas: primeramente, un sistema cuyas unidades fundamentales son seres humanos 

debe tener un mecanismo de control, es decir, su naturaleza debe ser homeostática (debe 

tener un “cerebro”); en segundo lugar, puesto que un sistema local es un “sistema 

abierto”, se hace necesario entender sus procesos en términos de un determinado patrón 

de interacción entre el “sistema” y su “entorno”. Estas dos características de lo 

territorial sub-nacional han sido punto obligado en trabajos de Boisier (1997 y 1998) 

quien ha insistido en que un nuevo entorno del desarrollo territorial es parte integrante 

de un nuevo y necesario paradigma y que la complejidad sistémica es en verdad un 

objetivo a lograr estratégicamente para permitir, precisamente, una adecuada 

articulación entre el sistema local o regional y el medio externo contemporáneo, 

caracterizado, a lo menos en el núcleo, por una creciente complejidad. 

113

Casi tan popular como la idea de desarrollo “local” es ahora la idea de desarrollo 

“endógeno”. Y también es una idea casi tan confusa como el concepto anterior. El 

concepto de desarrollo endógeno nace como reacción al pensamiento y a la práctica 

dominante en materia de desarrollo territorial en las décadas de los 50 y 60, pensamiento 

y práctica enmarcados en el paradigma industrial fordista y en la difusión “del centroabajo” 

de las innovaciones y de los impulsos de cambio. 

Sin embargo, en las últimas décadas, una nueva acepción de desarrollo “endógeno” 

aparece de la mano del concepto de crecimiento endógeno, propio de los nuevos modelos 

de crecimiento económico global o agregado que hacen de la innovación tecnológica un 

fenómeno interno a la propia función de producción, como en Lucas y en Romer, 

dejando en el pasado la concepción neo-clásica del “factor residual” de Solow, como lo 

muestra Vázquez-Barquero (1977). Esto ha introducido una considerable confusión 

puesto que los calificativos de “exógeno” y “endógeno” juegan un papel muy diferente a 

medida en que se desciende en la escala territorial. Boisier (1997; op. cit.) ha mostrado 

que en el contexto de la globalización (y de alta movilidad espacial del capital) el 

crecimiento territorial es más y más exógeno (como regla general) a medida que el 

recorte territorial es más y más pequeño debido a que la matriz de agentes que controlan 

los actuales factores de crecimiento (acumulación de capital, acumulación de 

conocimiento, capital humano, política económica global, demanda externa) tiende a 

separarse más y más de la matriz social de agentes locales, siendo los primeros en su 

mayoría agentes residentes fuera del territorio en cuestión. Por el contrario, sostiene el 

mismo autor, el desarrollo debe ser considerado como exclusivamente endógeno, debido 

a su estrecha asociación con la cultura local y con los valores que ella incluye. Si el 

desarrollo es un fenómeno de un alto contenido axiológico, algunos valores son 

universales (el valor de la vida, o el de la libertad, por ejemplo), pero la mayoría tienen 

un carácter particular a la sociedad local. 

Cuadrado-Roura (1995) recuerda que el cambio en el balance de “movilidad y de 

inmovilidad” producido en los factores productivos desde los años 70 motivaron diversos 

trabajos que definieron los cuatro elementos que se consideraban responsables del éxito 

de ciertas economías locales: el talento empresarial, un sistema productivo flexible, 

economías generadas en los distritos industriales y la existencia de algún agente 

“individual o colectivo” capaz de actuar como catalizador para movilizar el potencial 

“autóctono”. Es así como las primeras teorías que consideraban dichos elementos como 

auténticas causas de desarrollo local surgieron en Italia durante la segunda mitad de la 

década de los setenta de manera tal que el “desarrollo endógeno” tiene un profundo 

“aire itálico” debido a su asociación con nombres como los de Bagnasco, Becattini, 

Brusco, Garofoli, Fuá y otros. 

Garofoli (1995), uno de los más notables exponentes del “nuevo regionalismo” europeo 

define el desarrollo endógeno de la manera siguiente: 

114

“Desarrollo endógeno significa, en efecto, la capacidad para transformar el sistema socioeconómico; 

la habilidad para reaccionar a los desafíos externos; la promoción de 

aprendizaje social; y la habilidad para introducir formas específicas de regulación social a 

nivel local que favorecen el desarrollo de las características anteriores. Desarrollo 

endógeno es, en otras palabras, la habilidad para innovar a nivel local”. 

Una figura tan señera de la teoría regional como John Friedmann (1989) respaldaba 

desde antes definiciones como la de Garafoli diciendo que: 

“Only cultural regions have the capacity to develop ‘from within’, because only they have a 

collective sense of who they are, and because their presence in the world makes a 

difference”. 

Conviene recordar que a pesar de la enorme influencia intelectual de Friedmann y a 

pesar de su prolífica producción, el concepto explícito de “desarrollo endógeno” no 

pertenece a su vocabulario, si bien no caben dudas de su vocación “territorial/local”, 

como de una manera tan expresa se plantea en su concepción de “distritos 

agropolitanos”. 

Aunque sin emplear el término preciso de “desarrollo endógeno”, tampoco cabe duda 

alguna que la propuesta de Stöhr y Todtling (1997) conocida como la estrategia de 

cerramiento espacial selectivo se ubica plenamente dentro de la idea de desarrollo endógeno. 

El “cerramiento espacial selectivo”, lejos de cualquier autarquía según sus propios autores, 

propone un conjunto de políticas que permitirían canalizar los ampliamente conocidos e 

incontrolados efectos de drenaje (backwash) de carácter económico, social y político a fin 

de facilitar una mayor equidad espacial en las condiciones de vida. Tales políticas 

presuponen varios requisitos: a] la ampliación de las políticas espaciales más allá de la 

economía para considerar explícitamente los procesos sociales y políticos; b] la 

reformulación del concepto negativo de fricción de distancia a uno positivo ligado a la 

estructura de un sistema decisional espacialmente desagregado; c] una mayor atención a 

las actividades no mercantiles y no institucionales y a los requerimientos de la pequeña 

escala humana y de las relaciones con el medio; d] un cambio en los poderes decisionales 

desde las actuales unidades sectoriales (verticales) a unidades territoriales (horizontales). 

Los autores finalmente proponen varias medidas generales para aumentar el cerramiento 

espacial selectivo desde el lado de la oferta así como desde el lado de la demanda. 

Buscando en Vázquez-Barquero (1997; op.cit.) definiciones más rigurosas del desarrollo 

endógeno se encuentran un par de opiniones del mayor interés. En primer lugar, afirma 

que las teorías del desarrollo endógeno se diferencian de los modelos de crecimiento 

endógeno en el tratamiento que dan a la cuestión de la convergencia. Consideran que en 

los procesos de desarrollo económico lo verdaderamente importante es identificar los 

mecanismos y los factores que favorecen los procesos de crecimiento y cambio 

estructural y no si existe convergencia entre las economías regionales o locales. Y agrega 

115

que las teorías del desarrollo endógeno sostienen que la competitividad de los territorios 

se debe, en buena medida, a la flexibilidad de la organización de la producción, a la 

capacidad de integrar, de forma flexible, los recursos de las empresas y del territorio. 

Según este autor, el desarrollo endógeno obedecería a la formación de un proceso 

emprendedor e innovador, en que el territorio no es un receptor pasivo de las estrategias 

de las grandes empresas y de las organizaciones externas, sino que tiene una estrategia 

propia que le permite incidir en la dinámica económica local. 

Más preciso es Boisier (1993) quien sostiene que: 

“La endogeneidad del desarrollo regional habría que entenderla como un fenómeno que se 

presenta en por lo menos cuatro planos que se cortan, se cruzan entre sí. 

Primero, la endogeneidad se refiere o se manifiesta en el plano político, en el cual se le 

identifica como una creciente capacidad regional para tomar las decisiones relevantes en 

relación a diferentes opciones de desarrollo, diferentes estilos de desarrollo, y en relación al 

uso de los instrumentos correspondientes, o sea, la capacidad de diseñar y ejecutar políticas 

de desarrollo, y sobre todo, la capacidad de negociar .Segundo , la endogeneidad se 

manifiesta en el plano económico, y se refiere en este caso a la apropiación y reinversión 

regional de parte del excedente a fin de diversificar la economía regional, dándole al mismo 

tiempo una base permanente de sustentación en el largo plazo. Tercero, la endogeneidad es 

también interpretada en el plano científico y tecnológico, es decir, la vemos como la 

capacidad interna de un sistema –en este caso de un territorio organizado— para generar 

sus propios impulsos tecnológicos de cambio, capaces de provocar modificaciones 

cualitativas en el sistema. Cuarto, la endogeneidad se plantea en el plano de la cultura, 

como una suerte de matriz generadora de la identidad socioterritorial”. 

De esta manera, según el autor, se va generando un escenario que es ocupado por una 

variedad de actores públicos y privados de cuya interacción surge la sinergía necesaria. 

Cuando se piensa en profundidad en la esencia del desarrollo endógeno, viene a la 

memoria algo que estuvo de moda en todo el mundo hace algunos años: aquellos 

coloridos cuadros formados por una infinidad de puntos de distintos colores que había 

que mirar de una cierta manera para “ver” como emergía de ese conjunto una figura. En 

cierto sentido, era necesario ensayar una mirada “holística y sistémica” para descubrir 

aquello oculto a primera vista, oculto precisamente a una visión analítica (cartesiana) 

que ve partes y no ve el todo. Este ejemplo ilustra lo que se denomina en análisis de 

sistemas como propiedades emergentes del sistema (una emergencia sistémica). 

Pues bien, el desarrollo endógeno puede ser entendido como una propiedad emergente de 

un sistema territorial que posee un elevado stock de capitales intangibles y sinergético, 

siguiendo una propuesta de Boisier (1999) sobre este concepto. En otras palabras, el 

desarrollo endógeno se produce como resultado de un fuerte proceso de articulación de 

actores locales y de variadas formas de capital intangible, en el marco preferente de un 

proyecto político colectivo de desarrollo del territorio en cuestión. 

116

El concepto de endogeneidad y sus cuatro dimensiones discutidas más atrás se liga a los 

modernos conceptos de conocimiento “tácito” y “codificado”, el primero de ellos 

particularmente importante en el ejemplo concreto que acá se comenta: una innovación 

química-farmacéutica de enorme potencial. 

Pierre Veltz (1994) afirma que “La innovación, en particular, parece fuertemente ligada a 

las interacciones específicas entre agentes y a los conocimientos tácitos que los unen” 

(traducción libre). El conocimiento tácito está constituido por elementos difíciles de 

codificar y, por lo mismo, de difundir formalmente. Cuando estos elementos tácitos se 

incrementan dentro de la base de conocimiento, la acumulación tecnológica se empieza a 

basar más en la experiencia y en los contactos interpersonales. De acuerdo con Verónica 

Silva (1994), el conocimiento tácito -por contraposición al conocimiento científico 

adquirido por inversión en educación y en I+D- se adquiere básicamente por medio de la 

experiencia en el propio proceso productivo y está representado por prácticas 

organizativas, institucionales y estratégicas de los agentes económicos. Hay que precisar, 

eso sí, que el conocimiento tácito es también el conocimiento difuso (distribuido) poseído 

por los miembros de un grupo social, por una comunidad territorial, por ejemplo, y 

generado a través de procesos históricos que forman parte del capital cultural (Boisier, 

2.000/a, op.cit.). 

El concepto de conocimiento tácito se inscribe en lo que Gibbons et. al., (1994) definen 

como el "Modo 2 de producción de conocimiento", caracterizado por la 

transdisciplinariedad, la heterogeneidad y diversidad organizativa, el conocimiento 

producido en un contexto de aplicación, el reforzamiento de la accountability, y sistemas 

amplios de control de calidad, que están más allá de los árbitros académicos usuales. 

Puesto que este denominado “Modo 2 de producción de conocimiento” incluye 

consideraciones que están fuera y lejos de lo meramente comercial, se puede decir que la 

ciencia se encuentra tanto en el mercado como más allá de él. En este proceso, la 

producción de conocimiento se difunde a través de la sociedad y por ello resulta posible 

hablar de un "conocimiento socialmente distribuido". Y la producción de conocimiento 

se convierte por esta razón de forma creciente en un proceso socialmente distribuido. 

Este tipo de enfoque resultará plenamente coincidente con lo que más adelante se 

denomina como "conocimiento pertinente" para una gestión social del desarrollo 

territorial. 

Helmsing (2000), citando a Maskell y Malmberg, sostiene que el conocimiento tácito 

localmente imbricado se convierte en una fuente crucial de una capacidad localizada. 

Diferencias en el conocimiento tácito entre localidades, regiones y países no pueden ser 

fácilmente borradas por la globalización de mercados. Tanto la formación de un 

mercado mundial como el proceso de codificación aumentan la importancia de las 

capacidades heterogéneas y localizadas para construir competencias específicas de las 

empresas, y, de esa manera, generar variaciones en su competitividad. En una economía 

basada en el conocimiento las capacidades localizadas aumentan la habilidad de las 

117

empresas para crear, adquirir, acumular y usar el conocimiento un poco más rápido que 

sus competidores más favorables en un sentido amplio de costos. Este “ambiente” dado 

por tales capacidades localizadas contribuye a la difusión del conocimiento tanto 

codificado como tácito. 

A manera de síntesis, el conocimiento tácito, sea adquirido en el trabajo (learning by 

doing), sea tradicionalmente transmitido vía capital cultural (learning by listening), está 

adquiriendo una creciente importancia para la competitividad y también para construir 

nichos de mercado con monopolio respaldado por la cultura local (denominación de 

origen). La competitividad permanente requiere de un insumo también permanente de 

conocimiento codificado, resultado de procesos continuos de investigación y desarrollo, y 

cuanto más conocimiento codificado se introduce en procesos y lugares, más 

conocimiento tácito se requiere para un óptimo aprovechamiento del primero. 

Hay muchísimos ejemplos concretos de un conocimiento tácito que es socialmente 

distribuido, que genera nichos de mercado gracias a la denominación de origen y que 

sirve de soporte a una competitividad territorial. Por ejemplo, en la región de Midi- 

Pyrénées, en Francia, en la comuna (en su sentido territorial) de Roquefort, en el 

Departamento de Aveyron, el conocimiento tácito distribuido permite a esta pequeña 

localidad fabricar el queso Roquefort. No hay allí propiamente la fábrica de queso; 

simplemente todo el mundo sabe cómo fabricarlo y cualquier consumidor en cualquier 

parte del mundo sabe que se trata de un producto muy caro debido a una calidad muy 

elevada. Precisamente el conocimiento tácito se encuentra más difundido en procesos 

fabriles que basan su competitividad más en la calidad que en el precio. 

CREATIVIDAD Y TERRITORIALIDAD. LOS TERRITORIOS COMO MARCO, 

OBJETOS Y APUESTAS DE PRÁCTICAS SOCIALES 

INNOVADORAS, CREATIVAS E INVENTIVAS 141 

Qué más oportuno en relación al tema de esta monografía que reproducir textual y 

nuevamente un brillante comentario de Guy Loinger sobre el método creativo de Gaudin 

e Yvonnet para demostrar que el milagro de la sinergía nace de la interacción de 

territorio, saber colectivo, personas innovativas y condiciones institucionales 

facilitadoras de aventuras intelectuales. 

“En un ensayo reciente sobre “el método creativo” (Gaudin et Yvonnet; 2003) Thierry 

Gaudin, entrega una visión del acto creador que renueva el enfoque “frío” del pensamiento 

cartesiano. La creación no es disociable de un afecto, de un proceso emocional y sensible, 

en el cual se moviliza el ser humano completo, en el cual su espíritu, pero también su 

cuerpo, sus sentidos, la complejidad de su ser, que se sitúa en el tiempo y en el espacio, en 

141 Guy Loinger, Secretario General, OIPR (Obsevatoire Internacional de Prospective Regional) 2004. 

Traducción: Sergio Boisier. 

118

una sociedad y en universo propio de una época. Este contexto, si bien no explica 

naturalmente el acto creador, es un facilitador de ideas nuevas, de esa “danza de neuronas” 

como lo ha escrito alegremente, que hace posible el acto creador, que es a veces el 

fundamento, el sustrato, hasta la condición. Coloca en evidencia lo que se denomina la 

trifuncionalidad del método creativo, que es en el hecho el método del proceso creativo: el 

conocimiento concreto y la observación, seguido del debate, el compartir las ideas, la 

comunicación con el otro, en fin, la conceptualización, que representa el paso desde los dos 

primeros polos, y sus interrelaciones reciprocas, al pensamiento, ese momento único, 

fulgurante, en que el pensamiento nuevo cristaliza y engendra, a menudo con dolor, a veces 

con júbilo, aquello que se denomina un concepto o una “idea”. 

Esta manera de colocarlo, esta elucidación del proceso del método creativo, esto que 

Thierry Gaudin llama “el vals en tres tiempos”, es importante. En efecto, no es suficiente 

decir que un pensamiento es justo, esto es, claro. No es suficiente decir de qué esta hecho 

este pensamiento claro, cuales son sus elementos constitutivos, lo que lo compone. Es 

preciso también decir que este pensamiento es acción, movimiento, camino, vivencia, lo 

vivido, proceso. En una sociedad en la cual la innovación, la creación, tiene también un 

lugar importante, como es efectivamente la sociedad contemporánea, esta cuestión es 

“evidentemente” (en el sentido cartesiano del termino), esencial. 

Podríamos dar la impresión que estamos bastante lejos de nuestro sujeto, los territorios. No 

tanto. Planteamos la hipótesis que el pensamiento creador no es creador sin un cierto 

número de condiciones. De la misma manera que el espíritu, para ser él mismo, tiene 

necesidad del cuerpo viviente para producir aquello que se llama una idea nueva, un 

concepto nuevo, idea que necesita reconocerse en un aliento, que es también el aliento de la 

respiración, y no solamente el aliento del espíritu, así también el acto creador necesita una 

sociedad para emerger, para existir, para generar una innovación. 

Pues bien, una sociedad no es una abstracción: son lugares, direcciones, universos 

sensibles, palpables, de miradas, de caricias del espíritu y del cuerpo, colores y olores, y 

percepciones y sensaciones. El territorio es todo eso, y la territorialidad expresa las 

prácticas sociales vivientes en y por los territorios. El territorio no es un concepto, es un 

fenómeno. No es simplemente un marco en el cual se desenvuelven los procesos. El 

territorio es un fenómeno muy particular que traduce en el visible lo invisible producido por 

una sociedad desde generaciones, a través de las prácticas sociales de sus habitantes, la 

relación histórica de una sociedad con su espacio en un momento y en un contexto dado. 

Ahora bien esta relación, a veces esta simbiosis, esta formada y deformada por los hechos 

que la atraviesan, las crisis, las rupturas que experimenta permanentemente, que dejan 

trazos, como testimonios activos que pesan y que impregnan la conciencia colectiva, hasta 

que produce la sociedad, tanto como la sociedad produce los territorios. En este juego 

dialéctico entre un territorio como agente activo, pero implícito, y la sociedad que lo habita, 

hay algo como una complicidad sorda, que puede producir también el deseo, el deseo de 

habitar allí, un apego emocional de una fuerza y de una imposición notable, tanto como su 

contrario, la porfía de huir, de irse, de dejarlo, de dejar tras de si, de abandonarlo. La 

territorialidad de un territorio, lo que hace sentido en un territorio, lleva este territorio en su 

119

seno en tanto es el producto de una sociedad en un momento dado. Pero esta territorialidad 

se gana, se amerita, se cultiva como se cultiva un jardín, ella es la sociedad hecha, a lo 

largo de siglos y de los ciclos de largo plazo. 

En cierto sentido hay un “espíritu” de los territorios, lo que el sociólogo Jacques 

Beauchelard llama “el genio de los territorios”, que es la expresión de la simbiosis 

hombre/naturaleza/cultura en un lugar dado. 

Ahora, podemos plantear la hipótesis complementaria que ciertos lugares, ciertos universos 

del “locus standis” como decía Marx a propósito de la base de la economía, son más que 

otros, capaces de generar ese misterioso proceso de la creación. ¿Que es lo que ha hecho, 

por ejemplo, que la pequeña aldea de Pont-Aven, cerca de Concarneau, en Bretaña, se haya 

transformado en un lugar de intenso jubilo creador, hacia fines del Siglo XIX, para toda 

una generación de pintores, los Impresionistas, que descubrieron que la forma pictórica 

podía ser la expresión de juegos únicos de luces transportados a la tela mediante la elección 

de los colores y de los materiales, y para los cuales ellos encontraron allí, en ese lugar, en 

ese pequeño rincón perdido de la Bretaña, una fuente de inspiración rica y fecunda? El 

hecho es que los territorios no son neutros en el proceso de creación. La carretera 128 en 

Boston, la aglomeración grenoblense, las varias decenas de sistemas productivos locales en 

Francia, como la región de Chalet en la Vendée en el sector de la confección, el Valle de 

lÁrve cerca de Aix des Bains en el corte y escotadura, los plásticos en Oyennax, en el Ain, 

la imageneología en Angouleme, la aeronáutica en Toulouse, y tal vez actualmente la 

automotriz en el Norte, así como la informática en Aix-en Provence o en Grenoble: de estos 

lugares emerge, como lo dijo ya un economista neo-clásico y por lo tanto mas cercano a la 

teoría de la competencia pura y perfecta, si bien ella no es jamás pura ni perfecta, Alfred 

Marshall, “una atmósfera industrial”, un ambiente que genera el desarrollo. 

Pero si los ambientes cuentan, si los lugares contienen mas o menos el pensamiento 

creativo, si ellos ofrecen lugar para los “audaces”, bajo la forma de incitación, de 

emulación, y de imitación, bajo la modalidad: “si tu llegas ahí, por qué no yo”, y si ellos 

favorecen las lógicas de los aprendizajes individuales en un ambiente colectivo, esta claro 

que ello no es suficiente. Se requiere de la organización, de la coordinación, de una 

capacidad de expresión colectiva, de procesos y de dispositivos de multiplicación de 

iniciativas, esto que hace posible lo que los economistas contemporáneos llaman 

“economías de los costos de transacción”, economías que son el producto de la 

comunicación a media palabra, de la relación informal e implícita, cuya base es una 

relación interpersonal fuerte, una historia de vinculo social, el hecho de participar en una 

misma comunidad de hombres y mujeres, en breve, de “hacer sociedad local”. 

120

¿EL HOMBRE ARAÑA O EL CIENTÍFICO Y LA ARAÑA? 

Del Repositorio Institucional de la CONICYT (Comisión Nacional de Ciencia y 

Tecnología) se ha extraído el siguiente resumen del proyecto presentado y asignado al 

Dr. Fernando Gonzalo Romero Mejía en el año 2002, con un aporte estatal de $ 266 

millones de pesos del año 142 para un período de 36 meses. 

“Actualmente, el mercado de los productos farmacéuticos destinados a mejorar los problemas 

de la disfunción eréctil, actúan fundamentalmente a nivel de alteración de los mecanismos 

enzimáticos intracelulares (Viagra), provocando efectos secundarios sobre otras partes del 

organismo, además de ser contraproducentes para enfermos del corazón. Por otro lado, se ha 

detectado que en muchos de los pacientes con problemas de insuficiencia cardiaca se requiere 

de una sustancia que actúe con efecto inótropo positivo, tanto en la insuficiencia aguda como 

crónica con efecto vasodilatador periférico y cronótropo negativo; pues aun después de 200 

años de existencia del fármaco "Digital", todavía no se describen nuevas sustancias con 

dichas características, ideales para el manejo sintomático de estos enfermos. La investigación 

que se plantea en el presente proyecto, busca extraer fracciones moleculares purificadas y 

secuenciadas del veneno crudo (Vc) de la araña Chilena Latrodectus mactans, que posean un 

potencial uso en sistemas biológicos, con alto valor farmacoterapéutico útiles para el 

tratamiento de disfunción eréctil e insuficiencia cardiaca en humanos, para luego solicitar las 

patentes industriales correspondientes. Su impacto científico-tecnológico es obtener 

principios activos farmacológicos para la prevención y tratamiento de dichas patologías, para 

ello es necesario introducir al mercado farmacéutico, productos de origen péptidico con 

interacción molecular específico, no inhibitoria de mecanismos enzimáticos. La metodología 

del estudio tiene una duración total de 36 meses de actividad y se desarrollará sobre dos líneas 

de acción, en las que participan grupos multidisciplinarios nacionales con la participación 

empresarial de laboratorio PFIZER Chile y la cooperación científica internacional del 

laboratorio de biosíntesis de péptidos, fluorimetría y electrofarmacología de la Universida 

Federal de Sao Paulo, Escuela Paulista de Medicina (UNIFESP, EPM) de Brasil. Esta 

asociación permite asegurar el éxito de los resultados esperados, mediante resolución y 

transferencia de conocimientos a otras disciplinas científica-tecnológicas e implementación 

de bases de modelos de aplicación biotecnológica. Los impactos esperados se obtendrán por 

dos línea: i)Purificar, identificar y secuenciar fracciones moleculares que inducen actividad 

vaso activa específica (no neural), con el fin de obtener un producto alternativo para la 

farmacología del tratamiento de la disfunción eréctil en humanos; ya que en la actualidad no 

existe un fármaco capaz de satisfacer totalmente los requerimientos funcionales que superen 

este tipo de patología. ii) Obtener un producto molecular secuenciado, útil como fármaco 

inótropo positivo y vasodilatador periférico sin efecto cronótropo positivo, útil en el 

tratamiento de la insuficiencia cardiaca tanto aguda como crónica. Como producto terminal, 

el proyecto resume los mecanismos para una efectiva transferencia de sus impactos en: 1) 

Secuenciamiento de principios activos terapéuticos y generación de patentes. 2) Obtención de 

metodologías apropiadas para la obtención biotecnológica de principios activos de bases 

peptídicas por transferencia de cooperación internacional. 3) Formación de infraestructura y 

142 Aproximadamente US $ 3.8 millones. 

121

ecursos humanos de excelencia en tecnologías de punta. 4) Fomento y protección de salud 

en dos áreas de patologías con alta prevalencia.” 143 

CONCLUSIONES 

Entrevista al Dr. Romero, de Ahora News, http//www.ahoranews.com (06/06/07) 144 

El veneno de la temida araña chilena "viuda negra," que en el mejor de los casos 

produce una prolongada y dolorosa erección del pene, y en el peor, la muerte, camina a 

convertirse en un revolucionario espermicida que podría inhibir la fecundación humana. 

Un grupo de científicos, liderados por el médico chileno Fernando Romero, descubrió 

una estructura molecular en el veneno de la Latrodectus mactans de Chile, más conocida 

como "viuda negra" o "araña del trigo," que puede actuar como espermicida. 

Así, la estructura molecular extraída del veneno de la "viuda negra," que es 50 veces 

más potente que el de una cobra, sería una alternativa más efectiva frente a los actuales 

espermicidas que han demostrado ser parcialmente eficientes, lo que contribuiría a un 

mejor control sexual y natal. 

"Desde hace varios años, por ejemplo, que la FDA (Administración de Alimentos y 

Fármacos de Estados Unidos) no tiene autorizado un espermicida adicionado a los 

preservativos, que antes era el monoxinol-9, para ser complemento de la capacidad 

antifecundante," dijo Romero en una entrevista con Reuters. 

"A raíz de esto, para nosotros en Chile se abre una oportunidad de mercado espectacular, 

ya que en estos momentos no hay espermicidas de origen natural que tengan la propiedad 

de la estructura molecular descubierta. Hoy hay un vacío mundial en esta materia," agregó 

el científico. 

El hallazgo del nuevo uso para el veneno arácnido, dijo Romero, surgió de historias de 

campesinos picados por la araña, con efectos similares como taquicardia, aumento de la 

fuerza y vitalidad, junto a una erección involuntaria del pene por varios días e inhibición 

temporal de la concepción masculina. 

La mordida de la "Latrodectus mactans" ha dado paso al tradicional dicho campesino 

en Chile "picado de la araña," en alusión a los hombres sexualmente muy activos, 

aunque la realidad es distinta, pues la araña macho tras copular es devorada por la 

hembra. De ahí su nombre, "viuda negra." 

La investigación de Romero, que realiza en la Universidad de la Frontera, en la sureña 

ciudad chilena de Temuco, empezó como un estudio para detectar en el veneno de la 

143 Información disponible en el sitio http//ri.conicyt.cl/575/article-10975.html 

144 Realizada por Antonio de la Jara (Reuters) 

122

"viuda negra" un antídoto para la disfunción eréctil o potenciador sexual, el que se 

encuentra en la fase de trámite de patente. 

Pero la investigación arrojó además el descubrimiento de una molécula capaz de 

inmovilizar a los espermatozoides. 

En el veneno de la araña, "que es un cóctel de moléculas capaz de atacar distintos órganos, 

encontramos una estructura molecular con importantes funciones para ser un espermicida 

natural, es decir, inhibir la capacidad de fecundación de un espermatozoide," dijo Romero. 

El veneno de la araña que se ubica entre las regiones del Bío Bío y La Araucanía, en el 

sur de Chile, y que habita campos trigueros y pastizales, podría dar un salto 

internacional en dos años, plazo que se ha dado Romero para probar el espermicida, 

primero en animales. 

"Ahora, comenzamos con las etapas experimentales. Tenemos que estudiar que esto no 

genere efectos colaterales (...) de tal manera que pueda ser empleado como complemento de 

los preservativos o como gel (en el caso de las mujeres)," dijo Romero. 

"Hay que cumplir con esto, especialmente en el mercado de la medicina humana, antes de 

sacar la patente," agregó Romero, quien adelantó que ya se hizo el registro de la 

propiedad intelectual de la estructura molecular descubierta. 

En la investigación participan también científicos de la Universidad de Chile y de la 

Universidad Federal de Sao Paulo, en Brasil, además de asesores y especialistas de Israel 

y Sudáfrica. 

"Absolutamente, estamos confiados (de llegar a un buen término de las pruebas). Los 

próximos dos años son para confirmar nuestros estudios, pero no va a desviar lo que ya 

hemos investigado," dijo Romero. 

Pues, de esto se trata. De una notable sinergía resultado de la interacción de un territorio 

(con los peores indicadores económicos y sociales de Chile), pero con mucho de aquello 

anotado por Loigner en el plano de la psicología colectiva y de las emociones y 

sentimientos como condiciones de entorno para la creatividad, más un conocimiento 

tácito, un “saber popular” encriptado en la cultura de ese territorio, más un científico 

capaz de descubrir oportunidades donde otros sólo ven peligros y dificultades, más una 

universidad propiamente regional que no sólo asume su responsabilidad como “cerebro 

de la región” como lo sostenía medio siglo atrás Jacques Boudeville, sino que está 

inmersa en un sistema altamente competitivo, más un sistema nacional de financiamiento 

de la ciencia y tecnología, eficiente y transparente (aunque siempre se reclamarán más 

recursos). Pero si sólo se tratase de “sumar” no se lograría nada, a menos que los 

“sumandos” pasen a ser “multiplicandos” para generar un “plus” llamado simplemente 

sinergía, o “un paso hacia el desarrollo”. 

123

Esta monografía no tiene pretención alguna, salvo presentar un caso que bien puede ser 

un “case study” en tanto curso meramente discursivo que se ofrece por aquí y por allá, 

para demostrar “que todo es posible” y que nadie, en ninguna parte, está de antemano 

condenado al subdesarrollo. 

124

125

CAPÍTULO 5 

ASIMETRÍA DE INFORMACION: UNIVERSAL VS. LOCAL 

(À la mode de Stiglitz, mais,…¡sans Prix Nóbel !) 

RESUMEN 

A partir de una sorprendente noticia asociada al espacio inter estelar, el artículo 

contrasta la información que hoy se tiene sobre el Universo y la precariedad de la 

información disponible para —comparativamente hablando— pequeñísimas porciones 

del globo terráqueo, que, sin embargo, son vitales para mejorar la situación de miles de 

millones de seres humanos que habitan tales porciones. Se trata del contraste entre lo 

que sabemos del mundo inter estelar (porque en ese ámbito cognitivo la información es 

rápidamente convertida en conocimiento), que tal vez para muchos sea irrelevante, y lo 

que ignoramos sobre la causalidad de la situación observada y expresada sólo en 

información o datos, cifras, números y gráficos sobre pequeños territorios, o sea, la falta 

de conocimiento que hace azaroso el resultado de las intervenciones que pretenden elevar 

la calidad de vida de aquellos que habitan esos pequeños territorios. Podría hablarse de 

un “pecado de lesa humanidad”. 

El autor ha incursionado desde hace años en el tema información/conocimiento para 

respaldar la gestión del territorio. No debe extrañar que en esta monografía se vuelva 

sobre ideas ya (mal) difundidas. El respaldo científico y moral para insistir se basa 

simplemente en el escaso o nulo éxito que muestran los programas (de múltiple 

escalaridad) a favor del desarrollo, como es fácilmente demostrable, desde 1941, cuando 

Roosevelt y Churchill firman La Carta del Atlántico, el acta de nacimiento de las políticas 

con específicos objetivos de desarrollo. 

Palabras clave 

Conocimiento, sociedad del conocimiento, intersecciones: conocimiento/sistema 

productivo, conocimiento/competitividad, conocimiento/territorio, conocimiento 

pertinente, conocimiento estructural y funcional. 

126

INTRODUCCIÓN 

Con fecha 26 de Julio del 2011 el diario La Tercera, de Santiago de Chile 145 , comenta que 

dos equipos científicos del CALTECH (Instituto de Tecnología de California), 

descubrieron la mayor y más lejana reserva de agua del Universo, a 48 mil millones de 

billones de kms. de la Tierra ¡!! 

A pesar de que yo mismo podría decir que estoy relativamente familiarizado con estas 

distancias astronómicas, en mi calidad de simple transeúnte y observador de las 

maravillosas gigantografías celestes que el Complejo del Observatorio ESO (European 

Southern Observatory) exhibe en una calle de Santiago de Chile, la distancia que ahora 

se muestra supera la imaginación. 

¿Cuál sería la cifra resultante de dividir la distancia terrestre entre Santiago de Chile y 

Temuco (ciudad capital de la Región de la Araucanía, en el Sur), distancia que alcanza a 

710 kms., por la distancia astronómica? ¿Habría alguien dispuesto a hacer el cálculo 

para obtener un porcentaje? 

La paradoja de nuestro mundo cognitivo a comienzos del Siglo XXI es que tenemos más 

información sobre cuestiones ubicadas en galaxias tan lejanas, a distancias tan extremas 

que hacen imposible siquiera imaginar que es lo que expresan estas distancias, que, sobre 

cuestiones que en términos de la velocidad de la luz (el parámetro usual para describir 

distancias interestelares), se encuentran a millonésimas de un segundo en la estructura 

multi-escalar del sistema solar: Tierra, Sudamérica, Chile, Región de La Araucanía. 

Podemos afirmar que este “estanque de natación” encontrado por los científicos del 

CALTECH contiene 140 billones de veces la suma de todos los océanos terrestres, al paso 

que probablemente no sabemos cuánta agua contiene el Lago Budi en la Región de La 

Araucanía. Ciertamente se trata de una gigantesca asimetría de información. 

Se puede contra argumentar, de inicio, diciendo que no es posible comparar dos asuntos 

que envuelven diferencias siderales en tecnología, y en cierta medida eso es cierto, pero 

esa no es la cuestión. 

Es claro que para disponer ahora de esta información (la existencia de una enorme masa 

de agua en los confines del Universo) se ha requerido usar el arsenal de frontera 

tecnológica en el ámbito de la astronomía, pero es igualmente claro que para obtener una 

información relevante sobre la Región de La Araucanía no se requiere de ningún 

esfuerzo científico de creación de nuevas tecnologías informáticas; las requeridas están 

hace rato encima de la mesa. Se requiere voluntad de usar lo que existe. 

145 La Tercera, 26/07/11 pg. 37, www.latercera.com, Santiago de Chile. 

127

Otra cosa es la necesaria transformación de la información en conocimiento, para poder 

intervenir sobre estructuras y procesos con posibilidades de obtener los resultados 

buscados. 

Dada una voluntad de Estado, basta una orden a los organismos pertinentes para contar 

con un volumen significativo de información, cientos de cifras, tablas, gráficos, distintas 

formas de mostrar estructuras y dinámicas temporales, en este caso, de una región. Pero 

la información es muda y desde luego, está lejos de ser poder, como erróneamente se ha 

afirmado desde antiguo. 

Los datos pueden mostrar fehacientemente lo que, por ejemplo, sabemos casi 

intuitivamente: que la Región de La Araucanía muestra un crecimiento del PIB 

sostenidamente menor al ritmo nacional, que exhibe el menor ingreso per cápita del país 

y la peor distribución interpersonal del ingreso, pero no dice nada sobre el por qué de 

todo ello. Pretender intervenir para revertir esta situación sin conocer su causalidad 

sería equivalente a tratar de encontrar un camino laberíntico con los ojos vendados, y sin 

siquiera el hilo de Ariadna. Peor aún, en este caso la intervención puede ser 

contraproducente y empeorar la situación. Esto es muy grave porque significa que 

aparecen costos sociales diversos y ante la pregunta acerca de quién paga por estos 

costos, la respuesta es muy sencilla: los pobres! 

La falta de conocimiento científico —en la práctica— deja de ser sólo una cuestión de 

carencia cognitiva para transformarse en un pecado moral y ético, absolutamente 

inadmisible. 

El texto siguiente muestra los aspectos más significativos de la intersección cognitiva 

conocimiento y territorio, indispensable para trabajar en la metafórica asimetría del título 

de esta monografía. Estos párrafos no son exactamente originales en un sentido temporal. 

Con el título “Sociedad del conocimiento, conocimiento social y gestión territorial” estas 

reflexiones han sido publicadas en los años 2002, 2003 y 2007, en España, Japón, y 

Colombia respectivamente 146 . ¿Qué puede justificar nuevamente su publicación ahora? Un 

par de razones. Los intelectuales —y también los aprendices de brujos— realizamos, 

consciente o inconscientemente, un verdadero proceso de acumulación, tal cual como todo 

“capitalista”, sólo que en este caso la acumulación consiste en un intangible: conocimiento. 

Como cualquier capitalista por opción o por obligación, es perfectamente lícito que aún 

antes de dar término a este proceso (por obsolescencia intelectual o por razones más 

drásticas), cualquiera desee usar parte del capital acumulado, tal vez para reciclarlo y 

obtener ganancias adicionales, o para gastarlo. 

146 Estas ideas fueron publicadas por la U. de Sevilla, Instituto de Desarrollo Regional, Doc. de Trabajo # 5, 

2002, España; por el United Nations Center for Regional Development, Regional Development Studies, vol 9, 

2003, Nagoya, Japan; y por la U. Autónoma de Manizales, Desarrollo Regional. Ensayos, 2007, Colombia, 

cuando además, ya el autor había dejado de ser funcionario de las Naciones Unidas y, en cualquier caso, este 

escrito no constituye una réplica exacta del anterior. 

128

Las ideas expuestas a continuación son, en principio, propiedad personal y también son 

un bien público, y cabe, en este caso, sospechar que no se ha cumplido con el requisito 

básico de un bien público: su consumo generalizado sin barreras de entrada. El autor 

sospecha que éste puede ser el caso, ya que no se podría afirmar contundentemente que 

los medios a través de los cuales se han publicado, sean efectivamente, de amplia 

difusión, sin que ello conlleve juicio alguno con respecto a su calidad. 

CONOCIMIENTO: EL CÓDIGO DEL SIGLO XXI 

Fue Taichi Sakaiya (1995) quien popularizó el término sociedad del conocimiento para 

describir su visión de la estructura de la sociedad venidera, en una anticipada historia 

del futuro. Una conclusión apresurada haría pensar que Sakaiya se refería 

exclusivamente al progreso técnico y a su importancia creciente en la elaboración de la 

producción, sea mediante la creación de nuevos productos, sea mediante la configuración 

de nuevos procesos y nuevas formas organizativas. Sin embargo, el autor japonés 

apuntaba mucho más lejos y más arriba al introducir el concepto de "valorconocimiento", 

originado en percepciones subjetivas, un concepto que alude tanto al 

precio del saber así como al valor creado por el saber; en otras palabras, es el precio o 

valor que una sociedad otorga a aquello que la sociedad reconoce como saber creativo, 

una especie de “valor de uso” subjetivo. 

Esto lo expresa muy bien el título de un capítulo del libro de Sakaiya: "Saciedad de 

bienes materiales y demanda de valores no cuantificables", un título que apunta a una 

saciedad no derivada del exceso de consumo, sino más bien derivada de nuevas 

percepciones individuales y colectivas. 

Puesto que la edición inicial en japonés del libro de Sakaiya data de 1991 bien puede 

decirse que el autor ha hecho gala de una perspicacia notable al anticipar dos cuestiones 

que hoy se encuentran en el centro del debate: la importancia del conocimiento en la 

globalización, por un lado, y por otro, el reconocimiento creciente del carácter 

axiológico, valorativo, del desarrollo y la emergencia, precisamente, de una demanda de 

bienes no materiales (paz, seguridad, solidaridad, justicia, etc.). 

En relación con el binomio globalización/conocimiento, Delapierre (1995,18) señala: “La 

segunda característica fundamental de la globalización es la importancia adquirida por el 

conocimiento en la organización y en el funcionamiento de las actividades económicas. Se 

trata, en primer lugar, del refuerzo en el contenido tecnológico de productos y procesos 

(...)En segundo lugar, la importancia del conocimiento en las actividades industriales no se 

limita a la tecnología; pasa también por un aumento en la proporción de elementos no 

materiales en la inversión: formación, software, gastos comerciales, organización” 

(traducción libre del autor). 

129

Precisamente, debido a la importancia creciente del conocimiento en la globalización (ese 

verdadero convidado de piedra de la contemporaneidad, ese “objeto cultural no 

identificado”, en palabras de Néstor García Canclini) es por lo que el juego competitivo 

en la misma globalización se hace más complejo de forma permanente, es decir, los 

bienes y servicios comercializables son cada vez más complejos, en el sentido, 

precisamente, de contener más y más progreso técnico (información, conocimiento, 

innovación). Los propios códigos de la globalización, vale decir, las reglas del juego 

(reglas de negociación, acuerdos, prohibiciones, excepciones, dinámicas temporales), 

también se hacen cada vez más complejos, como lo podría atestiguar cualquier 

negociador de acuerdos y tratados de comercio. Los actores, a su vez, se hacen más 

complejos en su estructura y en su operación e incrementan sus condiciones como 

competidores i . El lenguaje también se hace más complejo al introducir un léxico nuevo 

que debe ser decodificado para su socialización, y, finalmente, se impone el inglés como 

una suerte de metalenguaje globalizador. 

Todo lo anterior tiene como consecuencia inmediata para cualquier territorio interesado 

en ser un sujeto competitivo y ganador, la necesidad de hacer más compleja su propia 

estructura interna para, de acuerdo con Luhmann (1997), reducir la complejidad del 

entorno (sólo la complejidad puede reducir la complejidad) y equiparar la complejidad 

sistémica con la del entorno. Colocando en lenguaje simple tanto a Luhmann como a 

Ashby, “no se puede ganar en un juego complejo con jugadores y estrategias simples”. 

Siempre de acuerdo con el sociólogo alemán, la complejidad es la información que le 

falta a un sistema para poder comprender y describir completamente su entorno, o bien 

a sí mismo. Conocer supone información, pero comprender supone conocimiento. Con 

toda razón Goethe sostenía que “no podemos dominar lo que no comprendemos”. 

Desde el punto de vista del cambio de valores, el Programa de las Naciones Unidas para 

el Desarrollo (PNUD), en algunos de sus estudios sobre desarrollo humano en Chile 

(PNUD, 2000), concluye que la acelerada modernización del país en la década de los 

noventa (cuya cara más visible fue la duplicación del ingreso per cápita) ha dejado a las 

personas con agobiantes sensaciones de pérdida de ... ¿felicidad?, de bienestar emocional, 

de seguridad y que, como reacción, los chilenos “sueñan” con una sociedad más 

igualitaria en la que se fortalezca lo común, al mismo tiempo que se integra mejor en su 

propia diversidad, dando existencia a una vida cotidiana con rostro más humano. 

¿Saciedad por sobre consumo con apenas US $10.000 147 por habitante o, más bien, por 

cambio de percepciones? 148 

147 Hoy esa cantidad es de US$ 15.000 per cápita, (paridad constante). 

148 El clima social casi caótico que se observa en el primer semestre del 2011 en Chile es una muestra del natural 

desorden que produce la simultaneidad del cambio de paradigma (global), el empoderamiento de la sociedad 

civil, el efecto convocatorio de las redes sociales, el descrédito de la clase política y la ampliación rápida de la 

clase media en un contexto de desigualdades extremas, a lo cual se agrega el ocaso de los meta relatos o 

ideologías. 

130

Desde la Canadian International Development Agency —CIDA—, Normadin (1997,124) 

hace la siguiente reflexión en torno al concepto de desarrollo: “Con el tiempo, se ha 

producido una creciente aceptación de que los seres humanos no son simplemente agentes 

económicos en búsqueda racional y unilateral de un mayor consumo de bienes y servicios. 

Los seres humanos también quieren vivir en un entorno físico agradable, en armonía 

social, en lugares tranquilos y seguros, y en una comunidad que les permita vivir un estilo 

de vida compatible con sus aspiraciones sociales y culturales. Asimismo, desean ejercer su 

capacidad para hacer opciones para ellos e influir en las opciones de su comunidad” 

(traducción libre). 

Tienen razón todos aquellos que sostienen que el conocimiento se encuentra “detrás” de 

los cambios de los paradigmas científicos, productivos, organizacionales o de otra 

naturaleza, en medio de los cuales nos encontramos. Simultáneamente, el conocimiento 

termina por traducirse en nuevos productos de elevada sofisticación tecnológica y 

también en nuevas maneras de pensar y de intervenir en asuntos tan complejos como 

puede ser una propuesta de desarrollo local. El saber, el conocimiento, aparece como un 

eje transversal de un abanico de paradigmas emergentes. La necesidad de adquirir 

permanentemente nuevo conocimiento se convierte en un imperativo, tanto para quien 

dirige una empresa como para quien dirige un gobierno territorial o un organismo de 

fomento del desarrollo, así como, en último término, para cualquier individuo. 

Para las regiones la cuestión no es menor, como bien lo apuntan Maskell y Malmberg 

(1999,167-185): “Las regiones deben casi permanentemente reconstruir estructuras 

obsoletas, renovar recursos agotados, recuperar instituciones vencidas, revitalizar 

habilidades y reconstruir conocimientos inadecuados” (sublineado del autor). 

En la introducción al libro Economie Globale et Reinvention du Local, Savy y Veltz 

(1995,7) afirman que “El progreso técnico, a la inversa [del capital], aparece cada vez 

menos y menos como un bien público accesible a todos. Es transmitido mediante las 

competencias inmateriales (las personas y las redes de personas) mucho más que por medio 

de las máquinas o mecanismos estandarizados. Circula rápidamente, pero en esferas 

restrictas, ya que las técnicas nuevas requieren de un entorno de producción, pero también 

de uso cada vez más y más sofisticado” (traducción libre). 

Se ha hecho común distinguir entre conocimiento codificado y conocimiento tácito y 

crece la importancia de este último, que entre otras características muestra un poderoso 

anclaje territorial y escasa movilidad, precisamente porque reside en las personas como 

sujetos individuales, o bien en las personas como sujetos colectivos, como sucede con 

gran parte del capital cultural, tal como lo plantea Boisier (2000/a). De hecho, parte del 

progreso técnico deja de ser un bien público, perfectamente móvil y accesible a todos, 

como lo apunta Camagni (2000) al señalar la compleja dialéctica y confrontación entre la 

hiper-movilidad de algunos factores productivos y el “anclaje” territorial de otros, 

actuando éstos últimos como factores localizadores cruciales para los procesos de 

producción más avanzados, que dan como resultado, según Camagni, un aumento de las 

131

fuerzas centrípetas que empujan a los territorios ganadores del pasado a ser también los 

ganadores del presente. ¿Qué puede tener de extraño la verificación, en el caso chileno, 

de ser la Región Metropolitana la única “ganadora”, según varios (y simples) estudios 

empíricos, a la luz de las consideraciones anteriores? 

Es muy importante concluir resaltando la creciente relación entre recursos humanos y 

capital humano, por un lado, y el conocimiento y la posición ganadora o perdedora de las 

regiones, por otro. Si se entiende bien la cuestión, “ganar” no puede ser sino el resultado 

de más conocimiento, de más complejidad y de más velocidad, y éstas son virtudes que, 

en parte, radican en las personas, más que en máquinas, procedimientos e instituciones; 

y por ello la valorización de los recursos humanos juega un papel central. Éste es el tema 

del libro de la OCDE Compétitivité Régionale et Qualifications, de no tan reciente 

aparición (OCDE, 1997). 

Hay también otro aspecto que liga estrechamente la globalización con las TIC y con el 

conocimiento: la creciente virtualización y sus efectos territoriales (Wong, 1999). 

Puede apostarse casi con total seguridad por la consolidación de un mundo virtual, no 

sólo en términos organizacionales (corporaciones virtuales) o culturales (la aldea global), 

sino también en términos geográficos (regiones virtuales). Técnicamente, lo virtual es 

definido como “una base de datos gráficos interactivos, explorable y visualizable en tiempo 

real en forma de imágenes tridimensionales de síntesis capaces de provocar una sensación 

de inmersión en la imagen” (Quéau, 1995,15). La creciente virtualización de la economía 

es uno de los factores relevantes que ha conducido a una nueva geografía del poder en el 

mundo (Saasen, 1996). Esta autora sostiene que un número cada vez mayor de 

actividades productivas se está desarrollando a través del espacio electrónico, el cual 

sobrepasa o anula cualquier jurisdicción territorial. Como consecuencia, dice Saasen, el 

avance de la economía global, en conjunto, con las nuevas telecomunicaciones y las redes 

computacionales que integran el mundo, han reconfigurado profundamente instituciones 

fundamentales para los procesos de gobernabilidad y responsabilidad en los Estados 

modernos. Según lo menciona Wong (op.cit.), la técnica virtual, fundamentada en la 

simulación, está convirtiéndose en un nuevo lenguaje que, por su celeridad y 

horizontalidad, se torna en un sexto poder. 

Wong hace una enumeración de nuevas estructuras virtuales: 1) realidad virtual; 2) 

producto virtual; 3) corporación o empresa virtual; 4) departamento virtual; 5) moneda 

virtual; 6) universidad virtual; 7) comunidad virtual; y 8) región virtual. Esta última se 

encuentra en la parte más alta de la pirámide que representa la nueva modalidad de 

configuración territorial (Boisier, 1996), una modalidad que responde a la lógica 

territorial del actual capitalismo tecnológico propio de la globalización y ya no más al 

voluntarismo político del Estado, ex cartógrafo de mapas regionales. Naturalmente, la 

virtualidad es claramente un subproducto de las tecnologías de la información y de las 

comunicaciones, cuyo uso requiere tanto del hardware como del software, es decir, de 

conocimiento. 

132

Finalmente, y como es conocido, la sociedad del conocimiento o la nueva economía tienen 

una base técnica en las Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones (TIC) que 

empujan la competitividad, la innovación y los cambios organizacionales en las empresas 

y entre las empresas. La información como factor de producción, según el European 

Information Technology Observatory, da origen a un nuevo modelo de organización 

intra-redes, a nuevas modalidades de integración vertical virtual (empresas red), a 

nuevas formas de cooperación y alianzas estratégicas (regiones virtuales, por ejemplo), y 

al comercio electrónico e internet. 

Es interesante destacar que en la nueva economía el tamaño de los países y de las 

regiones es “lo de menos”, según lo afirma John Morgridge, presidente de CISCO: “En 

esta economía el tamaño no es lo determinante, sino que es la rapidez con que uno se mueve 

y la capacidad de las personas. Es verdad que hay que construir infraestructura para tener 

acceso a la economía global, pero lo fundamental son los otros puntos” (Morgridge, 2000). 

Ésta es una observación muy interesante para la enorme mayoría de las regiones en todo 

el mundo, que, en general, son sistemas socio-tecno-productivos de pequeño tamaño; 

viniendo esta opinión desde el mundo de los negocios informáticos, respalda la tesis de 

que la globalización ofrece oportunidades para los hábiles y rápidos, así como amenazas 

para quienes no pueden “ponerse a tono” con las exigencias del entorno. 

Evidentemente, las TIC se encuentran ahora detrás de los aumentos de productividad de 

empresas y países (y regiones), productividad que, de acuerdo con Porter, es a su vez la 

columna vertebral de la competitividad. Por ejemplo, en los Estados Unidos de 

Norteamérica, la productividad agregada creció entre 1995 y 1998 alrededor de un 2,3 % 

anual debido a ganancias de productividad de la mano de obra (0,25 %), del capital (1,13 

%) y de la tecnología (0,99 %), pero siendo ésta última la de más rápida tasa de 

crecimiento con respecto al período 1990/95 (268 %). Esta enorme tasa de expansión es 

explicada por un crecimiento del 31 % en tecnología no informática, del 44 % en el uso 

de computadoras, del 14 % por nuevos software y por un 11 % en comunicaciones 149 . 

Internet, es, por supuesto, la tecnología emblemática de las TIC y de la sociedad del 

conocimiento o de la nueva economía. Los descriptores esenciales son ahora e-mail, egovernment 

(G2C), e-business (B2B, B2C), e-employment, y el grado de conexión a la red 

y la intensidad de uso son los nuevos indicadores de modernidad. Desde este punto de 

vista aparece clara la nueva situación de disparidades internacionales: en los EE.UU. el 

50 % de los hogares (allí justamente hay que medir la “modernidad”) disponen de 

conexión a Internet; en Europa el mismo indicador llega a un 23 %, y en América Latina 

sólo llega a un 3 %, ubicándose Chile a la cabeza con una tasa de conexión igual al 10,1 

%, según estimaciones dadas a conocer por la Compañía Telefónica de Chile. 

149 Citado en el proyecto La sociedad de la información: retos y oportunidades para Andalucía, preparado en el 

Instituto de Desarrollo Regional, Fundación Universitaria, Sevilla, España, 2001 

133

No obstante, ni las TIC, ni la globalización mediante ellas, han logrado la tan ansiada 

(por el sistema) homogeneización de productos a nivel mundial, inequívoca marca de la 

existencia de un único mercado. En efecto, basta ser consumidor de vídeos o de los más 

modernos DVD para tomar nota de la existencia de sistemas incompatibles, como por 

ejemplo, NTSC, PAL, SECAM, en el caso del formato VHS, o de seis códigos (y zonas 

geográficas) incompatibles en el caso del formato DVD. 

Si ello ocurre como resultado de estrategias comerciales, es un buen indicio de que no 

todo está perdido desde el punto de vista del resguardo de identidades. 

Seguidamente, se exploran distintas intersecciones entre conocimiento y organizaciones, 

procedimientos y territorios, tratando de identificar en cada caso, los descriptores o 

palabras claves en cada uno de ellos. 

CONOCIMIENTO Y SISTEMA PRODUCTIVO: 

APRENDIZAJE COLECTIVO 

La tecnología y el cambio tecnológico son reconocidos ahora como los motores 

principales en los cambios en el patrón territorial del desarrollo económico; el auge y 

caída de nuevos productos y procesos productivos se da en los territorios y depende, en 

gran medida, de las capacidades territoriales para tipos específicos de innovación. 

Según Helmsing (2000), dado el rápido cambio económico y tecnológico, las firmas 

necesitan desarrollar una capacidad dinámica para renovar, aumentar o adaptar sus 

habilidades de manera que mantengan el rendimiento económico. La innovación y el 

aprendizaje son centrales y comprenden la combinación de diversos conocimientos 

tecnológicos, organizacionales y de mercado. Según Lawson y Lorenz (1999), tres 

cuestiones básicas en el aprendizaje organizacionales son: a] el aprendizaje depende de 

compartir conocimiento; b] el nuevo conocimiento depende de la combinación de 

diversos conocimientos; c] existe inercia organizativa. Camagni, por su lado, argumenta 

que la incertidumbre yace en el corazón del problema de la innovación. 

El "aprendizaje colectivo regional" es la forma de enfrentar la incertidumbre y la 

necesidad de coordinación. Según Helmsing, el aprendizaje colectivo puede ser entendido 

como la emergencia de un conocimiento básico común y de procedimientos a lo ancho de 

un conjunto de firmas geográficamente próximas, lo que facilita la cooperación y la 

solución de problemas comunes. Compárese con el concepto comentado más adelante de 

“sinergía cognitiva”, de Boisier, éste más ideado para funcionar en el ámbito 

mesoeconómico y mesopolítico regional que en el ámbito microeconómico de las firmas. 

El aprendizaje colectivo es particularmente importante para la pequeña y mediana 

empresa (Pyme) cuyo problema principal no reside necesariamente en su tamaño, sino 

en su aislamiento. “Como empresas individuales, actuando individualmente, están en 

una posición débil para competir. Les faltan recursos, economías de escala y de alcance, 

134

de las cuales disponen las firmas grandes, y les falta una voz política necesaria para 

influir sobre su propio entorno económico y político” (Sengenberger y Pyke, 1991,8, 

citados por Helmsing, 2000). Si no es mediante la asociatividad, el acceso a nuevas 

tecnologías se torna casi imposible. 

La cuestión es que el aprendizaje colectivo, así como otras formas de asociatividad 

requiere de una fuerte dosis de capital social, en los términos en que ahora se entiende 

este concepto, vale decir, redes de cooperación permanentes o no, basadas en la 

confianza interpersonal, capaces de operar en contextos de reciprocidad difusa, más allá 

de relaciones familiares o amicales y orientadas a la consecución de fines legítimos. No 

siempre los territorios en los cuales el aprendizaje colectivo de las firmas es más 

necesario cuentan con un adecuado stock de capital social. 

En este contexto, el concepto de activos relacionales de las empresas (Storper, 1997) 

aparece como central para asegurar la innovación y la competitividad. Estos activos 

relacionales incluyen reciprocidad, confianza, lazos entre empresas, convenciones y 

rutinas que aten a los agentes a las culturas corporativas, racionalidades conductuales y 

de acción, y base cognitiva para el aprendizaje colectivo y la adaptación. 

CONOCIMIENTO Y COMPETITIVIDAD: 

CONOCIMIENTO CODIFICADO Y TÁCITO 

Se puede parafrasear a Churchill advirtiendo a países, regiones, ciudades y 

organizaciones: ser competitivo o morir. Quizás no en términos tan extremos, ya que los 

peligros son desaparecer, por cierto, para muchas organizaciones, pero sobre todo, 

perder, para las entidades territoriales. Como lo prueba la historia, en no pocos casos 

“perder” es igual a “morir” para ciertas ciudades, como fue, por ejemplo, el caso de las 

ciudades del salitre en el Norte de Chile o del caucho en la Amazonía brasileña. 

Una competitividad sostenida a largo plazo sólo puede basarse en la creación y uso de 

ventajas competitivas o dinámicas que, al revés de las ventajas comparativas basadas en 

la explotación de recursos naturales y en la comercialización de commodities (capaces de 

sustentar “buenos negocios” a corto plazo), se construyen a partir del conocimiento y de 

la innovación. Como lo anota Rosales (1991): “La cuestión de la competitividad descansa 

cada vez más en el conocimiento (científico, técnico, la capacidad de diseño, los sistemas de 

información) y en la gestión de la tecnología. Esta última ya no cabe concebirla en 

departamentos formalmente constituidos y limitados a la investigación y desarrollo; por el 

contrario, hoy en día la gestión tecnológica constituye una dimensión estratégica de la 

empresa, la cual abarca el conjunto del modo de accionar de la misma (proveedores de 

materias primas, componentes y equipos, servicios de ingeniería, diseño y organización, 

servicios de investigación contratados de la universidad y centros tecnológicos, cooperación 

empresarial) en la investigación y desarrollo, fabricación y distribución”. Conocimiento 

135

para ser puesto al servicio de lo que Porter considera como el núcleo duro de la 

competitividad: la productividad. 

Ha surgido un nuevo vocablo en el léxico de la competitividad: coopetencia, es decir, la 

cooperación para competir eficazmente, un concepto inscrito en otro de amplia difusión: 

"glocal", la simbiosis entre la dimensión global y local y un neologismo que debe ser 

leído en dos sentidos. Hay que pensar globalmente para actuar localmente (para las 

firmas) y hay que pensar localmente para actuar globalmente (para las personas). En 

torno a estas cuestiones, Azúa (2000, ix) apunta: “Nuestro objetivo es formular un modelo 

explicativo que contemple la dinámica de la competitividad bajo el efecto de fuerzas activas 

que generan una red de conexiones tanto por sí mismas como a través de la gestión del 

conocimiento”. 

Una primera aseveración es, entonces, la que afirma la articulación entre competitividad 

y conocimiento. Una segunda es la que afirma el carácter sistémico de la competitividad. 

El concepto de competitividad sistémica es atribuido por la socióloga chilena Cecilia 

Montero a trabajos desarrollados en el seno del German Development Institute de 

Berlín, partiendo de la base de que en muchos países en desarrollo el entorno 

empresarial eficaz (propiciado por la OCDE) es insuficiente o no existe. Desde esta 

perspectiva, agregan Montero y Morris (1999,336) “...es altamente relevante poner 

atención en el hecho de que la competitividad es 'construida' por el hombre y que la 

localización de las firmas depende de la existencia de un entorno capaz de responder en 

mejores condiciones a la complejidad creciente de las demandas de la globalización”. 

Hay que agregar que el concepto de competitividad sistémica debe ser entendido a partir 

de la configuración de un verdadero tejido de actores, que estructuran una red de 

servicios en torno a un producto y una planta que superficialmente aparecen como 

titulares de la competitividad. Esta red tiene dos características: a) es tanto funcional 

(proveedores, reparadores, etc.) como territorial (gobierno local, agencias públicas y 

privadas vinculadas al funcionamiento del propio territorio), y sobre esto Veltz (1995, 

37) afirma que “La performance de cada unidad es, de esta manera, más y más sistémica y 

dependiente de su entorno” (traducción libre) y, b) su densidad es creciente en relación 

con la proximidad a la planta. En otras palabras, el carácter sistémico de la 

competitividad es altamente territorializado y las redes ayudan a difundir el 

conocimiento tácito. Nuevamente Veltz (op.cit., 107) afirma que “La innovación, en 

particular, parece fuertemente ligada a las interacciones específicas entre agentes y a los 

conocimientos tácitos que los unen” (traducción libre). El conocimiento tácito está 

constituido por elementos difíciles de codificar y, por lo mismo, de difundir formalmente. 

Cuando estos elementos tácitos se incrementan dentro de la base de conocimiento, la 

acumulación tecnológica se empieza a basar más en la experiencia y en los contactos 

interpersonales. De acuerdo con Verónica Silva (1994), el conocimiento tácito -por 

contraposición al conocimiento científico adquirido por inversión en educación y en I+D- 

se adquiere básicamente por medio de la experiencia en el propio proceso productivo y 

está representado por prácticas organizativas, institucionales y estratégicas de los 

136

agentes económicos. Hay que precisar, eso sí, que el conocimiento tácito es también el 

conocimiento difuso (distribuido) poseído por los miembros de un grupo social, por una 

comunidad territorial, por ejemplo, y generado a través de procesos históricos que 

forman parte del capital cultural (Boisier, 2.000/a, op.cit.). 

El concepto de conocimiento tácito se inscribe en lo que Gibbons et. al., (1994) definen 

como el "Modo 2 de producción de conocimiento", caracterizado por la 

transdisciplinariedad, la heterogeneidad y diversidad organizativa, el conocimiento 

producido en un contexto de aplicación, el reforzamiento de la accountability, y sistemas 

amplios de control de calidad, que están más allá de los árbitros académicos usuales. 

Puesto que este denominado Modo 2 de producción de conocimiento incluye 

consideraciones que están fuera y lejos de lo meramente comercial, se puede decir que la 

ciencia se encuentra tanto en el mercado como más allá de él. En este proceso, la 

producción de conocimiento se difunde a través de la sociedad y por ello resulta posible 

hablar de un "conocimiento socialmente distribuido". Y la producción de conocimiento 

se convierte por esta razón de forma creciente en un proceso socialmente distribuido. 

Este tipo de enfoque resultará plenamente coincidente con lo que más adelante se 

denomina como "conocimiento pertinente" para una gestión social del desarrollo 

territorial. 

Helmsing (op.cit., citando a Maskell y Malmberg) sostiene que el conocimiento tácito 

localmente imbricado se convierte en una fuente crucial de una capacidad localizada. 

Diferencias en el conocimiento tácito entre localidades, regiones y países no pueden ser 

fácilmente borradas por la globalización de mercados. Tanto la formación de un 

mercado mundial como el proceso de codificación aumentan la importancia de las 

capacidades heterogéneas y localizadas para construir competencias específicas de las 

empresas, y, de esa manera, generar variaciones en su competitividad. En una economía 

basada en el conocimiento las capacidades localizadas aumentan la habilidad de las 

empresas para crear, adquirir, acumular y usar el conocimiento un poco más rápido que 

sus competidores más favorables en un sentido amplio de costos. Este “ambiente” dado 

por tales capacidades localizadas contribuye a la difusión del conocimiento tanto 

codificado como tácito. 

A manera de síntesis, el conocimiento tácito, sea adquirido en el trabajo (learning by 

doing), sea tradicionalmente transmitido vía capital cultural, está adquiriendo una 

creciente importancia para la competitividad y también para construir nichos de 

mercado con monopolio respaldado por la cultura local (denominación de origen). La 

competitividad permanente requiere de un insumo también permanente de conocimiento 

codificado, resultado de procesos continuos de investigación y desarrollo, y cuanto más 

conocimiento codificado se introduce en procesos y lugares, más conocimiento tácito se 

requiere para un óptimo aprovechamiento del primero. 

137

Hay muchísimos ejemplos concretos de un conocimiento tácito que es socialmente 

distribuido, que genera nichos de mercado gracias a la denominación de origen y que 

sirve de soporte a una competitividad territorial. Por ejemplo, en la región de Midi- 

Pyrénées, en Francia, en la comuna (en su sentido territorial) de Roquefort, en el 

Departamento de Aveyron, el conocimiento tácito distribuido permite a esta pequeña 

localidad fabricar el queso Roquefort. No hay allí la fábrica de queso; simplemente todo 

el mundo sabe cómo fabricarlo y cualquier consumidor en cualquier parte del mundo 

sabe que se trata de un producto muy caro debido a una calidad muy elevada. 

Precisamente el conocimiento tácito se encuentra más difundido en procesos fabriles que 

basan su competitividad más en la calidad que en el precio. 

CONOCIMIENTO Y TERRITORIO: REGIONES QUE APRENDEN, REGIONES 

INTELIGENTES, MEDIO INNOVADOR 

Es tal la importancia actual del conocimiento, precisamente en la sociedad del 

conocimiento, que éste se ha desplazado desde el campo micro-económico funcional de la 

empresa y de los sistemas de producción al campo territorial, geográfico, como tal, 

mediante conceptos que desde diferentes ángulos aprehenden la idea de nuevos distritos 

industriales (NID, New Industrial Districts). 

El concepto de learning region (región que aprende, región erudita, región informada) es 

un concepto bien utilizado en la literatura académica anglosajona. Richard Florida 

(1995, 527-536) sostiene: “ La nueva era del capitalismo requiere una nueva clase de 

región(...)Las regiones deben adoptar los principios de la creación de conocimiento y del 

aprendizaje continuo; deben ser de hecho learning regions” (traducción libre). 

El concepto ha sido desarrollado principalmente por Michael Storper, Richard Florida, 

Allen Scott, Kevin Morgan, David Edgington, James Simmies y otros. Se refiere a 

regiones con una ventaja económica sostenida basada en la creación de conocimiento, en 

el soporte para estructuras de redes productivas y de tecnología local y otras estructuras 

soportadoras, upgrading de las destrezas laborales locales, y en la construcción de una 

cultura regional de negocios. En este enfoque, la “infraestructura humana” regional y la 

“infraestructura de redes” es más importante que la infraestructura física, de acuerdo 

con Edgington (1998). 

De acuerdo con este mismo autor la idea de learning region proviene de la noción de que 

la innovación no es solamente un evento único (one off) centrado alrededor de 

acontecimientos de ruptura cognitiva (breakthrough), sino también un proceso basado en 

aspectos graduales y acumulativos de las trayectorias pasadas de desarrollo. La teoría 

moderna de la innovación se desarrolló como resultado de la crítica a los modelos 

lineales tradicionales con su abrumador énfasis en la investigación formal, especialmente 

la investigación científica básica como fuente de nuevas tecnologías. Con tal perspectiva, 

una capacidad baja de innovación podía ser explicada por una baja actividad en I+D (y 

138

un bajo gasto del país o región en I+D). No obstante, enfoques recientes apuntan a 

procesos basados en innovaciones incrementales, lo que en esencia tiene que ver con 

"aprender haciendo" o con la organización de procesos de innovaciones técnicas y de 

difusión como un solo proceso integrado. Más aún, el aprendizaje interactivo y el 

empresariado colectivo resultan fundamentales para el proceso de innovación y 

comprenden el "aprender haciendo" (aumentando la eficiencia de las operaciones 

productivas), el "aprender usando" (incrementando la eficiencia en el uso de sistemas 

complejos), así como "aprender interactuando" (articulando usuarios y productores 

para producir innovaciones de productos). 

Las investigaciones empíricas (muy pocas en América Latina, ninguna en Chile) han 

arrojado algunas conclusiones: a] la importancia de las redes locales de firmas e 

industrias y su impacto en la innovación regional; b] el papel de los gobiernos locales, y 

de las organizaciones cuasi-gubernamentales (tales como consorcios de investigación 

mixtos, públicos y privados) como condición necesaria para llevar a cabo una innovación 

continua de producto; c] las learning regions requieren de un conjunto de 

infraestructuras que puedan facilitar el flujo de conocimiento, ideas y aprendizaje. Sin 

embargo, facilidades físicas tales como “parques científicos” e “incubadoras 

universitarias” per se no conducirán a un desarrollo basado en la tecnología, como 

tampoco lo harán los inductores tradicionales a la inversión industrial, tales como suelo 

gratis, desarrollo de parques industriales o franquicias tributarias. Los especialistas 

parecen estar de acuerdo en que para atraer inversión al desarrollo tecnológico 

avanzado, la “infraestructura blanda”, básicamente del tipo institutional building, es más 

importante que la “infraestructura pesada” o física. 

James Simmies (1997) es el editor de un interesante libro colectivo que contiene una 

amplia discusión acerca del papel de la tecnología y del aprendizaje en el desarrollo 

regional. De particular interés es el contraste que muestra entre los especialistas “proglobalización” 

y los “pro-especialización flexible”, una cuestión vinculada a varios de los 

conceptos aquí examinados. 

Sin embargo, todavía está pendiente una definición de "región que aprende". Desde el 

campo organizacional Garvin (2000, 56) ofrece una definición totalmente aplicable a las 

regiones: “Una organización que aprende es una organización experta en crear, adquirir y 

transmitir conocimiento, y en modificar su conducta para adaptarse a esa nuevas ideas y 

conocimiento” (traducción libre). Agrega este autor que una organización que aprende es 

experta en cinco actividades principales: resolución sistemática de conflictos, 

experimentación de nuevos enfoques, aprovechamiento de su propia experiencia y 

pasado para aprender, capacidad para aprender de las experiencias y prácticas más 

apropiadas de otras organizaciones, y en transmisión rápida y eficaz del conocimiento a 

todo lo largo de la organización. 

El concepto de "región inteligente" ha ganado popularidad en la literatura, a pesar de su 

escasa precisión, que lo hace a veces coincidir con el concepto de región que aprende. 

139

La noción de "región inteligente", parcialmente asentada en la teoría de la organización 

productiva, se concentra en un tipo de regiones innovadoras, creativas o que aprenden, y 

se interesa por los factores que determinan la dinámica económica de una región y, en 

particular, en la naturaleza de los procesos innovadores tanto como en los factores y 

condiciones que los estimulan. En los Estados Unidos, el Silicon Valley y la Route 128 se 

han transformado en los ejemplos célebres de regiones creativas e inteligentes, 

caracterizadas por una mano de obra altamente calificada, establecimientos de 

investigación y enseñanza que se encuentran en la frontera del conocimiento, 

agrupaciones de empresas de alta tecnología y una diversidad de actores institucionales 

que, por efectos sinergéticos, benefician a toda la región. Como otras aproximaciones, 

ésta de "regiones inteligentes" insiste en la interacción de diferentes elementos en los 

sistemas regionales de innovación y en la importancia de su propio medio, como caldo de 

cultivo de ideas y de valores sociales, de cultura y de savoir faire tecnológicos, de espíritu 

de empresa y de calificaciones del recurso humano. Por supuesto, el aprendizaje y la 

innovación son de nuevo considerados como los factores determinantes de la 

competitividad tanto de las empresas como del propio territorio. 

A fin de cuentas, la noción de región inteligente no puede ser muy diferente de aquello 

que se entiende por inteligencia en las personas: la capacidad de aprender de su propia 

interacción con el entorno, es decir, la capacidad de cambiar patrones de conducta, ya 

que en un entorno turbulento la repetición de las prácticas del pasado, la rutina, sólo 

puede garantizar el fracaso. Para ello se requiere de una amplia red de sensores para 

monitorear el entorno y una considerable sinapsis interna, base de la complejidad 

estructural. Hacer más compleja una región, que, tal como se ha comentado, supone una 

cuestión imprescindible de abordar en el marco de la globalización, es sentar las bases de 

una región inteligente. 

Según Cooke (1993) las regiones inteligentes, como Emilia-Romagna en Italia o Baden- 

Wurtemberg en Alemania, poseen buenas antenas (capacidad de monitoreo), manejan 

información de calidad (información selectiva de última generación), disponen de una 

capacidad de autoevaluación, tienen una disposición al aprendizaje y tienen la voluntad 

para poner en ejecución las lecciones aprendidas. 

Por otro lado, el concepto de “medio innovador” se ha desarrollado principalmente en el 

seno del GREMI (Groupe de Recherche Europeén sur les Milieux Innovateurs), que 

incluye nombres como Aydalot, Camagni, Maillat, Perrin y otros. 

Según Maillat (1995), el medio es un operador colectivo que reduce los grados estáticos y 

dinámicos de incertidumbre que enfrentan las firmas mediante la organización tácita y 

explícita de interdependencia funcional entre jugadores (actores) locales, realizando 

informalmente las funciones de investigación, transmisión, selección, decodificación, 

transformación y control de la información. 

140

La noción de “medio innovador” o entorno local tiene, según Vázquez-Barquero, tres 

características: a) hace referencia a un territorio sin fronteras precisas pero que forma 

una unidad, que es el lugar en que los actores se organizan, utilizan los recursos 

materiales e inmateriales y producen e intercambian bienes, servicios y comunicaciones; 

b) los actores locales forman, además, una red a través de relaciones y contactos, con lo 

que se establecen los vínculos de cooperación e interdependencia; c) contiene, por último, 

procesos de aprendizaje colectivo, que le permiten responder a los cambios del entorno a 

través de la movilidad del trabajo en el mercado local, los intercambios de tecnología de 

producto, proceso, organización y comercialización, la provisión de servicios 

especializados, los flujos de información de todo tipo o las estrategias de los actores 

(Vázquez-Barquero, 1999,111). 

El concepto de medio innovador permite explicar la dinámica económica de los sistemas 

de producción y de las ciudades y regiones. No es, sin embargo, la única forma de 

respuesta a la velocidad del cambio y otras formas de organización, incluso no espaciales. 

Como redes sectoriales también pueden resultar eficaces. Ambos constituyen 

mecanismos de aprendizaje y de reducción de incertidumbre. 

Alonso y Méndez (2000) dicen que, frente a la imagen schumpeteriana del empresario 

innovador, la idea de “medio innovador” destaca el hecho de que la innovación es, con 

frecuencia, un fenómeno colectivo, en el que la existencia de relaciones 

interempresariales (mercantiles o extra mercado à la Storper) y de formas de 

cooperación no incompatibles con el mantenimiento de un clima competitivo 

(coopetencia), puede favorecer y acelerar el proceso hasta el punto en que puede 

afirmarse que son los medios los que emprenden e innovan. 

Desde tal perspectiva, el medio innovador se define como un “conjunto de relaciones que 

intervienen en un área geográfica que reagrupa, en un todo coherente, un sistema de 

producción, una cultura técnica y unos actores. El espíritu de empresa, las prácticas 

organizativas, los comportamientos empresariales, las formas de utilizar las técnicas, de 

aprehender el mercado, y el saber hacer son, a la vez, partes integrantes y partes 

constitutivas de un medio” (Maillat, D., Quevit, M., Senn, L., 1993,4). 

El medio innovador incluye un territorio, actores, recursos materiales e inmateriales, 

formas de interacción y una lógica de aprendizaje. De acuerdo con Maillat, uno de los 

principales teóricos de los medios innovadores, éstos coexisten con otros espacios, como 

tecnópolis, distritos industriales, y espacios periféricos, según sea el juego entre la 

dinámica de aprendizaje y la dinámica de interacción. 

Por cierto se agregan a los conceptos discutidos otros, como distrito industrial, cluster, 

tecnopolo, ejes de desarrollo, etc., todos los cuales tratan de explicar los fenómenos de 

innovación aglomerativa y de dinámica territorial en el marco del desarrollo endógeno y 

de los rendimientos crecientes, estos últimos considerados como una suerte de "Viagra" 

de la geografía económica. 

141

EL DESAFÍO PARA UNA GESTIÓN EFICAZ: DISEÑAR UNA INGENIERÍA DE 

LAS INTERVENCIONES TERRITORIALES QUE SIMULTÁNEAMENTE GENERE 

CONOCIMIENTO SUSTANTIVO Y PRÁCTICAS ASOCIATIVAS. 

EL CONCEPTO DE “CONOCIMIENTO PERTINENTE”. 

El título de esta sección lo dice casi todo. En efecto, si se desea promover un desarrollo 

regional bien entendido, es decir, que beneficie efectivamente a las personas humanas 150 , 

como individuos y como grupos, y que al mismo tiempo se ajuste a fortalecer la 

diversidad en el territorio en el marco de la unidad nacional, habrá que “crear” un 

conocimiento (ambiciosamente, un paradigma) científico acerca de la causalidad de los 

procesos de cambio social en el territorio, y también habrá que inventar procedimientos 

que hagan de la propia comunidad territorial el agente endógeno de cambio, capaz de 

formular una propuesta a tono con el mundo actual y capaz de ejecutarla. Se trata, como 

se ha dicho tantas veces, de crear un sujeto colectivo regional. No es menor el desafío. 

De hecho, la tarea propuesta pierde algo de dramatismo si se tiene en cuenta que 

permanentemente se han producido cambios paradigmáticos o casi paradigmáticos en la 

cuestión regional. En los últimos cincuenta años algunos de estos cambios —si es 

permisible representarlos mediante el cambio de los códigos y de los descriptores— se 

pueden apreciar a través de la siguiente propuesta de Camagni: 

CONCEPTOS CLAVES EN LAS POLÍTICAS REGIONALES POR PERÍODOS 

HISTÓRICOS 

1950/60 

Infraestructura como condición del crecimiento económico regional 

1960/70 

Atracción de actividades externas, polos de desarrollo, base exportadora 

1970/80 

Desarrollo endógeno, PYMES, competencias (habilidades y atribuciones) locales 

1980/90 

Innovación, difusión de tecnología, medios innovadores 

1990/00 

Conocimiento, factores intangibles, aprendizaje colectivo 

2000/10 

Capital relacional, interconexión, cultura local, e-trabajo 

Fuente: Camagni R., 2000, op.cit. 

150 En la doctrina humanista/cristiana, el término "persona humana" no es en sí redundante ni tautológico. Su 

contenido y significación apunta a reafirmar la naturaleza espiritual de hombres y mujeres como seres dotados de 

inteligencia y voluntad y como centros de conocimientos y afectos. Esto es lo que define a la persona, la cual, a la 

vez, eso sí, existe en unión con la materia que es la raíz de su individualidad. No se quiere decir con ello que se 

esté, por naturaleza, escindido, sino más bien que es un mismo ser el cual en un sentido es persona y en otro es 

individuo. La persona humana, por lo tanto, es una entidad interactiva e indivisible portadora de su 

"personalidad" y de su "individualidad". De ahí la doble fuente desde la cual se expresa su sociabilidad. 

142

Para todos los efectos prácticos, tanto en América Latina como en ciertos países 

europeos, como los del Sur Mediterráneo por ejemplo, la situación actual mezcla 

elementos de los dos últimos períodos anotados por Camagni. 

Una puerta de entrada muy prometedora para la tarea propuesta se halla en el 

encuentro entre la moderna lingüística y el constructivismo cognitivo. 

La moderna lingüística derivada de Heidegger, Searle, Austin, Bourdieu y otros, ha sido 

adaptada al campo organizacional por Fernando Flores (1989, principalmente) y Rafael 

Echeverría (2000) entre otros. Es precisamente Echeverría (2000, 37) quien afirma: “Se 

ha reconocido que el lenguaje tiene un papel activo y generativo. Es lo que llamamos el 

poder transformador de la palabra (...) a través de él generamos nuevos objetos y productos, 

transformamos el mundo, abrimos o cerramos posibilidades, construimos futuros 

diferentes”. 

Por su parte, Flores (1989, 24) sostiene: “Nuestra teoría está organizada en torno a los 

conceptos centrales de conversación y diseño. Conversación es la unidad mínima de 

interacción social orientada hacia la ejecución con éxito de acciones. Diseño es nuestro 

nombre para la práctica interpretativa de producir un discurso para administrar los tipos 

recurrentes de quiebres que impregnan las prácticas humanas” 151 . 

La conversación, que no es más que un acto de uso de la palabra, del lenguaje y del 

discurso entre dos o más interlocutores, habrá de convertirse en la pieza fundamental de 

un nuevo procedimiento social para formular propuestas colectivas, participativas y 

asociativas, de desarrollo local, que den sentido procedimental al llamado paradigma de 

abajo arriba (Stohr y Taylor, op. cit.). 

Estas propuestas son hechas por actores/sujetos (Garretón, 2000) que se crean a sí 

mismos precisamente mediante el discurso que emana de las conversaciones sociales en 

torno al desarrollo 152 . El constructivismo concede una importancia clave al discurso y al 

sujeto (Rosas y Sebastián, 2001). El discurso se entiende como un elemento central, que 

organiza toda la vida social y constituye a los individuos en sujetos definidos por ciertos 

fines fijados por el mismo. La recursividad entre objeto y sujeto está en el centro del 

enfoque constructivista. El constructivismo destaca la capacidad de ciertos discursos 

para “construir” la Nación (Región), interpelar a los individuos y constituirlos como 

“sujetos nacionales” [regionales] dentro de una determinada concepción de la Nación 

[Región], articulada por el discurso (Larraín, 2000). La forma de pensamiento y la 

acción propuesta a seguir se podría inscribir en las filas de aquellos que Hopenhayn 

(1993) denomina como "comunidad humanística crítica", de fuerte presencia intelectual 

151 Para la noción de “quiebre” como interrupción de la acción ver la obra citada de Flores (pág. 75) 

152 Según Garretón este concepto se refiere a los portadores de acción individual o colectiva que apelan a 

principios de estructuración, conservación o cambio de la sociedad, que tienen una cierta densidad histórica, y 

que se involucran en los proyectos de cambio. 

143

en Chile y cuyo momento positivo se traduce en una forma de inserción del saber social 

en la sociedad, por la coincidencia que muestra con los valores y con los procesos 

asignados al humanismo crítico por Hopenhayn. 

La tarea de reconstrucción epistemológica comienza por una sencilla demostración. El 

conocimiento sobre desarrollo territorial acumulado durante medio siglo de experiencias 

de política en América Latina no es adecuado al momento actual, y padece de una 

irremediable obsolescencia en virtud de los acelerados cambios sociales, tecnológicos, 

económicos y políticos que han acompañado a la actual fase de la globalización, 

particularmente si dicha fase se la identifica con la primera crisis petrolífera de 1973. 

Simplemente, se pasó de un mundo caracterizado por sistemas económicos nacionales 

cerrados, estatizados y centralizados, a las antípodas, para estos efectos, configuradas 

por economías abiertas, privatizadas y descentralizadas, todo ello en términos relativos, 

por supuesto. 

Un solo y breve ejemplo empírico valida el juicio anterior. Durante el segundo 

quinquenio de los sesenta, el entonces gobierno chileno fue particularmente exitoso en el 

diseño y la puesta en práctica de una política de localización industrial, que, como 

resultado, pudo establecer en ciudades como Arica, Iquique, La Serena, Los Andes, 

Casablanca, Rancagua, Concepción, Puerto Montt, una paquete nada despreciable de 

industrias automotrices, electrónicas, mecánica ligera, pesquera, neumáticos, 

componentes mecánicos, refinerías de azúcar de remolacha y otras, mediante el uso en 

particular de un instrumento de política económica: el arancel de importaciones que 

gravaba las importaciones de equipos de capital e insumos. Ello en el marco de una 

economía sobreprotegida, algunos de cuyos aranceles superaban el 300 % del valor CIF; 

naturalmente, en ese marco, reducciones del 50 % o del 100 % para instalaciones en las 

regiones sugeridas por la política constituían fuertes rebajas a los costos fijos de 

instalación. Como toda práctica, ésta generó conocimiento, cuya utilidad se acerca a cero 

en un contexto económico como el actual, con un arancel modal del orden del 3 % para 

la economía chilena. ¡Obsolescencia cognitiva por cambio de contexto! 

Para crear y difundir o distribuir socialmente un nuevo conocimiento, el primer paso 

consiste en definir quiénes serán los “miembros del club del nuevo conocimiento”, por así 

decirlo. En otras palabras, hay que especificar los actores, los participantes en las 

conversaciones sociales, en las cuales y mediante las cuales se producirá y circulará el 

nuevo saber. Como lo dice el PNUD :”Sin conversaciones, públicas y privadas, que tengan 

como objeto a la sociedad no habrá aspiraciones colectivas” (PNUD, 2000), o, como 

también lo afirma la misma institución: “El desarrollo (...) consiste en hacer de los 

individuos y las comunidades los verdaderos sujetos, gestores y beneficiarios del desarrollo. 

Ello sólo es posible si las personas son capaces de entender esos cambios y gobernarlos a su 

favor”, (PNUD, 1999). 

Puesto que América Latina se participa plenamente de la apuesta política a favor de la 

sociedad civil que está en el centro del proceso de su redemocratización, hay un 

144

privilegio por convocar a los actores representativos de la sociedad civil local (por difusa 

que sea) y, como también América Latina se hace una apuesta a favor de la 

asociatividad, tal convocatoria debe incluir también a los actores representativos de la 

sociedad política local (gobierno y Administración, partidos políticos, fuerzas armadas) y 

de otros segmentos sociales ubicados entre ambos polos, por ejemplo, miembros de la 

sociedad “mercantil” o económica, miembros de la sociedad “moral” (iglesias y otras 

organizaciones cuyos fines son esencialmente éticos). Como esta convocatoria se dirige a 

los “actores/sujetos” y no a miembros masivos de las organizaciones, hay que conocerlos 

(con nombre, apellido, dirección, etc.) de antemano y ello supondrá poner en práctica un 

método de identificación particularmente en la misma sociedad civil, cuya naturaleza 

difusa, intersticial, porosa y poco formal, hace especialmente difícil esta tarea. 

Hay que escapar de inmediato de la tentación de convertir estas conversaciones sociales 

en una especie de curso académico. No se trata de transformar a los actores sociales en 

académicos o en enciclopedistas sobre desarrollo territorial. Se trata, sí, de socializar una 

forma de conocimiento denominada acá como "conocimiento pertinente", equivalente, ni 

más, ni menos, a la cantidad mínima de conocimiento suficiente para que se entienda la 

naturaleza sistémica, abierta y compleja del problema que convoca, en este caso, la 

estructura del territorio y la dinámica de los procesos de cambio —crecimiento y 

desarrollo— en el territorio. Esto significa poder entender (no sólo conocer) el entorno 

del sistema territorial, es decir, el medio y el interno de ese mismo sistema, esto es, sus 

procesos de cambio. En este contexto, el grupo convocado enfrenta de inmediato un 

dilema luhmanniano: reducir la complejidad del entorno actuando selectivamente en él, 

haciendo relevante sólo la información pertinente (Rodríguez, 1995) y dejando fuera 

otras posibilidades. 

Si se logra crear y, sobre todo, socializar un saber capaz de interpretar de una manera 

consensuada o compartida tanto la estructura como los procesos de cambio, se está a un 

paso de lograr crear una sinergia cognitiva en el espacio local. Se puede definir este 

concepto como la capacidad colectiva para realizar acciones en común sobre la base de 

una misma interpretación de la realidad y de sus posibilidades de cambio. Si se puede 

crear esta sinergia cognitiva, se está cerca de lograr un consenso social y cerca también 

de generar poder político, el recurso fundamental para transformar pensamiento en 

acción. Hay que recordar tanto la sabiduría popular expresada en el dicho “la unión 

hace la fuerza” como la académica, en las palabras de Hanna Arendt; “el poder surge 

entre los hombres cuando éstos actúan unidos” 153 . 

153 En el transcurso del año 2000 el autor tuvo la oportunidad de diseñar y dirigir un experimento de creación de 

sinergia colectiva, de asociatividad pública/privada y de modernidad, trabajando con un grupo de actores sociales 

de la Región del Maule, en Chile. Este trabajo sistemático, organizado como un proceso conversacional, se 

extendió durante trece semanas consecutivas, con una elevada disciplina, y se realizó bajo la égida de la 

Universidad de Talca, con el nombre de Coloquios del Maule. Véase el libro Conversaciones sociales y 

desarrollo regional. (Boisier, 2000/b). 

145

CONOCIMIENTO ESTRUCTURAL Y CONOCIMIENTO FUNCIONAL PARA 

LA GESTIÓN TERRITORIAL 

Se denominará como "conocimiento estructural" al saber que permite comprender que 

un territorio organizado (llámese región, departamento, provincia, localidad, o como se 

desee) es una estructura de naturaleza sistémica, abierta y compleja. Por supuesto, sería 

perfectamente comprensible que un lector se preguntase, ¿es que acaso los especialistas, 

en particular, los académicos, desconocen algo tan elemental? Mi pregunta sería más 

bien, ¿lo sabemos en realidad? Porque si se examina la literatura tanto teórica como 

práctica es perfectamente evidente que en la gran mayoría de los casos la región o 

cualquier otro segmento territorial usado para fines o analíticos o políticos, es tratada 

mediante un enfoque que privilegia decididamente el contenedor sobre el contenido y son 

escasas las referencias a la naturaleza sistémica, abierta y compleja del contenido, que es 

el que define el contenedor, y no a la inversa. Como lo dice Martin (op.cit.,77) al criticar 

los planteamientos de la nueva economía geográfica: “La cuestión fundamental con 

relación a cómo se pueden conceptualizar de una manera significativa las economías 

'regionales' y 'locales', y cómo tales conceptos pueden ser traducidos a términos empíricos, 

no se considera en absoluto. En vez de ello, hay un deslizamiento ontológico entre regiones 

y puntos y espacios abstractos, por un lado, y el uso acrítico de unidades administrativas 

cualesquiera en tanto sean útiles para propósitos ilustrativos y empíricos, por el otro”. 

(traducción libre). 

Por otro lado, se denominará como "conocimiento funcional" a un cuerpo cognitivo 

capaz de develar la forma en que el sistema anterior se articula con su entorno y cómo 

modela sus propios procesos de cambio, para estos efectos, el proceso de crecimiento 

económico en el territorio y el proceso de desarrollo societal 154 en el territorio. 

Naturalmente que no es necesario comenzar dando una definición de sistema, porque el 

concepto sí se puede asumir como conocido. Pero una cosa es admitir que la región X, Y, 

o Z, constituye un sistema (aunque no se sepa muy bien cuál es la multiplicidad de su 

naturaleza) y otra muy diferente es tomar en cuenta de forma permanente las 

modalidades, las potencialidades y las restricciones que supone operar con un sistema en 

forma sistémica. 

Simplemente para tomar un punto de partida, elegido de la vastedad de la literatura 

actual, se puede seguir a Johansen (1997, 54) y apuntar que un sistema es “un conjunto 

de partes coordinadas y en interacción para alcanzar un conjunto de objetivos, o también 

que es un grupo de partes y objetos que interactúan y que forman un todo o que se 

154 “Societal” es considerado por los puristas de la lengua como un barbarismo. Su uso sin embargo se expande 

para referirse un contexto más amplio que “desarrollo social” en el sentido de las políticas sociales tradicionales. 

146

encuentran bajo la influencia de fuerzas en alguna relación definida”. Al concepto de 

'sistema' se le agregan indisolublemente los conceptos de 'subsistema' y 'supersistema'. 

Cada sistema está formado por partes que son los subsistemas, y todo sistema se encuentra 

inmerso en otro mayor que constituye un supersistema, (una estructura “anidada” no 

significa una sobredeterminación para los niveles inferiores, siempre existen grados de 

libertad). Todos pertenecemos a algún sistema familiar que, a su vez, forma parte de una 

comunidad local, la cual, unida a otras comunidades locales, forma parte de ciudades, 

regiones y naciones. En todos estos casos se trata de sistemas que son subsistemas de otro 

sistema mayor. Un sistema es un conjunto de partes que funcionan como una sola entidad 

y al funcionar como un todo tiene propiedades distintas de las partes que lo componen. 

Estas propiedades se conocen con el nombre de propiedades emergentes. Tales propiedades 

“sobresalen”, por así decirlo, del propio sistema cuando éste alcanza cierto nivel de 

complejidad y desaparecen cuando se trata de efectuar reduccionismo analítico (la maladie 

cartesienne). Nada más apropiado que definir el desarrollo endógeno entonces como... ¡una 

emergencia sistémica! Como lo apuntan poéticamente OĆonnors y McDermott (1998) 

"no se puede encontrar el arco iris en la lluvia." 

Una consecuencia práctica de lo anterior, por ejemplo, radica en que si se pretende 

estudiar una región mediante el artificio de estudiarla “de arriba abajo” (provincias 

componentes, comunas, etc.), en cierto momento la región desaparece como tal y lo que 

queda en manos del analista es un conjunto no estructurado de elementos que ya no 

definen a la región, porque se descendió más abajo del nivel de emergencia. 

El asunto es que el método analítico en el cual todos estamos sobreentrenados 

intelectualmente dificulta entender y, por consiguiente, dificulta trabajar con la noción 

de sistema, y es por ello que se requieren verdaderos cambios mentales para superar esta 

traba. El pensamiento sistémico es holístico y circular, más que rectilíneo. Por tanto, el 

concepto de "bucle de realimentación" resulta fundamental para entender el 

funcionamiento de un sistema, y estos bucles son de refuerzo cuando los cambios 

amplifican el cambio original, o de compensación cuando los cambios en el sistema se 

oponen y amortiguan el cambio original (esta realimentación puede dar origen a 

procesos de proalimentación, también de refuerzo o de compensación). 

Gran parte de los “problemas” de la vida real tienen una estructura sistémica, no 

siempre fácil de descubrir. Esto implica que la solución del “problema” debe 

necesariamente envolver un enfoque sistémico; no es posible lograr soluciones sistémicas 

con acciones parciales, porque en última instancia las causas se encuentran en la 

estructura del sistema y no en sus partes. 

Pero quizás si lo más importante, desde el punto de vista del conocimiento para la acción, 

es tomar nota de que los sistemas no funcionan a “tontas y a locas” y que, por el 

contrario, su comportamiento está cuidadosamente reglado por ciertas leyes de 

funcionamiento sistémico. El desconocer este hecho en la práctica lleva a las tan 

147

conocidas propuestas de cambio (planes de desarrollo, o como se llamen) que no son otra 

cosa que wishful thinking. 

Johansen (1996) da cuenta de cinco leyes que tienen que ver con la supervivencia de los 

sistemas: 

a) la ley de la viabilidad, que tiene que ver con la capacidad de la organización 

(¿región?) en relación con su existencia y permanencia como fenómeno real (en el caso de 

las regiones, no sólo con su creación administrativa). Esta ley exige que el valor de lo que 

la organización social entrega al medio (corriente de salida) tiene que ser capaz de 

generar todo lo que ella recibe de ese medio (corriente de entrada) y que es necesario 

para mantenerla en producción, es decir, para que pueda seguir entregando al medio 

aquello que la caracteriza como organización y que garantiza su existencia; 

b) la ley de la complejidad, en relación con el concepto de complejidad dinámica del 

sistema, que sostiene que en la medida en que una organización aumenta la 

especialización interna, ella experimenta un incremento importante de su complejidad 

(que de hecho crece en forma exponencial) que tiende a incrementar la incertidumbre 

dentro de la organización; 

c) la ley de la jerarquía de la autoridad, relacionada con el aumento de la variedad del 

sistema y, en consecuencia, de su complejidad y con la necesidad de establecer reductores 

de la variedad. Mientras la especialización se constituye en un amplificador de la 

variedad, la jerarquía es un reductor de ella y el equilibrio entre ambas permite la 

gobernabilidad de la organización. Hay una relación directa entre la diferenciación (un 

aumento en la división del trabajo) y la integración (jerarquía de la autoridad), y el 

sistema permanecerá viable en la medida en que ambas variables se desarrollen 

equilibradamente. Una consecuencia práctica inmediata de esta ley, observable en 

muchos países (Chile es tal vez el mejor ejemplo en América Latina), es que si se desea 

hacer gobierno en un sentido político en una región y no sólo administrarla (como es el 

caso actual en Chile), es necesario aumentar el alcance y la profundidad de la 

descentralización hasta alcanzar la intersección territorial y política de ella y en ella; 

d) ley del conflicto ya que en la organización social, por estar compuesta por partes 

especializadas que se encuentran en una relación de interdependencia, y dado el hecho 

que cada parte tiende a maximizar sus propios objetivos, inevitablemente las partes se 

encuentran entre sí en una situación conflictiva 155 ; 

e) la ley de la desmaximización, una consecuencia de la anterior y que implica que no es 

posible optimizar todos los subsistemas que componen un sistema dado de forma 

155 Por ello siempre una política nacional de desarrollo regional, precisamente dirigida a un sistema de regiones, 

debe incluir un fuerte componente (una subclase de política) tendente a compatibilizar la variedad de objetivos y 

metas de las regiones. 

148

simultánea y que la optimización del sistema completo conlleva la suboptimización de 

algunas de sus partes. 

El siguiente concepto que debe ser internalizado mediante las conversaciones sociales es 

el concepto de "apertura sistémica", o sea, la manera en que el sistema se relaciona con 

su entorno o con el medio. 

Desde el punto de vista teórico, un sistema abierto es uno que interactúa con su medio, 

importando energía e información, transformando esos insumos y exportando la energía 

y la información convertida; este intercambio es de tal naturaleza que logra mantener 

alguna forma de equilibrio (steady state) y además las relaciones entre el sistema y el 

entorno admiten cambios y modificaciones. Es obvio que los sistemas sociales son, por 

definición, sistemas abiertos, ya que en la práctica todos los sistemas son abiertos en 

alguna medida. Cuanto más cerrado es un sistema, más energía acumula dentro de él 

aumentando su entropía. 

Desde un punto de vista mucho más elemental, un territorio tal como una región 

constituye un sistema (tecno-socio-económico) considerablemente abierto, sobre todo en 

el contexto de la globalización. Los flujos de intercambio con un entorno, hoy ampliado 

considerablemente (el resto del país, el mundo), son enormes, al punto que una 

proporción significativa de las operaciones (de cualquier tipo) que se inician o que 

finalizan dentro del territorio tienen su finalización o su inicio fuera de él. 

No pocas veces se observa en la práctica que propuestas oficiales de desarrollo de 

regiones (estrategias, planes, etc.) utilizan una versión primitiva y descriptiva de las 

relaciones de la región con el entorno (meras declaraciones acerca de cuán importante es 

la globalización ahora, o cifras de exportaciones regionales, o propuestas sobre posibles 

obras de infraestructura para conectar regiones especialmente transfronterizas), 

escamoteando lo esencial del nuevo paradigma luhmanniano, que hace del par 

sistema/entorno su eje central, así como en paradigma antiguo su eje estaba constituido 

por el par todo/partes. 

Sistemas territoriales pequeños (como la enorme mayoría de las regiones en todo el 

mundo, aun cuando su área absoluta pueda resultar impresionante) tienden a mostrar 

una elevada apertura sistémica y la consecuencia más significativa de ello —como se verá 

más adelante— resultará en transformar en exógeno al territorio su proceso de 

crecimiento económico, desde el punto de vista decisorio. Por otro lado, cuanto más 

abierto es el sistema, mayor es su tendencia a llegar a un estado final disipativo y para 

evitarlo debe equilibrar los flujos intercambiados con su entorno. Un sistema disipativo 

tiene la doble habilidad de aumentar y almacenar información bajo la forma de niveles 

cada vez mayores de complejidad estructural interna y de “exportar” desorganización a 

su entorno inmediato. (Byrne, 1998). Cuanto más abierto es el sistema, finalmente, 

menores los grados de libertad disponibles endógenamente para su autocontrol, siendo 

entonces obvias las consecuencias sobre la modalidad de hacer gobierno regional. 

149

Volviendo a la práctica, toda región debe hacer una operación de selectividad con 

respecto a su entorno, a fin de describir y entender su forma de articulación. El entorno, 

para una región cualquiera es simplemente el mundo. Todo entorno, y por supuesto el 

mundo, está constituido por una multiplicidad casi infinita de sistemas, no todos los 

cuales son relevantes y pertinentes a la región y, por tanto, al describir la articulación de 

la región con el entorno habrá una reducción del entorno —de su complejidad— (ésta es, 

tal vez, la cuestión central en los trabajos de Luhmann) para dejar en relieve sólo 

aquellos sistemas que configuran un recorte del entorno verdaderamente significativo 

para la región 156 . Se trata de crear información pertinente, como se mencionó más atrás. 

El tercer concepto que debe ser socializado es probablemente el más difícil de 

comprender y, no en vano, se trata precisamente de la complejidad. 

Hay en construcción un paradigma de la complejidad (Morin, Luhmann, Prigoyine, 

entre otros) que busca superar las restricciones del paradigma positivista. Según Morin 

(1994,60) “la complejidad a primera vista es un fenómeno cuantitativo, una cantidad 

extrema de interacciones e interferencias entre un número muy grande de unidades (...). 

Pero la complejidad no comprende solamente cantidades de unidades e interacciones (...), 

comprende también incertidumbres, indeterminaciones, fenómenos aleatorios. En un 

sentido, la complejidad siempre está relacionada con el azar (...). Pero la complejidad no se 

reduce a la incertidumbre, es la incertidumbre en el seno de los sistemas ricamente 

organizados”. Luhmann (1997,76), por su parte, dirá que “(...) la complejidad es la 

información que la falta a un sistema para poder comprender y describir completamente su 

entorno (complejidad del entorno) o bien a sí mismo (complejidad del sistema)”, y que 

solamente la complejidad puede reducir la complejidad. 

Toda región, en cuanto sistema abierto y complejo, pero siempre con una complejidad 

menor que la del entorno, tiene como objetivo primario hacerse más compleja a sí misma 

para poder reducir la complejidad del entorno y competir con la Ley de Ashby en la 

mano. 

¿Cuál es el significado concreto del postulado anterior? ¿Qué significa, en la práctica, 

hacer más compleja una región? Volviendo a Morin y a sus principios de la complejidad 

(el principio dialógico, el principio de la recursividad organizacional y el principio 

hologramétrico), se observa que la complejidad tiene que ver con la variedad de 

subsistemas que pueden cobijarse dentro del sistema que se está denominando como 

156 Decir, como se dice en tanto documento oficial, que la región X se inserta en un entorno amplio como 

consecuencia de la globalización, o focalizar la cuestión exclusivamente en las exportaciones regionales, o alegar 

acerca de la dependencia del gobierno regional en relación con el nacional, o son frases sin sentido operacional, o 

tautologías disfrazadas. 

150

“región”, con la jerarquía de ellos y con una fuerte presencia de recursividad 157 en sus 

interacciones. 

Es evidente, como fue señalado al comienzo, que la globalización ha hecho más complejo al 

mundo y específicamente, al entorno de cada región, que, como también fue dicho, están 

ahora obligadas a incrementar su propia complejidad. En la práctica esto se traduce en la 

necesidad de introducir más diversidad, más subsistemas en el sistema regional ii , 

simplemente más actividades y más organizaciones, dotándolas de mayores niveles de 

autonomía (descentralización) y de bucles de refuerzo de los cuales la recursividad es un 

elemento estructural. 

Un ejemplo sencillo del uso en terreno de la complejidad está dado por un análisis bien 

hecho, de buena calidad, de una comuna inserta en una región, en tanto que tal análisis sea 

capaz de dar cuenta del hecho que no sólo la comuna está en la región, sino que la región 

está en la comuna (la parte está en el todo y el todo en la parte), y que por tanto no es 

posible describir y entender ésta si no es introduciendo en ella su región. A pesar de ser 

aristotélico, cuesta todavía habituarse a que la parte está en el todo tanto como el todo está 

en la parte. El Aleph, el increíble punto descrito por Jorge Luis Borges, podría ser el más 

ilustrado ejemplo de hologrametría à la Morin. 

Hay que dar paso ahora al conocimiento funcional, es decir, a una capacidad para 

comprender el entorno específico regional y el interno de la misma región. Se trata de 

procesos de articulación y de cambio. 

Hay, en efecto, un nuevo entorno para el desarrollo regional, que puede ser descrito 

como compuesto por tres nuevos escenarios, presentes en el medio (Boisier, 1996). El 

primero de ellos, el escenario contextual se construye permanentemente a partir de la 

intersección de dos importantes procesos contemporáneos, económico uno, apertura 

externa, y político otro, apertura interna. A su vez, la apertura comercial externa de 

países y regiones es empujada por la multidimensional globalización, expresión concreta, 

funcional y geográfica del nuevo capitalismo tecnológico, en tanto que la apertura 

interna de países y regiones es empujada por la descentralización. Cabe señalar que hay 

una fuerte retroalimentación entre ambas formas de apertura, ya que no es posible ser 

competitivo con estructuras de decisión centralizadas. El segundo escenario, denominado 

escenario estratégico, está siendo construido también mediante dos procesos: nuevas 

modalidades de configuración territorial que generan una geografía política con 

componentes virtuales dictada por la lógica del sistema más que por el voluntarismo del 

Estado, y nuevas modalidades de gestión territorial que introducen en el plano de la 

157 Recursividad es la aplicación de un mismo principio a sí mismo en distintos niveles, como la espiral de una 

escalera de caracol. Se trata de la autoreferencia continuada. Un proceso recursivo es aquél en el cual los 

productos y los efectos son, al mismo tiempo, causa y productores de aquello que lo produce. Un fractal, por 

ejemplo, es un proceso recursivo. 

151

gestión de los gobiernos locales criterios políticos para modificar las situaciones de 

dominación/dependencia y criterios empresariales (principalmente, la planificación 

estratégica) para aumentar la eficiencia del gobierno. El tercer escenario es el escenario 

político, construido a partir del proceso de modernización del Estado, entendida ésta desde 

el particular ángulo de su capacidad (hoy inexistente en América Latina) de hacer 

"conducción territorial" tanto como conducción política, y a partir de la necesidad de 

reinventar los gobiernos territoriales para que puedan asumir sus nuevas funciones como 

conductor (político) y animador (social) en relación con los procesos de cambio en el 

territorio, esto es, el proceso de crecimiento económico, por un lado, y, por otro, el proceso 

de desarrollo, lo primero que hay que señalar es que hoy está claro que se trata de dos 

procesos estructuralmente distintos, aunque no independientes, y articulados de una 

manera todavía desconocida, pero que probablemente asume la forma de un bucle o rizo. 

La cuestión que se plantea es simple como enunciado: se trata de descubrir una 

estructura sistémica como matriz causal del crecimiento y otra como matriz causal del 

desarrollo. Esto es esencial: ya no es posible suponer que el crecimiento depende sólo de 

un factor, como, por ejemplo, la inversión, o de la inversión más otros insumos, porque 

se está frente a un asunto sistémico y su explicación causal debe ser también sistémica. 

Tomando como punto de partida la actual conceptualización de modelos de crecimiento 

que califican al proceso de crecimiento como endógeno, debido a que los gastos en 

152

investigación e innovación se consideran guiados por la racionalidad económica 158 , y que 

identifican como los factores del crecimiento a la acumulación de capital, de progreso 

técnico, y de capital humano, y “aterrizando” esta propuesta en el territorio concreto, se 

observa la necesidad de ampliar el abanico de factores causales. Y esto debe hacerse 

incorporando como factores de crecimiento el proyecto de país o proyecto nacional que, 

mientras contenga una dimensión territorial, “asigna” papeles o roles a cada región en 

ese mismo proyecto. Y cada una de estas posibilidades alternativas genera diferentes 

senderos de crecimiento de largo plazo, así como el cuadro de la política económica 

nacional que, por la vía de sus dimensiones globales y sectoriales afecta positiva o 

negativamente al patrón de crecimiento de cada región y, por último, la demanda 

externa (exportaciones más gasto de no residentes) como un elemento obvio. 

Teniendo como telón de fondo esta matriz causal, hay que hacer notar que en el marco 

de la globalización, la matriz de agentes decidores que opera “detrás” de los seis factores 

anotados, tiende a separarse más y más de la matriz de agentes locales. En otras 

palabras, la región ve más y más distanciada la posibilidad de controlar su propio 

crecimiento y esto debería obligar a toda región a potenciar al máximo su capacidad 

para influir en las decisiones pertinentes, por ejemplo, el flujo de capital que llega a la 

región, el diseño de determinados instrumentos de política económica, la colocación de la 

producción en el mercado global, etc. Tal capacidad de influir va unida a una tecnificada 

capacidad de negociación y a un verdadero cambio cultural con relación a cómo la 

región se plantea frente a estos factores exógenamente controlados. Estas cuestiones 

están exhaustivamente analizadas en varios textos de Boisier (1996, 1999/a, 2000/b) 159 . 

158 Es interesante notar que en el pasado los economistas regionales argumentábamos a favor de diversificar la 

estructura productiva de las regiones a fin de reducir su vulnerabilidad ante los ciclos comerciales o para aumentar 

las relaciones internas de insumo-producto para disponer de multiplicadores más potentes, tanto de inversión como 

de empleo. Ahora la fundamentación se asocia a la necesidad de aumentar la complejidad para competir. 

159 La conocida estrategia de capturar capital extranjero denominada como “guerra fiscal” en el Brasil es un 

ejemplo extremo, y por extremo, errado, de la innegable necesidad que tienen los gobiernos subnacionales para 

operar con estrategias agresivas, tipo “cazador” (versus una pasiva tipo “trampero”). Véase Arbix, 2000. 

153

PROYECTO NACIONAL 

Y ORDENAMIENTO 

TERRITORIAL 

CRECIMIENTO TERRITORIAL EXÓGENO 

POLÍTICA ECONÓMICA 

NACIONAL 

INVERSIONES PROGRESO TÉCNICO CAPITAL HUMANO 

CRECIMIENTO CON 

CAMBIO PROACTIVO 

DEMANDA EXTERNA 

relación con el proceso de desarrollo, hay que estar dispuesto a aceptar un desvío radical 

de la ortodoxia, ya que, como se dijo, hoy el desarrollo es entendido como el logro de un 

contexto, medio, momentum, situación, entorno, o como quiera llamarse, que facilite la 

potenciación del ser humano para autotransformarse en persona humana, en su doble 

dimensión, biológica y espiritual, capaz en esta última condición, de conocer y amar. 

Esto significa reubicar el concepto de desarrollo en un marco constructivista, subjetivo e 

intersubjetivo, valorativo o axiológico, y, por cierto, endógeno, o sea, directamente 

dependiente de la autoconfianza colectiva en la capacidad para “inventar” recursos, 

movilizar los ya existentes y actuar en forma cooperativa y solidaria, desde el propio 

territorio, generando, obsérvese, una proalimentación de compensación. En tanto proceso 

y resultado intangible 160 el desarrollo es el resultado de una matriz causal que no puede 

sino tener la misma dimensión la intangibilidad, y por tanto será inútil asociarlo con 

meros avances materiales. Como se ha dicho, más edificios para tribunales de justicia no 

garantizan más justicia, pero, ¿quién podría negar la necesidad de su construcción? El 

reconocimiento del carácter intangible del desarrollo conduce lógicamente a buscar 

factores causales igualmente intangibles, y cómo es posible identificar un buen número 

de ellos, y como también es posible someterlos a una taxonomía, el resultado es la 

identificación de ciertos conjuntos más o menos homogéneos que han sido denominados 

como "capitales intangibles" (cognitivo, simbólico, cultural, social, cívico, institucional, 

psicosocial, humano, y mediático) que en definitiva son articulados y dirigidos por medio 

del capital sinergético, capaz de matriciar el conjunto anterior 161 . 

160 Pero no del todo independiente de una base material en expansión. 

161 Definido el desarrollo como una propiedad emergente de un sistema (territorial) altamente sinergizado. 

154

STOCK DE 

CAPITALES 

INTANGIBLES 

POTENCIAL 

DE 

CRECIMIENTO 

DESARROLLO TERRITORIAL ENDÓGENO 

INTERACCIONES 

DESARROLLO: UNA PROPIEDAD 

EMERGENTE DE UN SISTEMA 

TERRITORIAL ALTAMENTE 

SINERGIZADO 

CAPACIDAD 

ENDÓGENA 

ACTITUD 

MENTAL 

COLECTIVA 

Hay que agregar al cuerpo del conocimiento funcional una verdadera estructura 

sistémica del desarrollo que muestre además la connotación de valor del concepto, en 

línea con el pensamiento de Seers, Sen, Ul Haq, Jolly, B outros Gali, Hirschmann, 

Furtado y otros intelectuales que desde hace décadas han insistido en la dimensión 

axiológica del desarrollo y que enfatice la noción humanista del desarrollo. 

155

UNA ESTRUCTURA CONCEPTUAL PARA EL DESARROLLO 

MARCO DE VALORES 

LIBERTAD, DEMOCRACIA, 

JUSTICIA, ÉTICA, 

ESTÉTICA, SOLIDARIDAD, 

VARIEDAD 

VECTORES 

PRODUCTIVIDAD 

POL. SOCIALES 

PYMES 

EDUCACIÓN 

MARCO 

INSTRUMENTAL 

INGRESO, DISTRIBUCIÓN, 

EMPLEO, DISCRIMINACIÓN 

MARCO ENDÓGENO 

OBJETIVO 

CENTRAL 

SER HUMANO 

A 

PERSONA 

HUMANA 

SER HUMANO 

AUTONOMÍA, REINVERSIÓN, CIENCIA 

Y TECNOLOGÍA, CULTURA 

COMUNIDAD 

IDENTIDAD 

CONSTRU 

CCIÓN 

SOCIAL 

REG. 

MARCO SINÉRGICO 

CAPITALES: COGNITIVO, 

CULTURAL, SIMBÓLICO, SOCIAL. 

CÍVICO, INSTITUCIONAL, PSICOSOCIAL, 

HUMANO 

La compleja figura anterior intenta colocar en el centro de la cuestión del desarrollo la 

posibilidad para todo individuo de alcanzar su plena dignidad como persona humana, en 

un marco de valores en el cual la libertad, la democracia, la justicia, la ética, la estética, 

la solidaridad, y la variedad constituyen sus elementos definitorios En realidad, el 

objetivo central de toda propuesta de desarrollo no puede ser otro sino otorgarles a los 

seres humanos su dignidad como personas. Como es claro que jamás el desarrollo será 

un proceso individual (no se puede ser persona si no es entre personas), este objetivo 

supone colocar a los seres humanos en un tejido social que hay que densificar y articular 

hasta que se transforme en una verdadera comunidad, es decir, en una asociación de 

personas que basan su asociatividad en la “razón natural”, esto es, en la emocionalidad y 

en un sentido de pertenencia, como lo señalara Thonnies. Esta comunidad, a su vez, debe 

ser capaz de transformarse en una comunidad imaginada (Anderson, 1991) con un fuerte 

sentido de identidad. La configuración de esta comunidad con estas características da 

lugar a la construcción social regional, proceso que a su vez debe ser capaz de generar un 

conjunto de valores regionales específicos que se sumarán a los de carácter genérico 

mencionados anteriormente. Obsérvese que si no es posible realizar esta última 

operación, no existe en verdad una región, sólo aparece un recorte del territorio nacional 

156

que de manera más o menos arbitraria se denomina “Región XYZ”. Si no existe en 

realidad una región, no se necesita un gobierno regional ya que no existe nada que 

gobernar, sólo existe un recorte territorial a administrar y en tal caso, un órgano 

desconcentrado del Poder Ejecutivo nacional es suficiente. ¡Cualquier parecido con los 

“gobiernos regionales” establecidos en Chile por la Ley Orgánica Constitucional de 

Gobierno y Administración Regional —LOCGAR— es intencional y no una casualidad! 

Como ya lo anotase Dudley Seers (1970), las principales barreras que impiden la 

potenciación de los seres humanos para devenir personas, son el hambre, el desempleo, y 

la discriminación. Interpretadas ahora en términos de nivel de ingreso, distribución 

interpersonal del ingreso, empleo, y discriminación, configuran un cierto marco 

instrumental sobre el cual hay que concentrar la acción. Estas barreras a su vez se 

asocian de manera lineal con la productividad, con las políticas sociales (distributivistas 

y redistributivistas), con la dinámica de las PYMES (que son las generadoras netas de 

empleo), y con el sistema educacional. Establecidas estas relaciones parciales de 

causalidad, es posible entonces trabajar con las instituciones asociadas los factores recién 

anotados. 

Por otro lado, y como fue ya escrito, atendido el carácter subjetivo del desarrollo, resulta 

importante cuantificar, potenciar y articular los diversos capitales intangibles que 

generan en definitiva el desarrollo; y por último, todo este “operativo de desarrollo” 

debe ser realizado en forma endógena, y ello tiene que ver con la descentralización 

efectiva, con la capacidad regional para retener y reinvertir in situ parte de su propio 

excedente, para generar sus propios impulsos de innovaciones tecnológicas y, por 

supuesto, con la cultura, generadora de la indispensable identidad, que lejos de 

desaparecer barrida por la globalización, se fortalece como mecanismo de defensa a la 

alienación. 

En cuanto a la intangibilidad del desarrollo, una cuestión que hace que muchos 

economistas saquen a la luz un escepticismo crítico, hay que observar que en relación 

con este tipo de concepto, como también en relación con otros, los especialistas en gestión 

empresarial van, para bien de ellos y para mal de nosotros, bastante más adelantados en 

la reflexión. Por ejemplo, el libro de Roos, Roos, Dragonetti y Edvinsson (1997) sobre el 

capital intelectual de las empresas sería una lectura muy recomendable para tanto 

estudiante y estudioso del desarrollo; ayudaría a descubrir la importancia y el valor de lo 

intangible (¿por qué Microsoft tiene un valor de mercado proporcionalmente mucho más 

alto que el valor de sus activos en comparación con General Motors, por ejemplo?) en la 

valorización de una organización (una región, por ejemplo) 162 . 

162 Este libro, así como otros, ilustra acerca de la vana pretensión de ser original hoy por hoy. Se cita (pág. 86) a 

V. Perrone, de la Università Bocconi, el cual utiliza diferentes categorías de capital intangible (social, cultural, 

simbólico) idénticas a las usadas por Boisier (1999/b), hecho que habla precisamente de una transición 

paradigmática à la Kuhn, al aparecer un nuevo lenguaje en forma simultánea y no preestablecida. 

157

SÍNTESIS: CONOCIMIENTO AL SERVICIO DE LA ACCIÓN 

Cuanto mayor es el conocimiento, más aprendemos, pues podemos establecer más 

conexiones con lo que ya sabemos y, así, más ampliamos y profundizamos nuestros 

conocimientos, sostienen OĆonnors y McDermott (1998, op.cit.). Se aplica directamente 

este razonamiento a la cuestión del desarrollo (territorial) si se le entiende, como fue 

sugerido analógicamente, como un verdadero proceso de sinapsis colectiva, de 

construcción de complejos mapas mentales capaces de incluir las múltiples relaciones 

sistémicas propias del desarrollo. Si se acepta este enfoque, resulta de suyo evidente que 

el desarrollo es una cuestión que tiene que ver principalmente con las personas y con las 

instituciones. Además, esta reflexión de los psicólogos citados explica de una manera 

sencilla, al revés de las alambicadas explicaciones de los economistas, todo el “ruido” que 

se ha producido en torno a los nuevos modelos de crecimiento endógeno. Es fácil 

entonces entender que los factores tradicionales de producción (tierra, capital y mano de 

obra) presentan rendimientos decrecientes, mientras que el nuevo e importante factor, el 

conocimiento, presenta rendimientos crecientes. En otras palabras, si los individuos son 

considerados como objetos de una función de producción, como mano de obra 

simplemente, se entra al mundo de los rendimientos decrecientes, en tanto que si son 

considerados como sujetos, como personas humanas capaces de aprender y conocer, se 

traspasa la puerta a los rendimientos crecientes. ¡Así de simple! De paso, se descubre una 

dimensión ética en el crecimiento endógeno. 

Dror (1994) sostiene que se requieren elites de gobierno democráticas, comprometidas y 

adecuadamente preparadas para representar el futuro y los intereses de la comunidad, y 

para perfeccionar el eslabonamiento entre conocimiento y poder. Al mismo tiempo, dice 

que deben hacerse vigorosos esfuerzos para elevar el nivel de entendimiento popular en 

relación con temas complejos. Parece claro que una comunidad informada y sabia 

constituye un milieu favorable al surgimiento de varios de los procesos acá comentados: 

el aprendizaje colectivo, la innovación, la transformación en una región que aprende y 

que es al mismo tiempo inteligente, la asociatividad y otros. 

Como se discutió, la creación de una sinergia colectiva a partir de un conocimiento 

distribuido genera, a través del consenso, el poder necesario para poner en práctica una 

propuesta de desarrollo cuya audacia innovadora debe ser una función inversa al grado 

de retraso del territorio en cuestión. Sabido es que en medios sociales rezagados la 

innovación y el innovador aparecen siempre como un peligroso desafío al orden 

establecido, que, algunos por conveniencia y otros por temor, no quisieran modificar. 

Para no ser un Cristo nuevamente crucificado, el conocimiento compartido derivado de 

un aprendizaje colectivo se convierte en el mejor escudo protector y en la mejor 

estrategia para promover el cambio. Las conversaciones sociales constituyen la forma 

democrática para generar el poder necesario basado en el conocimiento, poder capaz de 

romper la inercia y superar el miedo al desarrollo. Porque, efectivamente, muchas 

sociedades parecen tener miedo al desarrollo, quedan permanentemente atadas a la falta 

158

de desarrollo, al subdesarrollo como un verdadero "atractor" 163 o como una 

combinatoria del subdesarrollo, como denomina Peyrefitte (1997) a una situación común 

caracterizada por una sociedad inmóvil, una sociedad hostil a la innovación, una 

sociedad fragmentada, una sociedad oscurantista, una sociedad de economía dominada, 

una sociedad de penuria, una sociedad espasmódica en relación con la confianza en sus 

autoridades. ¿Algún parecido con América Latina? 

Sin embargo, no se trata de hacer una apología del conocimiento que pudiese llevar las 

cosas a una nueva era de “iluminismo racionalista”. El conocimiento es importante, sí lo 

es, y lo será cada vez más en la sociedad del conocimiento, pero no por mucho saber se 

hace mejor gobierno. Un buen gobierno depende de conocer y combinar 

simultáneamente la ciencia y el arte de gobernar, de manera que el saber, la experiencia, 

la intuición, la ética, la comunicación, la prudencia y el amor (en el sentido de Humberto 

Maturana, como la emoción implícita del reconocimiento mutuo dentro de la cual se dan 

las interacciones recurrentes que configuran un sistema social) conjugan un todo 

inseparable. 

Tampoco se trata de crear conocimiento por el conocimiento, para la mayor gloria de los 

que saben. Parece claro actualmente que el desarrollo de un territorio cualquiera, 

nacional o subnacional, no lo hacen los tecnócratas ni los burócratas ni los políticos. Lo 

hace la gente, las personas de carne y hueso que no levitan, que pisan la tierra 

diariamente, que sienten cotidianamente que el progreso está ahí, pero que se les escapa, 

en parte porque no tienen el saber necesario en el mundo de hoy, en parte, porque no 

tienen el poder para cambiar las cosas y, principalmente, porque no han descubierto que 

el saber y el poder colectivos no son sino las dos caras de una misma medalla. El lenguaje 

entonces vuelve a aparecer en el centro del desarrollo. 

UNA MIRADA A LA ESTRATEGIA DE DESARROLLO DE LA 

REGIÓN DE LA ARAUCANÍA (2000-2010), 

EN TÉRMINOS DEL CONOCIMIENTO IMPLÍCITO 

El Gobierno Regional de La Araucanía, en cumplimiento de su mandato, elaboró y 

publicó el documento Estrategia Regional de Desarrollo 2000-2010, Región de La 

Araucanía, como carta de navegación para dos períodos de gobierno. Resulta oportuno 

ahora, año 2011, revisar con criterio evaluativo este documento. 

Primeramente el documento aborda el análisis situacional de La Araucanía, esto es, un 

diagnóstico sucinto de la realidad observada al año base, lo que en otros ejercicios 

similares se denomina como “línea base”. Cabe de inmediato anotar que prevalece en 

este diagnóstico lo que ya denominamos como la maladie cartesianne, es decir, el enfoque 

analíticamente segmentado, herencia intelectual del Abate de La Haye. No es que la 

159

información segmentada no sirva en absoluto; la cuestión radica en que si entendemos el 

crecimiento y el desarrollo como propiedades emergentes, un enfoque holístico y 

complejo es imprescindible. Se inicia este diagnóstico con un examen del primero de los 

principales problemas que afectan a la región (sic.): la inversión privada, calificada como 

a todas luces insuficiente (1 a 2 por ciento en el sexenio 1994/2000 y abiertamente inferior 

a la inversión pública). Es notablemente acertado un párrafo de esta sección: “La 

Araucanía enfrenta escenarios económicos cuya evolución y desarrollo no puede controlar, 

ellos se traducen en una restricción, o en un potencial de crecimiento, dependiendo de la 

capacidad regional y empresarial para enfrentarlos, creativa y competitivamente.” (pg. 6). 

Puede compararse este párrafo con el último de la página 22 de este documento. 

Continúa el análisis situacional de La Araucanía, examinando la situación de la 

agricultura, y del mal llamado “problema mapuche”, para pasar a revisar el desarrollo 

humano y los sectores sociales de la Región, para terminar con un repaso a la situación 

económica y ocupacional. No pueden extrañar las precarias cifras que dan cuenta de la 

situación general. 

La visión estratégica 2010: escenarios deseados para cada uno de los cuatro “pilares 

estratégicos” 164 se estructura en torno a varios temas que, examinados en el año actual 

(2011) no pasan de haber constituido un ejemplo extremo de wishful thinking. 165 

Tampoco hay alguna explicación acerca de cómo se llegó a configurar los escenarios 

deseados. Cada escenario trata de avanzar concretamente en varios “Lineamientos 

Estratégicos”. 

Un aspecto muy interesante radica en la propuesta de establecer un “Contrato Social 

para el Desarrollo Regional”, cuestión básica de una gestión estratégica moderna y que 

no parece encontrarse en la mayoría de las otras regiones chilenas. 

164 Los Pilares Estratégicos son: 1) Desarrollo Humano y Cultural; 2) Desarrollo Productivo; 3) Desarrollo del 

Conocimiento Propio; 4) Desarrollo Territorial. 

165 Esto es particularmente notorio en el caso del Desarrollo Humano y Cultural. 

160

161

CAPÍTULO 6 

EL TERRITORIO EN LA CONTEMPORANEIDAD 

(La recuperación de las políticas territoriales) 

RESUMEN 

162 

“Es obvio que el sentido es una instancia 

simbólica, construida de lenguaje y afectos, pero 

asimismo queda implicado que el suelo deja de ser 

un simple sustento geográfico, un mero piso 

obligado por la fuerza de gravedad, y se convierte 

en una instancia simbólica hecha, no de baldosas, 

sino de relaciones, lenguajes y afectos” (Billig, 

M., Arguing and Thinking. A Rethorical Approach 

to Social Psycology, Cambridge U. Press, 1987) 

El territorio, entendido, claro está, como una sociedad localizada y organizada con 

identidad territorial, está siendo revalorizado en el contexto de la globalización y 

cualquier temor a que pase a un discreto segundo plano es completamente infundado. El 

autor respalda esta tesis aportando elementos que provienen de la antropología, la 

sociología, la psicología, la economía, la geografía, la politología y del propio urbanismo, 

todos los cuales hablan de un territorio de creciente importancia para la generación del 

desarrollo, que es siempre el objetivo buscado, desarrollo, por cierto, 

contemporáneamente entendido y vinculado por ello a la asociatividad, al conocimiento, 

al potenciamiento del ser humano a persona humana, a la sustentabilidad, a la ética y a 

la endogeneidad. 

EL HOMBRE: UN “ANIMAL TERRITORIAL” 

Nos gusta, en nuestra propia fatuidad, recordar que Aristóteles hablaba del hombre 

como un “animal político”, que encontraba en el ágora y en la polis los espacios para su 

realización social, como arquitecto de la cosa pública, la “res publica” como dirían más 

tarde los romanos. Tratamos de ocultar o de no recordar el hecho más primario de ser el 

hombre un “animal territorial”, que ocupa, usurpa y defiende su entorno físico con igual 

o peor ferocidad que cualquier otra especie animal. Con mucha mayor ferocidad a partir 

de su paulatino dominio de la técnica de las armas destructivas. No nos gusta recordar 

esta faceta de nuestra personalidad, quizás precisamente porque ella nos recuerda 

nuestra cercanía indesmentible al mundo primitivo de las fieras. El cerco en torno a la 

casa, la muralla en torno a la ciudad, los hitos y alambradas en torno al país, ¿qué son 

sino mecanismos de preservación del territorio propio? 

La territorialidad introduce una agresividad en el comportamiento cuando se supone 

amenazada nuestra propiedad territorial, individual y colectiva. Si ya no se nos erizan

los pelos ni somos ya capaces de mostrar los colmillos, somos rápidos en desenfundar el 

revólver o en apretar el botón nuclear. Incluso, en las justas deportivas más populares (y 

teóricamente pacíficas), como el football, la territorialidad está siempre presente cuando 

se juega en el equipo local que supuestamente debe “defender” su territorio. Igual que 

los cangrejos cuya conducta territorial ha sido bien estudiada por la antropología, los 

jugadores del equipo local generan un “plus” psicológico agresivo que hace que 

estadísticamente, los equipos locales ganen más encuentros que los que el análisis 

estadístico permitiría predecir. De aquí que actualmente se premie al equipo que 

jugando como visita logra ganar. 

La globalización, un fenómeno históricamente reciente, aún si se quiere ubicar su inicio 

en la Liga de Ciudades Hanseáticas, no ha logrado y difícilmente logrará erradicar este 

componente genético del ser humano, a menos que la genómica descubra en cuál gene 

está radicada la territorialidad y que la ingeniería genética lo manipule. Pero, ¿querrá 

una sociedad cualquiera eliminar de verdad este componente? 

IDENTIDAD, PROXIMIDAD Y COMPLEJIDAD 

EL TERRITORIO Y LA PERSONA HUMANA 

La persona humana, categoría superior y espiritual del ser humano, alcanzable cuando 

éste aprende a saber, a conocer, a amar, está indisolublemente ligada a un territorio de 

escala pequeña, a un territorio de cotidianeidad, con el cual interactúa. 

En la construcción de su propio ser, el ser humano construye su identidad apelando a 

una matriz de relaciones (familia, raza, religión) entre las cuales destaca además, por su 

fuerza, la vinculación a un territorio. El ser de un lugar, el reconocerse en el lugar, es 

una derivación del carácter territorial del “animal humano” y tan fuerte que, como bien 

sabemos, el exilio es considerado como una pena máxima y el desarraigo del territorio 

cotidiano, aún en procesos migratorios internos y voluntarios es una experiencia 

dolorosa para las personas. El verso de la conocida canción de Facundo Cabral “no soy 

de aquí, ni soy de allá, no tengo edad ni porvenir...” debe ser declarado falso de falsedad 

absoluta. 

No obstante es cierto que la modernidad escindió al hombre del territorio mediante la 

introducción de la tecnología, al inicio simple y ahora compleja. Todos los artefactos que 

maravillaron a José Arcadio Buendía allá en Macondo, desde el reloj mecánico hasta el 

e-mail actual han contribuido a ello: la medición del tiempo se independizó de la 

observación de las mareas, el telégrafo, el teléfono, la televisión independizaron la 

transmisión de la escritura, la voz y la imagen, del lugar, para cristalizar en la aldea 

global de McLuhan. 

Este proceso modernizador abrió espacio —según Edgar Morin— para que el hombre 

desarrollara una verdadera “metástasis del ego”, en la expresión del pensador francés, 

que lo hizo creerse un “ciudadano del mundo” desprovisto de atávicos lazos territoriales, 

163

provinciales y parroquiales. La vanidad del hombre se encontró cómoda en la fuerza de 

la globalización que persigue, querámoslo o no, el traspaso de las identidades 

territoriales al mundo funcional, sectorial, completando así el reemplazo de la antigua 

lógica de regulación social horizontal, basada en el territorio, por otra, vertical, basada 

en el sector. Ser ciudadano de la Coca-Cola debería ser más importante que ser 

ciudadano chileno o colombiano. 

¿Triunfará la globalización y desaparecerá la identidad social territorial? Pareciera que 

no, tal como lo dice Thomas Friedmann (1999) en su magistral libro The Lexus and the 

Olive Tree. En la globalización se puede gastar una cantidad asombrosa de capital y de 

inteligencia para construir sofisticados mecanismos e ingenios, pero sigue siendo una 

cruel realidad, hoy así como miles de años atrás, que judíos y árabes se matan por la 

propiedad de un árbol de olivo. 

“En verdad, una razón por la cual el Estado-Nación no desaparecerá jamás, aunque se 

debilite, es porque es el último árbol de olivo —la expresión última de aquello a lo que 

pertenecemos— lingüística, geográfica e históricamente. No se puede ser una persona 

completa sola. Se puede ser una persona rica sola. Se puede ser una persona lista sola. Pero 

no se puede ser una persona completa sola. Para eso se requiere ser parte de, tener raíces 

en, un árbol de olivo” escribe Friedmann. 

Pero, ¿qué hay de la “McDonalización” como se ha dado en llamar a la devastadora y 

avasalladora intrusión del american way of life? 

“La característica más importante de la cultura de masas global, es su peculiar forma de 

homogeneización, que no reduce todo a lo específicamente norteamericano o europeo, sino 

que tiene la capacidad de reconocer y absorber diferencias culturales dentro de un marco 

general que es, en esencia, una concepción norteamericana o europea del mundo. 

Hegemoniza otras culturas sin disolverlas, opera a través de ellas. No destruye las culturas 

locales, las usa como medio. Su idioma universal es el inglés”. 

Esto es lo que dice Jorge Larraín (2000) en un ensayo sobre identidad y globalización. De 

hecho, la historia muestra que siempre el centro imperial ha impuesto su lengua, pero no 

siempre al costo de eliminar la lengua vernácula. Pax romana y lex romana, pero lengua 

nativa acompañando al latín. 

La globalización, como se sabe, es una matriz que alberga múltiples dialécticas, 

paradojas y contradicciones. Una de ellas radica en la oposición entre el peligro de la 

alineación total y el rescate de “lo local” como nuevo (o recuperado) espacio de 

solidaridad. Mientras más me universalizo, más me apego a mi terruño, como 

mecanismo de defensa frente a lo inevitable. 

La modernidad, según Pierre Muller (1990), ha encontrado su propio Talón de Aquiles 

en la “crisis de la proximidad”. Los seres humanos, mejor aún, las personas humanas, 

siguen siendo “sujetos proxémicos”. Las relaciones cara a cara y el tacto jamás serán 

164

completamente mediatizadas por la electrónica. Román Gubern (2000) en El eros 

electrónico explora este asunto. 

En principio, las formas de acercamiento pueden ser favorecidas por los Chat, que se 

caracterizan por vincular comunidades virtuales —on line— agrupadas por intereses 

comunes y cohesionadas por la mutua empatía de sus miembros; aunque no se conozcan 

personalmente, están unidas por la comunicación escritural, lo que marca de entrada, las 

relaciones en un plano más conceptual que perceptual. El contacto por Internet reduce la 

presencialidad física. Hemos pasado de la tercera dimensión, la cual transmite la máxima 

información emocional, al soporte electrónico que privilegia el oído, la imagen y sobre 

todo la escritura. ¿En dónde queda el lenguaje no verbal, propio de los mecanismos de 

atracción con que contamos los humanos? 

Se ha pretendido usar la realidad virtual para explorar las posibilidades del sexo 

electrónico. La realidad virtual es un sistema informático que genera entornos sintéticos 

en tiempo real, que son ilusorios, pues es una realidad perceptiva envolvente sin soporte 

objetivo. 

La idea de que en el ciber-espacio todo cabe se convierte en un atractivo para simular 

encuentros sexuales. Sin embargo los experimentos no han sido muy satisfactorios. Un 

cuerpo conectado a unos electrodos y éstos a un computador que a través de un módem, 

se conecta a su vez a otro sistema semejante con otra persona, en donde la relación 

sexual se limita a los impulsos entre uno y otro, ayudados por la pantalla y por el 

“mouse” para estimular el cuerpo de cada cual. Toda esta estructura con ciber-guantes, 

cascos y todo no parece muy eficaz. La electrónica no logra reemplazar lo que la 

humanidad descubrió hace un millón de años: que el coito frontal dio origen al beso, a la 

mirada sobre el rostro amado, a la atracción por los senos, las caricias y el maquillaje, en 

otras palabras, a la “tactilidad” que requiere de la proximidad física, es decir, la 

proximidad en un territorio, aunque sea el territorio de la alcoba. 

La complejidad o el paradigma de la complejidad, de acuerdo a Edgar Morin (1994), se 

asienta en tres principios: el dialógico, el de recursividad y el hologramétrico que recoge 

el principio aristotélico de estar la parte en el todo y el todo en la parte. ¿Cómo se aplica 

esto a la relación entre el ser humano y el territorio? 

La enorme mayoría de las personas desenvuelve toda su vida en un entorno territorial, 

en un territorio cotidiano, de muy pequeño tamaño. Arbitrariamente, si bien ello podría 

ser fácilmente investigado, digamos que tal territorio equivale a un círculo de no más de 

50 kms. de radio. Allí una vastísima proporción de los seres humanos nacen, se educan, 

trabajan, forman familia, requieren servicios varios y probablemente terminan por ser 

enterrados allí mismo. Es tan pequeño este imaginario territorio que resulta fácil 

hipotetizar que las posibilidades de realización personal de cada individuo, el logro de su 

personal proyecto de vida, está íntimamente articulado con la suerte del territorio. Si a 

éste le va bien (al territorio) las probabilidades de que al individuo le vaya bien son 

165

mayores que si lo primero no sucediera. Esto es un ejemplo del principio hologramétrico: 

el individuo está, obviamente, en el territorio, y el territorio está en el individuo en el 

sentido de que la suerte del territorio afecta el logro del proyecto de vida individual. En 

esta hologrametría se descubre un sólido respaldo al envolvimiento ciudadano en los 

asuntos locales. 

CAPITALISMO TECNOLÓGICO, DESNACIONALIZACIÓN Y 

RE-TERRITORIALIZACIÓN INDUSTRIAL 

Si es posible, con todas las limitaciones del caso, apuntar a un solo vector definitorio de la 

actual fase tecnológica del capitalismo, fuertemente apoyada en la Revolución Científica 

y Tecnológica, habría que señalar que ese vector está configurado por la factibilidad de 

segmentar procesos fabriles tanto desde el punto de vista funcional como espacial, sin 

que ello reduzca la eficiencia ni la rentabilidad, más bien al contrario. Este vector está 

dando origen a la fabricación en red, un modelo fabril que, dicho con modestia y 

también con franco orgullo, había sido anticipado a comienzos de la década de los 

setenta en una propuesta estratégica conocida en la época como INDUPOL 

(Industrialización, Urbanización, Polarización; Boisier, 1974). 

Se equivocan algunos economistas que sostienen que la Revolución C&T estaría 

posibilitando un proceso de desterritorialización fabril, porque lo que ocurre ahora es 

justamente lo contrario. En efecto, si una compañía manufacturera, como por ejemplo la 

Ford Motor Co., decide fabricar un automóvil europeo como el Ford Escort, y lo hace 

segmentando el proceso antiguamente único y lineal de producir un coche en numerosos 

sub-procesos (fabricación del motor, del chasis, etc., etc.) al mismo tiempo que localiza 

estas plantas en 16 lugares (regiones) ubicados en diferentes países europeos 

conformando una red discontinua geográficamente hablando, el ahora conglomerado 

(holding) Ford debe tomar al menos dos precauciones para que la cadena de valor no 

fracase por ineficiencia de alguno de sus eslabones: i) debe examinar cuidadosamente las 

características de los lugares (regiones) en donde instala cada planta, o sea, la calidad y 

equipamiento del territorio y de sus estructuras sociales y; ii) debe introducir un fuerte 

componente de descentralización en la gestión de cada una de ellas. El avión AIRBUS es 

otro clásico ejemplo de este modo de fabricación actual que, dígase de paso, recupera al 

amparo de la tecnología moderna, las más antiguas tradiciones fabriles de los “guilders” 

del inicio de la revolución industrial. Piénsese en el tradicional modo de fabricación de 

los afamados relojes suizos. 

Otra cosa completamente distinta es el paralelo proceso de desnacionalización industrial 

planteado, entre otros, por Robert Reich (1993). La fabricación en redes mundiales 

geográficamente discontinuas, la creciente sub-contratación, la provisión de insumos just 

in time, hace difícil asignar una “nacionalidad” a un producto determinado. ¿Son 

norteamericanos los computadores fabricados por la Texas Instruments? Lo son, pero en 

una interpretación distinta del pasado, mucho más jurídica que territorial. 

166

La conclusión es que la sustentación temporal de la fase tecnológica del capitalismo 

actual requiere tanto de un único mercado en donde vender rápidamente los nuevos 

productos a fin de recuperar el capital invertido y de múltiples territorios, que son 

territorios de producción. Requiere también de un nuevo orden internacional y no se 

diga que tal nuevo orden consolidado en el brevísimo período entre 1989 y 1991 no es, en 

su esencia, de naturaleza territorial. 

GLOBALIZACIÓN, COMPETITIVIDAD Y TERRITORIO 

La competitividad, una imposición de la globalización, es sistémica, como se ha afirmado 

tanto desde la CEPAL como desde el German Development Institute. Una 

competitividad sostenida en el tiempo sólo puede basarse en la creación y uso de ventajas 

competitivas dinámicas, construidas a partir del conocimiento y de la innovación. 

El carácter sistémico de la competitividad debe ser leído tanto en términos funcionales 

como territoriales y en ambos casos se hace referencia a una red de actores que se teje 

alrededor del producto que aparece como titular de la competitividad. El carácter 

sistémico y territorial de esta red es señalado por Pierre Veltz (1995) al sostener que “la 

performance de cada unidad es, de esta manera, más y más sistémica y dependiente de su 

entorno”. 

El territorio es considerado ahora como un actor indirecto de la competitividad al 

transformarse en una plataforma sistémica de ella ya que en el territorio se encuentra la 

malla de soporte en la cual anidan las actividades productivas competitivas, siendo tal 

malla un sistema de cooperación fabril de eficiencia variable. En parte tal eficiencia 

depende de la calidad de la gestión territorial que allí se realice. 

El territorio es también considerado un actor directo de la competitividad en la medida 

en que es un espacio contenedor de una cultura propia que se traduce, mediante 

prácticas sociales históricas, en la elaboración de bienes y/o servicios indisolublemente 

ligados a tal cultura, a partir de las cuales se pueden construir nichos específicos de 

comercio de elevada competitividad. Igualmente, la creciente importancia del 

conocimiento tácito, fuertemente anclado al territorio, resulta cada vez más relevante 

para la absorción de conocimiento codificado. De nuevo, Veltz dice: 

“La innovación, en particular, parece fuertemente ligada a las interacciones específicas 

entre agentes y a los conocimientos tácitos que los unen”. 

Hay que recordar a Porter y su concepto de aglomerados sinérgicos como denominó a las 

estructuras sistémicas competitivas de las cuales forman parte un número de agentes 

sociales: empresas, centros de ciencia y tecnología, universidades, asociaciones gremiales, 

sindicales o de otra naturaleza y el Estado en su nivel y estructura pertinente (nacional, 

167

egional, local), aglomerados sinérgicos que en las propias palabras de Porter muestran 

afinidades territoriales, es decir, no se “instalan a tontas ni a locas” en el territorio, como 

si el territorio no importase; lo hacen en lugares que poseen determinadas características 

facilitadoras de la innovación. Pocos países, si es que alguno en América Latina, han 

ligado competitividad y territorio en el plano de la política, como es el caso de Colombia. 

En el contexto de la competitividad y de la innovación, un número considerable de 

autores han enfatizado la importancia de la proximidad geográfica para explicar un 

buen desempeño en la competitividad de las empresas. Términos como sinergia, 

economías de aglomeración (clustering), economías y aprendizaje por interacción, 

sistemas locales de innovación o eficiencia colectiva, expresan las principales 

preocupaciones en debate. 

En la literatura, este énfasis convergente en lo local se manifiesta en cuatro líneas de 

trabajo: 

a) economía neoclásica tradicional: economistas de las áreas de comercio internacional 

y de la geografía económica, como principalmente Paul Krugman, han reinsertado los 

rendimientos crecientes externos de escala en la agenda de la teoría económica 

tradicional; 

b) economía y gestión de empresas: Michel Porter, su principal exponente, ha 

enfatizado la importancia de los factores locacionales y de la proximidad en los procesos 

de clustering de proveedores, clientes y empresas rivales, que posibilitan las ventajas 

competitivas en la economía global; 

c) economía política regional: la literatura reciente de geografía económica y economía 

política regional ( como Pyke, Becatini y Sengenberger, o como Markusen) han 

contribuido con un nuevo énfasis en la región como un nexo de interdependencias no 

transables; 

d) economía neo-shumpeteriana: la preocupación de economistas vinculados a esta 

corriente de pensamiento y con el desarrollo tecnológico ha conducido a un énfasis 

significativo en el carácter localizado del proceso innovativo asociado a procesos 

específicos de aprendizaje colectivo y la importancia del conocimiento tácito en tales 

procesos. El concepto de sistemas (nacionales) de innovación y sus dimensiones locales 

sintetiza la importancia de las instituciones y de su políticas, así como el ambiente sociocultural 

de sus agentes, eminentemente local. 

168

CONOCIMIENTO Y TERRITORIO 

Estamos de lleno en la sociedad del conocimiento, según la expresión de Taichi Sakaiya. 

La relación entre conocimiento y territorio se expresa claramente en el surgimiento de 

un lenguaje emergente en el que es posible encontrar términos como aprendizaje 

colectivo, conocimiento codificado y tácito, regiones que aprenden, regiones inteligentes, 

medios innovadores, “clusters”, tecnópolis, “valles de silicona”, distritos y otros, todos los 

cuales apuntan a la articulación conocimiento/territorio, mediatizada por la 

asociatividad. 

La razón última del acoplamiento entre el conocimiento y el territorio reside 

precisamente en la importancia actual de la asociatividad para reducir la incertidumbre 

y los costos de transacción, una asociatividad entre agentes homogéneos o heterogéneos 

que no puede escapar a su dimensión territorial. 

El aprendizaje colectivo (territorial) es la forma de enfrentar la incertidumbre y también 

la necesidad creciente de coordinación, derivada a su vez de la creciente complejidad. 

Puede ser entendido como la emergencia de un conocimiento básico común y de 

procedimientos a lo ancho de un conjunto de firmas geográficamente próximas, lo que 

facilita la cooperación y la solución de problemas comunes. Obsérvese la mayor 

importancia relativa del aprendizaje colectivo para las PyMES, cuyos mayores 

problemas no derivan de su tamaño sino de su aislamiento. 

Ya se comentó brevemente acerca de la creciente importancia del conocimiento tácito y 

difuso desde el punto de vista de la competitividad ya sea por la posibilidad de generar 

nichos de mercado vinculados a las tradiciones y a la cultura o bien por la articulación 

con el conocimiento codificado. Tanto la conformación de un mercado mundial como el 

proceso de codificación aumentan la importancia de las capacidades locales heterogéneas 

y localizadas para construir competencias específicas de las empresas para crear, 

adquirir, acumular y usar el conocimiento un poco más rápido que sus competidores más 

favorecidos tal vez por su situación de costos. 

Las regiones que aprenden, son las regiones o territorios que mejor enfrentan el juego 

globalizador y hacen de su capacidad de aprendizaje una condición esencial para 

“ganar”. Una región que aprende es en realidad una organización que llega a ser experta 

en cinco actividades principales: es capaz de resolver problemas de una manera 

sistémica, es capaz de experimentar nuevos enfoques, es capaz de aprovechar su propia 

experiencia para aprender, es capaz de aprender de las experiencias y prácticas más 

apropiadas de otras organizaciones (benchmarking) y es capaz, finalmente, de transmitir 

rápida y eficazmente el conocimiento a todo lo largo y ancho de su propia estructura. 

Ni qué decir con respecto al concepto de región inteligente. Si no se es inteligente en la 

sociedad del conocimiento, no hay la menor posibilidad de salir de posiciones perdedoras 

y marginales. Este concepto se aplica a un tipo de territorio que es innovador, creativo, 

169

que aprende y que se interesa por los factores que determinan la dinámica económica y 

social del territorio y en particular, en la naturaleza de los procesos innovadores tanto 

como en los factores y condiciones que los estimulan. ¿De cuántas regiones chilenas se 

podría decir que se interesan por descubrir los factores que controlan sus propios 

procesos de cambio? 

Un territorio inteligente tiene capacidad de aprender de su propia relación con el 

entorno, es decir, tiene capacidad para cambiar patrones de conducta, ya que en un 

entorno turbulento la repetición de las prácticas del pasado, la rutina, sólo puede 

garantizar el fracaso. Para ello se requiere de una amplia red de sensores para 

monitorear el entorno y una considerable sinapsis interna, base de la complejidad 

estructural. 

Según algunos autores las más conocidas regiones inteligentes europeas (Emilia- 

Romagna, Baden-Wurtemberg, por ejemplo) poseen buenas antenas (capacidad de 

monitoreo), manejan información de calidad (información selectiva de última 

generación), disponen de una capacidad de auto-evaluación, tienen una disposición al 

aprendizaje y tienen la voluntad para poner en ejecución las lecciones aprendidas. 

Puesto que conocimiento y cultura constituyen un par inseparable, éste puede ser el 

lugar para recordar las ideas de Doreen Massey que apuntan al hecho que en la cultura 

occidental, el tiempo ha tenido siempre una connotación masculina con los atributos 

positivos que la acompañan: lo dinámico, lo cambiante, aquello que progresa, que se 

moderniza, en tanto que el territorio ha sido signado —cuando no estigmatizado— con 

las características atribuidas al género femenino, pasividad, receptividad, reactividad, 

conservadurismo. Esta clasificación, según la geógrafa británica, es una derivación del 

acentuado carácter machista de la cultura occidental, así es que la descalificación del 

territorio podría encontrar sus raíces en ese fenómeno. ¡Cuidado! 

RENDIMIENTOS CRECIENTES Y TERRITORIO 

Los economistas parece que finalmente están descubriendo o redescubriendo la geografía 

y esto constituye un hecho significativo si se juzga el notable conjunto de nombres 

alrededor del tema: Krugman, Porter, Barro, Sala-i-Martin, Blanchard, Venables, Quah, 

entre otros. De acuerdo a Krugman, los rendimientos crecientes (que pueden ser 

considerados casi como “el viagra” de la economía geográfica) son un fenómeno 

esencialmente local y regional. De un modo similar, Porter ha enfatizado que el grado de 

aglomeración geográfica de industrias en un país es un determinante clave de la 

competitividad internacional de esa nación. 

Los argumentos e investigaciones de Krugman se basan en el postulado de que los 

rendimientos crecientes, las economías de escala y la competencia imperfecta son mucho 

más importantes que los rendimientos constantes, competencia perfecta y ventajas 

170

comparativas en la causalidad del comercio y de la especialización y que el mercado, las 

externalidades tecnológicas y de otra naturaleza que apuntalan estos rendimientos 

crecientes no son internacionales ni siquiera nacionales, sino que surgen a través de un 

proceso de aglomeración local y regional. 

La conclusión es que para entender el comercio es necesario entender los rendimientos 

crecientes y para comprender los rendimientos crecientes es necesario estudiar la 

concentración y especialización económica regional o territorial. 

Se ha ligado también este “revival” de la economía geográfica à la Krugman con las 

actuales teoría del “crecimiento endógeno” y se apunta en este sentido a que el 

mecanismo económico que se encuentra en el corazón del crecimiento endógeno requiere 

de interacciones sociales y externalidades que, precisamente, son mayormente locales 

(territorializadas) en su naturaleza, algo ya señalado por Robert Lucas a fines de los 

años ochenta. 

En verdad comienza a aparecer un vocabulario nuevo para reflejar estas externalidades 

territoriales específicas: Storper habla de activos relacionales, Konvitz de capital 

territorial, Boisier de capital sinergético, Camagni de capital relacional, la OECD 

también habla de capital territorial y todo esto sin considerar el uso a menudo abusivo 

del concepto de capital social. 

De hecho, cuando se reflexiona a fondo sobre el fenómeno del desarrollo en el territorio, 

entendido contemporáneamente, no es posible eludir la irreductible lógica territorial del 

desarrollo. En efecto, se concluye de tal análisis que el desarrollo (repito, 

contemporáneamente entendido) siempre ha sido y siempre será, un proceso inicial de 

pequeña escala, asentado en espacios sociales y territoriales proxémicos, descentralizado, 

endógeno y capilar, en el sentido de iniciar, desde allí, un proceso de expansión hacia 

arriba y hacia los lados sobre el territorio que puede conducir a resultados de variada 

naturaleza (mancha de aceite, archipielagización, centro-periferia, etc.). 

LO POSIBLE Y LO IMPOSIBLE: TERRITORIOS SIN CIUDADES Y 

CIUDADES SIN TERRITORIOS 

El concepto de territorio es usualmente entendido en tres niveles, de acuerdo a su 

complejidad creciente. Así se habla de territorios naturales, equipados y organizados. La 

primera categoría describe porciones de la superficie terrestre todavía intocadas por el 

hombre; la segunda dice relación con territorios cuya ocupación por parte del hombre se 

limita a grandes obras de ingeniería, o grandes explotaciones mineras, o extensas 

plantaciones, con muy poca presencia permanente de personas y la tercera, finalmente, 

denota territorios ocupados por comunidades o sociedades estables, con un patrón de 

asentamiento humano discernible, con estructuras sociales, tecnológicas y económicas, 

con cultura e identidad. 

171

La ciudad, usando este término en una forma amplia como para describir asentamientos 

humanos de diferentes tamaños, pero cuya característica esencial es la aglomeración 

territorial, la vida en común, la existencia de variados servicios colectivos y su 

permanencia en el tiempo, es la expresión máxima y cristalizada del territorio. En las 

palabras de Lewis Mumford es el artefacto de la región, siendo la ciudad y la región obras 

de arte colectivas que no se agotan en la racionalidad ni en el individualismo y Brasilia es 

quizás el mejor intento de reemplazar el arte colectivo manifestado a lo largo del tiempo 

por la fría racionalidad individualista del tecnócrata. Todavía es algo temprano para 

declarar su fracaso y es ciertamente totalmente prematuro celebrar su éxito. 

Desde que la humanidad descubrió la agricultura y abandonó la caza nómada, la ciudad 

ha sido siempre el locus del progreso y de la modernización, el lugar para preocuparse 

por lo colectivo, para hacer política en el mejor sentido de la palabra y por supuesto la 

etimología de esta palabra no hace sino recordar la importancia de la vida urbana. ¡Qué 

puede tener de extraña la permanente tentación de concentrarse sólo en el artefacto, en 

perjuicio de su medio, olvidando la naturaleza simbiótica de la articulación entre ciudad 

y territorio ! 

Es posible, sí, concebir territorios sin ciudades, como es fácil entender si se habla de 

territorios “naturales” o aún de territorios “equipados”, pero es imposible concebir 

ciudades sin territorio, no sólo porque la ciudad no es una entelequia a-espacial y no 

puede serlo y no lo son ni siquiera los pocos casos de ciudades que, estando asentadas en 

su propio y delimitado territorio como corresponde al orden natural de las cosas y a la 

ley de la gravedad, no poseen, sin embargo, un territorio circundante, como son 

Singapur, Hong-Kong, Mónaco y algún otros caso que se escapa. No es posible en general 

concebir una ciudad sin territorio o mejor dicho, una ciudad sin su región ya que se está 

en realidad frente a una estructura sistémica cuya emergencia es precisamente la 

simbiosis ciudad/territorio. Pretender estudiar, conocer y sobre todo entender a una 

ciudad como Temuco en Chile aislándola de su territorio, más o menos coincidente con la 

Región de la Araucanía, es sólo eso, una pretensión o un artificio inútil. 

En su obsesión por los rendimientos crecientes Krugman (1996) ha sostenido que... “la 

misma existencia de ciudades es un fenómeno visible que refleja la existencia de 

rendimientos crecientes de escala” y agrega a continuación: “ Al nivel superior, el desigual 

desarrollo de regiones enteras[...] puede estar dirigido por procesos acumulativos 

enraizados en los rendimientos crecientes”. 

Rendimientos crecientes y costos de transporte son dos de los elementos económicos 

detrás del surgimiento de ciudades que no pueden desarrollarse si no es en medio de la 

simbiosis con su territorio. 

La globalización parece colocar aún más en relieve el papel de la ciudades en los 

procesos económicos, tecnológicos y sociales. Según lo afirma una publicación de la 

172

CEPAL, las 50 ciudades de América Latina con más de 1.000.000 de habitantes 

desaceleraron algo su ritmo de crecimiento durante la década de los 80 para recuperarlo 

en la década siguiente llegando a absorber un 43 % de la población urbana y un 31 % de 

la total en el 2000, retomando, según el estudio de la CEPAL, su posición privilegiada 

para captar la localización de inversiones nacionales y extranjeras y articular a los 

actores productivos nacionales con los mercados externos. Algunas de las metrópolis de 

mayor tamaño (más de 5.000.000 de habitantes) se consideran —según el estudio en 

comento— ciudades globales por su dimensión demográfica e importancia económica. 

Este último concepto merece algo de atención. Su origen se remonta a los trabajos de 

Peter Hall y también de John Friedmann y ha sido retomado por Saskia Saasen y por 

Rosabeth Moss Kanter, entre otros autores que hablan de la ciudad global como una red 

de ciudades. 

Como lo afirma Pablo Wong (2000), las grandes ciudades, al igual que las unidades 

territoriales regionales, parecen haber adquirido un papel estratégico dentro de las 

transformaciones funcionales y espaciales surgidas en la economía global y la era de la 

información. El argumento central deriva de la emergencia de un nuevo modelo de 

crecimiento urbano caracterizado por una organización de la actividad económica que 

sería simultáneamente, espacialmente dispersa y globalmente integrada. Bajo este 

esquema las ciudades tendrían nuevas funciones, operando esencialmente como centros 

de dirección desde donde se organiza la economía mundial y constituyéndose en puntos 

de localización clave para las actividades financieras y los servicios avanzados a la 

producción, así como puntos generadores de innovaciones. Al aceptar que estos sectores 

se han convertido en la punta de lanza de la nueva economía, habiendo reemplazado a la 

industria como sector dominante y centro del dinamismo del sistema capitalista, ello 

lleva a Saasen a considerar las ciudades como sitios de la producción post-industrial. 

Para esta autora, las ciudades globales serían Nueva York, Londres y Tokio y la 

calificación de “global” no sólo obedece a sus respectivas posiciones dentro de una cierta 

jerarquía, sino también al hecho de que estas tres ciudades funcionan como un mercado 

unificado, de aquí que se hable de la ciudad global en singular. 

Hay una cierta idealización urbana en el aire. Otro especialista escribe que hay 

evidencias suficientes sobre el agotamiento del modelo del Estado Nacional como 

instancia para manejar las realidades sociales y económicas (...)y es razonable buscar en 

la Ciudad [con mayúscula], instancia más real y concreta, que es la que genera la riqueza 

que alienta la construcción permanente del hábitat urbano, donde reside la gran mayoría 

de la gente, donde tiene lugar la vida económica y desde donde se irradian los más 

diversos efectos sobre las economías de otros asentamientos cercanos o lejanos 

geográficamente. Agrega este especialista (Jaime Acosta, 2000) que el desarrollo de la 

vida económica depende de la economía urbana, en tanto las ciudades son creaciones del 

proceso económico; y una vez que surgen, en los sucesivo, el crecimiento económico 

depende de las relaciones de intercambio y trabajo con las ciudades, y la modernización 

de la sociedad está sujeta a la capacidad de las ciudades para liderarla. En esta larga cita 

173

hay mucho de romanticismo y se olvida, olvido también cometido por otros autores, la 

naturaleza más sistémica que dicotómica de estructuras tales como centro-periferia, 

ciudad-campo, urbano-rural, etc. 

Pero sin duda es cierto que la mayor apertura y estabilidad de la última década ha 

potenciado el rol económico de muchas ciudades y reconocido la importancia de la 

funcionalidad urbana en la globalización. Es también evidente que habiendo cambiado el 

entorno, habiéndose sobre todo complejizado en extremo, las unidades territoriales que 

logran acoplarse exitosamente al nuevo entorno, sean regiones, sean ciudades, deben 

cambiar sus roles porque deben aumentar su propia complejidad, de manera que lo que 

señala Saasen es una consecuencia necesaria de un cambio estructural liderado por la 

globalización. No pueden escapar los territorios y ciudades exitosas a la tenaza de hierro 

representada por los nombres de Luhman y Ashby: reducción de la brecha de 

complejidad mediante un aumento de ella, y variedad necesaria. 

Las ciudades cambian en la globalización, cambian su arquitectura y sus funciones. 

Benjamín Barber (2000) recupera la “unidimensionalidad marcusiana” y sostiene que 

hoy en día: 

“la unidimensionalidad adquiere una realidad geoespacial palpable en la arquitectura de 

los centros comerciales, en los cuales los lugares públicos han sido reemplazados por los 

espacios privados destinados a optimizar el comercio. Ellos son emblemáticos de Privatopía, 

esa nueva ciudadela (...) (vulgar, multirracial y peligrosa), que ofrece un universo de calma 

y de seguridad provista de una sofisticada vigilancia”. 

Es lo mismo que anotaba de Mattos (2001) en la presentación del número 80 de la 

Revista EURE: 

“...En particular, la proliferación de shopping-malls de última generación, de condominios 

cerrados de alto estándar, de edificios corporativos inteligentes, de conjuntos empresariales 

integrados, etc., han tenido una fundamental incidencia en la estructuración metropolitana 

y en la configuración de la morfología existente”. 

Cabe preguntarse si, más allá de las diferencias de las tecnologías propias de cada 

momento histórico, hay algo de novedoso en este proceso de reconfiguración urbana. 

Después de todo a comienzos de siglo se replicó en muchas ciudades el ferrocarril 

subterráneo, claro, en América Latina y dejando de lado Buenos Aires, la réplica demoró 

cuatro décadas; en los años treinta se esparcieron en las grandes ciudades las tiendas por 

departamentos, Macy´s, Bloomingsdale, Galeries Lafayette, Harrod´s, Gath y Chaves ; 

en los cincuenta y sesenta los “drivings”; en los setenta los “fast food”, etc. Ahora se 

replican las nuevas formas de combinar comunicación, comercio y ocio y los nuevos 

modelos de residencia, empujados en parte por la masificación del automóvil, en parte 

por el aumento de la inseguridad y en parte porque cada época conlleva un “modo de 

vida” sintonizado con esa época. 

174

Como lo señala la CEPAL el principal reto de los próximos años globalizados será evitar 

una fragmentación de los territorios nacionales y regionales y ello obligará a un 

tratamiento unificado ciudad/región que fortalezca a las regiones rezagadas mediante 

mecanismos de apoyo compensatorios. La ciudad tendrá que colocarse una máscara de 

Jano para mirar al mundo y a su región simultáneamente, al futuro y al pasado. Hay que 

evitar que una concepción demasiado centrada en la ciudad debilite la preocupación por 

un manejo integrado y coherente del territorio. 

Rosabeth Moss Kanter (1997), otra de las personas particularmente interesadas en la 

dupla ciudad/globalización, tipifica a las ciudades “ganadoras” en la globalización como 

aquellas capaces de desenvolver a un alto nivel las características propias de la 

innovación (Thinker Cities) o de la fabricación (Manufacturer Cities) o del comercio 

(Trader Cities) e ilustra estas categorías con los ejemplos de Boston, Spartanburg y 

Greenville, y Miami. 

A la luz de estas consideraciones, hablar de “ciudades globales” en América Latina 

parece algo exagerado, a menos que se quiera usar la añeja dimensión del “tamaño” 

como parámetro suficiente. 

CONSTANTES Y VARIABLES: EL TERRITORIO Y SUS 

DIVERSOS “RECORTES” 

A menos de poseer dotes de un mago como David Copperfield con las cuales pudiésemos 

producir la sensación de levitación para personas y para procesos, tanto unas como otros 

seguirán, hasta donde es previsible, ineludiblemente atados al territorio. Somos una 

especie terrestre, incluso diseñada con un mirar cabizbajo, pero es cierto que albergamos 

desde siempre el sueño de elevarnos sobre la tierra y por eso la mitología y la historia 

hacen de Dédalo, Icaro, los hermanos Montgolfier, los hermanos Wright, Gagarin, y 

Armstrong personajes emblemáticos, pero no por ello dejaremos de pisar diariamente la 

tierra, el territorio pequeño o grande. 

La geografía política mundial y nacional está ciertamente en crisis y la nueva geografía 

virtual amenaza con desplazar a la geografía física reemplazando la mano de cartógrafo 

del Estado por la mano invisible, pero más poderosa, de la lógica territorial del 

capitalismo tecnológico actual. Pero no se trata de una geografía puramente electrónica. 

Durante la década de los 90, veinte nuevos países ingresaron a las NN.UU., casi todos 

ellos derivados del desplome de la URSS y de los socialismos reales. El debate 

actualmente más importante en la Unión Europea es si ella será una Europa de regiones 

como propone Alemania o una Europa de Estados como lo propone Francia. 

¿Sería posible desconocer el carácter eminentemente territorial de esta cuestión? Más 

impresionante es tomar nota de las fracturas de la geografía política nacional en países 

175

de elevado nivel de desarrollo y de incuestionada consolidación. Para citar algunos casos 

recientes: se hizo necesario un referéndum nacional en Alemania para decidir acerca de 

una modificación de la división del país en “landers”; Humberto Bossi obtuvo cuatro 

millones de votos con su propuesta de crear Padania, una secesión en el Norte de Italia; 

la decisión del Ministro Jospin en Francia para elevar la autonomía de Córcega provocó 

la renuncia del Ministro del Interior y volvió a destapar la olla a presión de las demandas 

regionalistas; en Gran Bretaña se concedió un estatuto especial a Escocia; la 

reivindicación de Québec aflora cada cierto tiempo; la Guardia Nacional de los EE.UU. 

tuvo que intervenir militarmente en Texas hace alrededor de cuatro años para disolver 

un movimiento armado que proclamaba la secesión de Texas, para tal vez configurar la 

República de Téxico, anticipada hace décadas por Toffler y en Chile el gobierno no atina 

a dar una respuesta moderna a las demandas de revisión de la regionalización, que se 

mantiene idéntica durante más de un cuarto de siglo. Perú eliminó las regiones en 1993 y 

Colombia ha hecho lo mismo el 2000 y también en ese mismo año Brasil ha eliminado la 

SUDENE, símbolo emblemático máximo de la cuestión regional en América Latina. 

No obstante, y al mismo tiempo, las cartas constitucionales de Argentina, de Colombia y 

de Perú, dejan abierta la puerta para regionalizaciones más contemporáneas y sobre 

todo más democráticas y se alude a la formación de regiones “asociativas” y “virtuales”. 

¿Importa o no importa la geografía? Algunos dirán que no. Otros, como por ejemplo el 

periódico International Herald Tribune (07/10/99) parecen sostener lo contrario, al 

publicar un análisis preparado por Fred Hiatt titulado “A This Point, Geography Counts” 

comentando el caso de Eng-Sion Tan un ingeniero de Singapur que ha desarrollado un 

software (Third Voice) que permite poner comentarios en cualquier Website, sin 

importar el tener un “permiso” del sitio. Cuando Mr. Tan quiso implementar su 

proyecto (US $ 5 millones) la geografía súbitamente adquirió gran importancia y el 

ingeniero, incapacitado para desarrollar su proyecto en Singapur se instaló en el Silicon 

Valley en donde en una semana tenía varias ofertas de capital de riesgo. Al otro lado del 

Atlántico, la OECD creó en 1994 el Servicio de Desarrollo Territorial, una decisión que 

revela la creciente atención que los gobiernos de los países más avanzados están 

concediendo a la economía regional y al desarrollo social y al proceso de 

descentralización de poder y responsabilidades en el territorio y hace un decenio 

publicaba un libro titulado Territorial Outlook, 2001, conteniendo un sesudo análisis y 

una gran cantidad de información sobre el desarrollo en el territorio de los países 

miembros. 

Muchos países de formación relativamente reciente son verdaderos puzzles territoriales 

que se desarman con cierta facilidad (Yugoslavia); es cierto, se desarman como países, 

pero el territorio reaparece en su conformación original con enorme fuerza y no puede 

ser de otra manera. 

¡Es que el territorio y los territorios son una constante universal forjada por la historia! 

Son los recortes generalmente arbitrarios del territorio los que aparecen y desaparecen. 

Son los recortes hechos por la mano de cartógrafos del Estado (muchas 

176

egionalizaciones) o por las manos de cartógrafos de congresos internacionales que 

dibujaron países de manera inconsulta (Viena, Siglo XIX; Versalles, Siglo XX), son esos 

los recortes que están en crisis. Por ello no hay que preocuparse demasiado por la 

eliminación de las regiones peruanas, colombianas, brasileñas o incluso, chilenas, porque 

nunca existió una demanda social nacional que solicitase su establecimiento. En casi 

todos los casos ellas resultaron de una mecánica burocrática weberiana o de una hábil 

respuesta del Estado para diluir demandas específicas de uno o unos pocos territorios 

(Colombia, España). Estructuras rígidas, como las regiones chilenas pueden ser ahora 

poco funcionales. Por ello es que ahora hablamos más de territorios que de regiones o 

hablamos de regiones únicas y múltiples a la vez, de límites geográficos variables y de 

diferente pero simultánea temporalidad. 

Nadie en América Latina, salvo el Gobierno Militar en Chile, se ha atrevido a borrar de 

un plumazo (o de un sablazo) la división política-administrativa histórica, aún cuando su 

funcionalidad actual puede ser puesta en duda, por la simple razón de que el transcurso 

del tiempo reifica territorios inicialmente arbitrariamente definidos, como los 

Departamentos post Revolución en Francia. La historia, pero sólo la historia, no el 

decreto ni la ley, crea identidad y pertenencia, y le confiere permanencia al territorio. 

UN CORO DE VOCES URBANAS QUE CANTAN AL TERRITORIO 

Para finalizar, sólo deseo mencionar los nombres, no hacer citas, sólo los nombres 

selectos de un enorme conjunto de especialistas de diversas disciplinas, la economía, la 

geografía, la sociología, la historia, la psicología, la geopolítica entre otras, que lejos de 

cuestionar el territorio, lo revalorizan precisamente en el contexto de la globalización. El 

crecimiento, el desarrollo, la competitividad, la innovación, la asociatividad, cuando 

menos, son todos procesos territorialmente anclados. Economistas como Porter, Piore, 

Sabel, Lundvall, Krugman, Konvitz, geógrafos como Storper, Martin, Veltz, 

regionalistas como Camagni, Helmsing, Maillat, Lázaro, Vázquez-Barquero, Cuadrado, 

del Castillo, Stohr, sociólogas como Montero, historiadores como Braudel o Toynbee y 

tantos otros, no levitan y por el contrario, reclaman la necesidad de “aterrizar” el 

desarrollo para ponerlo en manos de las personas humanas. Incluso Castells y Hall 

sostienen que las ciudades y las regiones han llegado a ser los agentes cruciales del 

desarrollo económico. 

Debemos ser cuidadosos para no romper la naturaleza sistémica de las cosas, como por 

ejemplo, la ya mencionada relación ciudad/territorio, ya que ello sólo puede traducirse 

en un desajuste del sistema con su entorno y de evitar eso trata precisamente el 

acoplamiento exitoso a la globalización. Se requiere para ello reclamar del Estado, a lo 

menos en América Latina, una hoy inexistente capacidad de regulación del territorio, 

una capacidad de hacer “conducción territorial” tanto como conducción política. Ello 

tendría que expresarse en una política de Estado acerca del ordenamiento territorial, 

asunto que no puede dejarse entregado al mercado (que no está capacitado para tratar 

177

con categorías territoriales) salvo que se acepte un ordenamiento territorial “por 

omisión” puesto que siempre el flujo de inversiones dibujará una geografía del capital, 

pero tal vez tal geografía tendrá poco que ver con las aspiraciones sociales. Una sola 

pregunta ilustra el punto: ¿le será indiferente a la sociedad chilena una ciudad capital de 

10 millones o de 5 millones de habitantes? Si no lo es, como el sentido común lo indica, 

¿quién y a través de qué mecanismos no compulsorios orienta la ubicación de la 

población en el territorio? 

Hay un evidente retorno del territorio a la escena de la política pública. Este retorno está 

bien descrito en el artículo “O retorno do ator territorial ao seu novo cenário” (Boisier, 

2010) y es empujado simultáneamente por la nueva doctrina del Banco Mundial sobre la 

economía geográfica y por el restablecimiento de una política nacional territorial en el 

Brasil, a partir de 2007. 

“El campo de política que en la OECD se denomina desarrollo territorial se basa en el 

reconocimiento que la prosperidad es de manera creciente un asunto acerca de cuán bien 

cada ciudad, cada región, puede realizar su potencial...La política territorial reconoce que 

muchos cambios asociados con—inter alia—la globalización y la innovación tecnológica, y 

con pasos hacia el desarrollo sustentable, se concentran al nivel sub-nacional. El papel 

definitorio de la política territorial es hacer explícita la dimensión espacial”. OECD 

Territorial Outlook, 2001 Edition, Paris. 

178 

“Alguien que nunca fue identificado había metido por 

debajo de la puerta un papel dentro de un sobre, en el 

cual le avisaba a Santiago Nazar que lo estaban 

esperando para matarlo, y le revelaban además el lugar 

y los motivos, y otros detalles muy precisos de la 

confabulación” Crónica de una muerte anunciada, 

Gabriel García Márquez. Editorial Sudamericana, 

2000, 24, Buenos Aires, Argentina.

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DECODIFICANDO EL DESARROLLO DEL ... - Territorios en Red

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